構(gòu)建保護(hù)有力監(jiān)管?chē)?yán)格的耕地保護(hù)新格局

濮陽(yáng)市位于河南省東北部，黃河下游，冀魯豫三省交界處，是國(guó)家重要的商品糧生產(chǎn)基地和河南省糧、棉、油主產(chǎn)區(qū)之一。自2011年被確立為全國(guó)第三批資源枯竭型城市以來(lái)，濮陽(yáng)市統(tǒng)籌推進(jìn)保護(hù)資源和保障發(fā)展，建立“大耕?！惫ぷ鳈C(jī)制，實(shí)施“全鏈條”閉環(huán)管理，全面夯實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全基礎(chǔ)，助推資源枯竭城市全面轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展。2024年，濮陽(yáng)市耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積分別超出省定目標(biāo)18萬(wàn)畝、1.16萬(wàn)畝。

主要做法

濮陽(yáng)市堅(jiān)決扛穩(wěn)耕地保護(hù)政治責(zé)任，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，耕地面積實(shí)現(xiàn)四連增，耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更優(yōu)化。

明責(zé)任，構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，將耕地保護(hù)工作列入市政府目標(biāo)考核體系，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，夯實(shí)地方黨委、政府主體責(zé)任，強(qiáng)化自然資源主管部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。推行“田長(zhǎng)制”，按行政區(qū)域劃分田長(zhǎng)管理單元，將耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)分解到各級(jí)田長(zhǎng)，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)。全市設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)、村4級(jí)田長(zhǎng)，其中，市級(jí)田長(zhǎng)2名、縣級(jí)田長(zhǎng)25名、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)田長(zhǎng)381名、村級(jí)田長(zhǎng)3047名。制定《濮陽(yáng)市田長(zhǎng)網(wǎng)格員巡田工作制度（試行）》，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)田長(zhǎng)定期巡田，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)占用耕地行為。

優(yōu)布局，強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束。落實(shí)“多規(guī)合一”要求，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的國(guó)土空間規(guī)劃體系，編制完成《濮陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，科學(xué)精準(zhǔn)劃定“三區(qū)三線”，劃定永久基本農(nóng)田325.28萬(wàn)畝、生態(tài)保護(hù)紅線7.25萬(wàn)畝、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界62.02萬(wàn)畝。堅(jiān)持以國(guó)土變更調(diào)查成果為底圖，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能布局，合理布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，明確重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目盡量不占或者少占耕地。

強(qiáng)管控，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理。實(shí)行占用耕地“兩平衡”制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡，對(duì)建設(shè)占用耕地的，及時(shí)補(bǔ)充質(zhì)量數(shù)量相當(dāng)?shù)母?，確保全部做到“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，明確對(duì)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。

開(kāi)展恢復(fù)類(lèi)耕地摸底調(diào)查評(píng)價(jià)，建立耕地?cái)M“轉(zhuǎn)入”“轉(zhuǎn)出”臺(tái)賬，科學(xué)合理編制耕地“進(jìn)出平衡”總體方案。

嚴(yán)執(zhí)法，堅(jiān)決遏制違法占地行為。強(qiáng)化日常執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格開(kāi)展衛(wèi)片執(zhí)法，充分運(yùn)用“天眼”系統(tǒng)，對(duì)違法違規(guī)占用耕地行為實(shí)時(shí)監(jiān)管。持續(xù)嚴(yán)厲打擊在耕地上非法取土行為，對(duì)破壞耕地行為依法立案查處，督促及時(shí)完善用地手續(xù)。建立耕地日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，印發(fā)《關(guān)于建立耕地保護(hù)日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管預(yù)警機(jī)制的通知》，統(tǒng)一執(zhí)法、耕保、調(diào)查等多部門(mén)耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)督促整改并恢復(fù)耕地。

存在的主要問(wèn)題

耕地保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需求不斷加大，地方黨委、政府不同程度存在重使用輕管理、重發(fā)展輕保護(hù)等問(wèn)題，依法用地意識(shí)不強(qiáng)，在實(shí)際工作中，不申報(bào)審批就施工建設(shè)，造成未批先建、以租代征等違法違規(guī)用地。耕地保護(hù)責(zé)任“最后一公里”落實(shí)不夠，鄉(xiāng)村干部對(duì)違法占用耕地問(wèn)題不敢動(dòng)真碰硬，難以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)制止違法占地行為。

部門(mén)協(xié)同作用發(fā)揮不夠。耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制不健全，根據(jù)《土地管理法》《糧食安全保障法》規(guī)定，自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)土空間用途管制，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)耕地種植用途管控及對(duì)違反種植用途管控行為的查處。實(shí)際工作中，自然資源主管部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)對(duì)耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)，耕地種植用途日常管控和“非糧化”行為查處未形成有效銜接配合機(jī)制，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止“非糧化”行為。

耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)困難。耕地后備資源較為匱乏，濮陽(yáng)市近半數(shù)土地處于滯洪區(qū)、灘區(qū)及黃河故道沙區(qū)，耕地和永久基本農(nóng)田位于滯洪區(qū)和灘區(qū)比例較高，城市發(fā)展占用土地，多數(shù)只能利用灘涂地和沙地補(bǔ)充，由此帶來(lái)的防洪、生態(tài)、生活和發(fā)展用地矛盾十分突出。另外，由于建設(shè)項(xiàng)目一般占用城鎮(zhèn)周邊、土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，新增耕地質(zhì)量不夠高，占優(yōu)補(bǔ)劣的問(wèn)題不同程度存在，耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)較為困難。

耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足。隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深人實(shí)施，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入的主要路徑，但農(nóng)民種糧收益得不到保障，出于增收致富目的，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種植經(jīng)濟(jì)利益較高的藥材、果樹(shù)和林木，保護(hù)耕地缺少內(nèi)生動(dòng)力，部分耕地存在“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題。

土地低效利用問(wèn)題較為嚴(yán)重。全市批而未用土地存量大、消化難，土地閑置浪費(fèi)問(wèn)題突出。非凈地出讓導(dǎo)致交地時(shí)間延遲，項(xiàng)目單位無(wú)法如期進(jìn)場(chǎng)，企業(yè)拿地后無(wú)法及時(shí)建設(shè)，造成土地閑置。受經(jīng)濟(jì)下行影響，當(dāng)前市、縣財(cái)政緊張，但被征收群眾對(duì)土地征收的補(bǔ)償期望值越來(lái)越高，給征地拆遷工作帶來(lái)諸多困難。城市發(fā)展布局調(diào)整，個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)劃選址和用途等方面發(fā)生變化，土地報(bào)批后無(wú)法招引到合適的供地項(xiàng)目。

做好耕地保護(hù)工作的思考

強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任。進(jìn)一步夯實(shí)縣（區(qū)）黨委、政府耕地保護(hù)主體責(zé)任和相關(guān)部門(mén)的共同責(zé)任，嚴(yán)守耕地保有量目標(biāo)紅線。強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果運(yùn)用，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。對(duì)沒(méi)有完成耕地保有量責(zé)任目標(biāo)的縣（區(qū)），予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)令限期整改，整改不到位的，核減建設(shè)用地指標(biāo)，以各縣（區(qū)）儲(chǔ)備的占補(bǔ)平衡指標(biāo)沖抵耕地保有量。同時(shí)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)認(rèn)真履行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的縣（區(qū)）予以表?yè)P(yáng)，在調(diào)配年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)予以?xún)A斜。

落實(shí)最嚴(yán)耕地保護(hù)制度。加強(qiáng)耕地用途管制，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”剛性約束，嚴(yán)格非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地占用耕地監(jiān)管，嚴(yán)格建設(shè)用地審批，盡量不占和少占耕地，堅(jiān)決制止耕地\"非農(nóng)化”行為。落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，對(duì)質(zhì)量好、產(chǎn)量高、生產(chǎn)潛力大且集中連片的耕地實(shí)施特殊保護(hù)。落實(shí)最新耕地占補(bǔ)政策，建立以市域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制，拓展補(bǔ)充耕地渠道，將國(guó)土變更調(diào)查成果中各類(lèi)非耕地地類(lèi)作為補(bǔ)充耕地來(lái)源，積極實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。持續(xù)推進(jìn)耕地日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)開(kāi)展耕地預(yù)警分析評(píng)價(jià)，確保耕地變化情況早提醒、早預(yù)警、早整改。嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地審批程序，全面增強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地從批準(zhǔn)、建設(shè)到使用全流程監(jiān)管。

建立健全體制機(jī)制。強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立糧食安全和耕地保護(hù)共同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)等部門(mén)的協(xié)同配合，按照職責(zé)分工，共同落實(shí)耕地保護(hù)職責(zé)。加快推進(jìn)建立補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，對(duì)耕地保護(hù)成效突出的縣（區(qū)）給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，讓承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重的縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)上“得實(shí)惠”、發(fā)展上“有保障”，切實(shí)提升保護(hù)耕地積極性。因地制宜科學(xué)設(shè)定耕地保護(hù)考核任務(wù)，深入了解各地的耕地資源狀況，準(zhǔn)確掌握土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、分布以及利用情況，統(tǒng)籌各方面法規(guī)政策規(guī)定，結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)合理確定耕地保護(hù)、恢復(fù)目標(biāo)和任務(wù)。結(jié)合自然資源主管部門(mén)工作職責(zé)和工作實(shí)際，建立權(quán)責(zé)相一致的執(zhí)法體制和執(zhí)法體系，讓自然資源管理工作“有抓手、有力度、有落實(shí)”。

增強(qiáng)全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)。增強(qiáng)全民耕地保護(hù)意識(shí)，形成全社會(huì)共同參與耕地保護(hù)的濃厚氛圍。把耕地保護(hù)融人國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策，探索與耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)成效相掛鉤的支農(nóng)惠農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)惠農(nóng)運(yùn)行機(jī)制，整合相關(guān)部門(mén)項(xiàng)目資金，形成工作合力，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與支持“三農(nóng)”發(fā)展雙贏。充分利用世界地球日、全國(guó)土地日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，宣傳耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家政策，呼吁全社會(huì)共同踐行節(jié)約集約用地、嚴(yán)守耕地紅線理念，推動(dòng)全社會(huì)形成十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的思想共識(shí)和行動(dòng)自覺(jué)。（作者單位：）