城市更新資金何來

地下管線“更新”補齊民生短板，工業(yè)廠房“煥新”變身活力街區(qū)，古建綜合改造傳承歷史文化底蘊……這些變化的背后，都繞不開一個核心問題：錢從哪里來？??

城市更新，既是民生工程，也是發(fā)展工程。城市更新工作離不開資金支持。住建部數(shù)據(jù)顯示，2024年全國實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。

與新建項目不同，城市更新項目往往需要“留、改、拆”并舉，資金需求量大、周期長、涉及面廣，復(fù)雜性遠高于傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)。這對資金保障提出了更高要求。破解城市更新“錢袋子”難題，成為當前推進城市更新工作的關(guān)鍵課題。

政策資金持續(xù)加碼，鼓勵多元化投融資

從北京市首鋼老工業(yè)區(qū)更新，到重慶市紅育坡片區(qū)老舊小區(qū)改造；從福州市三坊七巷歷史文化街區(qū)保護更新，到上海市臨汾路380弄社區(qū)更新……近年來，各地以“繡花功夫”推進城市更新，讓城市更新成果更好融入社會發(fā)展、惠及百姓生活。

在此前召開的發(fā)布會上，財政部經(jīng)濟建設(shè)司司長郭方明說，“十四五”以來，中央財政通過多種渠道支持城市更新，包括安排中央補助資金約1594億元支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，2023年以來安排153億元支持城中村改造，以及2024年安排中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債、增發(fā)國債等資金超4250億元支持城市燃氣管道更新改造等項目。

舉例而言，財政部與住建部先后開展了兩批“城市更新示范工作”的競爭性評審工作。2024年，首批確定石家莊、太原、沈陽、上海等15個城市。今年，第二批再納入北京、天津、唐山、包頭等20城，中央財政計劃補助超200億元支持這些地方補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項。

“目前財政補助資金已經(jīng)下達40%。”記者從首批某市了解到，該市以“城市更新三年行動”為契機，推進供熱、燃氣、污水管網(wǎng)等多項市政工程建設(shè)。

“從資金來源看，當前城市更新仍以政府性資金為主導(dǎo)?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)教授溫來成向記者介紹，整體來看，城市更新的資金來源包括中央預(yù)算內(nèi)投資、政策性銀行貸款、財政補助、專項債以及金融機構(gòu)信貸等多個維度。

溫來成分析說，隨著城市更新規(guī)模持續(xù)擴大，政府性資金占比過高將面臨兩方面挑戰(zhàn)：一是地方財政承壓明顯，過度依賴政府投入可能加劇債務(wù)風險；二是部分項目公益性強、盈利空間有限，因投資周期長、回報慢，難以吸引社會資本參與。因此，必須創(chuàng)新思路破解資金難題。

今年5月，中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》提出“健全多元化投融資方式”。其中明確，加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，地方政府要加大財政投入。同時，鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)提供信貸支持，要完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與等。

以財政資金“源頭活水”激起“一池春水”

政策層面不斷完善之際，各地也在實踐探索中破題，涌現(xiàn)出不少典型案例。

一片掛在陡峭崖壁上的老房，變?yōu)橛慰痛蚩ǖ摹熬W(wǎng)紅”旅游目的地——重慶龍門浩老街通過城市更新重煥生機，成為傳承山城記憶的重要窗口。

作為重慶“兩江四岸”核心區(qū)提升計劃的30個重點項目之一，老街加速“變身”，離不開資金支持。重慶渝中區(qū)創(chuàng)新運用專項債工具，近3年共發(fā)行城市更新專項債包13個、發(fā)債總額83.3億元，撬動區(qū)域固定資產(chǎn)投資約120億元，推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、風貌保護、“兩江四岸”治理提升等城市更新項目實施。

發(fā)行政府專項債支持城市更新，重慶的案例被住建部列入“實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單”。

截至目前，這一清單已經(jīng)公布3批，為其他地方提供了“抄作業(yè)”的模板。其中，不少地方以財政資金“源頭活水”帶動“一池春水”。江蘇省創(chuàng)新推出“城新貸”財政貼息政策，對符合條件的項目給予1個百分點的省級財政貼息，據(jù)測算可減輕企業(yè)利息負擔1/3左右。

目前，已有28個城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達4550億元。各地通過政企合作、特許經(jīng)營、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會資本投入。

以規(guī)模達800億元的上海城市更新基金為例，參與者包括大型開發(fā)商和險資，資金定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項目。

各地也在探索政策性金融工具支持。在江西，2023年有500余個項目與開發(fā)性政策性金融機構(gòu)對接，170余個項目獲批超200億元貸款額。江西組織各地市謀劃一批開發(fā)性政策性金融支持項目，形成項目庫，支持開發(fā)性政策性金融機構(gòu)提前介入，提升融資保障能力。

南通市則創(chuàng)新性建起了“城市更新資金超市”。由市住建、發(fā)改、財政、金融等部門作為超市主辦方，開展資金超市實體化運營，整合財政資金、銀行融資、社會資本和個人出資4類資金商品，提供5項服務(wù)。

多元主體參與，

為城市更新添“活力”

上海虹橋前灣印象城將于今年底開業(yè)，這個大型商業(yè)綜合體的建設(shè)資金，部分來源于30公里外的杭州西溪印象城。

去年，中金印力消費REIT發(fā)行，該項目以杭州西溪印象城為底層資產(chǎn)，募集資金超30億元，用于上海、天津等新項目的建設(shè)投入。

“我們團隊經(jīng)過多次實地調(diào)研和訪談，發(fā)現(xiàn)西溪印象城資產(chǎn)質(zhì)量很好?！敝薪鸸就顿Y銀行部固定收益組執(zhí)行負責人賈舟祺向記者介紹說，發(fā)行REITs能夠為存量項目更新或者新項目投資建設(shè)提供資金支持，形成盤活資產(chǎn)“存量”換取經(jīng)濟“增量”的良性循環(huán)。

這并非個案。今年，北京金隅智造工場、首農(nóng)產(chǎn)業(yè)園先后上市全國首個城市更新和總部型科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園REITs，分別募集資金約11.36億元和約37億元用于城市更新。

REITs也能為投資者帶來機遇。“除直接獲取REITs分紅收益外，交易型投資者也能從二級市場交易中獲取增值收益。”賈舟祺說。

公開數(shù)據(jù)顯示，2024年，城市更新REITs發(fā)行規(guī)模超800億元，涵蓋老舊廠區(qū)、保障房等項目。

從實踐中可以看到，金融工具創(chuàng)新、社會資本引導(dǎo)、多元主體參與等創(chuàng)新舉措也在加快落地。不少地區(qū)通過特許經(jīng)營等模式引入社會資本，探索“利益共享、風險共擔”的合作機制。

在重慶渝中區(qū)山城巷更新項目中，運營企業(yè)通過招標獲得15年特許經(jīng)營權(quán)，出資1.2 億元實施微改造，將蕭條街巷打造成文旅打卡地。

拓寬居民主體參與的新路徑，成為不少地方城市更新的亮點。去年1月，杭州浙工新村548戶業(yè)主自籌4.7億元整體重建危房，成為“自主更新”的樣本。居民作為產(chǎn)權(quán)方自籌大部分資金，政府通過舊房改造、加裝電梯、未來社區(qū)建設(shè)等專項資金補齊剩余費用。

揚州則創(chuàng)新街區(qū)原住民“收儲租”更新模式。由街道將優(yōu)質(zhì)街區(qū)資產(chǎn)先行收儲，鼓勵居民將閑置資產(chǎn)返租給街道并簽訂10～20年房屋租賃協(xié)議，每3年租金遞增10%。

如揚州市仁豐里歷史文化街區(qū)更新項目，當?shù)厥諆?2處沿街民房，營運21個非遺項目，帶動居民原地居住、經(jīng)營。

下足“繡花功夫”，更需政策保障

各地城市更新實踐漸次鋪開，新的挑戰(zhàn)也迎面而來。比如，如何處理公益性項目與市場化運作的關(guān)系？如何確保更多居民收益？這些問題的答案，還要在實踐中繼續(xù)探索。

在賈舟祺看來，傳統(tǒng)依賴財政資金和地方債的模式不可持續(xù)，必須建立“政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與”的多元化融資機制。政府角色從“兜底者”變?yōu)橐?guī)則制定者，實現(xiàn)項目全生命周期資金匹配。

“從項目角度出發(fā)，應(yīng)當結(jié)合區(qū)域資源稟賦與項目屬性，采取差異化融資策略?！辟Z舟祺說，公益性項目，可爭取政策性銀行貸款、地方專項基金支持；半公共品則需要財政投入與社會資本相結(jié)合，以及混合使用金融工具；具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，可優(yōu)先考慮REITs、ABS等金融工具。

在溫來成看來，未來城市更新融資將呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、多元參與的趨勢。

“城市更新的過程能拉動內(nèi)需、促進消費、培育新的經(jīng)濟增長點。社會資本也需要尋找投資機會，有一定的盈利需求。”溫來成說，社會資本的參與熱情主要取決于項目商業(yè)價值。比如，停車場建設(shè)社會資本參與意愿較高，偏遠地區(qū)棚戶區(qū)改造則難以吸引社會投資。還有價格管制問題，如污水處理、自來水等公共服務(wù)定價機制浮動空間小。引入社會資本持續(xù)推動城市更新，建立完善的收益保障機制是關(guān)鍵。

城市更新下足“繡花功夫”，更需政策保障。

“城市更新涉及規(guī)劃、土地、市政等多方協(xié)調(diào)，需在管理體制、定價機制、審批流程等方面深化改革，才能真正激活社會資本活力。但要平衡公益性項目與市場化運作，確保民生改善與項目可持續(xù)?！睖貋沓烧f。

他特別提醒，必須堅持量力而行，避免大拆大建形成隱性債務(wù)。要建立科學(xué)的項目評估和融資機制，既要改善民生，又要防范新增債務(wù)風險。

編輯：鄭雪zhengxue@ceweekly.cn

美編：孟凡婷