以“兩重”擴(kuò)大政府有效投資：對應(yīng)場景和投融資機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2025）06-0003-08

一、由現(xiàn)代化的“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”大局論及“兩重”

自“穩(wěn)中求進(jìn)”指導(dǎo)方針提出以來，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行告別經(jīng)濟(jì)起飛的高速增長階段而進(jìn)入下行過程，年經(jīng)濟(jì)增速已由兩位數(shù)降至個位，2020一2021年，復(fù)合平均增速約為 5.2% ，2022—2023年，復(fù)合平均增速略高于 4.1% ，實(shí)際上已有滑出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的風(fēng)險，不利于“新的兩步走”現(xiàn)代化大局。中央決策層在將“穩(wěn)中求進(jìn)”表述為中國經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)的基礎(chǔ)上，近年來又將其拓展為“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”。2023年，經(jīng)過推出預(yù)算調(diào)整方案等努力，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長 5.2% ，位于經(jīng)濟(jì)增長中高速區(qū)間下沿之上，是值得重視的一個“契機(jī)之年”，即可以順勢發(fā)力使之后的年度經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)維持在 5% 左右，從而形成一個引領(lǐng)新常態(tài)的“L型”轉(zhuǎn)換。

2024年，中國經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)“前高一中低一后揚(yáng)”態(tài)勢，具體而言，一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長 5.3% ，二、三季度同比增長 4.7% 、 4.6% 。為進(jìn)一步加大穩(wěn)增長政策落實(shí)力度，中央推出國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（下文簡稱“‘兩重’”）、新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（下文簡稱“‘兩新’”）等措施，并要求系統(tǒng)落實(shí)一攬子增量政策，使四季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長 5.4% ，從而全年達(dá)到了 5% 的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績來之不易，為在2025年這一“十四五”規(guī)劃收官之年穩(wěn)增長提供了有利條件，繼續(xù)追求合理區(qū)間內(nèi)以 5% 左右為預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增速。但是，需要充分認(rèn)識2024年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出的國際國內(nèi)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻特點(diǎn)，正視困難，在2025年更加奮發(fā)有為地推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。基于此，為貫徹落實(shí)中央提出的逆周期超常規(guī)宏觀調(diào)控政策的指導(dǎo)方針，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作中推進(jìn)“兩重”，對于支持中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局有十分重大的意義和作用。本文將以“兩重”為研究主題，結(jié)合相關(guān)認(rèn)知框架和觀點(diǎn)、思路，討論以“兩重”擴(kuò)大政府有效投資的必要性，以及“兩重”在中國現(xiàn)階段的主要應(yīng)用場景和投融資機(jī)制創(chuàng)新。

二、充分認(rèn)識有效投資的關(guān)鍵作用和在經(jīng)濟(jì)低迷期加強(qiáng)政府重點(diǎn)投資的必要性

中央明確要求的逆周期超常規(guī)宏觀調(diào)控政策已具體化為實(shí)施更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策的“雙松”組合，在此政策框架下，發(fā)揮擴(kuò)張性政策效應(yīng)需致力于以大力提振消費(fèi)和提高投資效益實(shí)現(xiàn)全方位擴(kuò)大內(nèi)需的政策目標(biāo)。從理論角度而言，這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)含著如何正確認(rèn)識和處理投資與消費(fèi)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)命題。對于該命題的理解和回答，劉奕和王文凱[1認(rèn)為，投資和消費(fèi)是社會再生產(chǎn)的有機(jī)統(tǒng)一體，有效率的投資發(fā)揮關(guān)鍵作用；李和馮冠霖[2認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長更依賴于消費(fèi)引致的投資；陳彥斌[3]認(rèn)為，形成新發(fā)展格局關(guān)鍵在于提升居民消費(fèi)與有效投資；夏杰長和張雅?、苷J(rèn)為，消費(fèi)是生產(chǎn)的目的與動力，投資是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)需求的工具與途徑。

實(shí)際上，中央對投資與消費(fèi)的關(guān)系有明確表述，即“增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用”“發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用”。從學(xué)理層面考察，投資與消費(fèi)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心議題之一，消費(fèi)是人類社會生存與發(fā)展的基本條件，是引發(fā)經(jīng)濟(jì)活動的原生動力。一切經(jīng)濟(jì)行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都在于以消費(fèi)滿足人的生存、發(fā)展、享受等需求。需求側(cè)的消費(fèi)若要實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)”，必須有“源頭活水”予以支持，即構(gòu)建以生產(chǎn)經(jīng)營活動回應(yīng)消費(fèi)需求的供給側(cè)創(chuàng)新發(fā)展動力機(jī)制，通過投資支持企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)，從而滿足消費(fèi)者的消費(fèi)需求。其具體的過程可以被描述為，以投資形成產(chǎn)能，支持企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)和增加就業(yè)崗位，并在競爭中通過要素流動使產(chǎn)出結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)更加適配；就業(yè)崗位增加則會帶來從業(yè)人員的可支配收入和消費(fèi)能力的提高，不斷擴(kuò)大有收人支撐的消費(fèi)需求，使超大規(guī)模國內(nèi)市場的消費(fèi)潛力充分發(fā)揮出來?？傊?，形成提振可持續(xù)消費(fèi)的“源頭活水”關(guān)鍵在于社會再生產(chǎn)流程初始環(huán)節(jié)中投資的有效性。對這一個“關(guān)鍵”的認(rèn)定，決不能由于某些投資會出現(xiàn)低效甚至無效的局部性問題而忽視和否定有效投資的作用。

在經(jīng)濟(jì)周期中經(jīng)濟(jì)低迷、內(nèi)需不足的特定階段，企業(yè)由于預(yù)期不好、欠缺信心等原因，投資積極性較低，這促使政府在尊重市場配置資源的決定性作用的同時，很有必要更好發(fā)揮自身彌補(bǔ)“市場失靈”的作用。由于政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有相對優(yōu)勢，理應(yīng)在該領(lǐng)域加大投入，引導(dǎo)擴(kuò)大全社會有效投資。這一過程有助于企業(yè)改善預(yù)期和提振信心，從而提升企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目上的投資積極性，實(shí)現(xiàn)公共與私人投資之間的良性互動。

在經(jīng)濟(jì)低迷期加大政府投資力度的必要性已在國際經(jīng)驗(yàn)中得到充分佐證。以“大蕭條”時期的“羅斯福新政”為例，鑒于公共基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有托底作用和支撐意義，該政策要求政府通過公共工程建設(shè)擴(kuò)大就業(yè)和提高居民收入水平，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)，完善社會保障和公共福利供給體系，開創(chuàng)解決危機(jī)的新局面。再以中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的宏觀政策選擇為例，中國在應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)的特殊時期，都高度重視由政府牽頭推出一系列重大建設(shè)項(xiàng)目，以特定投資機(jī)制發(fā)力擴(kuò)大內(nèi)需，成為全球應(yīng)對上述兩次危機(jī)表現(xiàn)最好的經(jīng)濟(jì)體。當(dāng)前，又一次在非常時期采取非常之策的政策實(shí)踐中，為全面擴(kuò)大內(nèi)需，中國應(yīng)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，高度重視、全力做好以“兩重”為代表的政府投資事項(xiàng)。

三、從“綜合績效”“適當(dāng)超前”的角度把握政府投資的必要性和有效性

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府在重點(diǎn)領(lǐng)域給予投資支持是極其重要的。由于“兩重”投資的直接回報率低、投資周期長，以及在財務(wù)表現(xiàn)上可能無法形成短期回報，企業(yè)不愿做、不能做這一類的投資，至少無法在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮主要作用，需要政府投資引導(dǎo)企業(yè)投資。

衡量政府投資有效性的方法在微觀層面與宏觀層面并不一致。在微觀層面，企業(yè)作為投資主體可以計(jì)算出投資收益率、企業(yè)利潤率等相對容易量化的指標(biāo)，并可以通過成本效益法直接得出投資有效還是無效的結(jié)果。而在宏觀層面，如何衡量政府投資有效性一直是世界性的難題，目前尚未形成一套明確的量化考評體系。其中的原因在于，政府投資并不只是考慮直接經(jīng)濟(jì)效益，更為重要的是，政府會追求通過投資形成國民經(jīng)濟(jì)綜合效益，即通過提供必要的投資條件推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，產(chǎn)生正的外部性，在推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的后勁，從而不斷提高民生水平。因此，在進(jìn)行相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目資金安排的通盤決策上，政府投資實(shí)際上一定要統(tǒng)籌考慮、綜合權(quán)衡社會效益和直接經(jīng)濟(jì)效益，兼顧多方面的效益就意味著相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目綜合績效的量化評價是頗有難度的。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用這一基本定位，意味著要在處理好市場和政府的關(guān)系中衡量政府投資的有效性。從中國學(xué)者研究形成的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新成果中不難發(fā)現(xiàn)，市場和政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行中均發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)“雙到位”[5]。具體而言，為整體地提高政府投資的有效性，在管理模式上，可考慮采用“雙清單”（企業(yè)負(fù)面清單、政府正面清單）模式考核政府投資是否有效；在資源配置上，可考慮將有效、有序市場與有為、有限政府相結(jié)合，優(yōu)化機(jī)制和提高效率?？傊?，政府投資的有效性應(yīng)被充分關(guān)注和重視。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，很多政府投資項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益并不如人意，也就常常受到很多質(zhì)疑和指責(zé)。以青藏鐵路項(xiàng)目為例，如果用微觀層面的成本效益法分析該項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益，僅靠其客貨運(yùn)收入產(chǎn)生的現(xiàn)金流似乎都難以維持其基本運(yùn)營，想要收回前期投資恐怕更是遙遙無期。但是，青藏鐵路修建后所產(chǎn)生的綜合效益尤其是社會效益是不可小的，其遵循了“要想富，先修路”的公共工程建設(shè)邏輯，有力地支持了西藏的區(qū)域發(fā)展，使邊疆人民群眾共享改革開放成果，是維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、鞏固國家安全的一項(xiàng)標(biāo)志性項(xiàng)目。類似的重點(diǎn)項(xiàng)目還有川藏鐵路、南水北調(diào)、西電東送等，對于這些重點(diǎn)投資項(xiàng)目效益的評價不局限于微觀層面的衡量方法，這些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要重點(diǎn)考慮綜合效益尤其是社會效益，即政府安排投資決策的眼界絕不能僅限于直接經(jīng)濟(jì)效益。

正是由于宏觀層面的投資效益難以被衡量，因而在一些具體項(xiàng)目的投資安排上，可能會出現(xiàn)過大的模糊性和決策彈性。在可行性研究并不扎實(shí)的情況下，以及一些具體決策和工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)扭曲和不當(dāng)行為的情況下，容易出現(xiàn)低效、無效投資和投資資金損失。以中國某欠發(fā)達(dá)山地省份為例，該省以較高水平的前瞻性決策建成了縣縣通高速、村村通硬路面等項(xiàng)目，為“要想富，先修路”提供了公共基礎(chǔ)設(shè)施支撐條件，從而又搭建了“東數(shù)西算”的國家級數(shù)據(jù)中心，以此帶動形成了規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)集群，這是值得肯定的正面經(jīng)驗(yàn)。但是，同樣是在這個省份，又有以相當(dāng)大規(guī)模的資金建造了某縣“水司府”的失敗案例，投資項(xiàng)目造成資金浪費(fèi)。前些年，國內(nèi)還有由種種主客觀原因造成的一些重要公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃超前性不足的案例，如高速公路干道建設(shè)等，項(xiàng)目完工后很快又被迫組織資源和施工力量改建升級。這方面應(yīng)該總結(jié)的規(guī)律性認(rèn)識和政府投資的正反兩面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對于在宏觀層面判別投資效益是十分重要的，尤其是失敗的投資教訓(xùn)更值得引以為戒。

適度超前開展公共基礎(chǔ)設(shè)施投資是必要的，這充分體現(xiàn)了從宏觀決策到項(xiàng)目全周期的通盤視野[7]。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過于超前會導(dǎo)致利用率低和運(yùn)營虧損[8]。在綜合績效的基本認(rèn)識框架下，本文認(rèn)為，從短期來看，不可否認(rèn)中國的高速公路、高鐵線路等建設(shè)存在一些問題或瑕疵，但從長期來看，若要實(shí)現(xiàn)以前期投資建設(shè)帶動后期發(fā)展致富，就應(yīng)該盡可能地打好、打足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提前量。具體而言，可以考慮前瞻性地做好項(xiàng)目規(guī)劃和資金安排，并在實(shí)施過程中將資金部署到位。從更長期的視角來看，適度超前的投資安排可能具有更優(yōu)的綜合績效，其潛在成本反而是最小的。

以北京首都國際機(jī)場建設(shè)為例，北京首都國際機(jī)場航站樓共有3座，其中2號航站樓于1995年10月開工，在1999年11月正式啟用后不久，現(xiàn)有設(shè)施便無法滿足航空運(yùn)輸吞吐量增長的需要，2003年、2004年歷經(jīng)多次改建、擴(kuò)建后，3號航站樓于2004年3月開工，于2008年2月正式啟用。從這個案例可以看出，2號航站樓和3號航站樓設(shè)計(jì)建設(shè)間隔不到10年，如果在籌備初期就能夠一次性將兩個航站樓進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，盡可能籌集資金實(shí)現(xiàn)一次性同步建設(shè)，投資資金的綜合使用績效將顯著提升。

同樣情況也出現(xiàn)在沈陽一大連高速公路（下文簡稱“沈大高速”）建設(shè)上。沈大高速是國內(nèi)第一批興建的標(biāo)志性高速公路，1990年剛剛建成通車時，就有人提出，修建高速公路不適合中國發(fā)展中國家的國情，是過度超前的投資，但沈大高速的民間評價卻甚高。此后10年間沈大高速的使用率逐漸超過飽和度，不得不從2002年開始全線封閉，重新征地并安排施工力量入場拓寬改造，于2004年8月29日改造完畢重新通車，全路段車道拓寬，這才滿足了通行需求。之后類似的情況在上海與南京之間的滬寧高速公路建設(shè)上又再次出現(xiàn)，其建設(shè)吸取沈大高速全線封閉擴(kuò)建的教訓(xùn)，采取了不封路而實(shí)施逐段單側(cè)通車、單側(cè)遞進(jìn)施工的解決方案。然而，該做法也帶來了較為明顯的負(fù)面效應(yīng)，屬于權(quán)衡之下的應(yīng)急之舉。

考慮到20世紀(jì)90年代至2000年中國綜合國力有限，以及當(dāng)時投資機(jī)制較為單一等現(xiàn)實(shí)約束，較大幅度地進(jìn)行前瞻性投資布局面臨較大困難。因此，上述案例在一定程度上反映了歷史條件對政策選擇的制約。然而，當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到較大提升，在吸收國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國對投資的方式和效益有了更深人的認(rèn)識，對積極運(yùn)用公債安全區(qū)籌資也有了更多理解。由此可知，政府應(yīng)進(jìn)一步提升在“兩重”項(xiàng)目上的投資布局前瞻性。

正如“十四五”規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃視野已經(jīng)延伸到了2035年，這說明僅僅用5年、10年的眼界來規(guī)劃當(dāng)前的投資與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，顯然已無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。因此，在全局觀視角下，那些認(rèn)為中國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過于飽和、過于超前的認(rèn)知實(shí)際上是落入了誤區(qū)。從長期來看，中國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有很大空間，如何前瞻性地布局要求地方政府破除思維局限，從全局出發(fā)科學(xué)規(guī)劃，以此找到好的投資方向和標(biāo)的，提高投資的綜合績效。

從政府有效投資對經(jīng)濟(jì)景氣回升的作用來看，在經(jīng)濟(jì)承壓階段，政府投資支持公共工程建設(shè)，推行“以工代賑”，有助于提振非政府主體投資信心，帶動其共同參與公共工程建設(shè)。當(dāng)市場預(yù)期改善、經(jīng)濟(jì)活力提升時，越來越多的企業(yè)獲得投資機(jī)會，從而有效激發(fā)了市場整體活力。雖然政府有效投資對市場活力提升的作用不容易被量化，但這種作用是真實(shí)存在的，是政府投資綜合績效評價的重要組成部分。

扭轉(zhuǎn)民間投資下行趨勢，應(yīng)在加大政府有效投資的同時實(shí)質(zhì)性地解決民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題。近年來，面對復(fù)雜多變的宏觀環(huán)境，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不少困難，一些企業(yè)面臨較大的經(jīng)營壓力，在貸款融資、行政審批、競標(biāo)競價等方面仍然受到不平等待遇。從中央層面的政策部署來看，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)持續(xù)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2023年，國家發(fā)展和改革委員會內(nèi)部設(shè)立民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展局；2025年4月30日，十四屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，各地也密集出臺多項(xiàng)措施優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境。但是，需要注意的是，“兩個毫不動搖”方針在地方政府的落實(shí)中仍有偏差，體現(xiàn)為部分地方政府仍然忽視民營經(jīng)濟(jì)的重要性，甚至存在違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等影響民營企業(yè)生存發(fā)展的行為。為此，中央提出扎實(shí)開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動，釋放出堅(jiān)決有力維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的鮮明信號。因此，調(diào)動民間投資積極性要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、治本為上。既要實(shí)現(xiàn)制度規(guī)則的公平統(tǒng)一，更要在具體工作中落實(shí)落細(xì)，通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)、打破壁壘、公平競爭推動要素自由流動，改善和穩(wěn)定民營企業(yè)預(yù)期，提振民營企業(yè)發(fā)展信心，促使其形成以長期主義為導(dǎo)向的行為模式，從而在“耐心資本”范疇內(nèi)積極開展投資。

綜上所述，關(guān)于政府投資的有效性與綜合績效的研究，有兩個重要的認(rèn)識視角應(yīng)予以強(qiáng)調(diào)。一是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超前性。例如，適當(dāng)超前部署公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體現(xiàn)了“要想富，先修路”這一規(guī)律，其與適當(dāng)掌握超前量和總體衡量綜合績效水平的評價方式是息息相關(guān)的。二是政府投資對企業(yè)投資和全局景氣繁榮具有拉動作用。在經(jīng)濟(jì)低迷期，企業(yè)不敢、不愿投資，政府應(yīng)起到拉動經(jīng)濟(jì)回暖、引導(dǎo)民間投資進(jìn)而活躍整體市場的正面效應(yīng)，這也是考量政府投資綜合績效的重要組成部分。

四、“兩重”有效投資的對應(yīng)場景

對于“兩重”有效投資而言，“全國一盤棋”的政府投資安排具有規(guī)劃先行、多規(guī)合一、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的特征。從中央到地方的規(guī)劃、部署中可以看到，中央先以全局視野對國土空間開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，各地方政府在此指導(dǎo)下制定具有地方特色和高質(zhì)量導(dǎo)向的具體實(shí)施方案，按照因地制宜、向下兼容、通盤協(xié)調(diào)的原則擬定轄區(qū)內(nèi)投資安排。在投資執(zhí)行過程中則充分運(yùn)用成本效益法等微觀層面的技術(shù)方法，嚴(yán)格監(jiān)督工程質(zhì)量和資金用途，提高投資效益。

對于結(jié)合具體場景選擇重點(diǎn)投向，中國有諸多案例可供觀察，“兩重”應(yīng)考慮以政府投資推進(jìn)海綿城市建設(shè)。隨著全球氣候變化的加劇，極端天氣事件更加頻繁且強(qiáng)烈。2021年7月20日，鄭州遭遇特大暴雨，2023年7月31日，北京遭遇特大暴雨，近幾年從南方到中部再到北方，類似的澇災(zāi)對經(jīng)濟(jì)社會生活的嚴(yán)重沖擊時有所聞。對于與國家安全、民生保障息息相關(guān)的城市和中心區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)而言，海綿城市建設(shè)將發(fā)揮巨大作用。過去海綿城市建設(shè)苦于資金短缺而未能實(shí)施推進(jìn)，當(dāng)下中央明確提出更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策的“雙松”組合的宏觀調(diào)控框架，為支持?jǐn)U大內(nèi)需提供政策工具。在財政政策上，提高財政赤字率，更大規(guī)模發(fā)行地方專項(xiàng)債9、特別國債和超長期特別國債，為重要項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持。

建設(shè)海綿城市是提升防災(zāi)減災(zāi)水平的重要支撐，是負(fù)責(zé)任政府的必然選擇。一旦進(jìn)行通盤的海綿城市規(guī)劃建設(shè)，就一定要統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)相關(guān)的水系整治和改造工程，這會涉及基本農(nóng)田灌溉體系的優(yōu)化建設(shè)，必然要考慮統(tǒng)籌規(guī)劃各中心區(qū)域的地下綜合管廊，讓各種管道、光纜、電纜、線路等進(jìn)人管廊，連帶統(tǒng)籌規(guī)劃中心城市的地鐵、輕軌和立體交通網(wǎng)絡(luò)，并配套建設(shè)停車場和各節(jié)點(diǎn)的商業(yè)設(shè)施，再帶動更廣義的各類公用設(shè)施、綠化環(huán)保、生活和娛樂設(shè)施等建設(shè)。地下綜合管廊投入使用后可以收取年費(fèi)，該收入來源于接入公共管網(wǎng)體系各個項(xiàng)目的使用者，雖然是弱現(xiàn)金流，但在30年至50年的長期運(yùn)營期間內(nèi)，可以逐漸積累足夠的資金用于還本付息，并確保整個資金流循環(huán)的完整性。因此，建設(shè)海綿城市等公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程建設(shè)的支出可以不列人預(yù)算赤字，其運(yùn)營收入累積起來，就可以實(shí)現(xiàn)地方專項(xiàng)債、特別國債的還本付息。由于中國在生產(chǎn)要素方面具有內(nèi)在優(yōu)勢，若能在特殊時期配套使用長期、超長期資金作為投資支持，便有望實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)高于常態(tài)水平的政府投資綜合績效。

此外，在各地方政府的投資項(xiàng)目中，政府引導(dǎo)、參與投資形成了一系列因地制宜又配合全局的“兩重”項(xiàng)目。以老舊小區(qū)改造為例，這一項(xiàng)目在全國各大中小城市廣泛適用，涉及的相關(guān)要素齊全，是一項(xiàng)典型的利國利民建設(shè)項(xiàng)目。此外，據(jù)交通部門估算，全國至少短缺約5000萬個停車位，表明停車位建設(shè)是彌補(bǔ)民生短板的建設(shè)項(xiàng)目。再如鄉(xiāng)村振興中的各地方政府可選擇的建設(shè)項(xiàng)目，若干年內(nèi)難以建設(shè)完成，需以逆周期超常規(guī)擴(kuò)大內(nèi)需的政策組合助推投資。

五、實(shí)施以“兩重”為代表的政府有效投資的投融資機(jī)制創(chuàng)新

為更好地適應(yīng)政府發(fā)力擴(kuò)大以“兩重”為代表的有效投資要求，亟須推進(jìn)相關(guān)投融資機(jī)制的創(chuàng)新。30年還本付息（閉環(huán)運(yùn)行，不體現(xiàn)為赤字）的特別國債在中國已發(fā)行多輪，是重要的籌資支持工具。另外，地方專項(xiàng)債也可以考慮以30年還本付息設(shè)計(jì)償還方式（也是閉環(huán)運(yùn)行，在地方政府基金預(yù)算之內(nèi)體現(xiàn)，不構(gòu)成地方政府赤字），該方式實(shí)際為國家級特別國債機(jī)制的地方化。近年來，地方專項(xiàng)債成為地方層面財力支持的主力型政策工具。2024年11月8日，國家制定推行“ 6+4+2^′ ”的“以債化債”方案，為地方、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)紓困和隱性債務(wù)風(fēng)險化解提供了基本保障，并有效支持了各地方政府的有效投資。2024年開始，超長期特別國債發(fā)行多輪，其中，50年期超長期特別國債具有“以時間換空間”的騰挪冗余度和彈性操作的回旋余地，有望卓有成效地支持“兩重”。這些通過政府舉債進(jìn)行的籌資操作和相關(guān)投融資安排，能夠確保中國公共部門負(fù)債保持在安全區(qū)之內(nèi)。

目前發(fā)行的超長期特別國債在實(shí)踐中確實(shí)是“發(fā)得出”，要特別強(qiáng)調(diào)的是它的“用得上”“超作用”。這類資金安排具備從中長期視角（30年至50年）在中央與地方層面協(xié)同推進(jìn)的可行性。前文已描述了其廣泛的應(yīng)用場景和充分的要素保障。從短期來看，此類投資首先有助于擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。按過去的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目開工時投資支出的 30%-40% 是工資等人頭費(fèi)支出，可立即形成當(dāng)期有支付能力的購買力，促進(jìn)消費(fèi)，從而增強(qiáng)發(fā)展后勁，并且可以獲得一些別的項(xiàng)目不能獲得的正外部效應(yīng)、綜合績效、國民經(jīng)濟(jì)和社會整體發(fā)展的后勁。相較于“補(bǔ)短型”投資，長期性投資更多體現(xiàn)的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高級化現(xiàn)代化的“升級型”投資[10]。這種以有效投資帶來的對整個全局的貢獻(xiàn)，顯然也是提振信心、改善預(yù)期的投資組合里的重要組成部分。此外，這些項(xiàng)目還要搭配加強(qiáng)規(guī)劃能力、加強(qiáng)管理（工程監(jiān)理、全程監(jiān)督）和陽光化等措施。

在基本認(rèn)識框架上，要正面肯定公債的功能作用。從基本理論層面論證公債的正面效應(yīng)，可以參考拉弗曲線，構(gòu)建一個公債適度規(guī)模曲線，橫軸表示公債規(guī)模，縱軸表示公債凈正效應(yīng)。當(dāng)沒有公債時，零點(diǎn)上不存在正面效應(yīng)，當(dāng)公債開始出現(xiàn)并逐漸增加時，其正面效應(yīng)也隨之顯現(xiàn)。然而，這一效應(yīng)并非隨債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張而持續(xù)增強(qiáng)，達(dá)到一定臨界點(diǎn)后，其邊際效益可能轉(zhuǎn)為遞減，甚至可能出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。這一現(xiàn)象與稅收理論中的拉弗曲線的邏輯相似。公債適度規(guī)模曲線如圖1所示。

基于上述分析可以發(fā)現(xiàn)，公債的實(shí)質(zhì)性問題并不在于其缺乏正面效應(yīng)，而在于該效應(yīng)可能在達(dá)到某一臨界點(diǎn)后出現(xiàn)邊際遞減，并隨著過度使用而轉(zhuǎn)化為負(fù)面效應(yīng)，最終滑入負(fù)區(qū)間，甚至誘發(fā)財政危機(jī)。將這一理論運(yùn)用于中國完善政府債務(wù)管理制度的具體實(shí)踐，可進(jìn)一步在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)整思路?？傊?，解決好公債問題的關(guān)鍵是掌握合理的發(fā)債規(guī)模和優(yōu)化債務(wù)管理的相關(guān)機(jī)制。

公債管理的創(chuàng)新性和嚴(yán)密化也非常重要，其中涉及一系列專業(yè)化制度規(guī)則的設(shè)立、執(zhí)行和有效的監(jiān)管保障[1]。對此，本文提出四點(diǎn)政策建議。

第一，將提升綜合績效與防范風(fēng)險相結(jié)合，促進(jìn)政府稅收制度和債務(wù)管理創(chuàng)新。以數(shù)字技術(shù)賦能稅務(wù)監(jiān)管，推進(jìn)“金財”“金稅”工程落地實(shí)施。繼續(xù)貫徹“開明渠、堵暗溝”的方針，從源頭、規(guī)則、過程中綜合施治防范、化解地方隱性債風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)“開前門、關(guān)后門，修圍墻、治存量”的全鏈條監(jiān)管。完善陽光化、可持續(xù)的地方公債制度，把隱性負(fù)債的空間擠壓、屏蔽于無形。

第二，在參考現(xiàn)有微觀、宏觀評估方法的基礎(chǔ)上，積極研究、設(shè)計(jì)公債健康長效運(yùn)行的指標(biāo)體系。根據(jù)公債運(yùn)行的綜合績效評估方法構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，在預(yù)警的代表性指標(biāo)選取上，可考慮用“債務(wù)/可付息收入流”[12]衡量債務(wù)的可持續(xù)性，其中“可付息收入流”既可以用“利率/經(jīng)濟(jì)增長率”衡量，也可以用“利息/債務(wù)保障率”衡量。以處理好債務(wù)與可付息收入流的關(guān)系為核心，完善國債管理機(jī)制。此外，可以借鑒已有的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，積極研究、設(shè)計(jì)償債基金方案，結(jié)合國家社會保障基金、各級政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，形成有彈性和應(yīng)急能力的公債運(yùn)行安全保障機(jī)制。

第三，處理好稅收、政府債務(wù)與公共福利支出的關(guān)系。基于財政分配“三元悖論”的理論認(rèn)識框架，公眾希望政府減少稅收、控制債務(wù)和增加公共福利支出，但實(shí)際上至多只能同時實(shí)現(xiàn)其中的兩項(xiàng)。處理好稅收、政府債務(wù)和公共福利支出的關(guān)系需要通盤權(quán)衡，努力做好相關(guān)財稅政策與公共政策中各項(xiàng)政策工具的合理搭配、良性互補(bǔ)。

第四，構(gòu)建政府與社會資本合作（PPP）模式。以現(xiàn)有政策文件為依據(jù)，繼續(xù)推動PPP更好地發(fā)揮投融資創(chuàng)新作用，進(jìn)一步促進(jìn)PPP在法治化、專業(yè)化、陽光化軌道上創(chuàng)新發(fā)展，從融資方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)向微觀管理與宏觀治理模式創(chuàng)新。發(fā)揮政府、企業(yè)與專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用，促進(jìn)投資績效提升，有力地配合和支持政府主導(dǎo)或參與的“兩重”項(xiàng)目等有效投資的擴(kuò)展。

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Expanding Effective Government Investment with “Implementation of Major National Strategies and Security Capacity Building in Key Areas\"： Corresponding Scenarios and Innovation in Investment and FinancingMechanisms

JIA Kang

（China Academy of Fiscal Sciences，Beijing 1Ooo91，China）

Summary：In accordance with the guidelines of the Central Economic Work Conference and other important metings， andunder thepolicytoneof“seeking progress amidststabilityand promotingstabilitythrough progress”，Chinahas formed aneffectivegovernment investmentinsupport of the“new two-step”modernizationagenda through“implementationof major nationalstrategies andsecuritycapacitybuildinginkeyareas”construction.Itorganicallycombinesthepromotionof supply-side structural reformandthe expansion of domestic demand with counter-cyclical super-conventional regulation， whichis of strategic significance to economic and social developmentand hasasignificant supporting and promoting role.

This paper explains the keyrole of efective investment and the necessity of strengthening the government’s key investmentduringtheeconomicdownturn，anddiscussesthenecesityandeffectivenessof governmentinvestmentfromthe twoconcepts of“comprehensive performance”and“appropriately ahead of schedule\".The concept of“comprehensive performance”goes beyondtheframework ofcost-benefitanalysisinthegeneral micro perspective，andconsiders moreof theireplaceableroleofexternalities，long-termdevelopmentpotential，andotherfactors.Theconceptof“appropriately aheadof schedule”reflectsthelawthatcanbesummarizedfromalargenumberofactual projects inthefieldof public infrastructureconstruction，thatis，long-termandultra-long-termprojectsshouldgivefullconsiderationto ahead-of-schedule arrangements.

Through observationand reflectionon the coresponding scenarios of“implementation of major national strategies and securitycapacitybuilding inkeyareas”efectiveinvestment，thispaperfindsthattheassertionthat“nosuitableinvestment projectscanbe found”is notvalid.Inthe process of playingtheroleof“implementationof major national strategies and securitycapacitybuildinginkeyareas”efectiveinvestment，itcanalsobecombinedwithotherefctiveinvestmentthat benefits thecountryandthepeopletoplaythediferentchanelsoffunding tosupportthe transformationofoldresidential areas insmalland medium-sized cities，especiallyinspecificapplicationscenarios tomakeupfortheshortfallsuchas expanding theconstructionof parking lots to increase thenumberof parking spaces.This paper argues that inovative investmentandfinancing mechanismsareimportantfortheeffectiveimplementationandexpansionofthe“implementation of major national strategies and security capacity building in key areas”construction.

Keywords：“implementationofmajornational strategiesandsecuritycapacitybuilding inkeyareas”；effective government investment；innovation in investmentand financing mechanisms；integrated performance;appropriate size of public debt

（責(zé)任編輯：劉欣琦）