AI賦能數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的機(jī)制與進(jìn)路

[中圖分類號(hào)]F49；F125[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2025）03-0097-08

[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目：數(shù)據(jù)要素與技術(shù)創(chuàng)新：理論機(jī)制與實(shí)證分析（72473167）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：數(shù)據(jù)要素參與分配的價(jià)值基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)形式研究（24amp;ZD327）。

數(shù)據(jù)支撐未來， 90% 的變革性轉(zhuǎn)變依賴于數(shù)據(jù)的流動(dòng)與使用①。根據(jù)麥肯錫數(shù)據(jù)，2014年數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)直接創(chuàng)造的價(jià)值為2.3萬億美元，遠(yuǎn)高于外商直接投資，為全球經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了2.8萬億美元的產(chǎn)值，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)到11萬億美元②。我國(guó)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，是全球數(shù)據(jù)量最多、數(shù)據(jù)類型最豐富、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需求最為旺盛的國(guó)家之一。根據(jù)IDC和希捷的《數(shù)據(jù)時(shí)代2025》白皮書，到2025年，全球數(shù)據(jù)量將達(dá)到175ZB，其中，我國(guó)整體數(shù)據(jù)量將達(dá)到48.6ZB，占全球數(shù)據(jù)規(guī)模的 27.8% ，超過美國(guó)成為世界最大數(shù)據(jù)生產(chǎn)國(guó)③。同時(shí)，AI發(fā)展已顯著影響數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)效率。AI的訓(xùn)練、開發(fā)和應(yīng)用需要量大類多且實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)作支撐，數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展使得數(shù)據(jù)密集型跨境活動(dòng)已然成為AI新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)要素。2025年2月，全球AI基準(zhǔn)測(cè)試機(jī)構(gòu)A.jpgicialAnalysis發(fā)布一季度報(bào)告，首次量化明確我國(guó)AI技術(shù)水平的大幅提升，表示我國(guó)已從“追趕者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案?jìng)爭(zhēng)者”。我國(guó)AI企業(yè)也展現(xiàn)出強(qiáng)勁實(shí)力，DeepSeek在深度學(xué)習(xí)領(lǐng)域、科大訊飛在語(yǔ)音識(shí)別和自然語(yǔ)言處理領(lǐng)域的源頭技術(shù)已超過國(guó)際領(lǐng)先水平①。

未來幾年，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有效流動(dòng)和AI發(fā)展雙贏已是大勢(shì)所趨，美國(guó)高級(jí)研究員NatePicarsic指出，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不僅關(guān)乎全球經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，而且深刻影響各國(guó)在AI標(biāo)準(zhǔn)制定和數(shù)據(jù)治理中的話語(yǔ)權(quán)②。然而，由于政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)創(chuàng)新等方面差異，各國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)治理模式呈現(xiàn)出碎片化、多樣化特征。如何利用AI賦能，建立規(guī)范的數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，值得深入研究。

一、我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

數(shù)據(jù)本身具有多維屬性，參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并在活動(dòng)中逐漸轉(zhuǎn)化為能夠交易的數(shù)據(jù)要素，具備資本化潛力。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)如同資本、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的跨域配置，將極大影響資源在全國(guó)范圍內(nèi)的分配效率，是保障產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)信息暢通、協(xié)同運(yùn)作的“神經(jīng)中樞”。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)帶來經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，也引發(fā)了諸多治理難題。

1.數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡及AI技術(shù)發(fā)展伴生的數(shù)據(jù)流通風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱的地區(qū)而言，算力和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)資源短缺，廣商利用數(shù)據(jù)的載體不一，對(duì)數(shù)據(jù)的需求不一，在進(jìn)行大規(guī)模數(shù)據(jù)處理時(shí)，通常需要依賴外地云計(jì)算服務(wù)，無力部署和運(yùn)行區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)。而數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施資源較為豐厚的地區(qū)如北京、杭州、深圳等，擁有引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)越條件。我國(guó)首個(gè)具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的區(qū)塊鏈底層技術(shù)一長(zhǎng)安鏈，以其“無保留開源”策略和日均億級(jí)交易處理能力，支撐起北京120個(gè)核心應(yīng)用場(chǎng)景，但這只能作為技術(shù)更迭的起點(diǎn)，未來道阻且長(zhǎng)，我國(guó)在數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)、跨平臺(tái)協(xié)作技術(shù)等方面仍有較大提升空間。

與此同時(shí)，AI技術(shù)發(fā)展帶來的數(shù)據(jù)需求與流通風(fēng)險(xiǎn)同步增加。數(shù)據(jù)的流通、應(yīng)用和數(shù)據(jù)價(jià)值的乘數(shù)效應(yīng)正相關(guān)，也與流通帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)（薛瀾和王凈宇，2024）。AI大模型的訓(xùn)練離不開大規(guī)模且動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)集，如智能駕駛汽車行駛的前提是對(duì)道路情況和周圍行駛?cè)藛T的信息進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的把握，獲取的信息越多，場(chǎng)景訓(xùn)練和仿真測(cè)試越有效，智能汽車安全行駛的可行性越高。智能駕駛的操作平臺(tái)將成為一個(gè)信息量巨大的遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺(tái)，若數(shù)據(jù)被惡意留存或使用，以及技術(shù)出現(xiàn)漏洞，個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)將增加，個(gè)人隱私保護(hù)難度和安全風(fēng)險(xiǎn)甚至國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。

2.制度壓力下企業(yè)合規(guī)成本外溢

首先，數(shù)字貿(mào)易發(fā)展統(tǒng)籌不佳引致企業(yè)合規(guī)成本增加。我國(guó)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展前景可觀，2024年前三季度，可數(shù)字化交付的服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口2.13萬億元，同比增長(zhǎng) 5.3%^（3） ；2024年我國(guó)跨境電商進(jìn)出口2.63萬億元，增長(zhǎng) 10.8% ，相較2020年提高1萬億元，我國(guó)外貿(mào)“技術(shù)”含量持續(xù)增加，工業(yè)機(jī)器人出口實(shí)現(xiàn)了 45.2% 的增長(zhǎng)④；截至2024年，我國(guó)共設(shè)立165個(gè)跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)，已覆蓋全國(guó)31個(gè)省區(qū)市，跨境電商貿(mào)易規(guī)模占我國(guó)跨境電商的比重已超 95%⑤ 。為保障國(guó)家安全和個(gè)人隱私安全，我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理保持謹(jǐn)慎態(tài)度，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)跨境貿(mào)易企業(yè)的審慎監(jiān)管，提高了企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)成本，影響自身數(shù)字貿(mào)易發(fā)展和跨境業(yè)務(wù)拓展（沈玉良，2025）。

其次，企業(yè)合規(guī)成本增加引致創(chuàng)新動(dòng)力不足。企業(yè)需要同時(shí)應(yīng)對(duì)安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證等多重合規(guī)路徑。北京率先推出“數(shù)據(jù)跨境2.0版”政策，首次實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單涵蓋自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外、省域、國(guó)際參照三大維度，有跨國(guó)企業(yè)實(shí)行該政策后，實(shí)現(xiàn)了臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)的合規(guī)出境，審批時(shí)間從3個(gè)月壓縮至2周。但我國(guó)其他地區(qū)合規(guī)政策尚未及時(shí)更新，企業(yè)合規(guī)審批時(shí)間尚長(zhǎng)，合規(guī)資源時(shí)間成本和損耗成本較高，如此高壓耗費(fèi)了原本應(yīng)用于科技研發(fā)的大量資源。特別是對(duì)初創(chuàng)科技型企業(yè)而言，企業(yè)體量較小，單是合規(guī)成本將占據(jù)運(yùn)營(yíng)成本的大部分，企業(yè)用于實(shí)質(zhì)技術(shù)訓(xùn)練的資金較少，部分企業(yè)還會(huì)被迫使數(shù)據(jù)在灰色地帶流動(dòng)，增加安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則滯后與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)碎片化

首先，AI發(fā)展需求與數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則不匹配。當(dāng)前進(jìn)一步培育生成式AI需要調(diào)用開源模型、訓(xùn)練多模態(tài)數(shù)據(jù)，我國(guó)已出臺(tái)的《數(shù)據(jù)安全法》《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》等缺乏針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理規(guī)則的條款。治理規(guī)則的制定需要經(jīng)過實(shí)地調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益協(xié)調(diào)、優(yōu)先試點(diǎn)等復(fù)雜過程，現(xiàn)有規(guī)則體系因時(shí)滯性、框架固化等與AI超速發(fā)展催生的時(shí)新要素不匹配，比如指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)規(guī)模，廣泛的工業(yè)、醫(yī)療、政務(wù)等應(yīng)用場(chǎng)景，對(duì)算力調(diào)度的旺盛需求等。

其次，數(shù)據(jù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)碎片化與利益分配不匹配。數(shù)據(jù)的價(jià)值評(píng)估尚缺乏統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同行業(yè)詳細(xì)的數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，影響數(shù)據(jù)資源的規(guī)?；瘧?yīng)用，交易成本的計(jì)算無法標(biāo)準(zhǔn)化。與傳統(tǒng)要素不同，數(shù)據(jù)要素可以被無限復(fù)制，一個(gè)數(shù)據(jù)集可以被多次利用在不同場(chǎng)景，經(jīng)過無限流通也不會(huì)出現(xiàn)折損。在原始數(shù)據(jù)本身價(jià)值之外，還可以通過算法訓(xùn)練、再加工和排列重組等獲得更高附加價(jià)值，實(shí)際應(yīng)用中更是可以在不同應(yīng)用場(chǎng)景下展現(xiàn)數(shù)據(jù)乘數(shù)效應(yīng)，而算法訓(xùn)練和運(yùn)行的支出與其他技術(shù)應(yīng)用無法有效分割，不能準(zhǔn)確分離出用于數(shù)據(jù)處理的部分，且AI技術(shù)的潛在應(yīng)用場(chǎng)景復(fù)雜多樣、持續(xù)新增，尚不能全面預(yù)設(shè)，即使得以預(yù)設(shè)，不同應(yīng)用場(chǎng)景之間相互交織，數(shù)據(jù)之間的互補(bǔ)性和多次利用也會(huì)影響價(jià)值衡量。此外，不同類型的平臺(tái)企業(yè)對(duì)不同類型的數(shù)據(jù)有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)價(jià)值會(huì)因時(shí)間變化和技術(shù)更迭而發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，當(dāng)前價(jià)值較低的數(shù)據(jù)集未來也可能被AI充分利用而實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，這些成本和回報(bào)都是無法衡量的。

二、AI賦能我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的作用機(jī)制

在AI迅速發(fā)展的當(dāng)下，我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)經(jīng)過潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值生成、廣泛流通和利益分配等對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生正向效應(yīng)，而企業(yè)合規(guī)成本提高以及數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則滯后與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)碎片化等負(fù)向效應(yīng)的存在，不僅降低了數(shù)據(jù)流通效率，而且對(duì)數(shù)據(jù)的安全性和合規(guī)性提出了更高要求，需要充分發(fā)揮AI對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的賦能作用，其作用機(jī)制涵蓋三個(gè)層面（圖1）。

（一）技術(shù)層：以技術(shù)自主為支撐，攻克“卡脖子”困境

我國(guó)正積極開展AI生成與數(shù)據(jù)流動(dòng)的戰(zhàn)略布局，突破算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、核心算法等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)制約，可從完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、核心技術(shù)自主化和應(yīng)用場(chǎng)景監(jiān)管多元化三方面推進(jìn)。

1.完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

數(shù)據(jù)有效跨境流動(dòng)將依賴于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)處理技術(shù)等多環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)受制于人，皆會(huì)因“木桶效應(yīng)”導(dǎo)致整體效率下降。而高速穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和通信設(shè)備，可降低數(shù)據(jù)傳輸過程中的延遲率和丟失率，減少因數(shù)據(jù)重復(fù)帶來的額外成本，數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算平臺(tái)等中介載體的優(yōu)化升級(jí)和規(guī)模擴(kuò)大能直接降低企業(yè)單位數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理成本（熊菲和肖玉賢，2023）。應(yīng)加快建設(shè)國(guó)際數(shù)據(jù)口岸，集中力量爭(zhēng)取算力芯片自主，探索高效能、低成本的算力方案，規(guī)避境外限制性政策對(duì)算力資源的壟斷，大力統(tǒng)籌建設(shè)自主可控的云計(jì)算設(shè)施和AI大模型訓(xùn)練設(shè)施，集中力量加快部署國(guó)產(chǎn)化算力芯片、高效能AI加速器，建設(shè)跨境AI算力調(diào)度平臺(tái)，減少國(guó)外依賴，充實(shí)現(xiàn)有數(shù)據(jù)鏈條，實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)端口到端口的可信托管。

2.核心技術(shù)自主化

內(nèi)生增長(zhǎng)理論認(rèn)為，內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的決定性因素。技術(shù)自主化意味著突破技術(shù)壟斷，擁有具有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，最大化數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值。比如數(shù)據(jù)傳輸優(yōu)化技術(shù)使數(shù)據(jù)存儲(chǔ)靠近用戶端，實(shí)現(xiàn)快速分發(fā)；數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)使數(shù)據(jù)無需進(jìn)行復(fù)雜轉(zhuǎn)換即可得到處理分析，降低開發(fā)和維護(hù)成本，縮短數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)時(shí)間；數(shù)據(jù)授權(quán)技術(shù)明確數(shù)據(jù)訪問的權(quán)限，跨國(guó)、跨行企業(yè)依權(quán)限訪問數(shù)據(jù)，直接篩選掉不宜合作或涉及的相關(guān)項(xiàng)目，提升業(yè)務(wù)效率等。一方面，技術(shù)持續(xù)進(jìn)步且自主可控可以減少對(duì)境外加密算法的被動(dòng)依賴，以及額外的、應(yīng)支付給技術(shù)壟斷方的制度成本，將其投入到境內(nèi)研發(fā)創(chuàng)造中，轉(zhuǎn)變?yōu)檠邪l(fā)的內(nèi)生動(dòng)力（米加寧，2024）。另一方面，技術(shù)自主可控將為爭(zhēng)奪國(guó)際話語(yǔ)權(quán)奠定基礎(chǔ)，DeepSeek的出現(xiàn)已向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)出我國(guó)的創(chuàng)造能力，開源模型的恰當(dāng)使用一定程度上重置了當(dāng)前的技術(shù)模式，其網(wǎng)絡(luò)正外部性有望改變數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，從而在技術(shù)鏈、數(shù)據(jù)鏈中占據(jù)更高附加值環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)算法框架開源化，不斷突破關(guān)鍵“卡脖子”技術(shù)，減少對(duì)調(diào)用跨境技術(shù)代碼的依賴，打破“技術(shù)孤島”，邁向“技術(shù)生態(tài)”，促進(jìn)數(shù)據(jù)的有序流動(dòng)。

3.應(yīng)用場(chǎng)景監(jiān)管多元化

AI應(yīng)用場(chǎng)景可將靜態(tài)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)由數(shù)據(jù)到技術(shù)到產(chǎn)業(yè)再到利潤(rùn)的連續(xù)反應(yīng)，但是不同應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)數(shù)據(jù)安全和流通效率的要求存在差異，需要充分考慮多樣應(yīng)用場(chǎng)景，捕捉其對(duì)數(shù)據(jù)的巨大需求，以預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的技術(shù)問題和流通風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避技術(shù)發(fā)展帶來的數(shù)據(jù)需求與流通風(fēng)險(xiǎn)同步增加這一困境，且監(jiān)管多元化一般通過差異化的規(guī)則設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)，可降低企業(yè)制度成本。加快現(xiàn)有數(shù)據(jù)治理框架適應(yīng)技術(shù)應(yīng)用需求，模擬多元化場(chǎng)景，推動(dòng)技術(shù)、市場(chǎng)、監(jiān)管等不同領(lǐng)域的人才加入模擬系統(tǒng)，進(jìn)行場(chǎng)景預(yù)設(shè)，多角度考慮可能出現(xiàn)的流通風(fēng)險(xiǎn)等不可控因素，并在現(xiàn)有治理規(guī)則的基礎(chǔ)上加以治理，若現(xiàn)有規(guī)則不能滿足需求，可探索性預(yù)設(shè)新規(guī)則。

（二）經(jīng)濟(jì)層：以經(jīng)濟(jì)協(xié)同為橋梁，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境

1.數(shù)字貿(mào)易跨境便利

AI為全球商貿(mào)搭建了一座既可“面對(duì)面”交流，又可“鍵對(duì)鍵”便捷交易的橋梁，可以促進(jìn)大量數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)處理和分析，跨境電商服務(wù)因此更個(gè)性化、精準(zhǔn)化。然而，由于數(shù)字貿(mào)易發(fā)展統(tǒng)籌不佳、營(yíng)商環(huán)境尚待優(yōu)化，企業(yè)合規(guī)成本大大增加，亟須對(duì)現(xiàn)有貿(mào)易環(huán)境加以優(yōu)化完善，以促進(jìn)跨境流通便利（李俊等，2023）。應(yīng)繼續(xù)完善我國(guó)法律規(guī)定，并先行在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，利用先進(jìn)審計(jì)工具實(shí)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)流程自動(dòng)化，以降低中小貿(mào)易企業(yè)參與門檻，同時(shí)，充分利用AI技術(shù)和復(fù)合型人才，加密技術(shù)應(yīng)用確保數(shù)據(jù)傳輸安全和交易信息保護(hù)（朱燕芳等，2024）。

2.企業(yè)合規(guī)閾值彈性

AI大模型訓(xùn)練依賴于海量高質(zhì)量數(shù)據(jù)集，跨境數(shù)據(jù)獲取的容易度和廣泛度會(huì)成為科技企業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力之一。然而，由于全球各國(guó)主權(quán)沖突、規(guī)則差異、安全風(fēng)險(xiǎn)等的存在，企業(yè)在進(jìn)行跨境傳輸時(shí)不得不遵照嚴(yán)格的治理規(guī)則或高額的制度成本以保障數(shù)據(jù)的合規(guī)性，大大增加了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，高昂的運(yùn)營(yíng)成本可能導(dǎo)致部分企業(yè)投機(jī)取巧，造成數(shù)據(jù)濫用或泄露，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂，降低數(shù)據(jù)要素的配置效率。為解決合規(guī)成本過高的問題，應(yīng)積極推動(dòng)大體量數(shù)據(jù)交易所發(fā)揮作用，通過標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)交易為規(guī)則制定提供參考，聯(lián)合地方政府發(fā)放“語(yǔ)料券”等補(bǔ)貼性工具，減少企業(yè)收集、驗(yàn)證、處理數(shù)據(jù)的交易成本，激發(fā)數(shù)據(jù)交易活力，將企業(yè)盈余最大化用于新型技術(shù)研發(fā)。

（三）規(guī)則層：以規(guī)則匹配為保障，平衡發(fā)展與安全

1.技術(shù)驅(qū)動(dòng)的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

基于技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向的彈性治理（李海英和馬民虎，2022），根據(jù)技術(shù)進(jìn)展調(diào)整監(jiān)管邊界，實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則的動(dòng)態(tài)更新。AI技術(shù)會(huì)催生眾多新型風(fēng)險(xiǎn)，如數(shù)據(jù)壟斷、算法黑箱、深度偽造等，動(dòng)態(tài)監(jiān)管可通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)反饋和實(shí)時(shí)調(diào)整，在風(fēng)險(xiǎn)顯露初期介入，降低安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)據(jù)市場(chǎng)變幻莫測(cè)，真實(shí)交易存在諸多不確定性，通常不會(huì)預(yù)設(shè)到可能出現(xiàn)的所有應(yīng)監(jiān)管的情形，這就要求治理規(guī)則應(yīng)具有靈活性，能在可控條件下加以適當(dāng)調(diào)整，并在部分場(chǎng)景中優(yōu)先測(cè)試規(guī)則和技術(shù)發(fā)展、數(shù)據(jù)交易的適配性，適配后再逐步推廣至全國(guó)各地，降低制度試錯(cuò)成本。

2.分層分類治理體系

數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟(jì)價(jià)值、應(yīng)用場(chǎng)景、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等方面的差異性要求流通治理保持差異性，分層分類治理可以保持此差異性，通過風(fēng)險(xiǎn)劃分，將安全成本精準(zhǔn)分?jǐn)傊敛煌黧w并加以有效監(jiān)管，借鑒《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)數(shù)據(jù)出境管理清單（負(fù)面清單）（2024版）》，按照數(shù)據(jù)的重要程度，對(duì)核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)三類制定詳實(shí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、定義范圍、參照依據(jù)和出境規(guī)則，為企業(yè)規(guī)劃數(shù)據(jù)跨境流通路徑提供參考。

3.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接互認(rèn)機(jī)制

當(dāng)前，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理模式表現(xiàn)出碎片化特征，如美國(guó)倡導(dǎo)市場(chǎng)自由的霸權(quán)思維，歐盟秉持嚴(yán)格監(jiān)管的GDPR模式，我國(guó)推行從《數(shù)據(jù)安全法》到合作倡議的發(fā)展范式。碎片化規(guī)則導(dǎo)致數(shù)據(jù)主權(quán)競(jìng)爭(zhēng)加劇，數(shù)據(jù)資源稟賦流通效率降低，數(shù)據(jù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不一，企業(yè)面臨合規(guī)套利的風(fēng)險(xiǎn)。建立國(guó)對(duì)國(guó)家機(jī)密數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)，采取禁止流動(dòng)的措施，相關(guān)部門聯(lián)合組建“數(shù)據(jù)海關(guān)”，以跨部門、跨行業(yè)、平臺(tái)化的方式服務(wù)于分類分級(jí)管理機(jī)制。其二，加快制定和完善數(shù)據(jù)流通規(guī)則。目前，國(guó)際數(shù)據(jù)治理模式分歧較大，國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)治理規(guī)則尚不全面，秉持從易到難、由淺入深的務(wù)實(shí)原則，分階段推進(jìn)治理升級(jí)進(jìn)程，在1一3年的短期時(shí)間內(nèi)，加快制定數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，探索性提供數(shù)據(jù)治理公共產(chǎn)品，推廣以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的技術(shù)治理工具；在3—5年的中期時(shí)間內(nèi)，進(jìn)一步際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接互認(rèn)機(jī)制，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通標(biāo)準(zhǔn)和多方參與的收益共享模式，將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的壁壘外部性轉(zhuǎn)化為共同治理責(zé)任是重要一環(huán)。我國(guó)應(yīng)主動(dòng)對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)輸出中國(guó)方案，將當(dāng)前的技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)。

三、AI賦能我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理進(jìn)路

（一）完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)配置機(jī)制

完善數(shù)據(jù)制度和市場(chǎng)機(jī)制既可以保障國(guó)家安全和公民合法數(shù)據(jù)權(quán)益，又能充分釋放數(shù)據(jù)紅利，推動(dòng)我國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作中形成可持續(xù)的數(shù)字秩序。

其一，建立國(guó)內(nèi)跨境數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理機(jī)制。以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等文件為依據(jù)，構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)分類分級(jí)流動(dòng)管理框架，明確不同類型數(shù)據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)應(yīng)的出境規(guī)則、數(shù)據(jù)流動(dòng)的尺度和范圍，對(duì)復(fù)雜交叉的數(shù)據(jù)集，探索性建設(shè)二級(jí)三級(jí)分類方法。對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)、不同類型的數(shù)據(jù)，實(shí)施差異化跨境流動(dòng)措施，比如對(duì)集體公開數(shù)據(jù)和個(gè)人一般數(shù)據(jù)，將部分國(guó)家納入可自由流動(dòng)范圍；對(duì)重要數(shù)據(jù)或個(gè)人特殊數(shù)據(jù)，結(jié)合出境場(chǎng)景，實(shí)地分析數(shù)據(jù)出境后的潛在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施梯度化監(jiān)管；

健全以區(qū)域性治理為主的雙多邊治理機(jī)制，打破跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘；在5年以上的長(zhǎng)期時(shí)間內(nèi)，嘗試主導(dǎo)建立基于聯(lián)合國(guó)章程的數(shù)據(jù)治理專門化機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)各國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)則差異。其三，建立完善國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)交易體系。目前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)尚未成型，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，需要進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、要素參與收入分配等基礎(chǔ)制度，構(gòu)建長(zhǎng)期活躍有效的數(shù)據(jù)要素交易體系，打破地區(qū)間、行業(yè)間“數(shù)據(jù)孤島”，降低科技企業(yè)合規(guī)成本，握緊數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)。其四，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素大范圍配置網(wǎng)絡(luò)。通過現(xiàn)有“數(shù)字絲綢之路”“一帶一路”區(qū)域性數(shù)據(jù)交流圈，優(yōu)先推動(dòng)非敏感數(shù)據(jù)的有序流動(dòng)，力爭(zhēng)形成以我國(guó)為核心的“數(shù)據(jù)樞紐”，主導(dǎo)建設(shè)數(shù)字貿(mào)易高水平開放平臺(tái)，主動(dòng)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，鼓勵(lì)數(shù)字領(lǐng)域各項(xiàng)改革在有條件的數(shù)字貿(mào)易出口載體、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開展先行先試。其五，加強(qiáng)數(shù)據(jù)倫理規(guī)范建設(shè)（蔡翠紅，2025）。AI快速發(fā)展引發(fā)了人們對(duì)數(shù)據(jù)倫理的關(guān)注，各國(guó)和各企業(yè)在應(yīng)用數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)始終秉持技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的公平性和安全性兩大原則，探索性設(shè)立倫理審查委員會(huì)，對(duì)新興前沿技術(shù)及時(shí)進(jìn)行全方位的規(guī)范性評(píng)估，完善算法設(shè)計(jì)規(guī)范性評(píng)估機(jī)制，特別是對(duì)AI算法進(jìn)行多層次的倫理測(cè)試，平衡技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)責(zé)任的關(guān)系。

（二）擴(kuò)大數(shù)據(jù)設(shè)施建設(shè)范圍，構(gòu)建完備的AI技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

目前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)模、速度和復(fù)雜性大幅提升，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和AI技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)是否完善，將直接影響數(shù)據(jù)流動(dòng)效能。

其一，加大新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。加強(qiáng)海底光纜等數(shù)據(jù)跨境傳輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，借鑒跨大西洋海底光纜項(xiàng)目的實(shí)踐案例，積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)交換樞紐建設(shè)，通過共建“一帶一路”倡議，聯(lián)合其他國(guó)家探索性建設(shè)新線路，嘗試投資欠發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。其二，帶頭突破“卡脖子”技術(shù)。利用DeepSeek推行契機(jī)，發(fā)揮AI溢出帶動(dòng)性強(qiáng)的“領(lǐng)頭雁”效應(yīng)，支持開源生態(tài)建設(shè)，以國(guó)際知名高校和科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性研究作為源頭，增加技術(shù)交流共享，加快創(chuàng)新成果落地生根，協(xié)同研發(fā)隱私計(jì)算技術(shù)、可標(biāo)記技術(shù)等，完善現(xiàn)有“東數(shù)西算”新型算力網(wǎng)絡(luò)體系，有效引導(dǎo)算力資源西輸，促進(jìn)數(shù)據(jù)中心合理布局，籌劃“東數(shù)西算2.0版本”算力工程，通過技術(shù)更新提高樞紐間數(shù)據(jù)傳輸效率。其三，推廣技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在“數(shù)字絲綢之路”等項(xiàng)目中推廣中國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少與其他國(guó)家的技術(shù)互操作性分歧，構(gòu)建符合自身利益的技術(shù)生態(tài)，建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，提高我國(guó)在全球數(shù)據(jù)治理技術(shù)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。其四，帶動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。持續(xù)增加對(duì)區(qū)塊鏈、AI等技術(shù)的研發(fā)制造，推動(dòng)大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)、制造業(yè)、金融業(yè)、貿(mào)易等領(lǐng)域，通過跨境傳輸實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同創(chuàng)新。

（三）優(yōu)化科技企業(yè)要素配置，提高企業(yè)數(shù)據(jù)跨境合規(guī)水平

科技企業(yè)是開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要主體，從TikTok由于數(shù)據(jù)隱私問題與美國(guó)、印度等國(guó)家出現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)合規(guī)分歧，到華為因數(shù)據(jù)安全問題被瑞典郵政和電信管理局（PTS）禁用，跨國(guó)企業(yè)合規(guī)的負(fù)外部性在數(shù)據(jù)流通的背景下更為顯著。

其一，充分發(fā)揮科技型企業(yè)現(xiàn)有資源優(yōu)勢(shì)。在數(shù)據(jù)要素方面，以合法合規(guī)的途徑獲取外部?jī)?yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系；在人才要素方面，引育熟練操作云計(jì)算、標(biāo)記化技術(shù)等數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才，根據(jù)專業(yè)側(cè)重點(diǎn)的不同將其分布至數(shù)據(jù)應(yīng)用的全流程；在資本要素方面，合理配置資本，保證優(yōu)先用于與數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的技術(shù)開發(fā)和核心業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)。其二，采用“數(shù)據(jù)護(hù)照”。為合規(guī)企業(yè)合規(guī)數(shù)據(jù)集頒發(fā)跨境流動(dòng)憑證，結(jié)合現(xiàn)有跨境規(guī)則自動(dòng)執(zhí)行數(shù)據(jù)使用權(quán)限、數(shù)據(jù)流通權(quán)限和收益分配條例。其三，充分保障合作方權(quán)益。根據(jù)各參與主體的投入成本、利潤(rùn)貢獻(xiàn)，在與數(shù)據(jù)供應(yīng)者、需求者等利益相關(guān)方充分溝通后，協(xié)商確定利潤(rùn)分配方案，保障各方特別是中小企業(yè)的合法權(quán)益。其三，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的透明化。通過多邊框架、多邊協(xié)議建立透明化、統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)治理規(guī)則，企業(yè)以更透明的方式參與進(jìn)來，形成有序的從數(shù)據(jù)生成到應(yīng)用的全流程價(jià)值鏈條，也方便企業(yè)根據(jù)自身核心競(jìng)爭(zhēng)力精準(zhǔn)定位鏈條中某一環(huán)節(jié)，并專注于提高數(shù)據(jù)附加價(jià)值，參與者各司其職的同時(shí)利用透明化流程把握其他環(huán)節(jié)，提高整體收益。

（四）推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估，實(shí)現(xiàn)利益分配公正合理

AI驅(qū)動(dòng)下的全球化數(shù)據(jù)流動(dòng)，“誰的數(shù)據(jù)誰受益”是關(guān)鍵問題，我國(guó)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估，形成利益公平分配機(jī)制。

其一，推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化。構(gòu)建數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估體系，明確價(jià)值評(píng)估的基本原則、評(píng)估方法、計(jì)量單位等，根據(jù)不同類型數(shù)據(jù)和不同應(yīng)用場(chǎng)景，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)價(jià)值指標(biāo)體系，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量、數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值等維度。其二，推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)化。設(shè)立專門的數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，并引入技術(shù)人員加以指導(dǎo)，或直接委托至知名大型平臺(tái)企業(yè)，為數(shù)據(jù)交易、價(jià)值分配提供第三方評(píng)估服務(wù)，制定數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估行業(yè)規(guī)范（郭海玲等，2024）。其三，建立健全數(shù)據(jù)收益分配制度。建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，衡量數(shù)據(jù)要素的價(jià)值、貢獻(xiàn)率與回報(bào)率等關(guān)鍵指標(biāo)，保證數(shù)據(jù)提供者的貢獻(xiàn)和既得報(bào)酬呈正相關(guān)，著重關(guān)注公共產(chǎn)品利益和相對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，兼顧利益公平。

（五）深化多層次跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際合作，增強(qiáng)自身國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

我國(guó)在促進(jìn)全球數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的同時(shí)，要兼顧國(guó)家安全和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，在多邊框架下積極作為，推動(dòng)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的全球命運(yùn)共同體建設(shè)。

其一，積極參與國(guó)際規(guī)則制定。秉持“堅(jiān)持團(tuán)結(jié)合作、聚焦促進(jìn)發(fā)展、促進(jìn)公平正義、推動(dòng)有效治理”的立場(chǎng)，凝聚國(guó)際社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的價(jià)值共識(shí)，推動(dòng)構(gòu)建開放包容、協(xié)同共治的全球治理體系（徐玉梅等，2024）。其二，積極參與由國(guó)際組織和多邊機(jī)制發(fā)起的數(shù)據(jù)治理工作。響應(yīng)OECD、APEC、WTO等國(guó)際組織和多邊機(jī)制的號(hào)召，充分支持聯(lián)合國(guó)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，探索性牽頭構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”，堅(jiān)決反對(duì)數(shù)據(jù)霸權(quán)主義，發(fā)出中國(guó)聲音。其三，加快形成數(shù)據(jù)跨境合作白名單。主動(dòng)與境外市場(chǎng)達(dá)成互利共贏、公平可靠的數(shù)據(jù)跨境共識(shí)，推動(dòng)建成互操作性的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理機(jī)制，建立以主要貿(mào)易伙伴為好友的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“朋友圈”，初步形成一套充分展現(xiàn)我國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)主張的跨境規(guī)則和模式。其四，推進(jìn)區(qū)域合作和多邊數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議制定。主動(dòng)與不同國(guó)家、不同區(qū)域集團(tuán)簽訂不同層次的促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作協(xié)議或備忘錄，嘗試建立互信機(jī)制，探索符合雙方利益的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)模式，并在實(shí)踐中不斷升級(jí)完善。其五，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)加人《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），以RCEP等區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定為藍(lán)本，探索共建“一帶一路”跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)圈，加強(qiáng)與沿線國(guó)家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，助力沿線國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)能力建設(shè)。

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Abstract：Thossorderfoofataisecoingiceasinglyfruetndthfetieintegatiofataflowithalatioss emergedasandrivingforefoloaloncgowthHoweveCina’sgovanefossorderdatafoacescalengschthe spilovefeiltdtad standards.To harness the empowering role of Al ，atthe technological level， we should rely on technological autonomy to overcome the“stuck neck” dileas;atolocltaete shouldsureteloitpraaltatal scopofdatasoateooea mulilevelieaialoeatoodedaotbingaaa’seaeofossoafo.

KeyWords：AI; Data Flow;Data Governance; Cross-border Flow

（收稿日期：2025-05-09 責(zé)任編輯：賴芳穎）