黨建引領(lǐng)何以可能：城市數(shù)字治理創(chuàng)新中的政黨功能解析

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“新時代以來中國共產(chǎn)黨的組織形態(tài)變革研究”（項目編號：24AZD007）；深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心重大課題“深圳黨建工作創(chuàng)新案例與經(jīng)驗研究——民意速辦”（項目編號：SFQZD2401）

中圖分類號：D26；D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2025）06-0028-08

應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)推動城市治理的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為我國城市治理創(chuàng)新的重要趨勢。從北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和“接訴即辦”，上海的“一網(wǎng)通管”和“一網(wǎng)通辦”，到浙江的“城市大腦”，數(shù)字治理創(chuàng)新的典型模式不斷涌現(xiàn)，數(shù)字城管、智慧醫(yī)療、智慧網(wǎng)格廣泛普及，數(shù)字技術(shù)正在推動城市治理更加敏捷化、精細(xì)化和智能化。在國家層面，2024年4月國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《深化智慧城市發(fā)展推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》，旨在推動全國城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，形成一批橫向打通、縱向貫通、各具特色的宜居、韌性、智慧城市，支撐數(shù)字中國建設(shè)。①

與此同時，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也是我們黨推進城市管理工作變革的重要方向。習(xí)近平總書記在多個場合強調(diào)推動超大城市治理智慧化、智能化的重要性，如在2017年全國兩會期間參加上海代表團審議時強調(diào)，“要強化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段”③；在2020年出席深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會時指出，“推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市運轉(zhuǎn)更聰明、更智慧”③。黨的二十大報告明確提出了“打造宜居、韌性、智慧城市”的戰(zhàn)略部署。黨的二十屆三中全會也強調(diào)，要提高市域社會治理能力，強化市民熱線等公共服務(wù)平臺功能，健全“高效辦成一件事”重點事項清單管理機制和常態(tài)化推進機制?？梢哉f，城市治理數(shù)字化已成為中國共產(chǎn)黨推動城市管理方式變革的重要內(nèi)容。如何把握城市數(shù)字治理中的政黨作用，是認(rèn)識和理解中國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

作為伴隨改革開放而生的城市，深圳肩負(fù)著持續(xù)深化改革的重要使命，其中也包括推進城市治理領(lǐng)域的改革。2020年10月，習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上，對深圳城市治理和基層黨建均提出了明確要求。他指出：要加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規(guī)律的治理新路子；同時，要以改革創(chuàng)新精神，在加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)方面率先示范。為了更好地?fù)?dān)當(dāng)改革先行示范區(qū)的使命，深圳于2022年啟動“民意速辦”改革，探索黨建引領(lǐng)超大城市數(shù)字治理的新路徑。在這一過程中，地方黨委發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，擔(dān)當(dāng)起改革的發(fā)起者、策劃者和督導(dǎo)者的角色，有力推動了“民意速辦”改革的落地實施。

本文以深圳“民意速辦”改革為例，探討城市數(shù)字治理創(chuàng)新中的政黨功能及其作用機制與實踐成效，以進一步認(rèn)知黨建引領(lǐng)的具體樣態(tài)和現(xiàn)實路徑。我們認(rèn)為，黨建引領(lǐng)城市數(shù)字治理創(chuàng)新是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在城市治理領(lǐng)域的延伸，黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和動員能力決定了其在城市數(shù)字治理改革的議程設(shè)定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、干部激勵、組織動員等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

一、研究進路與框架構(gòu)建

（一）城市數(shù)字治理創(chuàng)新的研究進路

伴隨近年來日益增強的城市治理數(shù)字化趨勢，相關(guān)議題也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的“風(fēng)口”，特別是關(guān)于北京的“接訴即辦”、上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管”和“一網(wǎng)通辦”、浙江的“城市大腦”等改革的學(xué)術(shù)研究，更是成果豐碩。對此，我們可以從幾個視角進行歸類分析。

一是從群眾利益訴求表達的視角出發(fā)，關(guān)注城市數(shù)字治理創(chuàng)新的平臺治理效用。從分散到集成，構(gòu)建一體化群眾訴求接受、分撥、處置與反饋平臺，是當(dāng)前許多城市數(shù)字治理創(chuàng)新的重要取向。研究者發(fā)現(xiàn)，城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了平臺化運作的整體性政府特點，推動了基于數(shù)據(jù)的政府流程再造。④城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”具有樞紐型數(shù)字治理平臺的特征，呈現(xiàn)出以資源統(tǒng)籌準(zhǔn)確把握治理對象、以流程再造細(xì)致協(xié)調(diào)治理主體、以敏捷回應(yīng)有效提升治理效能、以數(shù)據(jù)賦能精細(xì)優(yōu)化治理工具的四重運行邏輯。③北京的“接訴即辦”通過打破“條塊”分割壁壘，推動跨層級協(xié)調(diào)、跨部門聯(lián)動，促進民眾利益訴求表達，提升了社會治理效能。⑥

二是從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的視角出發(fā)，關(guān)注城市數(shù)字治理創(chuàng)新的智慧治理趨向。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等運用到城市治理的各領(lǐng)域，如交通、水務(wù)、燃?xì)獾?，推動了城市大腦的出現(xiàn)以及城市治理的智能化。研究者發(fā)現(xiàn)，對于城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)識不能僅僅停留在技術(shù)變革的層面，而應(yīng)當(dāng)從治理價值、治理制度、治理技術(shù)三個層面理解。其中，以人民為中心是核心價值，制度變革是治理基石，技術(shù)創(chuàng)新是重要驅(qū)動力。①數(shù)字技術(shù)賦能城市治理既體現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用的變化上，如基礎(chǔ)設(shè)施云端化、全觸點數(shù)字化、業(yè)務(wù)在線化、數(shù)據(jù)運營化，也體現(xiàn)在治理理念的變化上，如扁平溝通互動理念、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同共享、精準(zhǔn)服務(wù)優(yōu)化供給以及科學(xué)決策有效輸出。③技術(shù)賦能還有助于推動政府與社會之間的邊界重組和秩序重構(gòu)，為跨層級、跨部門、跨地域的治理資源聯(lián)動提供契機。③還有研究者關(guān)注到技術(shù)與組織的相互適配關(guān)系，認(rèn)為數(shù)字治理平臺化保障了科層體制對數(shù)據(jù)與人員的有效統(tǒng)合，而科層體制內(nèi)外資源的動員與協(xié)同又確保了數(shù)字技術(shù)的有效賦能。@

三是從政務(wù)服務(wù)供給效率的視角出發(fā)，關(guān)注城市數(shù)字治理創(chuàng)新的敏捷治理理念。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用推動政務(wù)服務(wù)的便捷化、行政審批的流程化、公共治理的可視化，在線辦理、“一網(wǎng)通辦”、“最多跑一次”、“秒批”等地方實踐層出不窮，許多研究者提出“敏捷治理”概念，用以解釋這些變化背后的理論邏輯。比如，在北京“接訴即辦”的創(chuàng)新實踐中，敏捷治理體現(xiàn)為以用戶為中心、擁抱變化、模糊靈敏組織、復(fù)雜性分解、技術(shù)賦能等核心要素。①在上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的改革中，敏捷治理體現(xiàn)為以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為起點擁抱變化、以人民為中心提升處置效率、兼顧靈活與穩(wěn)定調(diào)適情境、打破條塊壁壘并納入多元力量、嵌入政策與技術(shù)手段等特點。?顯然，敏捷治理的概念已經(jīng)超越政府效率的簡單范疇，而涉及數(shù)字技術(shù)應(yīng)用所帶來的政府組織重塑與流程革新等方面。

此外，一些研究者也注意到城市數(shù)字治理創(chuàng)新中的政黨功能。在推動城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中強化執(zhí)政黨的引領(lǐng)功能，是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。研究者發(fā)現(xiàn)，北京的“接訴即辦”改革體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的鮮明特點，地方黨組織既構(gòu)建了組織領(lǐng)導(dǎo)體系和全鏈條工作責(zé)任體系，還建立了貫通上下的工作體系以及以群眾為主體的評價體系，從而發(fā)揮了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。③在北京“接訴即辦”的改革中，黨建引領(lǐng)的作用還集中體現(xiàn)在資源統(tǒng)合上，“吹哨報到”強化了基層黨組織在基層治理結(jié)構(gòu)中的核心地位，也彰顯了基層黨組織在聯(lián)系基層群眾方面的優(yōu)勢。④“接訴即辦”契合了黨的領(lǐng)導(dǎo)邏輯，地方黨組織既設(shè)計治理系統(tǒng)，明確治理主體職責(zé)權(quán)限，確定決策規(guī)則，又引領(lǐng)和激勵其他主體共同實現(xiàn)治理目標(biāo)。③不難發(fā)現(xiàn)，作為城市治理的關(guān)鍵權(quán)力主體，地方黨委的決策優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和動員能力在城市數(shù)字治理創(chuàng)新實踐中發(fā)揮了重要作用。

總體上看，當(dāng)前關(guān)于城市數(shù)字治理創(chuàng)新的研究成果，較多聚焦在技術(shù)應(yīng)用如何推動治理轉(zhuǎn)型層面，主要從政府流程、服務(wù)質(zhì)量、治理機制、政府回應(yīng)性等方面探討數(shù)字技術(shù)驅(qū)動城市治理的效能革命。盡管有研究者關(guān)注到地方黨委在城市數(shù)字治理創(chuàng)新中的作用，但這些作用看起來更多地停留在對數(shù)字治理創(chuàng)新的“保障”層面，對政黨功能只是作為“附帶說明”或者“補充信息”在文末略作交代，對于政黨功能的實際效用和運作機制并沒有給予足夠重視。

（二）黨建引領(lǐng)的分析框架

數(shù)字技術(shù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用倒逼城市治理方式、治理流程和治理效能的變革，而這一變革也離不開政黨功能的發(fā)揮。從執(zhí)政黨的視角來看，推動城市數(shù)字治理有助于提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，進而提升群眾對黨和政府的認(rèn)同感和滿意度。同時，數(shù)字治理平臺也為執(zhí)政黨增加了與群眾溝通的便捷渠道，便于黨知民情、解民意，化民憂，進而鞏固黨在城市社會的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，如何準(zhǔn)確認(rèn)識執(zhí)政黨在推進城市數(shù)字治理過程中的功能及其實現(xiàn)機制，是把握新時代中國城市治理變革、理解中國共產(chǎn)黨推進國家治理方式與路徑變化的鎖鑰。

從更為宏觀的視域來看，“黨建引領(lǐng)”已成為理解中國治理新趨勢的關(guān)鍵詞，是黨的領(lǐng)導(dǎo)向國家治理領(lǐng)域延伸的具體體現(xiàn)。進入新時代，中國共產(chǎn)黨不斷強化黨的領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略布局，從全面從嚴(yán)治黨到加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，再到強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性、系統(tǒng)性和整體性要求，從加強黨的自身建設(shè)到強化黨對經(jīng)濟、社會、文化各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，再到把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，黨的總攬全局、協(xié)同各方的領(lǐng)導(dǎo)作用不斷得到強化和鞏固。與之相應(yīng)，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在官方文件和制度設(shè)計上也得到進一步確認(rèn)。黨的十九大報告提出新時代黨的建設(shè)總要求，首要的就是“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”；同時，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一重大政治原則也被寫入黨章總綱。2018年全國組織工作會議明確提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，并將其作為新時代黨的組織路線的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出從建立不忘初心、牢記使命的制度，完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，完善全面從嚴(yán)治黨制度等六個方面健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。與此同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)的實踐外延也得到進一步拓展。在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上，習(xí)近平總書記指出：“必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。因此，黨建引領(lǐng)不僅體現(xiàn)在國家政權(quán)體系中，也體現(xiàn)在國家治理領(lǐng)域，成為理解新時代加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)新趨勢的重要線索。

正是在上述意義上看，黨建引領(lǐng)與“黨的建設(shè)”并非同義詞，也超越于一般意義上的執(zhí)政范疇，黨建引領(lǐng)的核心在于通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、動員能力優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的實際效能，推動國家和社會的全面發(fā)展。黨建引領(lǐng)強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿國家治理的全過程和各環(huán)節(jié)，這種深度融人體現(xiàn)在從政策制定到政策執(zhí)行、從頂層設(shè)計到底層落實、從常規(guī)治理到非常規(guī)任務(wù)的各個方面，例如脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明保護等重大專項工作。?黨建引領(lǐng)還展現(xiàn)了黨政關(guān)系在治理過程中的最新變化，是“集中力量辦大事”舉國體制的關(guān)鍵內(nèi)核。它通過黨組織的引領(lǐng)作用，整合黨政資源，打破部門壁壘，形成強大的治理合力。這種機制不僅提升了治理效率，還確保了政策的系統(tǒng)性和協(xié)同性。在實踐中，黨建引領(lǐng)的有效運行有賴于議程設(shè)定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、干部激勵、組織動員等政黨功能的發(fā)揮，而每一項功能都有其相應(yīng)的運作機制、資源依托、功能平臺與實施主體。（參見表1）各個方面相互配合，共同推動黨建引領(lǐng)在國家治理中的有效實施，確保政黨功能的有效實現(xiàn)。我們可以通過對深圳“民意速辦”改革案例的深入解析，進一步發(fā)掘上述政黨功能的具體應(yīng)用以及黨建引領(lǐng)的現(xiàn)實路徑。

基于以上認(rèn)識，本文試圖在兩個方面有所創(chuàng)新：一是超越以往對黨建引領(lǐng)的較為宏觀和原則性的探討，建構(gòu)黨建引領(lǐng)的分析框架，明確政黨的功能及其實現(xiàn)機制，從而將“黨建引領(lǐng)”從一個政策性概念轉(zhuǎn)化成一個由具體治理行為構(gòu)成的、具有解釋力的政治學(xué)概念。二是突破以往城市數(shù)字治理創(chuàng)新研究主要關(guān)注技術(shù)驅(qū)動作用的局限，引入政黨功能的分析視角，對黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和動員能力如何被系統(tǒng)性地轉(zhuǎn)化為實際的治理效能進行理論分析和實踐檢驗，從而豐富對中國共產(chǎn)黨治理邏輯的學(xué)理認(rèn)知。

二、議程設(shè)定：城市數(shù)字治理創(chuàng)新的政策設(shè)計與高位推動

議程設(shè)定體現(xiàn)在政策決策層面，指執(zhí)政黨通過政策決策和資源配置，圍繞重大政策議題進行深度調(diào)研、政策動議及推動決策。新時代以來，中央從體制機制上持續(xù)加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，制定或修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)，包括《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等，不斷強化黨在決策層面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。執(zhí)政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，對重大政策議題進行頂層設(shè)計和高位推動。具體而言，黨通過深入基層密集調(diào)研確定政策方向，通過制定相關(guān)文件為政策實施提供明確依據(jù)；通過黨內(nèi)法規(guī)和制度所確立的領(lǐng)導(dǎo)地位和決策權(quán)力，確保在議程設(shè)定過程中高效決策并有效執(zhí)行；通過黨委會、專題會等決策平臺，集中研究重大政策議題，制定政策方案和配置相應(yīng)資源。

與單個部門的改革項目相比，深圳“民意速辦”改革帶有很強的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。首先，“民意速辦”改革具有系統(tǒng)性特點，不局限于單一或幾個領(lǐng)域，而是涉及政府各個層級以及城市治理各個領(lǐng)域。推進這一改革難免會遇到體制性障礙和機制性梗阻，必須作為各層次各部門的“一把手改革項目”，需要全市“一盤棋”合力攻堅。其次，這一改革的整體性強，改革成效不是體現(xiàn)在某個區(qū)域、某個部門的單兵突進，而是體現(xiàn)在全市齊頭并進、整體提升，任何一個區(qū)域、部門訴求辦理的短板都會影響到改革的整體效果。再次，這一改革的協(xié)同性強，民生訴求辦理往往涉及不同區(qū)域、多個部門的業(yè)務(wù)事項，辦理過程需要跨區(qū)域、跨部門、跨層級通力合作，必須構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動的合作機制。

基于此，地方黨委發(fā)揮議程設(shè)定的功能，加強對“民意速辦”改革的高位推動與頂層設(shè)計。2022年8月，深圳市委開展專題調(diào)研，全面梳理改革需求和痛點。2022年9月，在總結(jié)各區(qū)各部門經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，市委正式開展民生訴求綜合服務(wù)改革集中攻堅，明確改革目標(biāo)和路徑。2022年11月，市委出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的若干措施》和《關(guān)于深化黨建引領(lǐng)基層治理推進民生訴求綜合服務(wù)改革的行動方案》，提出建立便捷的民意收集平臺，確保群眾聲音能夠被快速準(zhǔn)確地捕捉；構(gòu)建高效的問題處理流程，明確各部門職責(zé)，避免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象；完善精準(zhǔn)的反饋機制，讓群眾能夠及時了解問題的處理進度和結(jié)果。2022年12月，深圳開發(fā)上線“ @ 深圳-民意速辦”一體化信息平臺，編制全市統(tǒng)一的民生訴求職責(zé)清單，初步構(gòu)建起“民意速辦”改革的制度規(guī)范、責(zé)任體系和工作機制。2023年2月，《深圳市民生訴求運行管理體系及一體化平臺建設(shè)實施方案》的印發(fā)，明確了改革的時間表和路線圖，“民意速辦”改革進入全面推進階段。

同時，明確責(zé)任主體及工作機制。深圳市委依托市基層治理領(lǐng)導(dǎo)小組實現(xiàn)對“民意速辦”改革的整體統(tǒng)籌、督促落實和成效評估，隨后成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為指揮中樞，協(xié)調(diào)各方力量，確保改革各項任務(wù)落到實處。深圳還將“民意速辦”改革作為“書記項目”，該改革成為市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨組織書記和各部門各單位黨組（黨委）書記的主體責(zé)任，明確各級各部門“一把手”親自抓改革的落實工作。這種“一把手”推動的模式，不僅確保了改革的高位統(tǒng)籌，還為改革提供了強大的組織保障。另外，市委每月不定期召開專項工作調(diào)度會，持續(xù)關(guān)注“民意速辦”改革的推進情況，對改革進展進行評估，及時發(fā)現(xiàn)改革過程中出現(xiàn)的偏差和阻礙，協(xié)調(diào)各部門共同商討解決方案。各部門和各區(qū)主要負(fù)責(zé)人就“民意速辦”進行會商研判、分析決策、領(lǐng)銜督辦，直接協(xié)調(diào)解決重點訴求事項。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：城市數(shù)字治理創(chuàng)新的平臺整合與流程再造

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)在政策執(zhí)行層面，執(zhí)政黨發(fā)揮“總攬全局、協(xié)同各方”的作用，圍繞重大政策議題統(tǒng)籌各條塊行政資源，合力推動政策的實施和開展。黨的十九屆三中全會提出建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，強化黨的組織在同級組織中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，整合優(yōu)化力量和資源。為了更好地嵌入國家治理事務(wù)，黨通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、調(diào)度機制等工作機制，強化了同級黨委對于中心工作、重大改革、重要專項工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。專門領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大工作，專項工作機制針對特定任務(wù)進行協(xié)調(diào)推進，利用調(diào)度機制實時掌握工作進展并及時調(diào)整資源配置和工作部署。黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能有助于打破部門間的信息壁壘和利益沖突，優(yōu)化資源配置，確保政策能夠在不同層級和領(lǐng)域有效落實，形成協(xié)同治理的格局。

重大任務(wù)的實施往往會超越既有組織邊界，可能遇到部門分割導(dǎo)致的決策分散和行動受阻，更需要黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為任務(wù)實施提供共識性目標(biāo)、全局性規(guī)劃和集中性資源。深圳“民意速辦”改革的核心在于，地方黨委基于其領(lǐng)導(dǎo)核心地位，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方黨委通過發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的頂層設(shè)計優(yōu)勢，打破原有政府部門間的“條塊分割”與信息壁壘，建設(shè)集中統(tǒng)一的訴求受理辦理平臺，以及平臺運行所必需的標(biāo)準(zhǔn)化職責(zé)清單和一體化協(xié)同辦理機制，形成集權(quán)威性、系統(tǒng)性、整體性于一體的治理新格局。

首先，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下整合訴求渠道，構(gòu)建“一口式”平臺。改革前，深圳各部門分散建設(shè)的投訴平臺和服務(wù)渠道，因各自為政導(dǎo)致“條塊分割”“各管一段”，難以形成合力，民意訴求難以有效解決。為此，深圳整合分散在各區(qū)各部門的訴求渠道，形成“一口式”的民意訴求平臺。原有的537個受理渠道被大幅壓減至18個用戶數(shù)量多、群眾使用頻繁的訴求渠道，“ @ 深圳－民意速辦”平臺對這18個渠道在后臺實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理，構(gòu)建“兩級平臺、五級應(yīng)用”架構(gòu)，實現(xiàn)了市、區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格的全流程覆蓋。全市構(gòu)建“ Π^′1+11+N^′′ 民生訴求一體化服務(wù)平臺，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分撥，全流程可視、全過程追蹤，實現(xiàn)了市區(qū)大循環(huán)與各區(qū)小循環(huán)的有效聯(lián)動。通過平臺整合，市民可在任一渠道下單，確保每項訴求都能被跟蹤到底，打通了各部門、層級、區(qū)域之間的渠道壁壘，實現(xiàn)了從碎片化政府向整體政府的轉(zhuǎn)變。

其次，由黨的部門牽頭協(xié)調(diào)，厘清部門權(quán)責(zé)邊界。民意訴求涉及城市管理、教育醫(yī)療、生產(chǎn)生活等各個領(lǐng)域，如何確保群眾訴求“有人管、有人辦、辦得好”，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。改革前，深圳的民生訴求事件分級分類標(biāo)準(zhǔn)較為粗放，存在責(zé)任空白或職責(zé)交叉的情況，導(dǎo)致推矮扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，深圳市委責(zé)成市委編辦結(jié)合“ @ 深圳-民意速辦”平臺的智能分撥功能，編制了三級18類4315項民生訴求職責(zé)清單，按照分類統(tǒng)一、編碼統(tǒng)一、名稱統(tǒng)一的原則，建立統(tǒng)一編碼和數(shù)據(jù)字典，細(xì)化清單分類顆粒度，厘清各部門權(quán)責(zé)邊界，明確責(zé)任單位和辦理主體。對于可能存在職責(zé)爭議的事項，采用“誰許可誰監(jiān)管、誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，明確辦理主體。例如，噪聲污染問題在平臺上細(xì)分為道路、學(xué)校、公園、建筑施工等35個類型，分別由交通、教育、城管、生態(tài)等部門負(fù)責(zé)，杜絕了“踢皮球”的現(xiàn)象。對于責(zé)任主體不明確的訴求事項，設(shè)置“兜底”部門，確保了群眾訴求辦理責(zé)任無遺漏。

再次，依托黨委專項工作機制和實時調(diào)度體系，推動治理流程的優(yōu)化再造。依托市委基層治理領(lǐng)導(dǎo)小組和民生訴求專項工作機制，深圳進一步強化政府部門內(nèi)部的職責(zé)分工、程序?qū)雍土鞒淘僭欤柚?@ 深圳－民意速辦”平臺，實現(xiàn)“一件事”協(xié)同辦、“一件事”一次辦，提升了整體性治理效能?！耙患隆眳f(xié)同辦主要針對以往部分訴求需按部門節(jié)點逐個流轉(zhuǎn)、鏈條過長的問題，平臺將群眾訴求同時分撥至各相關(guān)單位，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)督促各單位并行辦理，縮短了辦理鏈條，提高了辦理效率。以“我要開藥店”為例，各部門只需按照深圳市權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)表單配置要求，維護好本部門的政務(wù)服務(wù)事項表單，牽頭部門根據(jù)“一件事”目錄，對組成“一件事”的相關(guān)事項進行簡單關(guān)聯(lián)組合，即可生成各類“一件事”，后續(xù)的表單和流程由系統(tǒng)自動配置、自動實現(xiàn)，實現(xiàn)了政府側(cè)“一件事”高效協(xié)同辦?！耙患隆币淮无k則通過集成“全流程網(wǎng)上辦理”“秒批”“免證辦”等技術(shù)手段，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)從辦理“單個事項”零跑動，升級為辦理“一件事”零跑動。例如，“我要開小餐館”涉及的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證均已實現(xiàn)“秒批”，申請人一次性提交材料后，幾秒鐘即可領(lǐng)取證照，可以實現(xiàn)全流程不見面、零跑動和智慧辦。

四、干部激勵：城市數(shù)字治理創(chuàng)新的動力激發(fā)與責(zé)任落實

干部激勵體現(xiàn)在人事激勵層面，是執(zhí)政黨行使黨管干部權(quán)力的具體體現(xiàn)，表現(xiàn)為黨根據(jù)重大政策議題執(zhí)行成效對負(fù)責(zé)的干部實施獎懲，進而激勵更多干部積極推動政策落實。黨的組織部門負(fù)責(zé)制定干部管理制度和考核評價體系，明確干部職責(zé)權(quán)限和行為準(zhǔn)則，通過政策指引明確工作方向和重點；同時通過年度考核、專項考核、班子考核及個人考核等各種考核形式，根據(jù)干部在重大政策執(zhí)行中的表現(xiàn)進行相應(yīng)的激勵和獎懲。激勵既包括獎優(yōu)評先的精神激勵，也包括與此關(guān)聯(lián)的物質(zhì)激勵，以及更為重要的職業(yè)發(fā)展激勵等。同時，黨的紀(jì)檢部門還通過對于政策執(zhí)行不力的干部進行監(jiān)督問責(zé)、給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，實現(xiàn)逆向激勵的目的。

深圳“民意速辦”改革之所以能高效推進，重要原因之一是構(gòu)建了一套正向激勵與逆向約束相結(jié)合的多層次、全鏈條的干部激勵體系。這一體系從強化考核評價的“指揮棒”作用，到構(gòu)建嚴(yán)格問責(zé)的“高壓線”，再到打造暢通信息反饋的“助推器”，形成了強大的改革合力，確保黨的改革意圖能夠轉(zhuǎn)化為干部的自覺行動。

首先，將改革成效納入黨委（黨組）書記和領(lǐng)導(dǎo)班子的考核體系，建立以“政治責(zé)任、改革擔(dān)當(dāng)、群眾滿意”為核心的多維評價機制。“民意速辦”改革被明確列為各級黨組織書記抓黨建述職評議的重要內(nèi)容，由黨委組織部門主導(dǎo)，設(shè)置專門的考核指標(biāo)和權(quán)重，把改革推進與干部選拔、晉升、評優(yōu)評先直接掛鉤。此舉極大地提升了干部對“民意速辦”改革的認(rèn)同感，強化了“一把手”對核心改革事項的責(zé)任意識。

其次，創(chuàng)新正向激勵與逆向問責(zé)并舉的考核模式。市委組織部定期開展“民意速辦”專項考核，實時跟蹤干部在民生訴求辦理、信訪矛盾化解等方面的實際表現(xiàn)。對表現(xiàn)突出、改革成效顯著的干部和團隊，實行通報表揚、晉升提拔、榮譽表彰等正向激勵，營造“以實績論英雄”的用人導(dǎo)向。與此同時，紀(jì)檢監(jiān)察部門全過程嵌人改革進程，對推諉扯皮、落實不力、消極怠工的干部，實行嚴(yán)肅問責(zé)、通報批評、紀(jì)律處分。通過獎懲分明、壓力傳導(dǎo)，各級干部的改革動力和責(zé)任感顯著提升。

第三，注重激勵機制與全過程信息反饋相結(jié)合，推動治理績效的精準(zhǔn)化與動態(tài)調(diào)整。市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局定期編印《民生訴求》信息專報，將群體性、疑難性、敏感性或歷史遺留的重點訴求向黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)直報，發(fā)揮“問題直通車”作用，倒逼責(zé)任單位及時響應(yīng)、改進措施。同時，市委組織部根據(jù)信息反饋，動態(tài)調(diào)整考核重點和激勵政策，確保激勵機制與改革實際需求高度契合。針對某一時期群眾反映集中的問題，組織部門會臨時增加相關(guān)考核權(quán)重，引導(dǎo)干部集中力量解決重點難點問題。在實際工作中，干部既能獲得群眾評價的即時反饋，也能通過數(shù)據(jù)平臺掌握自身的工作成效，激發(fā)進一步創(chuàng)新和服務(wù)群眾的主動性。

此外，深圳還創(chuàng)新干部教育培訓(xùn)和實踐鍛煉機制，將數(shù)字治理、群眾工作、流程再造等內(nèi)容納入干部能力提升計劃，通過專題培訓(xùn)、案例復(fù)盤、掛職鍛煉等，提升干部數(shù)字素養(yǎng)、治理能力和服務(wù)意識，使其能夠主動適應(yīng)技術(shù)變革和治理創(chuàng)新的要求。更重要的是，深圳市委將干部激勵與組織選人用人、思想政治建設(shè)、隊伍作風(fēng)轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，通過日?？己恕ｍ椉?、典型引領(lǐng)、責(zé)任追究等多元手段，強化干部對“以人民為中心”治理理念的深刻認(rèn)同，形成全員參與、協(xié)同攻堅的良好氛圍。

五、組織動員：城市數(shù)字治理創(chuàng)新的體系激活與資源整合

組織動員體現(xiàn)在體系整合層面，執(zhí)政黨通過組織號召、組織發(fā)動等形式，短時間內(nèi)動員基層黨組織和黨員參與到重大政策執(zhí)行過程中當(dāng)先鋒、做表率，進而帶動群眾，營造全員參與的局面。中國共產(chǎn)黨具有高度嚴(yán)密的組織體系，這是組織動員的基礎(chǔ)。黨的組織體系從中央到地方、從機關(guān)到基層，形成了縱向到底、橫向到邊的全覆蓋網(wǎng)絡(luò)。這一組織體系確保了黨的組織意圖和決策部署能夠迅速從中央傳達至基層黨組織和黨員，實現(xiàn)快速有效的組織動員。黨政雙科層結(jié)構(gòu)使得黨組織能夠通過政府系統(tǒng)高效整合資源，實現(xiàn)政治機制與行政機制的有效整合。各級黨委、黨組、黨支部深入到政府的各個層級和部門，確保黨的主張和意志能夠轉(zhuǎn)化為政府的行政決策與治理行動。③黨的組織優(yōu)勢與政府的行政能力相結(jié)合，形成了強大的動員合力，確保黨的決策指令能夠如臂使指，迅速傳達到社會治理的“神經(jīng)末梢”，并高效轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的行動。在深圳“民意速辦”改革中，黨建引領(lǐng)的組織動員功能得到了充分彰顯。改革通過將黨的組織體系與“民意速辦”的工作體系深度融合，將黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為服務(wù)群眾、化解矛盾的治理效能。

首先，黨的組織體系與“民意速辦”工作體系有機結(jié)合，構(gòu)建“一竿子插到底”的線下辦理網(wǎng)絡(luò)。為了讓“民意速辦”工作“接得住、辦得好”，深圳依托黨建網(wǎng)格，將黨的組織力延伸到城市治理的每一個角落。市委強力推動組織資源下沉，建立了市直部門“一對一”掛點聯(lián)系街道、區(qū)直部門“一對多”掛點聯(lián)系社區(qū)的常態(tài)化機制，確保上級資源能夠精準(zhǔn)滴灌到基層一線。黨員干部主動“報到”社區(qū)，認(rèn)領(lǐng)“責(zé)任田”，以“先鋒隊”形式開展“行走社區(qū)”“敲門服務(wù)”，實現(xiàn)訴求受理、分撥、辦理、反饋的全流程黨組織嵌入。黨組織在各環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，確保了群眾訴求辦理的高效、閉環(huán)和精準(zhǔn)，強化了黨員的身份意識和宗旨意識。

其次，智慧黨建平臺與城市數(shù)字治理平臺有效對接，實現(xiàn)線上接單與線下服務(wù)的無縫銜接。近年來，深圳通過智慧黨建行動，搭建了集黨員管理、教育、服務(wù)和黨群活動為一體的在線平臺，有機聯(lián)結(jié)市、區(qū)、社區(qū)三級黨群服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)，整合全市1050個黨群服務(wù)中心的服務(wù)主頁，實現(xiàn)了資源的統(tǒng)一調(diào)配。深圳依托智慧黨建系統(tǒng)，通過“深圳先鋒”小程序與“ @ 深圳－民意速辦”平臺有效對接，實現(xiàn)了對黨員在社區(qū)報到、聯(lián)系群眾、走訪服務(wù)的全過程數(shù)字化管理。每一名黨員都成為社情民意的“探頭”，能夠即時上傳群眾訴求，第一時間響應(yīng)群眾關(guān)切。數(shù)字平臺打破了傳統(tǒng)組織動員的時空限制，提升了黨員參與社會治理的廣度和深度。

再次，踐行黨的群眾路線，以群眾評價倒逼改革提效。黨建引領(lǐng)的最終落腳點是人民群眾。深圳在“民意速辦”改革中始終堅持黨的群眾路線，不僅將群眾作為服務(wù)的對象，更將其作為改革的參與者、監(jiān)督者和評判者。市委、市政府通過多渠道宣傳和政策引導(dǎo)，激勵居民通過“民意速辦”平臺積極反映訴求、參與評價，對辦理過程和結(jié)果進行監(jiān)督。平臺設(shè)立市民端、黨員端、工作端、領(lǐng)導(dǎo)端，群眾可通過市民端實時提交訴求、跟蹤進度，并對辦理效果進行評價。對于“差評”事項，平臺強制要求重辦，反復(fù)不達標(biāo)的案件進人專項督辦范疇，推動責(zé)任單位持續(xù)改進。這種“民意反映一部門受理一結(jié)果告知一好評辦結(jié)／差評重辦”的閉環(huán)機制，不僅保障了群眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有效倒逼各級部門提升服務(wù)質(zhì)量，確保了群眾訴求的高效解決。

六、結(jié)語

本文以深圳“民意速辦”改革為案例，系統(tǒng)探討了政黨功能在城市數(shù)字治理創(chuàng)新中的作用機制與實踐成效，揭示了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)如何通過議程設(shè)定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、干部激勵和組織動員四項具體的政黨功能，深度融入城市數(shù)字治理創(chuàng)新的全過程，并將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和動員能力轉(zhuǎn)化為實際治理效能。研究表明，地方黨委通過高位推動完成頂層設(shè)計與議程設(shè)定，憑借權(quán)力核心地位打破部門壁壘、實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，運用黨管干部制度建立績效導(dǎo)向的激勵機制，并依托嚴(yán)密的組織體系深入基層發(fā)動群眾，從而確保了城市數(shù)字治理創(chuàng)新實踐的系統(tǒng)性推進和高效落實。這一過程充分體現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在城市治理領(lǐng)域的實踐延伸，以及政黨功能在基層治理創(chuàng)新實踐中的具體轉(zhuǎn)化。

黨建引領(lǐng)城市數(shù)字治理并非僅是對黨的建設(shè)工作的簡單延伸，而是在數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型背景下，政黨功能深度嵌人城市治理過程的具體體現(xiàn)。通過高位推動的戰(zhàn)略設(shè)計、跨層級跨部門的資源整合、以績效和民意為導(dǎo)向的激勵約束機制以及嚴(yán)密組織體系的廣泛動員，黨建引領(lǐng)成為推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵動力。深圳案例表明，只有將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于城市治理創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)，才能有效破解傳統(tǒng)治理碎片化難題，構(gòu)建整體性、協(xié)同性、敏捷性的現(xiàn)代治理格局。

黨建引領(lǐng)的核心價值在于通過制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、動員能力轉(zhuǎn)化為國家和社會治理的實際效能。黨的政治優(yōu)勢體現(xiàn)為，作為一級政府的權(quán)力核心和決策中樞，地方黨委擁有強大的組織協(xié)調(diào)能力，可以迅速整合資源，調(diào)動社會力量，形成強大的改革合力。黨的組織優(yōu)勢體現(xiàn)在干部的選拔任用、考核評價和獎懲激勵上，特別是在改革過程中，通過明確責(zé)任分工、實行領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，強化黨的組織部門的權(quán)力優(yōu)勢。組織部門作為改革的牽頭推動力量，不僅統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)各方，還通過建立科學(xué)的考核體系，將改革成效與干部晉升掛鉤，形成強有力的激勵機制。黨的動員能力體現(xiàn)在，通過充分調(diào)動基層黨組織和群眾的參與熱情，形成強大的治理優(yōu)勢，推動黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際的治理效能。

深圳“民意速辦”改革為黨建引領(lǐng)城市數(shù)字治理提供了生動的實踐范例，彰顯了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在基層治理創(chuàng)新中的核心作用。從宏觀制度演變到微觀機制設(shè)計，黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷了從“全面從嚴(yán)治黨”到“加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的戰(zhàn)略深化，從“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”到“黨對國家治理的全面領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)域拓展，逐步實現(xiàn)了在廣度和深度上的全面提升。這種演變不僅體現(xiàn)在國家治理的頂層設(shè)計中，也體現(xiàn)在地方治理的創(chuàng)新實踐中。在深圳的案例中，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨建聯(lián)席會議制度的建立，以及基層黨組織資源調(diào)配權(quán)和決策權(quán)的增強，有效推動了治理資源下沉和基層治理能力的提升，形成了縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同的基層治理合力。同時，深圳“民意速辦”改革還揭示了數(shù)字技術(shù)與黨建引領(lǐng)相結(jié)合的巨大潛力，通過智慧黨建平臺與數(shù)字治理平臺的對接，不僅增強了治理效能，也提升了群眾的參與度和滿意度，為超大城市治理提供了新思路。

基于學(xué)理闡釋和案例分析，本文首次系統(tǒng)性地提出了黨建引領(lǐng)實踐中政黨的四項主要功能，并將其與實際治理場景中的運作機制、資源依托、功能平臺和實施主體相結(jié)合，推動“黨建引領(lǐng)”從抽象、泛化的政策表述轉(zhuǎn)化為可檢驗、可推廣的理論范式。未來，隨著城市治理變革的不斷深化，黨建引領(lǐng)的理論研究仍需結(jié)合更廣泛的場景持續(xù)推進。例如，可進一步探索黨建引領(lǐng)在不同治理領(lǐng)域（如生態(tài)治理、公共安全治理）中的適用性，研究其與新興技術(shù)（如人工智能、區(qū)塊鏈）的深度融合路徑，以更好地服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

注釋：

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至上共創(chuàng)美好生活——北京黨建引領(lǐng)接訴即辦改革發(fā)展報

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作者簡介：陳家喜，深圳大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，深圳改革開放干部學(xué)院副院長，廣東深圳，518000。

（責(zé)任編輯劉龍伏）