行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)的問題與對策研究

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的決策部署，避免資金閑置及損失浪費(fèi)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，各級財(cái)政部門加大了財(cái)政資金預(yù)算績效管理力度，對行政事業(yè)單位的財(cái)政資金績效評價(jià)工作也提出了更高的要求。行政事業(yè)單位雖在績效評價(jià)方面取得了一定的成績，但仍存在對績效評價(jià)認(rèn)識不足、評價(jià)指標(biāo)體系不完善、實(shí)施過程缺乏后續(xù)跟蹤、評價(jià)結(jié)果無法有效應(yīng)用等問題?；诖?，本文通過深入分析績效評價(jià)中存在的問題，提出切實(shí)可行的優(yōu)化對策，以期提升財(cái)政資金的利用效果，提高政府的服務(wù)水平，從而助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

隨著經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入增速放緩，而行政事業(yè)單位對財(cái)政資金的需求卻在增加，導(dǎo)致財(cái)政壓力增大。為了緩解財(cái)政壓力，提高資金使用效益，將有限的資金用在刀刃上，就必須進(jìn)一步加快全面實(shí)施績效管理步伐，對財(cái)政資金進(jìn)行績效評價(jià)。2018年，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的公布標(biāo)志著預(yù)算績效評價(jià)進(jìn)入全新階段。為了響應(yīng)政策號召，各地出臺并落實(shí)了實(shí)施細(xì)則。當(dāng)前，財(cái)政資金績效評價(jià)已取得了一定的成績。但面臨國際國內(nèi)前所未有的大變局，且我國績效評價(jià)研究起步較晚，仍存在不少問題。因此，分析這些問題的成因并探究優(yōu)化對策，意義深遠(yuǎn)。

一、行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)概述

行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)是指按照特定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)的評價(jià)方法，衡量財(cái)政資金支出所產(chǎn)生的效果。判斷哪些方面需要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，以幫助行政事業(yè)單位更科學(xué)地編制和執(zhí)行預(yù)算，確保財(cái)政資金得到更大程度的利用，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理?？冃гu價(jià)的意義是多方面的。

首先，績效評價(jià)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是客觀、可量化的，能夠促使行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)明確任務(wù)及目標(biāo)，進(jìn)而提高預(yù)算編制的質(zhì)量，提升行政事業(yè)單位的服務(wù)水平。

其次，監(jiān)管財(cái)政資金實(shí)施項(xiàng)目。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并優(yōu)化調(diào)整，提高財(cái)政資金執(zhí)行率及使用效益。同時(shí)，將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用在未來的決策中，提高決策的科學(xué)性、合理性，使行政事業(yè)單位更關(guān)注長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)劃，有利于明確單位職能職責(zé)，從而提高政府的服務(wù)水平。

最后，績效評價(jià)結(jié)果需要向社會公開。這有利于群眾更加了解財(cái)政資金的使用情況，增加財(cái)政支出的透明度，形成社會監(jiān)督，促使財(cái)政資金得到合理使用，進(jìn)一步提升政府公信力。

二、行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)中存在的問題

（一）對績效評價(jià)認(rèn)識不足

首先，囿于長期以來形成的慣性思維，不少行政事業(yè)單位更多關(guān)心的是工作任務(wù)的經(jīng)費(fèi)來源是否納入財(cái)政預(yù)算，預(yù)算資金安排了多少，以及預(yù)算安排資金能否支撐完成上級交辦的任務(wù)，認(rèn)為績效評價(jià)無關(guān)緊要，只是增加了工作量，往往應(yīng)付了事。

其次，為了規(guī)范政府采購程序，制定了一系列法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，以規(guī)范并監(jiān)督財(cái)政資金項(xiàng)目的采購過程。但在具體執(zhí)行過程中，由于過度強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范與監(jiān)督，導(dǎo)致不少行政事業(yè)單位形成了“重程序、輕績效”的觀念。這些單位對政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)較為嚴(yán)格，然而對于項(xiàng)目實(shí)施后是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)重視程度不夠，認(rèn)識不足，理解不透徹，導(dǎo)致績效評價(jià)難以真正落實(shí)到位，存在走過場的現(xiàn)象。

再次，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，未安排專人負(fù)責(zé)財(cái)政資金項(xiàng)目的績效管理，對實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，各業(yè)務(wù)處室臨時(shí)安排人員，臨時(shí)人員對績效評價(jià)的概念、指標(biāo)體系及編制原則不了解，難以主觀設(shè)置科學(xué)合理的績效指標(biāo)，也難以有效進(jìn)行績效評價(jià)并運(yùn)用評價(jià)結(jié)果。

最后，由于對績效管理的要求越來越高，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的業(yè)務(wù)處室與財(cái)務(wù)處室必須有機(jī)融合、高度配合，使績效評價(jià)達(dá)到更好的效果。但因領(lǐng)導(dǎo)不重視，導(dǎo)致各處室間溝通受阻，很難高質(zhì)量完成績效評價(jià)工作。

（二）績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善

科學(xué)有針對性的績效評價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)的依據(jù)。財(cái)政部門已搭建了績效評價(jià)指標(biāo)體系的整體框架，統(tǒng)一設(shè)置了一、二級指標(biāo)，一級指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)、成本指標(biāo)等；二級指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等。項(xiàng)目實(shí)施的具體單位需要根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目特性設(shè)置科學(xué)合理、有針對性的三級指標(biāo)。但從實(shí)踐來看，許多行政事業(yè)單位的績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置質(zhì)量不高，缺乏針對性和靈活性，難以滿足不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目績效評價(jià)的需求。

首先，績效目標(biāo)設(shè)置缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，內(nèi)容過于簡單，部分行政事業(yè)單位漏掉了部分指標(biāo)。以林業(yè)部門為例，生態(tài)保護(hù)恢復(fù)類項(xiàng)目，需設(shè)置生態(tài)效益指標(biāo)，但在設(shè)置效益指標(biāo)時(shí)漏設(shè)。又如一些行政事業(yè)單位10個(gè)特定目標(biāo)類項(xiàng)目均沒有成本指標(biāo)和時(shí)效指標(biāo)。

其次，指標(biāo)設(shè)置門檻過低。比如培訓(xùn)項(xiàng)目，設(shè)置數(shù)量指標(biāo)為“舉辦培訓(xùn)1場”、設(shè)置滿意度指標(biāo)為“培訓(xùn)對象滿意度大于20%”。此外，績效評價(jià)指標(biāo)之間權(quán)重設(shè)置不合理。部分行政事業(yè)單位在設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、成本指標(biāo)、滿意度指標(biāo)時(shí)較為隨意，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理，無法突出項(xiàng)目的特色及產(chǎn)出效果。

再次，績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置的定性指標(biāo)過多。部分行政事業(yè)單位在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)大多為定性指標(biāo)，定量指標(biāo)較少，指標(biāo)的可量化程度不夠。同時(shí)設(shè)置指標(biāo)全憑主觀想象，缺乏科學(xué)依據(jù)，影響了績效評價(jià)質(zhì)量。

最后，績效評價(jià)指標(biāo)不具有行業(yè)特色，不同領(lǐng)域的項(xiàng)目都能使用，未設(shè)置個(gè)性指標(biāo)，無法從多維度指標(biāo)來反映項(xiàng)目特點(diǎn)。設(shè)置的績效評價(jià)指標(biāo)缺乏科學(xué)性和合理性，影響了績效評價(jià)效果。

（三）實(shí)施過程缺乏后續(xù)跟蹤

績效目標(biāo)是在做預(yù)算時(shí)設(shè)置的，但不少行政事業(yè)單位仍按照傳統(tǒng)慣性做法實(shí)施項(xiàng)目，與預(yù)算管理脫節(jié)，缺乏后續(xù)跟蹤和監(jiān)控。績效評價(jià)的跟蹤需要掌握科學(xué)的方法，采集并分析相關(guān)數(shù)據(jù)，從而為領(lǐng)導(dǎo)層調(diào)整決策提供切實(shí)可靠的參考。若負(fù)責(zé)績效評價(jià)的工作人員未充分掌握績效評價(jià)的科學(xué)方法，缺乏相應(yīng)的能力，不能全面采集并精準(zhǔn)分析數(shù)據(jù)信息，評價(jià)結(jié)果自然達(dá)不到預(yù)想效果。

此外，若缺乏實(shí)施項(xiàng)目的后續(xù)跟蹤反饋，對上一年度實(shí)施項(xiàng)目的績效評價(jià)時(shí)間往往是來年的三、四月份甚至更晚，此時(shí)，下一年度的預(yù)算已由人大正式批準(zhǔn)、財(cái)政批復(fù)、部門批復(fù)，預(yù)算已經(jīng)公開。這個(gè)時(shí)候所做出的績效評價(jià)結(jié)果對于下一年度預(yù)算的影響很小，大大降低了其效用。

（四）績效評價(jià)結(jié)果無法有效應(yīng)用

績效評價(jià)結(jié)果是項(xiàng)目執(zhí)行好壞的具體反饋，也是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但不少行政事業(yè)單位績效評價(jià)工作結(jié)束后，并未高度重視績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，未深度分析績效評價(jià)結(jié)果，并找出實(shí)施項(xiàng)目從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行全過程中出現(xiàn)的問題與不足，從而無法進(jìn)行下一步的優(yōu)化調(diào)整。此外，許多行政事業(yè)單位并未將績效評價(jià)工作同績效掛鉤形成問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用效果大打折扣。

三、完善行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)的對策建議

（一）提升對財(cái)政資金績效評價(jià)的重視程度

首先，通過專題會、局務(wù)會、辦公會等形式，反復(fù)強(qiáng)調(diào)績效管理的理念及其重要性，促使領(lǐng)導(dǎo)層到員工轉(zhuǎn)變思維，樹立績效管理意識。明確“分管領(lǐng)導(dǎo)-各處室-具體責(zé)任人”分層級的主體責(zé)任，細(xì)化任務(wù)、壓實(shí)責(zé)任，使單位全員重視績效評價(jià)工作，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)須大力推動并協(xié)調(diào)，推動各處室人員相互配合，有效完成績效評價(jià)工作。

其次，建立并完善績效管理制度，將其納入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系中，形成常態(tài)化管理。各行政事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部門的要求，依托預(yù)算管理制度、內(nèi)部控制制度以及財(cái)務(wù)管理制度，并結(jié)合本單位實(shí)際，完善績效管理制度。通過制度建設(shè)提高全體員工績效管理意識，規(guī)范績效管理。

最后，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)。為全面實(shí)施績效管理，使全體員工發(fā)揮主觀能動性，行政事業(yè)單位需通過各種培訓(xùn)提高員工的績效評價(jià)意識，同時(shí)使其具備相應(yīng)的能力。培訓(xùn)形式可以多種多樣，如聘請專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策宣講、優(yōu)秀案例分享，又如通過集中培訓(xùn)進(jìn)行實(shí)操訓(xùn)練，以及分業(yè)務(wù)、分板塊進(jìn)行交流討論等，這樣既能形成良好的學(xué)習(xí)氛圍，又能切實(shí)提高員工的績效管理水平。

（二）建立完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系

首先，建立部門績效核心指標(biāo)庫。績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，各個(gè)部門涉及的行業(yè)領(lǐng)域不同，需要行業(yè)主管部門根據(jù)職能職責(zé)、行業(yè)特色設(shè)置部門核心指標(biāo)庫。部門核心指標(biāo)庫的建立需要根據(jù)部門的三定方案與“十四五”規(guī)劃、部門或行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃、已積累的行業(yè)內(nèi)指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)值、歷史數(shù)據(jù)等，進(jìn)行梳理、篩選、凝練，從而形成分行業(yè)分領(lǐng)域的核心指標(biāo)體系并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、共建共享的目的。

以林業(yè)園林部門為例，行業(yè)核心指標(biāo)包括生態(tài)保護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、公園維護(hù)、花卉苗木、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、野生動植物保護(hù)、森林防滅火、有害生物防治、綠道建設(shè)、自然保護(hù)地體系建設(shè)等方面的績效指標(biāo)。比如生態(tài)保護(hù)方面的三級指標(biāo)可以設(shè)置為“森林覆蓋率提高幾個(gè)百分點(diǎn)”、有害生物防治方面的三級指標(biāo)可以設(shè)置為“紅火蟻防控面積為幾畝”、森林防滅火方面的三級指標(biāo)可以設(shè)置為“火災(zāi)發(fā)生率控制在百分之幾”等等。

其次，科學(xué)合理的指標(biāo)權(quán)重是績效評價(jià)結(jié)果公平公正的重要依據(jù)。行政事業(yè)單位可通過專家調(diào)查、層次分析法等方式設(shè)置實(shí)施項(xiàng)目的指標(biāo)權(quán)重，保證其科學(xué)性、合理性。指標(biāo)權(quán)重的分配應(yīng)合理反映不同指標(biāo)對項(xiàng)目績效的貢獻(xiàn)程度，以凸顯項(xiàng)目特點(diǎn)。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)績效跟蹤

首先，績效評價(jià)是全生命周期的動態(tài)過程，不能僅停留在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，還要關(guān)注對項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)跟蹤。跟蹤監(jiān)控的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目的進(jìn)展情況、程序是否合法合規(guī)、資金支付進(jìn)度是否達(dá)到要求、績效目標(biāo)完成情況等，跟蹤結(jié)果須及時(shí)反饋至分管領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)人員分析原因并提出解決優(yōu)化方案，以便領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)調(diào)度。

其次，對于實(shí)施項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行至少兩次績效評價(jià)，一次中期評估、一次項(xiàng)目完成時(shí)的評估，重大項(xiàng)目須增加事前評價(jià)。同時(shí)調(diào)整績效跟蹤形式，在以往自評方式的基礎(chǔ)上，引入第三方形式。對于重大項(xiàng)目，可引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)輔助進(jìn)行績效評價(jià)。在第三方評價(jià)過程中，行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)是監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)的重要部門，全過程監(jiān)督其評價(jià)狀況，以更加公正客觀地反映項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，從而提高績效水平。

（四）促進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

首先，加大績效評價(jià)結(jié)果的公開范圍。行政事業(yè)單位應(yīng)主動公開使用財(cái)政資金的實(shí)施項(xiàng)目，將其公布在部門網(wǎng)站、政府網(wǎng)站，確保公開的信息關(guān)鍵詞容易搜索、便于公眾查看，同時(shí)公開的內(nèi)容須清晰、全面，包括項(xiàng)目的預(yù)算資金安排情況、項(xiàng)目實(shí)施情況，以及績效評價(jià)結(jié)果等。專業(yè)術(shù)語需進(jìn)行備注解釋，使公開的內(nèi)容易于公眾理解，尤其是公眾關(guān)切的涉及其切身利益的重大民生領(lǐng)域的項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果。

其次，建立落實(shí)獎懲機(jī)制。主管部門通過“紅黑榜”等進(jìn)行通報(bào)，表揚(yáng)排名靠前的單位，對于排名落后的單位進(jìn)行約談、落實(shí)整改等，以促使其進(jìn)步。同時(shí)對于實(shí)施效果不好、未完成績效目標(biāo)的項(xiàng)目，落實(shí)責(zé)任處室及單位，扣減下一年度預(yù)算資金規(guī)模，對于實(shí)施項(xiàng)目績效目標(biāo)完成良好的處室及單位在下一年度預(yù)算資金安排時(shí)優(yōu)先考慮。此外，實(shí)施項(xiàng)目的績效管理同個(gè)人績效考核掛鉤。將績效評價(jià)結(jié)果同季度考核、年底考核、評優(yōu)評先掛鉤，作為考核的重要依據(jù)，增強(qiáng)績效評價(jià)的權(quán)威性。

結(jié)語：

綜上所述，行政事業(yè)單位的績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，為有效改善當(dāng)前存在的一系列問題，需從提升對財(cái)政資金績效評價(jià)的重視程度、建立并完善績效評價(jià)指標(biāo)體系、加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)績效跟蹤、促進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，以提高績效管理質(zhì)效，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。