萬(wàn)億城市更新投資圖譜

繼2015年12月20日之后，中央城市工作會(huì)議再一次重磅召開(kāi)。

據(jù)新華社報(bào)道，中央城市工作會(huì)議7月14日至15日在北京舉行。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在重要講話中總結(jié)新時(shí)代以來(lái)中國(guó)城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢(shì)，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點(diǎn)任務(wù)。

會(huì)議對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化從快速增長(zhǎng)期向穩(wěn)定發(fā)展期進(jìn)行了明確的判斷。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，城市化發(fā)展的中心正在從“大規(guī)模增量擴(kuò)張”的階段轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效為主”的階段。城市化發(fā)展理念正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)從“規(guī)模優(yōu)先”向“質(zhì)量?jī)?yōu)先”轉(zhuǎn)變，從“外延擴(kuò)張”向“內(nèi)涵增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。在房地產(chǎn)方面，會(huì)議提出“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造。”

會(huì)議部署城市工作7個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)：一是著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系；二是著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市；三是著力建設(shè)舒適便利的宜居城市；四是著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市；五是著力建設(shè)安全可靠的韌性城市；六是著力建設(shè)崇德向善的文明城市；七是著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。

中國(guó)銀河證券表示，2025年中央城市工作會(huì)議明確城市發(fā)展從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)，強(qiáng)化內(nèi)涵式發(fā)展與城市更新主線，將系統(tǒng)性推動(dòng)涉及市政基建、綠色環(huán)保、智慧城市、城市更新等方向的投資預(yù)期上升，對(duì)A股中相關(guān)細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成中長(zhǎng)期利好。城市更新、城中村和危舊房改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)均為綜合性活動(dòng)，涉及建筑、建材、房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、環(huán)保等多個(gè)行業(yè)。

東北證券認(rèn)為，城市更新有望拉動(dòng)一個(gè)點(diǎn)以上的GDP增長(zhǎng)，助力地產(chǎn)行業(yè)企穩(wěn)。自2019年以來(lái)，中國(guó)城市更新行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)，取得了顯著成效。隨著存量住房時(shí)代的到來(lái)，城市更新的需求將會(huì)越來(lái)越多。若后續(xù)能夠出臺(tái)更多專(zhuān)項(xiàng)債或政策性金融工具，那么城市更新便有望拉動(dòng)更多的投資。假設(shè)總投資額以2022年為基準(zhǔn)，城市更新有望帶來(lái)2萬(wàn)-3萬(wàn)億元的投資，相當(dāng)于2024年GDP的1.5%-2.2%，保守估計(jì)也會(huì)在1個(gè)點(diǎn)以上。

城市發(fā)展三個(gè)階段

復(fù)盤(pán)過(guò)去歷次中央城市工作會(huì)議，天風(fēng)證券認(rèn)為中國(guó)城市發(fā)展道路經(jīng)歷了三個(gè)階段關(guān)鍵轉(zhuǎn)型：從1960年代控制人口規(guī)?；狻斑^(guò)度城市化”，到1978年制度破冰開(kāi)啟全球最大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終邁向2015年以“質(zhì)量變革”為核心的新階段。

1960年至1963年：“過(guò)度城市化”現(xiàn)象出現(xiàn)，政策提出控制城市人口。1953年的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)使大批農(nóng)民流入城市，1957年至1960年間，全國(guó)城鎮(zhèn)人口從9950萬(wàn)增長(zhǎng)至13070萬(wàn)，城市化率由15.39%增長(zhǎng)至19.75%，一定程度上出現(xiàn)了“過(guò)度城市化”現(xiàn)象。

為減輕城市供給負(fù)擔(dān)，中共中央、國(guó)務(wù)院于1960-1963年間召開(kāi)兩次重要會(huì)議（1962年北戴河中央工作會(huì)議與1963年第二次城市工作會(huì)議）。通過(guò)控制城市人口、調(diào)整市鎮(zhèn)建制等舉措，1961-1963年，全國(guó)城鎮(zhèn)人口減少了2600萬(wàn)，城市數(shù)量從208座降至174座，城市化率也由19.29%回落至16.84%。

1978年：城市建設(shè)歷史性轉(zhuǎn)折，中國(guó)城市化水平迎來(lái)快速增長(zhǎng)。1978年，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)議制定了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用，要求城市適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提出了城市整頓工作的一系列方針、政策，使城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革深度協(xié)同。

此次會(huì)議實(shí)質(zhì)構(gòu)建了改革開(kāi)放初期城市發(fā)展的政策框架，其制度紅利直接催化了中國(guó)城市化進(jìn)程的歷史性躍升——1978-2014年，城市化率由17.92%飆升至55.75%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模擴(kuò)張4.3倍（從1.72億增至7.49億），城市數(shù)量增長(zhǎng)240%（從193座增至657座），中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入前所未有的快速增長(zhǎng)期。

2015年：中國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)入以“質(zhì)量變革”為核心的新發(fā)展階段。時(shí)隔37年，中央層面再度召開(kāi)全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)議召開(kāi)于中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破55.75%（2014年）、城鎮(zhèn)人口達(dá)7.5億的歷史節(jié)點(diǎn)，既是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)全球最大規(guī)模城鎮(zhèn)化成就的總結(jié)，更是針對(duì)“城市病”集中爆發(fā)期（霧霾污染、交通擁堵等）的應(yīng)對(duì)。會(huì)議首次將城市工作提升至中央頂層設(shè)計(jì)高度，明確提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建包含“提升規(guī)劃水平、提升建設(shè)水平、提升管理水平、推進(jìn)改革創(chuàng)新”的新型城市治理框架。

其核心突破在于確立了“以人為本、依法治市”的基本原則，將解決城市病與提升環(huán)境質(zhì)量、生活品質(zhì)、城市競(jìng)爭(zhēng)力深度綁定，最終目標(biāo)指向建設(shè)“和諧宜居、富有活力、各具特色”的現(xiàn)代化城市群。這標(biāo)志著中國(guó)城市化道路從規(guī)模驅(qū)動(dòng)向質(zhì)量驅(qū)動(dòng)的歷史性轉(zhuǎn)型，為全球超大型經(jīng)濟(jì)體的城市治理提供了“中國(guó)方案”。

天風(fēng)證券認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化率已達(dá)到相對(duì)高位，中國(guó)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)斜率放緩，城市發(fā)展趨勢(shì)重心從擴(kuò)容到提質(zhì)，從過(guò)去的城市建設(shè)現(xiàn)代化為核心轉(zhuǎn)向以人民群眾的價(jià)值判斷和滿意程度為核心。

城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)已開(kāi)始放緩，城市發(fā)展將由擴(kuò)容為主轉(zhuǎn)換為提質(zhì)為主。2015-2024年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升，進(jìn)一步增長(zhǎng)到67%，但增速持續(xù)放緩，由2015年的1.58%降至2024年的0.84%，增長(zhǎng)斜率放緩。

根據(jù)《推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：階段定位、面臨挑戰(zhàn)與實(shí)現(xiàn)路徑》報(bào)告，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)由“加速期”的前半程轉(zhuǎn)向“加速期”的后半程，逐漸向城鎮(zhèn)化“成熟期”過(guò)渡。在城鎮(zhèn)化加速期的后半程，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、人均收入水平提升以及人口代際轉(zhuǎn)型，人民群眾對(duì)城市品質(zhì)提出了更高、更加多元化的需求。與以往主要注重面積擴(kuò)張、大規(guī)劃建設(shè)的高速增長(zhǎng)階段不同，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段之后，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、推動(dòng)城市品質(zhì)提升和高質(zhì)量發(fā)展成為更加緊迫的任務(wù)。

中國(guó)城市建設(shè)將繼續(xù)以“人民城市”為核心，強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建、人民城市為人民”。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)提出了“人民城市人民建、人民城市為人民”理念。2022年，黨的二十大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”2024年，黨的二十屆三中全會(huì)明確提出：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局?！?/p>

人民城市理念內(nèi)涵豐富，為新時(shí)代城市建設(shè)提供了根本遵循。其核心要義在于堅(jiān)持“人民至上”，建設(shè)主體是廣大人民群眾，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以人民群眾的價(jià)值判斷和滿意程度為準(zhǔn)，建設(shè)目標(biāo)是滿足人民對(duì)美好生活的向往。

發(fā)展理念發(fā)生轉(zhuǎn)變

新一屆中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，明確當(dāng)前做好城市工作的總體要求和重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)踐行人民城市理念。

2025年7月14日至15日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，這是繼2015年12月20日召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議后又一次全國(guó)性城市工作會(huì)議。會(huì)議總結(jié)了新時(shí)代以來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的成就，分析城市工作面臨的形勢(shì)，明確了做好城市工作會(huì)議的總體要求、重要原則、重要任務(wù)。

會(huì)議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作的總體要求是：堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，全面貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市工作的重要論述，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真踐行人民城市理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。

圖1 城市更新建設(shè)相關(guān)行業(yè)營(yíng)收增速

圖2 城市更新建設(shè)相關(guān)行業(yè)凈資產(chǎn)收益率

會(huì)議對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化從快速增長(zhǎng)期向穩(wěn)定發(fā)展期進(jìn)行了明確的判斷。表明了城市化發(fā)展的中心正在從“大規(guī)模增量擴(kuò)張”階段轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效為主”的階段。城市化發(fā)展理念正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)從“規(guī)模優(yōu)先”向“質(zhì)量?jī)?yōu)先”轉(zhuǎn)變，從“外延擴(kuò)張”向“內(nèi)涵增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。中國(guó)銀河證券認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變并非簡(jiǎn)單的政策修正，而是基于對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口結(jié)構(gòu)變化和資源環(huán)境約束的深刻認(rèn)識(shí)。

會(huì)議部署了城市工作7個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，包括著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市、著力建設(shè)舒適便利的宜居城市、著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市、著力建設(shè)安全可靠的韌性城市、著力建設(shè)崇德向善的文明城市和著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。

城市更新的新內(nèi)涵

城市更新是城市發(fā)展到一定階段，通過(guò)系統(tǒng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間再造與功能升級(jí)，從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提升階段的有機(jī)再開(kāi)發(fā)過(guò)程。城市更新的核心在于城市功能的重塑、生活品質(zhì)的躍升和歷史文化的傳承，需要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、因地制宜、漸進(jìn)更新原則，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多元共治機(jī)制，最終打造出宜居、韌性、智慧的人民城市。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)針對(duì)城鄉(xiāng)中不符合現(xiàn)代化發(fā)展要求的建筑開(kāi)展了重建與更新工作，并相繼提出了“舊城改造”“棚戶區(qū)改造”“城市更新”等概念。那么“城市更新”與前兩者有何區(qū)別呢？

“舊城改造”是指對(duì)城市建成區(qū)中功能衰退、環(huán)境老化的區(qū)域進(jìn)行必要調(diào)整和改變，從而達(dá)到城市發(fā)展要求和滿足城市居民生活需要的綜合性工程，包括再開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)三方面內(nèi)容。

再開(kāi)發(fā)：針對(duì)布局混亂、功能完全喪失的片區(qū)，通過(guò)整體拆除和新建實(shí)現(xiàn)土地合理利用和功能重置，徹底改變?cè)械貐^(qū)景觀的大規(guī)模城市改造建設(shè)。

整治：指在城市功能部分喪失，城市環(huán)境質(zhì)量正在惡化的地區(qū)，拆除不良建筑物和構(gòu)筑物，對(duì)尚可使用或具有保留價(jià)值的城市建筑物和構(gòu)筑物進(jìn)行保護(hù)性修繕、改造，新建各種必要的城市設(shè)施，部分改變?cè)械貐^(qū)景觀的中等規(guī)模城市改造建設(shè)。

保護(hù)：指在現(xiàn)狀良好，具有保留價(jià)值的建筑物、構(gòu)筑物、街區(qū)進(jìn)行保護(hù)性維護(hù)修繕，基本不做改變的小規(guī)模改造建設(shè)。

“棚戶區(qū)改造”是國(guó)家針對(duì)建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患突出的集中連片危舊住房區(qū)域，實(shí)施的重大民生工程和發(fā)展工程。其核心是通過(guò)拆除重建或綜合整治，顯著改善以低收入群體為主的居民住房條件，圓群眾“住房夢(mèng)”。同時(shí)，作為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，“棚戶區(qū)改造”還能夠拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，破解城市二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為企業(yè)發(fā)展提供機(jī)遇，為擴(kuò)大就業(yè)增添崗位。

城市更新是“舊城改造”與“棚戶區(qū)改造”的升級(jí)與拓展，其內(nèi)涵從單一物質(zhì)改造轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多維重構(gòu)，更能反映出城市土地整治目標(biāo)的多元化與綜合性。

城市更新，是指在特定城市建成區(qū)（涵蓋舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)，依據(jù)城市規(guī)劃和法定程序，開(kāi)展綜合整治、功能調(diào)整或拆除重建的活動(dòng)。城市更新主要步驟則包括申報(bào)與立項(xiàng)、規(guī)劃編制與審批、實(shí)施階段和利益分配階段。通常，具備以下情形之一的區(qū)域會(huì)啟動(dòng)城市更新：城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施亟須完善；環(huán)境惡劣或存在重大安全隱患；現(xiàn)有土地用途、建筑功能或資源能源利用明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，阻礙城市規(guī)劃實(shí)施；依法或經(jīng)市政府批準(zhǔn)需進(jìn)行更新的其他情形。

因此，天風(fēng)證券認(rèn)為城市更新的本質(zhì)，是從以人為本的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和城市文化合理利用出發(fā)，對(duì)城區(qū)的公共設(shè)施、既有建筑、存量建設(shè)用地等要素，遵循提升城市發(fā)展質(zhì)量、改善市民居住條件與保護(hù)城市文化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，進(jìn)行科學(xué)、合理且有效的穩(wěn)定更新。

城市更新政策演變

中國(guó)城市更新政策歷經(jīng)“棚改破局→舊城綜合整治→國(guó)家戰(zhàn)略多維拓展”的深化升級(jí)，政策目標(biāo)從解決基礎(chǔ)民生向構(gòu)建“宜居、韌性、智慧城市”演變，驅(qū)動(dòng)模式從物理空間改造轉(zhuǎn)向可持續(xù)、多層次的可持續(xù)的城市更新機(jī)制建設(shè)。

2013年，棚戶區(qū)改造破冰啟動(dòng)：政策聚焦棚戶區(qū)改造破局，明確優(yōu)先推進(jìn)資源枯竭型城市及工礦棚戶區(qū)更新。2013年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》中提出，加快推進(jìn)各類(lèi)棚戶區(qū)改造，重點(diǎn)推進(jìn)資源枯竭型城市及獨(dú)立工礦棚戶區(qū)、三線企業(yè)集中地區(qū)的棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造；同年12月，住建部發(fā)布《全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議公報(bào)》提出，重點(diǎn)推進(jìn)各類(lèi)棚戶區(qū)改造；轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2014-2019年，舊城改造內(nèi)涵深化：以舊城改造為核心抓手，系統(tǒng)推進(jìn)居住環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施綜合整治。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出健全舊城改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境?！?015年中央城市工作會(huì)議》提出有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治；2016年，《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出全面提升城市功能，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造；《2019年政府工作報(bào)告》提出城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，更新水電路氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯，健全便民市場(chǎng)、便利店、步行街、停車(chē)場(chǎng)等生活服務(wù)設(shè)施。

2020年至今，國(guó)家戰(zhàn)略引領(lǐng)下的多維拓展：城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略，行動(dòng)框架覆蓋“三區(qū)一村”改造、生態(tài)修復(fù)、智慧韌性城市建設(shè)等多維度。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程；《2021年政府工作報(bào)告》提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；2022年，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出有序推進(jìn)城市更新改造，重點(diǎn)在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新改造；2023年，《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》提出提出統(tǒng)籌推動(dòng)既有建筑更新改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)等城市更新工作，強(qiáng)化精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，加強(qiáng)存量資源統(tǒng)籌利用，同年《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》提出加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”，實(shí)施城市更新行動(dòng)，打造宜居、韌性、智慧城市。

《2024年政府工作報(bào)告》提出穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造，加快完善地下管網(wǎng)，推動(dòng)解決老舊小區(qū)加裝電梯、停車(chē)等難題，加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境、適老化設(shè)施建設(shè)，打造宜居、智慧、韌性城市。新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為本，提高精細(xì)化管理和服務(wù)水平，讓人民群眾享有更高品質(zhì)的生活；同年《關(guān)于開(kāi)展城市更新示范工作的通知》提出結(jié)合開(kāi)展城市地下管網(wǎng)更新改造、污水管網(wǎng)“廠網(wǎng)一體”建設(shè)改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造等重點(diǎn)工作，不斷推進(jìn)城市更新工作。

2025年，《關(guān)于開(kāi)展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》提出繼續(xù)支持部分城市實(shí)施城市更新行動(dòng)，探索建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制，推動(dòng)補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項(xiàng)，加強(qiáng)消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同年《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）提出加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，建立健全多層級(jí)、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。

圖3 2025年以來(lái)城市更新建設(shè)相關(guān)行業(yè)收盤(pán)價(jià)漲跌幅

圖4 城市更新建設(shè)相關(guān)行業(yè)PB估值及其分位數(shù)

城市更新重點(diǎn)任務(wù)

天風(fēng)證券認(rèn)為，《意見(jiàn)》明確了當(dāng)前的城市更新重點(diǎn)任務(wù)，即社區(qū)層面推進(jìn)老舊小區(qū)更新，城市層面推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、增效能，社會(huì)層面強(qiáng)調(diào)保護(hù)傳承歷史文化遺產(chǎn)和推動(dòng)城市生產(chǎn)生活和社會(huì)治理的數(shù)字化、綠色化、智能化。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》，要求堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

主要目標(biāo)是：到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

該《意見(jiàn)》提出八項(xiàng)主要任務(wù)，包括：加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。該意見(jiàn)提出加強(qiáng)支撐保障，包括：建立健全城市

更新實(shí)施機(jī)制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。最后該意見(jiàn)提出強(qiáng)化組織實(shí)施：在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)要結(jié)合實(shí)際抓好本意見(jiàn)貫徹落實(shí)。省級(jí)黨委和政府要確定本地區(qū)城市更新行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)，做好上下銜接。城市黨委和政府要切實(shí)履行責(zé)任，構(gòu)建市級(jí)統(tǒng)籌、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、分級(jí)落實(shí)的工作格局，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，強(qiáng)化資金等保障，穩(wěn)妥有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?dòng)，力戒形式主義，杜絕搞“花架子”。

社區(qū)層面，城市更新的重點(diǎn)任務(wù)是推進(jìn)老舊小區(qū)更新，老舊小區(qū)更新帶動(dòng)多產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。許多老舊住宅的居住條件與“好房子”要求存在一定差距，《意見(jiàn)》提出加強(qiáng)既有建筑改造利用和推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造的任務(wù)要求。更新內(nèi)容主要涉及三個(gè)方面。

一是對(duì)于住房結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重安全隱患、不具備加固維修條件的房屋翻新或重建，對(duì)于缺乏必要居住設(shè)施的住房，要進(jìn)行住宅成套化改造，改善居民的居住條件。二是對(duì)存在房屋破損、管線老化，但沒(méi)有結(jié)構(gòu)危險(xiǎn)的房屋進(jìn)行修繕，重點(diǎn)解決老舊住宅下水道堵塞、水管老化破損及跑冒滴漏、燃?xì)夤艿览匣?、暖氣管道老化破損、電路老化等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。三是對(duì)居民老齡化程度較高的住宅樓，積極推進(jìn)適老化改造，根據(jù)居民意愿加裝電梯，修建無(wú)障礙通道、引進(jìn)老年人生活照料、康復(fù)護(hù)理和老年食堂等，滿足老人生活需求。

城市層面，城市更新的重點(diǎn)任務(wù)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、增效能?！笆奈濉睍r(shí)期以來(lái)，在提升安全韌性方面，中國(guó)已累計(jì)建設(shè)改造各類(lèi)市政管網(wǎng)50萬(wàn)公里，消除城市易澇積水點(diǎn)4800多個(gè)，同時(shí)有超過(guò)一半的地級(jí)及以上城市開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，配套加裝物聯(lián)智能感知設(shè)備，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行；在改善人居環(huán)境方面，建成城市道路56.4萬(wàn)公里，軌道交通里程1.1萬(wàn)公里，地級(jí)及以上城市建成區(qū)的黑臭水體基本消除，促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境改善和綠色低碳發(fā)展，海綿城市建設(shè)取得明顯成效。

不過(guò)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍須進(jìn)一步補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、增效能?！兑庖?jiàn)》明確，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造要全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)隱患。推進(jìn)地下空間統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和綜合利用。加快城市燃?xì)?、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網(wǎng)和地下綜合管廊建設(shè)改造，完善建設(shè)運(yùn)維長(zhǎng)效管理制度。推動(dòng)城市供水設(shè)施改造提標(biāo)，加強(qiáng)城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設(shè)施建設(shè)改造，加快建立污水處理廠網(wǎng)一體建設(shè)運(yùn)維機(jī)制。

加快建設(shè)城市綜合道路交通體系，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)提質(zhì)增效。加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)，適度超前建設(shè)防災(zāi)工程。完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通，加快建設(shè)停車(chē)設(shè)施。

社會(huì)層面，城市更新的重點(diǎn)任務(wù)是強(qiáng)調(diào)保護(hù)傳承歷史文化遺產(chǎn)和推動(dòng)城市生產(chǎn)生活和社會(huì)治理的數(shù)字化、綠色化、智能化。城市更新要處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，在保護(hù)傳承中煥新。一個(gè)城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊(yùn)，是城市生命體的重要部分。城市更新不是“建新”，不是大拆大建，要堅(jiān)持保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促保，在城市更新全過(guò)程、各環(huán)節(jié)加強(qiáng)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)。

同時(shí)，城市更新需要打造宜居空間，推動(dòng)城市生產(chǎn)生活和社會(huì)治理的數(shù)字化、綠色化、智能化。韌性城市強(qiáng)調(diào)城市在面對(duì)自然和社會(huì)外在沖擊時(shí)保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和保障城市生命線的能力，要高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備的部署與聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控和治理能力。智慧城市是物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)支撐下的城市新形態(tài)，要積極推進(jìn)“技術(shù)賦能空間”，構(gòu)建城市“感知神經(jīng)”，不斷推動(dòng)城市生產(chǎn)生活和社會(huì)治理的數(shù)字化、綠色化、智能化。

概言之，要著力通過(guò)城市更新，讓城市散發(fā)人文魅力的同時(shí)，日益美麗宜居、安全韌性、綠色智能，成為人們高品質(zhì)生活的空間。

城市更新規(guī)?？臻g

東吳證券表示，從相關(guān)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)看，2024年全國(guó)實(shí)施城市更新項(xiàng)目數(shù)量與往年基本持平，但完成投資規(guī)模有所下降?？紤]到實(shí)施難度相對(duì)較小、收益易于平衡的項(xiàng)目過(guò)去4年大概率已基本落地，未來(lái)城市更新或?qū)⒉坏貌幻鎸?duì)更多權(quán)屬?gòu)?fù)雜、改造成本偏高、收益平衡較難但居民需求迫切的項(xiàng)目需求。

具體來(lái)看，2021年，全國(guó)共實(shí)施2.3萬(wàn)個(gè)城市更新項(xiàng)目，總投資達(dá)5.3萬(wàn)億元；2022年，全國(guó)共實(shí)施6.5萬(wàn)個(gè)城市更新項(xiàng)目，總投資達(dá)5.8萬(wàn)億元；2023年，截至當(dāng)年11月末，全國(guó)共實(shí)施各類(lèi)城市更新項(xiàng)目約6.6萬(wàn)個(gè)；2024年，全國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。

“十五五”期間，城市更新預(yù)計(jì)至少能夠完成4.48萬(wàn)億元總投資，折合每年近9000億元。城市更新是危房改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造、老舊街區(qū)/老舊廠區(qū)/城中村等更新改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造的“集合體”，“十五五”期間，城市更新的潛在需求預(yù)計(jì)將主要來(lái)自城中村改造、老舊小區(qū)改造與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造。

其中，老舊小區(qū)改造與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造方面，2024年，國(guó)家發(fā)展改革委披露“2023-2024年安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國(guó)債和超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金超過(guò)4700億元，重點(diǎn)支持地下管網(wǎng)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點(diǎn)?！比绻磥?lái)保持這樣的投資強(qiáng)度，那么在“十五五”期間，即使不考慮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，老舊小區(qū)改造與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造預(yù)計(jì)至少也可貢獻(xiàn)2.35萬(wàn)億元新增投資。

城中村改造方面，考慮到許多城中村的房屋類(lèi)型為自建房而非商品住宅，因此或可參考城市自建房的面積作為“十五五”期間城中村改造的潛在規(guī)模。參考《中國(guó)人口普查年鑒》，截至2020年，在全國(guó)城市、鎮(zhèn)范圍內(nèi)，住房來(lái)自于自建的家庭戶戶數(shù)合計(jì)為639.04萬(wàn)戶，按照家庭戶平均住房建筑面積估算，上述自建房總建筑面積約為6.66億平方米。

剔除2024年已開(kāi)展城中村改造惠及居民136.7萬(wàn)戶、2025年開(kāi)展城中村改造可能惠及100萬(wàn)戶（假設(shè)均為自建房）后，如果“十五五”期間，對(duì)剩余自建房采用“半拆半整”的模式予以全部改造，其中半數(shù)拆除重建部分假設(shè)新小區(qū)樓面價(jià)為7000元、建安費(fèi)用為3000元/平方米，半數(shù)整治提升部分假設(shè)單位改造成本為170元/平方米，那么城中村改造預(yù)計(jì)將在“十五五”期間貢獻(xiàn)2.13萬(wàn)億元新增投資。

為順利推進(jìn)城市更新工作，中央通過(guò)城市更新財(cái)政補(bǔ)貼資金進(jìn)行定向補(bǔ)助?！笆奈濉币詠?lái)，中央共安排中央補(bǔ)助資金約1594億元支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，2023年來(lái)，安排中央補(bǔ)助資金153億元支持推進(jìn)城中村改造，“十四五”期間，安排中央補(bǔ)助資金約600億元，支持60個(gè)城市系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，帶動(dòng)總投資1600億元。2024年，安排中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、增發(fā)國(guó)債等資金超過(guò)4250億元，支持地方開(kāi)展城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿栏赂脑?、城市排水防澇提升工程等?xiàng)目。

天風(fēng)證券表示，中央城市更新財(cái)政補(bǔ)助資金旨在形成精準(zhǔn)引導(dǎo)機(jī)制和杠桿放大效應(yīng)。其精準(zhǔn)引導(dǎo)機(jī)制主要通過(guò)實(shí)施區(qū)域差異化補(bǔ)助、進(jìn)行分領(lǐng)域定向投放以及采取競(jìng)爭(zhēng)性分配方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此明確引導(dǎo)城市更新的發(fā)展方向，并以點(diǎn)帶面產(chǎn)生示范效應(yīng)。同時(shí)，補(bǔ)助資金致力于實(shí)現(xiàn)顯著的杠桿放大效應(yīng)：中央資金投入的項(xiàng)目通常要求地方財(cái)政配套，并吸引社會(huì)資本參與。中央資金通過(guò)發(fā)揮“信用增級(jí)”“收益共享”和“制度創(chuàng)新”的作用，有效撬動(dòng)多方資金投入，從而顯著放大財(cái)政資金的帶動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)更大規(guī)模的城市更新項(xiàng)目實(shí)施。

城市更新投資圖譜

天風(fēng)證券表示，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。”從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入以存量提升為主的新階段，城市更新成為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、提升人民居住品質(zhì)的必然選擇。2025年中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，強(qiáng)調(diào)以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手。建議關(guān)注室內(nèi)設(shè)計(jì)、建筑建材、地下管網(wǎng)、電梯、城市規(guī)劃、智慧城市等相關(guān)領(lǐng)域。

中國(guó)銀河證券表示，從資本市場(chǎng)視角看，2025年中央城市工作會(huì)議明確城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”，強(qiáng)化內(nèi)涵式發(fā)展與城市更新主線，將系統(tǒng)性推動(dòng)涉及市政基建、綠色環(huán)保、智慧城市、城市更新等方向的投資預(yù)期上升，對(duì)A股市場(chǎng)相關(guān)細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成中長(zhǎng)期利好。

城市更新、綠色建材、智能交通、地產(chǎn)管網(wǎng)改造、老舊小區(qū)改造、公共服務(wù)平臺(tái)等板塊，將獲得政策紅利的持續(xù)加持，其中，城市更新、城中村和危舊房改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)均為綜合性服務(wù)，涉及建筑、建材、房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、環(huán)保等多個(gè)行業(yè)。同時(shí)，強(qiáng)化“以人為本”與公共服務(wù)導(dǎo)向，也將推動(dòng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等“新基建”邏輯重新活躍，提升相關(guān)板塊的配置價(jià)值。在政策“托底”與結(jié)構(gòu)優(yōu)化導(dǎo)向下，城市更新有望成為逆周期調(diào)節(jié)下的中樞投資主線，增強(qiáng)A股防御性與結(jié)構(gòu)性行情韌性。

2025年一季報(bào)顯示，鋼鐵、建筑材料、建筑裝飾、房地產(chǎn)、公用事業(yè)等行業(yè)營(yíng)業(yè)收入同比均出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，家用電器、交通運(yùn)輸、環(huán)保行業(yè)的營(yíng)業(yè)收入同比則實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。從盈利能力來(lái)看，鋼鐵、房地產(chǎn)行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率ROE（TTM）為負(fù)值，即未實(shí)現(xiàn)盈利；建筑材料行業(yè)的ROE（TTM）也相對(duì)較低。隨著創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)開(kāi)展，城市更新相關(guān)行業(yè)業(yè)績(jī)也有望顯著改善。

對(duì)房地產(chǎn)而言，中央城市工作會(huì)議為行業(yè)重塑發(fā)展范式提供了方向性的指引。

2025年上半年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)延續(xù)深度調(diào)整態(tài)勢(shì)，供需兩端疲軟格局未改。供給側(cè)方面，房企在融資受限與預(yù)期疲弱下新開(kāi)工意愿持續(xù)低迷，竣工進(jìn)度整體放緩；需求側(cè)則表現(xiàn)為銷(xiāo)售面積與金額雙雙回落，一二線城市價(jià)格出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分化，但整體“量縮價(jià)軟”的市場(chǎng)狀態(tài)依舊延續(xù)，信心修復(fù)進(jìn)程顯著滯后。

會(huì)議明確提出構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、推動(dòng)城中村與危舊房改造、加快存量資產(chǎn)盤(pán)活，釋放出“去庫(kù)存”與“擴(kuò)融資”雙向發(fā)力的政策預(yù)期。一方面，財(cái)政部計(jì)劃擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債用于收儲(chǔ)存量房與土地，央行已將保障性住房再貸款比例上調(diào)至100%，未來(lái)或通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)借款加大對(duì)地方政府土地收購(gòu)的支持，構(gòu)建政府托底框架；另一方面，房企融資展期政策預(yù)計(jì)延續(xù)至2026年，短期內(nèi)有望緩解流動(dòng)性緊張狀況。與此同時(shí)，市場(chǎng)分化趨勢(shì)也將愈加顯著——一線及強(qiáng)二線城市受益于產(chǎn)業(yè)支撐與人口凈流入，房?jī)r(jià)有望率先企穩(wěn)，而三四線城市則因人口外流與高庫(kù)存疊加，價(jià)格調(diào)整周期將更為持久。

中國(guó)銀河證券表示，從長(zhǎng)期視角看，房地產(chǎn)金融屬性弱化、消費(fèi)屬性強(qiáng)化的轉(zhuǎn)型路徑不可逆轉(zhuǎn)，行業(yè)將加速?gòu)母吒軛U+高周轉(zhuǎn)向高品質(zhì)+輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)演化。未來(lái)，具備產(chǎn)品力、服務(wù)力與穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)能力的房企將在估值體系重構(gòu)中獲得優(yōu)勢(shì)，而缺乏核心資源與融資能力的中小房企，則將面臨更大出清壓力。行業(yè)生態(tài)已步入重構(gòu)深水區(qū)，優(yōu)勝劣汰邏輯愈發(fā)清晰。