新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的歷史考察

[中圖分類(lèi)號(hào)] D251 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2025）03-0049-09

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度是馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的制度化形態(tài)，是黨領(lǐng)導(dǎo)自身、國(guó)家和社會(huì)的規(guī)范體系[，主要涉及黨在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所依據(jù)的原則、體制、規(guī)則、程序等[2]，具有堅(jiān)持、改善、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要作用，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中居于主導(dǎo)地位，統(tǒng)領(lǐng)著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。就既有研究而言，學(xué)界形成了整體性研究和專(zhuān)題性研究?jī)煞N思路。[3在整體性研究方面，不少學(xué)者以百年黨史為視域，提出多種階段劃分理論，如“四階段”說(shuō)[4、“五階段”說(shuō)[5]。在專(zhuān)題性研究方面，有學(xué)者對(duì)新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了梳理。如劉新圣認(rèn)為黨在過(guò)渡時(shí)期為了加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在制度方面主要體現(xiàn)在黨組制度、請(qǐng)示報(bào)告制度、“分兵把口”體制、干部管理體制等制度安排。[此外，還有學(xué)者以新中國(guó)成立為起點(diǎn)研究了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)歷程[7]，在學(xué)界產(chǎn)生較大影響。

總體而言，學(xué)界對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度變遷軌跡等相關(guān)研究取得諸多共識(shí)。然而，也需要看到目前研究大多依據(jù)黨史分期進(jìn)行階段劃分，忽視了制度建設(shè)中的變遷性。新中國(guó)成立初期是全國(guó)執(zhí)政環(huán)境下建構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的開(kāi)端，具有承前啟后的重要意義，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)史上的“關(guān)鍵時(shí)段”。因此，系統(tǒng)考察這一時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的前因后果，對(duì)于新時(shí)代健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系具有重要參考價(jià)值。

一、新中國(guó)成立初期

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)的歷史溯源

歷史制度主義認(rèn)為任何一種制度都是在一定的社會(huì)歷史條件下生成和發(fā)展起來(lái)的，因而形成于特定歷史環(huán)境下的制度就構(gòu)成了它以后不斷強(qiáng)化和變遷的路徑依賴(lài)。諾斯指出：“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇?！盵以大歷史觀觀之，新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)源于對(duì)新民主主義革命時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的歷史承繼。

建黨之初和大革命時(shí)期是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度初創(chuàng)階段。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)制度的重要支撐，黨自1921年始就十分注意從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置為起點(diǎn)建設(shè)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的一大和二大對(duì)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置作出制度化規(guī)定。黨的三大第一次修改黨章，對(duì)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)成員和分工作出重大調(diào)整。黨的三大還制定形成了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》，對(duì)黨的中央組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分和工作制度作出法規(guī)性安排。[2黨的五大首次設(shè)立中央政治局，初步形成了黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的制度框架，即黨的全國(guó)代表大會(huì)——中央委員會(huì)——中央政治局政治局常委會(huì)—總書(shū)記，開(kāi)始確立黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。不僅如此，這一時(shí)期黨已經(jīng)注意到奪取革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題的重要性。如黨的一大提出黨的中心任務(wù)要加強(qiáng)黨對(duì)工人運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，隨后就成立了第一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)工人運(yùn)動(dòng)機(jī)關(guān)——中國(guó)勞動(dòng)組合書(shū)記部。黨的二大通過(guò)了《關(guān)于“工會(huì)運(yùn)動(dòng)與共產(chǎn)黨”的議決案》《關(guān)于少年運(yùn)動(dòng)問(wèn)題的決議案》《關(guān)于婦女運(yùn)動(dòng)的決議案》等，明確規(guī)定黨對(duì)工會(huì)運(yùn)動(dòng)、青年運(yùn)動(dòng)和婦女運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。[3黨的三大通過(guò)《青年運(yùn)動(dòng)決議案》，明確黨對(duì)社會(huì)主義青年團(tuán)的指導(dǎo)關(guān)系。[4同時(shí)通過(guò)的《婦女運(yùn)動(dòng)決議案》，主張?jiān)O(shè)立婦女委員會(huì)發(fā)動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)婦女運(yùn)動(dòng)。[51924年5月中央擴(kuò)大會(huì)議上作出重要議決案，強(qiáng)調(diào)黨和團(tuán)的工作要分開(kāi)，從思想上和組織上加強(qiáng)對(duì)工會(huì)的指導(dǎo)。黨的四大意識(shí)到農(nóng)民問(wèn)題的重要性，其后決定成立中央農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民組織及其運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。1925年8月31日中共中央發(fā)出第五十三號(hào)通告，規(guī)定在社會(huì)團(tuán)體中貫徹黨的主張和政策是黨團(tuán)的重要任務(wù)，進(jìn)而指明黨要通過(guò)黨團(tuán)制度加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)。

土地革命時(shí)期是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度曲折探索階段。1927年6月，黨的五大政治局會(huì)議通過(guò)第三次黨章修正案，從大革命的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中第一次將“民主集中制”[作為黨組織的指導(dǎo)原則，確立了黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。中共六屆四中全會(huì)后，王明奪取黨中央的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“左”傾教條主義錯(cuò)誤路線在黨內(nèi)大行其道，嚴(yán)重破壞民主集中制原則和黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度。1937年，《中共中央書(shū)記處工作規(guī)則和紀(jì)律草案》和《中共中央政治局工作規(guī)則和紀(jì)律草案》出臺(tái)，分別明確規(guī)定中央書(shū)記處和中央政治局的職權(quán)、地位和工作紀(jì)律等，貫徹了集體領(lǐng)導(dǎo)原則。[在此基礎(chǔ)上，《中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》對(duì)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步作出規(guī)范性要求。[8]

雖然中共四大明確提出了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題，但是并未對(duì)如何爭(zhēng)取和鞏固革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作出具體探索。秋收起義部隊(duì)打出工農(nóng)革命軍的旗號(hào)，彰顯了黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的決心，也是探索領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的新起點(diǎn)。秋收起義失敗后，毛澤東在三灣對(duì)余部進(jìn)行改編，在軍隊(duì)中第一次確立“支部建在連上”的政治原則，初步建構(gòu)了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)制度。古田會(huì)議決議深刻闡明了黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的重要性，建立了黨對(duì)軍隊(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。中華蘇維埃的建立標(biāo)志著黨開(kāi)始領(lǐng)導(dǎo)局部政權(quán)的探索性實(shí)踐。1930年7月，共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)委政治秘書(shū)處發(fā)出的《關(guān)于中國(guó)問(wèn)題的決議案》，指出黨的任務(wù)是組織蘇維埃中央政府，并調(diào)節(jié)政府行動(dòng)。 ^[1]8 月，共產(chǎn)國(guó)際東方部頒布的《關(guān)于中國(guó)蘇維埃問(wèn)題決議案—蘇維埃建設(shè)條例》，指出要在蘇維埃中組建黨團(tuán)，承擔(dān)“蘇維埃的提案與決議的創(chuàng)首者及召集報(bào)告會(huì)與其他各種會(huì)議的發(fā)起人”[2]的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)黨團(tuán)制度、干部制度等從組織上進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨在各級(jí)蘇維埃政府機(jī)關(guān)中組織黨團(tuán)，并選舉產(chǎn)生黨團(tuán)干事會(huì)及其書(shū)記，直接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，其成員在政府機(jī)關(guān)擔(dān)任一定職務(wù)。此外，各級(jí)黨組設(shè)立組織部，實(shí)行黨管干部制度，不僅管理黨的干部，也負(fù)責(zé)政府公務(wù)人員的選拔、考核和調(diào)配，蘇維埃政權(quán)機(jī)關(guān)不再另設(shè)人事管理部門(mén)。

此后，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)入調(diào)適與發(fā)展階段。自全民族抗戰(zhàn)以來(lái)，為了克服軍隊(duì)方面的分散性，黨不失時(shí)機(jī)地加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，1937年8月，先后發(fā)出《中央組織部關(guān)于改編后黨及政治機(jī)關(guān)的組織的決定》[3《中央關(guān)于抗戰(zhàn)中地方工作的原則指示》［4兩個(gè)重要文件，要求各地方部隊(duì)組織軍政委員會(huì)，直接對(duì)中央或上級(jí)負(fù)責(zé)。皖南事變后，中央軍委發(fā)布《軍政委員會(huì)條例》，將原軍政委員會(huì)改為軍政黨委員會(huì)，進(jìn)一步從組織上強(qiáng)化黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。長(zhǎng)征勝利后，中國(guó)共產(chǎn)黨在西北地區(qū)開(kāi)辟了十幾塊根據(jù)地，建立了抗日民主政權(quán)。1940年，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》中正式提出“三三制”[6]，強(qiáng)調(diào)確立黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的轉(zhuǎn)變，1942年，中共中央政治局通過(guò)“九一決定”，形成“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)制度，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)，而非“事事干涉，代替包辦”。[可見(jiàn)，黨在新民主主義革命時(shí)期探索對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度時(shí)就注意到了如何科學(xué)、有效的問(wèn)題，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)注意處理“黨政不分”“以黨代政”等問(wèn)題，對(duì)于新中國(guó)成立后正確處理黨與政權(quán)的關(guān)系作了寶貴嘗試。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利前夕，《關(guān)于健全黨委制》的決定出臺(tái)，通過(guò)總結(jié)黨內(nèi)實(shí)施集體領(lǐng)導(dǎo)制度的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將黨的集體領(lǐng)導(dǎo)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。「8為進(jìn)一步嚴(yán)明紀(jì)律加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，《關(guān)于建立報(bào)告制度》在1948年應(yīng)運(yùn)而生，此后中央又多次發(fā)布指示和決議，在全黨全軍推行請(qǐng)示報(bào)告制度，[9為新中國(guó)成立后請(qǐng)示報(bào)告制度的進(jìn)一步完善奠定了基礎(chǔ)。

二、縱向到底：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度集中化演進(jìn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)涉及上級(jí)與下級(jí)、個(gè)人與集體、中央與地方等多種關(guān)系，質(zhì)言之，既要解決好上下級(jí)黨組織間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問(wèn)題，也要處理好同級(jí)黨組織內(nèi)部權(quán)力配置問(wèn)題。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效實(shí)現(xiàn)，還需要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督制度等提供堅(jiān)實(shí)保障。

（一）黨的中央領(lǐng)導(dǎo)制度的調(diào)整。黨的集中領(lǐng)導(dǎo)制度主要是解決上下級(jí)組織間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。新中國(guó)成立后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)仍是“七大”以來(lái)的中央委員會(huì)和中央政治局、中央書(shū)記處，繼續(xù)實(shí)行書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置很大程度上受到來(lái)自蘇聯(lián)方面的影響。如1952年6月20日黨中央在致張聞天的電報(bào)中提出，擬“參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗(yàn)來(lái)建立黨中央機(jī)構(gòu)”[10]。為了適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，更為集中和迅速地處理事務(wù)成為常態(tài)，中央書(shū)記處需要不斷地進(jìn)行調(diào)整，使其工作規(guī)范化、會(huì)議制度化。1954年，黨在撤銷(xiāo)各中央局的同時(shí)建立中央秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議制度，任命鄧小平為中央秘書(shū)長(zhǎng)，中央秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議共有10人組成。[從職能來(lái)看，中央秘書(shū)長(zhǎng)工作會(huì)議是過(guò)渡到中共八大以后實(shí)行的中央書(shū)記處工作制度的一種特殊形式。然而，1956年9月13日晚，毛澤東針對(duì)蘇聯(lián)的教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)要多設(shè)幾道“防風(fēng)林”，在主席之外設(shè)四個(gè)副主席和總書(shū)記。[2于是，在黨的八大上，鄧小平被推舉為中共中央總書(shū)記。至此，新中國(guó)成立初期黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)隨著形勢(shì)的變化，經(jīng)歷了由書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)制度到中央秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議制度，再到中央書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)制度的兩次調(diào)整，對(duì)于鞏固加強(qiáng)黨中央權(quán)威產(chǎn)生了積極影響。

（二）黨對(duì)央地領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)范。為了正確處理好央地關(guān)系，新中國(guó)成立初期黨先后建立了六個(gè)中央局，還建立了山東、華南、新疆和內(nèi)蒙古四個(gè)中央分局。實(shí)行中共中央派出機(jī)構(gòu)的做法，對(duì)于照顧各地差異、減輕中央負(fù)擔(dān)、積累領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。然而，中央局和分局的存在使得中央和地方之間隔著一個(gè)中間層次，不利于中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化和工作高效化，而且可能導(dǎo)致地方主義。同時(shí)，隨著黨的中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移到大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，迫切需要充實(shí)加強(qiáng)黨的中央機(jī)構(gòu)，因此從各中央局及分局中抽調(diào)一些領(lǐng)導(dǎo)人員到中央工作。[3在這樣的背景下，中央人民政府于1952年11月決定以行政委員會(huì)代替原來(lái)實(shí)行的大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)各地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。[41954年4月，黨中央在政治局?jǐn)U大會(huì)議作出撤銷(xiāo)各大行政區(qū)黨政機(jī)構(gòu)的決定，至此，中共中央外派機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)地方的歷史告一段落。

（三）黨的監(jiān)督制度的恢復(fù)。新中國(guó)成立以來(lái)，由于革命的勝利，黨員干部容易在主觀上滋生政治麻痹的不良心理，加之環(huán)境的改變，不免會(huì)沾染一些不良習(xí)氣，這給黨的形象帶來(lái)極大損害。朱德在中央直屬機(jī)關(guān)黨的紀(jì)律檢查委員聯(lián)席會(huì)議上的講話中指出，之所以出現(xiàn)這些問(wèn)題，“是由于我們黨內(nèi)的教育、黨內(nèi)的生活、黨內(nèi)的制度、特別是黨內(nèi)紀(jì)律的執(zhí)行等等方面，都還存在著許多嚴(yán)重的缺點(diǎn)”[5]。為了克服這些缺點(diǎn)、防止黨員蛻化，1949年11月中共中央從執(zhí)政黨建設(shè)的高度，自上而下建立了紀(jì)委，形成了自地方到中央的紀(jì)檢工作體系。經(jīng)過(guò)一年發(fā)展，至1951年4月，除個(gè)別地區(qū)外，縣以上各級(jí)黨委均已建立紀(jì)律檢查委員會(huì)，地委以上紀(jì)律檢查委員會(huì)均具有了經(jīng)常辦事機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職干部，軍隊(duì)中黨的紀(jì)律委員會(huì)建設(shè)也取得很大進(jìn)展。然而，就全黨而言，擔(dān)任紀(jì)律檢查工作的專(zhuān)職干部在數(shù)量上不足1500人，質(zhì)量上也存在短板，在工作上普遍存在被動(dòng)問(wèn)題。朱德曾在黨的全國(guó)紀(jì)律檢查工作干部會(huì)議上嚴(yán)厲批評(píng)一些黨組織在黨員違反紀(jì)律的事情上采取自由主義態(tài)度。于是，1952年1月，黨中央發(fā)出加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示，要求各級(jí)黨委必須經(jīng)常聽(tīng)取工作報(bào)告，及時(shí)給予各級(jí)紀(jì)律檢查部門(mén)工作指示，在加強(qiáng)對(duì)紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)糾正一些干部的自由主義傾向，指出黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)可酌情與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，這就為后來(lái)以監(jiān)察委員會(huì)取代紀(jì)律檢查委員會(huì)作了鋪墊。1955年3月，毛澤東在黨的全國(guó)代表會(huì)議上作重要講話，指出全黨應(yīng)該對(duì)高崗、饒漱石事件引為鑒戒，并決定成立黨的監(jiān)察委以代替紀(jì)檢委。[1955年3月31日，成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決定正式出臺(tái)。黨的八大黨章對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置、產(chǎn)生、任務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等問(wèn)題作了更為明確的規(guī)定。

需要指出的是，黨在新中國(guó)成立初期強(qiáng)化集中領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)并未偏廢集體領(lǐng)導(dǎo)制度。在首次全國(guó)組織工作會(huì)議上，劉少奇指出：“適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大黨內(nèi)的民主，實(shí)際地而不只是形式地建立黨的各級(jí)黨委制、代表會(huì)議與代表大會(huì)制”[]。新中國(guó)成立以來(lái)，黨在全面執(zhí)政條件下繼續(xù)沿用黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的八大作為“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”對(duì)新中國(guó)成立以后黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)作了進(jìn)一步優(yōu)化：一是重建政治局常委會(huì)制度。二是建立省市書(shū)記處制度。1955年6月，黨中央作出了《關(guān)于建立省、市委書(shū)記處的決定》，規(guī)定書(shū)記和副書(shū)記共同組成省、市委書(shū)記處，明確要求省、市委書(shū)記處委員會(huì)應(yīng)向常委會(huì)和委員報(bào)告工作，履行執(zhí)行和處理省、市委決議的方針、政策的工作職能。[2三是建立農(nóng)村基層黨組織委員會(huì)制度。1954年11月12日，中組部召開(kāi)首次全國(guó)農(nóng)村黨的基層組織工作會(huì)議，著重討論了過(guò)渡時(shí)期農(nóng)村黨的基層組織的任務(wù)，適時(shí)地根據(jù)地區(qū)和生產(chǎn)組織的實(shí)際變化，對(duì)支部組織形式、黨員文化學(xué)習(xí)作了新的規(guī)定。此外，黨的會(huì)議制度作為黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度的具體實(shí)現(xiàn)形式之一，在黨的八大這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了諸多寶貴探索，推進(jìn)了黨的會(huì)議制度建設(shè)取得兩個(gè)方面成就：一是恢復(fù)了黨的代表大會(huì)年會(huì)制；二是建構(gòu)了黨的代表大會(huì)常任制。

三、橫向到邊：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度全面化確立

1948年1月，毛澤東在《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》中指出：“新民主主義的政權(quán)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)于人民大眾的國(guó)家及其政府的領(lǐng)導(dǎo)?！盵3同年8月，響應(yīng)中共中央“五一口號(hào)”的各民主黨派負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派民主人士開(kāi)始先后進(jìn)入東北、華北解放區(qū)。平津戰(zhàn)役后，他們陸續(xù)到達(dá)北平，參加新政治協(xié)商會(huì)議的籌備工作。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立，這是新中國(guó)的基本政治制度之一，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要體現(xiàn)。新中國(guó)成立后，在全面執(zhí)政條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌于國(guó)家機(jī)關(guān)中，同時(shí)堅(jiān)決貫徹黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的重大工作、重點(diǎn)領(lǐng)域、重要方面的領(lǐng)導(dǎo)，從制度上確立了黨在國(guó)家和社會(huì)體制中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

（一）政府系統(tǒng)內(nèi)黨組制度的調(diào)適。新中國(guó)成立后，黨中央作出在中央人民政府機(jī)關(guān)內(nèi)組織黨委會(huì)的決定，在中央政府機(jī)關(guān)內(nèi)初步建構(gòu)了黨的組織體系，同時(shí)確立了黨對(duì)中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。需要指出的是，在政府系統(tǒng)中所設(shè)黨委的主要職能是負(fù)責(zé)政府內(nèi)黨員黨務(wù)工作，因此加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)還需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。于是，黨中央在中央政府內(nèi)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的同時(shí)實(shí)行黨組制度，以期建立健全政府系統(tǒng)內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。1949年11月9日，黨中央頒布在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定。由此，在中央人民政府系統(tǒng)內(nèi)形成了以“黨組小組——分黨組——政務(wù)院黨組干事會(huì)”為結(jié)構(gòu)特征的三級(jí)黨組系統(tǒng)。該三級(jí)黨組系統(tǒng)層次復(fù)雜，內(nèi)部具有獨(dú)立的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而非直接對(duì)黨中央負(fù)責(zé)。為此，毛澤東曾在1950年9月專(zhuān)門(mén)致信周恩來(lái)稱(chēng)，一年來(lái)政法系統(tǒng)的大多部門(mén)“都干了些什么事，推行的是些什么方針政策，誰(shuí)也不知道”[4]。在他的催促下，政府系統(tǒng)黨組向黨中央?yún)R報(bào)的頻率提升，直接推動(dòng)政務(wù)院黨組系統(tǒng)的改革。1952年8月10日，周恩來(lái)以政務(wù)院黨組干事會(huì)書(shū)記名義向毛澤東和中央書(shū)記處報(bào)告：以中央人民政府黨組干事會(huì)代替政務(wù)院黨組干事會(huì)，直接隸屬中共中央政治局及書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)。[5]

繞過(guò)中央推行稅制改革事件直接導(dǎo)致中央人民政府黨組干事會(huì)的撤銷(xiāo)。毛澤東曾在信中稱(chēng)：“新稅制事，中央既未討論，對(duì)各中央局、分局、省市委亦未下達(dá)通知，匆卒發(fā)表，毫無(wú)準(zhǔn)備。”[于是，1953年3月，政府黨組干事會(huì)正式退出歷史舞臺(tái)，黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)政府各黨組和黨組小組，有關(guān)黨組的人員調(diào)動(dòng)應(yīng)直接向中組部請(qǐng)示報(bào)告。直到1954年全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，以國(guó)務(wù)院取代政務(wù)院，并撤銷(xiāo)了下設(shè)的政法委、財(cái)經(jīng)委、文教委和監(jiān)察委等，與此同時(shí)四個(gè)委員會(huì)的黨組也不復(fù)存在，此時(shí)的黨組制度已逐漸弱化。黨的八大通過(guò)的黨章對(duì)黨組的設(shè)置范圍作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，黨組制度功能逐漸萎縮。

（二）政府部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的建立。新中國(guó)成立之初黨就運(yùn)用請(qǐng)示報(bào)告制度加強(qiáng)對(duì)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。譬如，在黨中央關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問(wèn)題的指示中即可窺探一二。該指示指出，為了使中央政府文化教育委員會(huì)及其所屬各部門(mén)承擔(dān)起全國(guó)文化教育的管理任務(wù)，此后各地相關(guān)工作應(yīng)該經(jīng)各地主管機(jī)關(guān)向中央政府文教委員會(huì)或相關(guān)部門(mén)請(qǐng)示報(bào)告，如果遇到重大問(wèn)題，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)文件規(guī)定，“經(jīng)過(guò)黨的系統(tǒng)，向中央報(bào)告和請(qǐng)示?！盵3]由于政府系統(tǒng)內(nèi)黨組制度的三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置，使得黨中央通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度直接領(lǐng)導(dǎo)政府部門(mén)工作困難重重。為克服分散主義和地方主義傾向，1953年3月10日，中央特別作出決定，在中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)建立向中央請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)政府系統(tǒng)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告的性質(zhì)、形式、內(nèi)容、頻次、文風(fēng)等作了具體要求，指出政府工作中的一切重要問(wèn)題均需事先請(qǐng)示中央，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行，并定期及時(shí)地向黨中央報(bào)告執(zhí)行情況。鑒于黨的中心任務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)到國(guó)家建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，黨中央于1953年4月28日通過(guò)相關(guān)決定，進(jìn)一步優(yōu)化各財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)的隸屬關(guān)系，并對(duì)3月10日通過(guò)的“決定”草案作出調(diào)整，“規(guī)定各有關(guān)部門(mén)上下行文關(guān)系及請(qǐng)示報(bào)告制度”[4，以推動(dòng)工作。此后，黨在政府系統(tǒng)內(nèi)的請(qǐng)示報(bào)告制度在實(shí)際工作中不斷完善，在實(shí)踐中得到持續(xù)強(qiáng)調(diào)和嚴(yán)格執(zhí)行，成為各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的重要制度保障。

（三）分部分級(jí)干部管理制度的建立與完善。新中國(guó)成立后，黨對(duì)干部工作十分重視。由于各地政權(quán)尚未完全建立起來(lái)，地方性的政權(quán)系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系尚未形成有機(jī)系統(tǒng)，客觀上要求中央直接領(lǐng)導(dǎo)或管理干部。再加上長(zhǎng)期受戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期管理干部思維影響，因此在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，只有對(duì)軍隊(duì)方面的干部實(shí)行單獨(dú)管理模式，而其他干部則統(tǒng)一交由各級(jí)黨委組織部管理。然而，由于形勢(shì)的發(fā)展和主要任務(wù)的變化，各項(xiàng)工作的分工日益精密，組織機(jī)構(gòu)增多，干部隊(duì)伍和組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，專(zhuān)業(yè)化程度日益提高，對(duì)干部工作的專(zhuān)業(yè)化要求越來(lái)越高，由組織部統(tǒng)一管理干部的制度暴露出諸如干部工作與任務(wù)不適應(yīng)、對(duì)業(yè)務(wù)工作不了解以及干部培養(yǎng)不系統(tǒng)等突出問(wèn)題。1953年10月，劉少奇在第二次全國(guó)組工會(huì)議上指出，我國(guó)執(zhí)行“一五計(jì)劃”，實(shí)行社會(huì)主義改造既是一項(xiàng)政治任務(wù)，也是一項(xiàng)組織任務(wù)，今后要更加注意從黨的政治路線和中心任務(wù)來(lái)部署黨的組織工作。[5]同年11月，中組部正式發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定，要求逐步建立分部分級(jí)管理干部制度，并對(duì)此項(xiàng)制度作出具體安排。1953年4月中組部發(fā)出政府干部任免手續(xù)的通知，提出政府系統(tǒng)內(nèi)的干部任免，首先要經(jīng)過(guò)黨內(nèi)審批。此通知中最早提出“黨管干部”字樣，明確了黨在干部任免中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。1954年10月，為了落實(shí)關(guān)于建立干部管理制度要求，黨中央對(duì)《中央管理的干部職務(wù)名單》等作出分工與結(jié)合的具體規(guī)定。[黨領(lǐng)導(dǎo)下的分部分級(jí)干部管理制度及其相關(guān)保障性制度堅(jiān)決貫徹“黨管干部”原則，構(gòu)建起中央到地方的干部管理系統(tǒng)，是黨領(lǐng)導(dǎo)政府的組織支撐。

（四）黨對(duì)重要條線的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。一是財(cái)經(jīng)部門(mén)分口領(lǐng)導(dǎo)制度和雙重領(lǐng)導(dǎo)制度的創(chuàng)設(shè)。為了確保黨對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，黨中央不失時(shí)機(jī)地建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作部門(mén)，決定將政府系統(tǒng)各部門(mén)的工作按照性質(zhì)重新劃分為包括工業(yè)貿(mào)易、金融貿(mào)易、文化和教育、政治和法律等在內(nèi)的四大“口子”，并要求同級(jí)黨委常委或書(shū)記分別負(fù)責(zé)政府工作。當(dāng)然，此時(shí)的分設(shè)尚處于嘗試階段，并未出臺(tái)正式文件。直到1953年3月，黨中央決定在中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)建立報(bào)告制度，表明黨中央已經(jīng)有意識(shí)地將政府的工作劃分為相應(yīng)的“口子”，這已成為黨領(lǐng)導(dǎo)政治工作的一項(xiàng)重要制度安排。為與“分兵把守”制度相適應(yīng)，1953年4月，黨中央頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的決定》，重新明確了中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)的具體分工，時(shí)稱(chēng)“五口通商”。此后，各地方各級(jí)黨委也開(kāi)始普遍采取分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的制度模式。

二是政法系統(tǒng)黨內(nèi)審批制度建設(shè)。新中國(guó)成立初期在鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中，為了克服政法工作中“左”的錯(cuò)誤，毛澤東主張對(duì)重大案件實(shí)行黨內(nèi)審批制度。1951年5月7日，毛澤東在為轉(zhuǎn)發(fā)中共中央華北局關(guān)于鎮(zhèn)反問(wèn)題的指示所寫(xiě)的批語(yǔ)中指出，從6月1日開(kāi)始，“全國(guó)除現(xiàn)行犯外捕人批準(zhǔn)權(quán)一律收回到地專(zhuān)一級(jí)，殺人批準(zhǔn)權(quán)一律收回到省級(jí)…在清理期內(nèi)，各地除現(xiàn)行犯及由各中央局決定的少數(shù)地方外，一律停止捕人有少數(shù)要犯須逮捕者須報(bào)請(qǐng)中央局批準(zhǔn)”[2]。為了減少工作失誤，分化反革命勢(shì)力，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保存勞動(dòng)力，黨中央決定對(duì)犯有死罪的反革命分子判決為死緩，對(duì)于黨、軍、政、教、工商、宗教、民主黨派和人民團(tuán)體中的反革命分子判處有期徒刑、無(wú)期徒刑或管制監(jiān)視外，“其余，一律采取判處死刑、緩期二年執(zhí)行、在緩刑期內(nèi)強(qiáng)制勞動(dòng)、以觀后效的政策”[3]，還要求對(duì)于執(zhí)行死刑的極少數(shù)人和關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線人員，應(yīng)主動(dòng)報(bào)批大行政區(qū)或大軍區(qū)和黨中央，基本上確立了對(duì)關(guān)系重大的政法案件實(shí)行黨內(nèi)審批制度。

三是黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的調(diào)整與鞏固。新中國(guó)成立后，按照《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，人民武裝受中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)統(tǒng)率，實(shí)行統(tǒng)一的指揮、制度、編制和紀(jì)律。自從人民革命軍事委員會(huì)成立后，黨內(nèi)未再設(shè)軍委，但是黨并未放棄對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)。譬如，新中國(guó)成立后不久決定在中央人民政府機(jī)關(guān)內(nèi)組織黨委會(huì)，在正式文件中明確規(guī)定：“人民革命軍事委員會(huì)所屬黨的組織，受政治部領(lǐng)導(dǎo)，不屬政府黨委會(huì)。” ^[4]1954 年4月頒布的《中國(guó)人民解放軍政治工作條例總則（草案）》以法規(guī)的形式規(guī)定，部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心是各級(jí)黨委，并確定將黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制作為軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度。[5同年9月，黨中央決定在中央政治局和書(shū)記處下成立中共中央軍事委員會(huì)，擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)職能。這項(xiàng)設(shè)置，體現(xiàn)了自中國(guó)人民解放軍建軍以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民軍隊(duì)實(shí)行絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的原則。[6]

（五）黨對(duì)重點(diǎn)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。一是黨對(duì)工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度的強(qiáng)化與改善。新中國(guó)成立前夕，全國(guó)工會(huì)工作會(huì)議在北平召開(kāi)，其中一個(gè)議題便是將各地分散的工會(huì)組織統(tǒng)一起來(lái)，并在新解放的城市中陸續(xù)建立工會(huì)組織。新中國(guó)成立后，黨在加強(qiáng)和改善對(duì)工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)上，一是運(yùn)用黨管工會(huì)干部制度。1950年3月，《中央關(guān)于調(diào)動(dòng)工會(huì)干部的決定》規(guī)定各級(jí)黨委應(yīng)指派優(yōu)秀黨員干部參加各級(jí)工會(huì)委員競(jìng)選，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí)還要求各級(jí)工會(huì)調(diào)動(dòng)干部，需經(jīng)上級(jí)黨委和上級(jí)工會(huì)批準(zhǔn)。[二是執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。1950年8月24日，劉少奇在給中南局第三書(shū)記鄧子恢關(guān)于中南局工會(huì)工作報(bào)告的批語(yǔ)中指出，為加大各地黨委對(duì)工會(huì)工作的注意，希望各中央局、分局及省委區(qū)黨委和市委按照鄧子恢同志做法在最近三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行認(rèn)真檢討，“并向中央作一次報(bào)告”。[2三是運(yùn)用黨組制度。1951年7月19日，東北局在關(guān)于黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的決議中進(jìn)一步明確了黨與工會(huì)的關(guān)系，認(rèn)為企業(yè)中黨對(duì)工會(huì)的具體領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)，在具體工作中應(yīng)實(shí)行具體領(lǐng)導(dǎo)。[3]

二是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的曲折探索。中國(guó)共產(chǎn)黨注意加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)由來(lái)已久，由于黨中央的重視，華北地區(qū)走在全國(guó)企業(yè)組織工廠管理委員會(huì)的前列，于1949年8月出臺(tái)建立工廠管理委員會(huì)與工廠職工代表會(huì)議的實(shí)施條例，明確了組織工廠管理委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)等。[4雖然《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定國(guó)營(yíng)企業(yè)目前應(yīng)“建立在廠長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下的工廠管理委員會(huì)”[5]。但是總體來(lái)看，有些公營(yíng)企業(yè)仍然保留舊有管理制度，對(duì)于建立工廠管理委員會(huì)的相關(guān)指示不能有效執(zhí)行，一些企業(yè)雖然建立了這種制度，但是存在名存實(shí)亡的問(wèn)題。為了滿足大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的制度化、規(guī)范化需要，中央按照原來(lái)的設(shè)想開(kāi)始在全國(guó)范圍推行“一長(zhǎng)制”。然而，各地在實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制問(wèn)題上并未達(dá)成共識(shí)，“許多同志對(duì)于黨組織在工廠中的地位和作用以及一長(zhǎng)制與黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度的關(guān)系”[存在認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上的混亂。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和蘇聯(lián)方面的教訓(xùn)推動(dòng)黨的八大正式確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1956年2月，毛澤東提出不能機(jī)械地學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)和一長(zhǎng)制二者并不沖突，要貫徹黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。 ^[7]9 月，劉少奇在黨的八大上正式提出：“在企業(yè)中，應(yīng)當(dāng)建立以黨為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度”[8]。就此，國(guó)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)生全局性轉(zhuǎn)折，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成為一項(xiàng)被廣泛實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)制度。

三是黨委領(lǐng)導(dǎo)下集體分工負(fù)責(zé)制的建立。新政權(quán)建立之初，由于高校黨組織尚不健全，因此黨在高校建立起黨組織、發(fā)展黨員、建立黨的工作機(jī)構(gòu)就成為領(lǐng)導(dǎo)高校工作的第一步。黨借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，在大多數(shù)學(xué)校采取了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，初步確立了高校領(lǐng)導(dǎo)制度。1951年7月，西南局和華東局紛紛向黨中央報(bào)告該地高校存在的各種自流主義亂象。究其原因，他們一致認(rèn)為這是學(xué)校在領(lǐng)導(dǎo)方面“存在嚴(yán)重的多頭現(xiàn)象”造成的，因此要求中央加強(qiáng)對(duì)學(xué)校工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。于是，1955年黨中央確立起“黨管高校”的屬地責(zé)任原則，進(jìn)一步加快了各級(jí)黨委組建專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的步伐，為徹底糾治自流主義提供組織保障。1955年3月，當(dāng)時(shí)主管文教工作的中宣部召開(kāi)全國(guó)學(xué)校教育工作座談會(huì)，明確了高校屬地黨委負(fù)責(zé)工作體制。黨的八大后，全國(guó)高校陸續(xù)建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)下的集體分工負(fù)責(zé)制。

（六）黨對(duì)文化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。新中國(guó)成立伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨就把“思想領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)做自己領(lǐng)導(dǎo)的首要職責(zé)”[10]。一是推廣宣傳網(wǎng)制度。正當(dāng)全國(guó)人民落實(shí)黨的七屆三中全會(huì)部署，爭(zhēng)取財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)之時(shí)，朝鮮爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，一時(shí)間流言四起、人心惶惶。為了使人民正確判斷形勢(shì)，“確立勝利信心，消滅恐美心理”{]，黨中央于1951年1月作出在全黨建立對(duì)人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定，“有系統(tǒng)地建立對(duì)人民群眾的經(jīng)常性的宣傳網(wǎng)”，在黨支部設(shè)立宣傳員，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立報(bào)告員，同時(shí)建立報(bào)告工作制度。該決定頒布半年后，在全國(guó)各級(jí)黨組織中得到了迅速貫徹，對(duì)推動(dòng)中心工作起到了積極作用。隨著正式組織的建設(shè)，宣傳網(wǎng)已逐漸不合時(shí)宜。中宣部在1956年6月明確提出“現(xiàn)在沒(méi)有網(wǎng)的，可以算了，但要建立也可以建立；已經(jīng)有網(wǎng)的如果要取消，也可以取消”[2]，此后宣傳網(wǎng)制度逐漸淡出。

二是建立新聞出版工作事后審查制度。1949年10月，中宣部和新華總社強(qiáng)調(diào)宣傳工作中必須貫徹黨政分工的原則，避免以黨代政。在這個(gè)原則指導(dǎo)下，1949年11月根據(jù)中華人民共和國(guó)中央政府組織法規(guī)定，中央人民政府出版總署成立，使新聞出版工作有了獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)?！冻霭婵偸鹱罱闆r報(bào)告》指出：“對(duì)于改進(jìn)書(shū)刊素質(zhì)并防止反動(dòng)宣傳問(wèn)題：擬不采取事前檢查制度，而采取事后審查制度?！盵3]隨著過(guò)渡時(shí)期總路線的制定，全國(guó)的報(bào)刊工作重點(diǎn)隨之聚焦到宣傳總路線上，為加強(qiáng)黨委對(duì)報(bào)紙工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)紙的經(jīng)常制度得以建立，即黨委常委會(huì)定期討論報(bào)紙工作，并由黨委會(huì)指派一名書(shū)記專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)黨報(bào)機(jī)關(guān)報(bào)的原則性指示。在此基礎(chǔ)上，黨委要為報(bào)紙工作配備和教育干部，建立健全黨對(duì)報(bào)紙工作干部的領(lǐng)導(dǎo)制度。譬如，在《光明日?qǐng)?bào)》成立黨組，受中宣部領(lǐng)導(dǎo)，其企業(yè)經(jīng)營(yíng)和日常行政工作由中央文化部直接領(lǐng)導(dǎo)。

度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合執(zhí)政條件下黨內(nèi)集中與民主問(wèn)題，堅(jiān)持以民主集中制為原則，捍衛(wèi)黨中央權(quán)威，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，對(duì)于維護(hù)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的馬克思主義執(zhí)政黨作了寶貴探索，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)史上不可或缺的一部分。基于民主集中制的根本原則和組織要求，黨運(yùn)用黨組制度、請(qǐng)示報(bào)告制度、干部管理制度確立了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的制度體系，同時(shí)在財(cái)經(jīng)工作、政法工作和軍隊(duì)工作等重要條線進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，探索黨對(duì)工會(huì)、國(guó)企、高校等重點(diǎn)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)制度，開(kāi)展黨對(duì)宣傳、出版等文化領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，對(duì)于鞏固社會(huì)主義政權(quán)、推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、形成黨政分工格局、形塑?chē)?guó)家制度形態(tài)具有重要價(jià)值。

誠(chéng)然，歷史發(fā)展是不停息的，任何歷史階段的任何事物都必然具有歷史局限性，這正是歷史辯證法。新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)在取得重大成就、積累寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也暴露出某些弊端，為后來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度向集權(quán)化演進(jìn)埋下了伏筆。基于歷史制度主義分析，這些問(wèn)題的衍生是特定歷史條件的產(chǎn)物，主要源于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不足、制度慣性使然、蘇聯(lián)方面影響、過(guò)渡時(shí)期復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)等多重因素。列寧曾說(shuō)過(guò)：“判斷歷史的功績(jī)，不是根據(jù)歷史活動(dòng)家沒(méi)有提供現(xiàn)代所要求的東西，而是根據(jù)他們比他們的前輩提供了新的東西?！盵4]新中國(guó)成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)奠定了中國(guó)特色黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本格局，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度嵌入國(guó)家治理體系之中，具有承上啟下的歷史功績(jī)。

結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立初期，黨開(kāi)始形成全面領(lǐng)導(dǎo)制度的基本格局。過(guò)渡時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)實(shí)踐成就是十分突出的。通過(guò)汲取新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)和蘇共黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“‘兩個(gè)確立’決定性意義的總體邏輯及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（22ZD020）的階段性成果

作者系南京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生

（責(zé)任編輯：賈彥）