健全預(yù)算制度：時(shí)代內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑探索

中圖分類號(hào)：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2025）06-0044-13

一、引言

公共預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的核心職能，健全預(yù)算制度不僅是保障公共服務(wù)供給、促進(jìn)社會(huì)公平的關(guān)鍵所在，更是構(gòu)建高效能國(guó)家治理體系的重要基石。綜觀全球公共預(yù)算改革的演進(jìn)歷程，建立有效的預(yù)算制度始終與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完善社會(huì)治理密不可分[1]。21世紀(jì)以來(lái)，在強(qiáng)化整體財(cái)政紀(jì)律的政策框架下，各國(guó)通過(guò)推行中期預(yù)算制度、制定財(cái)政支出規(guī)則、設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政委員會(huì)等系統(tǒng)性改革，顯著降低了預(yù)算政策制定的周期性波動(dòng)，進(jìn)而提升了公共財(cái)政的可持續(xù)性。中國(guó)通過(guò)實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算等創(chuàng)新性改革，確保資源能夠依據(jù)公共政策目標(biāo)的優(yōu)先次序來(lái)配置。黨的十八大以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)等改革舉措，取得了顯著成效。可見(jiàn)，公共財(cái)政管理的各項(xiàng)政策行動(dòng)始終圍繞著以下三個(gè)基本目標(biāo)展開(kāi)：保持可持續(xù)的財(cái)政狀況；實(shí)現(xiàn)資源的高效配置；確保有效的公共服務(wù)[2。作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容，預(yù)算管理在解決系統(tǒng)性公共行政問(wèn)題、改進(jìn)全球性公共治理等方面發(fā)揮了重要作用。

2022年，黨的二十大報(bào)告全面系統(tǒng)深入地闡述了中國(guó)式現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，重點(diǎn)部署了推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重大改革舉措。針對(duì)深化財(cái)稅體制改革，中央強(qiáng)調(diào)“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。中國(guó)式現(xiàn)代化既體現(xiàn)了各國(guó)現(xiàn)代化的普遍特征，又具有基于中國(guó)國(guó)情的特點(diǎn)。正因如此，健全預(yù)算制度需要將現(xiàn)代公共財(cái)政管理的科學(xué)理念與中國(guó)式現(xiàn)代化蘊(yùn)含的獨(dú)特國(guó)情有機(jī)融合。通過(guò)梳理全球公共財(cái)政管理的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，收人管理主要由財(cái)政政策引導(dǎo)，旨在增加收入并實(shí)現(xiàn)收人共享的公平與效率；支出管理主要由政府組織，通過(guò)鼓勵(lì)預(yù)算與財(cái)政政策保持一致、消除多余的經(jīng)常性開(kāi)支、允許適應(yīng)靈活變化，確保有限資源能夠服務(wù)于預(yù)期目的，這是預(yù)算管理改革的必然趨勢(shì)。但仍需注意，“財(cái)政之內(nèi)容，雖常具實(shí)質(zhì)的及形式的兩方面，然其屬性及范圍，則恒隨公共團(tuán)體之組織及目的之變遷而有差異”3]。就健全預(yù)算制度而言，中國(guó)式現(xiàn)代化背景下的預(yù)算管理改革仍需在理解中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與時(shí)代特色的基礎(chǔ)上展開(kāi)。

二、健全預(yù)算制度與中國(guó)式現(xiàn)代化

習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)情不同，現(xiàn)代化途徑也會(huì)不同”“中國(guó)式現(xiàn)代化，深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。因此，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化既要緊密聯(lián)系理論與實(shí)踐，也要融入歷史智慧。本文從理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯三個(gè)方面剖析健全預(yù)算制度與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系，從中梳理出公共預(yù)算管理改革的若干條突出線索。

（一）理論邏輯：健全預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

早在21世紀(jì)初，中國(guó)就初步建成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算制度框架[4]。近年來(lái)，為了更好地適應(yīng)不斷變化的公共需求，中國(guó)對(duì)健全預(yù)算制度的探索不斷推進(jìn)。

首先，健全預(yù)算制度對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有推動(dòng)作用。近年來(lái)，在全球預(yù)算管理改革進(jìn)程中，如何平衡財(cái)政約束與政策措施有效性變得愈發(fā)關(guān)鍵。一方面，政策制定者在利用有限財(cái)政資源實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)，需要保持預(yù)算的可持續(xù)性。這不僅要求運(yùn)用可靠的收支預(yù)測(cè)和科學(xué)的財(cái)政規(guī)則促進(jìn)預(yù)算收入端與支出端的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[5]，還需要將預(yù)算調(diào)整和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制納入觀察范圍，更好地發(fā)揮預(yù)算的協(xié)同效應(yīng)。另一方面，現(xiàn)代預(yù)算制度具有成果導(dǎo)向的特點(diǎn)，通過(guò)有限財(cái)政資源的最優(yōu)配置實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與微觀資源分配的乘數(shù)效應(yīng)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，預(yù)算制度體現(xiàn)了對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行優(yōu)先排序的決策，這些決策如何作出、由誰(shuí)作出、在什么約束條件下作出，這些關(guān)鍵問(wèn)題的妥善解決是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

其次，中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)健全預(yù)算制度提出了新要求。一方面，預(yù)算制度需要彰顯“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)。中國(guó)是人口大國(guó)也是疆域大國(guó)，在推進(jìn)高質(zhì)量公共服務(wù)供給過(guò)程中面臨著特殊的資源約束?！凹辛α哭k大事”不僅是社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征，也是預(yù)算制度規(guī)模治理的重要表征[6。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度要向財(cái)政資源集中化和預(yù)算決策程序集成化的方向發(fā)展，在統(tǒng)籌有限財(cái)政資源（“集中力量”）的同時(shí)，精準(zhǔn)實(shí)施最有效、最重要的政策和計(jì)劃（“辦大事”）。另一方面，預(yù)算改革需要超越傳統(tǒng)的公共財(cái)政管理框架，與系統(tǒng)性公共治理框架相互促進(jìn)，以取得更好的發(fā)展成果。新時(shí)代預(yù)算管理改革應(yīng)更加注重預(yù)算與民主、法治、公平等價(jià)值導(dǎo)向之間的關(guān)聯(lián)。借助預(yù)算改革的系統(tǒng)整合功能，將制度剛性（立法）、社會(huì)共識(shí)（民意）、戰(zhàn)略藍(lán)圖（政策）納入?yún)f(xié)同框架，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富足、精神富有、生態(tài)良好的中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)［7]。

（二）歷史邏輯：健全預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路

作為國(guó)家治理的重要工具，預(yù)算制度始終伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的演進(jìn)而不斷變革。在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，預(yù)算制度變遷與現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)呈現(xiàn)顯著的同構(gòu)性與協(xié)調(diào)性，深刻印證了馬克思主義唯物史觀中的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

新中國(guó)成立初期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍處于恢復(fù)期，軍費(fèi)、政費(fèi)、救濟(jì)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)所需開(kāi)支不斷增加，進(jìn)一步加劇了財(cái)政困難[8]。在此背景下，現(xiàn)代化內(nèi)涵從“擺脫落后和貧困”的條件出發(fā)，歷經(jīng)多次調(diào)整豐富，最終確定為工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化和國(guó)防現(xiàn)代化，即“四個(gè)現(xiàn)代化”。同時(shí)，這一時(shí)期的預(yù)算體制優(yōu)化旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，為“四個(gè)現(xiàn)代化”提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。伴隨著《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》《中央金庫(kù)條例》《預(yù)算決算暫行條例》等加強(qiáng)預(yù)決算管理文件的發(fā)布，預(yù)算制度得以初步建立并發(fā)揮控制財(cái)政支出的作用。此后，以“中央、省市、縣”為架構(gòu)的三級(jí)公共財(cái)政管理體制的建立從制度上明確了各級(jí)財(cái)政收支的劃分原則[9，從總量上強(qiáng)化了財(cái)政收支平衡理念，預(yù)算制度憑借有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

黨的十一屆三中全會(huì)后，現(xiàn)代化建設(shè)邁入新階段。預(yù)算管理也呈現(xiàn)“轉(zhuǎn)型”特征，既體現(xiàn)為預(yù)算規(guī)范體系的恢復(fù)與重塑，也表現(xiàn)為適應(yīng)改革開(kāi)放新形勢(shì)的公共財(cái)政體制框架構(gòu)建。1979年，預(yù)算編制與報(bào)告批準(zhǔn)制度的恢復(fù)開(kāi)啟了后續(xù)一系列的制度規(guī)范化改革?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》（1994年）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（1995年）的相繼頒布，標(biāo)志著預(yù)算管理正式步入法治化軌道。同時(shí)，通過(guò)自上而下的改革引導(dǎo)與自下而上的試點(diǎn)探索，國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算、政府收支分類、“收支兩條線”改革逐步推開(kāi)，為預(yù)算編制、執(zhí)行、審查、監(jiān)督提供了規(guī)范科學(xué)的技術(shù)工具。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，旨在探尋運(yùn)用公共資金解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理問(wèn)題的系統(tǒng)方案。因此，這一階段實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理、中期財(cái)政規(guī)劃、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等新時(shí)代預(yù)算改革并非孤立存在的舉措，其核心在于系統(tǒng)性地重構(gòu)傳統(tǒng)財(cái)政管理模式，推動(dòng)決策機(jī)制從單一的集中管控向基于問(wèn)責(zé)體系的分布式?jīng)Q策轉(zhuǎn)型。結(jié)合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆五中全會(huì)上深刻闡明了中國(guó)式現(xiàn)代化的五大特征，為社會(huì)主義現(xiàn)代化注人了更豐富的內(nèi)涵。在此背景下，預(yù)算改革作為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，需要契合中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路方式與目標(biāo)追求，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化筑牢“底座”。

（三）現(xiàn)實(shí)邏輯：健全預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅伴隨著日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與民生需求，還伴隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜環(huán)境帶來(lái)的客觀挑戰(zhàn)。為了更好地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，預(yù)算改革既要統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與增進(jìn)民生福祉等核心任務(wù)，也要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)的韌性，進(jìn)而更好地服務(wù)于新時(shí)代的新目標(biāo)、新任務(wù)，更從容地應(yīng)對(duì)新時(shí)代的新挑戰(zhàn)。

首先，新時(shí)代錨定新目標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)代，現(xiàn)代化的內(nèi)涵已逐步從經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)文明、生態(tài)文明、精神文明與社會(huì)文明深度融合的現(xiàn)代化[10]。這要求有限財(cái)政資源的配置必須突破“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的傳統(tǒng)框架，構(gòu)建多元化資源配置體系，在為產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供動(dòng)能的同時(shí)，保障生態(tài)修復(fù)、科技創(chuàng)新等長(zhǎng)期價(jià)值的可持續(xù)投人?；谌趶筋A(yù)算管理體系的完善與預(yù)算權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性優(yōu)化，預(yù)算改革有望通過(guò)理性決策實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置邏輯的范式轉(zhuǎn)換。

其次，新時(shí)代承載新任務(wù)。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展取得新突破、基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升、全過(guò)程人民民主制度化水平進(jìn)一步提高等多重任務(wù)交織并行，對(duì)財(cái)政資源管理提出了新要求。在此形勢(shì)下，引入以績(jī)效信息為基礎(chǔ)的預(yù)算編制方法，深化零基預(yù)算改革，促進(jìn)財(cái)政資源優(yōu)化配置，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)供給提供有力支撐。同時(shí)，構(gòu)建完善有力的預(yù)算監(jiān)督和報(bào)告系統(tǒng)，不僅有助于全過(guò)程人民民主在財(cái)政領(lǐng)域落地生根，也能進(jìn)一步提升公權(quán)力的公信力[]。

最后，新時(shí)代面對(duì)新環(huán)境。綜觀世界預(yù)算管理改革，對(duì)更高治理效能和更高標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)責(zé)制的需求是預(yù)算改革的核心驅(qū)動(dòng)力[12]。這種需求既來(lái)源于自上而下的戰(zhàn)略規(guī)劃，也來(lái)自經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生需求轉(zhuǎn)變、社會(huì)思潮等多方面因素的共同作用。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步人關(guān)鍵階段，財(cái)政收支矛盾凸顯。同時(shí)，現(xiàn)行公共財(cái)政管理框架仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如掌握資金分配權(quán)力的頂層部門(mén)與掌握分配資源所需信息的基層部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱，預(yù)算改革的實(shí)施路徑與優(yōu)先次序有待明確等。以健全預(yù)算制度為切入點(diǎn)深化預(yù)算改革，旨在解答這些頗難回答但又必須回答的問(wèn)題，從容應(yīng)對(duì)新時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

三、健全預(yù)算制度的時(shí)代內(nèi)涵

預(yù)算是確定如何將財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)租金配置給影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益相關(guān)者的關(guān)鍵機(jī)制[13]，預(yù)算制度則是規(guī)范該機(jī)制運(yùn)行的法律、程序、規(guī)則集成?？梢?jiàn)，當(dāng)論及預(yù)算或預(yù)算制度時(shí)，往往更為強(qiáng)調(diào)預(yù)算是作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)而存在的。要想確定健全預(yù)算制度的具體路徑，需要明晰健全預(yù)算制度包含哪些維度、涵蓋哪些方面、旨在實(shí)現(xiàn)哪種目標(biāo)。本文將健全預(yù)算制度解構(gòu)為預(yù)算政策能力、預(yù)算分析能力和預(yù)算治理能力。其中，預(yù)算分析能力是比預(yù)算政策能力更為集中的概念，也是決策者使用的主要工具；而在預(yù)算分析的基礎(chǔ)上，預(yù)算治理能力幫助政府代表公民就相互沖突的政策或項(xiàng)目作出選擇，三者的具體關(guān)系如圖1所示。

（一）加強(qiáng)財(cái)政治理中的預(yù)算政策能力

預(yù)算集中彰顯了黨和國(guó)家的意志，全方位、強(qiáng)有力地服務(wù)保障黨和國(guó)家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。因此，健全預(yù)算制度的首要維度就是要加強(qiáng)公共管理中的預(yù)算政策能力。政策能力是指“政府制定戰(zhàn)略方向并將資源調(diào)配至特定公共領(lǐng)域的能力”[14]，從更廣義的維度上來(lái)考察，政策能力還包括執(zhí)行政策職能所需的技能和資源[15]。總的來(lái)說(shuō)，政策能力是個(gè)寬泛的概念，將其置于公共治理的語(yǔ)境下，其核心表征為：通過(guò)重塑利益相關(guān)者的行為模式，影響方案決策，改變權(quán)力分配格局，最終實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)的范式轉(zhuǎn)換[16]。

預(yù)算政策能力可以理解為：政府依據(jù)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略導(dǎo)向及社會(huì)公眾的訴求偏好，將財(cái)政資源與政策行動(dòng)聯(lián)結(jié)起來(lái)并獲得支持的能力。這是一種更全面、更積極的公共財(cái)政能力。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，預(yù)算政策能力源于中央政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，也體現(xiàn)為各級(jí)政府決策者作出“明智選擇”的能力[17]。換言之，政府的預(yù)算政策能力越強(qiáng)，越容易實(shí)現(xiàn)對(duì)循證政策的組織承諾。2015年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》提出：“各部門(mén)應(yīng)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，按照部門(mén)職責(zé)分工，研究未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）通過(guò)的《預(yù)算治理委員會(huì)的建議》提出：“預(yù)算與政府中期戰(zhàn)略重點(diǎn)緊密結(jié)合”。在現(xiàn)行公共財(cái)政管理框架中，中期預(yù)算幫助政策規(guī)劃者確定科學(xué)合理的中期目標(biāo)，并且提供多年期財(cái)政資源可用情況的概算，是整合財(cái)政資源與戰(zhàn)略重點(diǎn)的主要工具。但在具體實(shí)踐中，預(yù)算政策能力往往受到稅收競(jìng)爭(zhēng)壓力與地方支出自主權(quán)、央地政府內(nèi)部協(xié)調(diào)性、預(yù)算流程反饋完善程度等因素的影響[18]，仍需構(gòu)建統(tǒng)籌性的中期支出框架，將基于政策優(yōu)先級(jí)的預(yù)算支出分配與財(cái)政紀(jì)律關(guān)聯(lián)起來(lái)，引導(dǎo)利益相關(guān)者依據(jù)政策導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算決策。

（二）提升資源配置中的預(yù)算分析能力

如果說(shuō)預(yù)算政策能力是通過(guò)有效的戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)公共決策，那么預(yù)算分析能力則聚焦于促進(jìn)政府在復(fù)雜環(huán)境中學(xué)習(xí)，以期減少預(yù)算決策低效的重演。預(yù)算分析能力是預(yù)算落實(shí)政策能力的有效工具，政府的預(yù)算分析能力越強(qiáng)，其政策執(zhí)行效能就越好。

就廣義角度而言，預(yù)算分析能力指“獲取、處理和傳輸能夠改善政府績(jī)效的預(yù)算信息的能力”[19]，本文借鑒Rogger和Schuster[20]的研究，將預(yù)算分析能力分為三個(gè)層次，具體如圖2所示。其一，政府收支符合預(yù)算。準(zhǔn)確的總額預(yù)測(cè)是預(yù)算分析的基礎(chǔ)，可信的年度預(yù)算與準(zhǔn)確的中期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)代表了政府預(yù)算分析能力的可靠性。公共支出和財(cái)政問(wèn)責(zé)框架將“預(yù)算執(zhí)行的可預(yù)測(cè)性和可控性”作為重要內(nèi)容[21]，將其細(xì)化為：財(cái)政部門(mén)能否準(zhǔn)確預(yù)測(cè)財(cái)政政策對(duì)收入的潛在影響，能在多大程度上預(yù)測(cè)支出責(zé)任與要求并向預(yù)算單位提供關(guān)于公共服務(wù)資金可得性的可靠信息。其二，政府收支數(shù)據(jù)記錄全面、質(zhì)量高。及時(shí)并系統(tǒng)地獲取預(yù)算信息是預(yù)算分析能力的前提。預(yù)算數(shù)據(jù)的完整性、全面性、一致性和穩(wěn)定性對(duì)于公共部門(mén)內(nèi)部及跨部門(mén)之間的預(yù)算執(zhí)行與管理尤為重要。其三，政府收支數(shù)據(jù)用來(lái)分析政府運(yùn)作的有效性。利用政府收支數(shù)據(jù)分析政府運(yùn)作有效性的能力既是預(yù)算分析能力的核心，也構(gòu)成其狹義表現(xiàn)。

就狹義角度而言，預(yù)算分析能力包括闡明政策重點(diǎn)、對(duì)方案進(jìn)行定性和定量評(píng)估、基于替代方案判斷政策選項(xiàng)穩(wěn)健性的能力[22]。績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算在建立和加強(qiáng)這些能力方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一方面，在制定預(yù)算指導(dǎo)方針時(shí)，需要整合之前預(yù)算周期的績(jī)效數(shù)據(jù)，為新的優(yōu)先事項(xiàng)提供參考，確保財(cái)政資源用于明確的、可衡量的、與政府戰(zhàn)略保持一致的項(xiàng)目。另一方面，運(yùn)用零基預(yù)算的方法對(duì)既有支出項(xiàng)目的客觀審查，為確定預(yù)算優(yōu)先序提供了高質(zhì)量的績(jī)效信息。對(duì)新政策或新項(xiàng)目開(kāi)展事前功能評(píng)估，可以確保其符合財(cái)政目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)。這些信息不僅助力決策者作出更具戰(zhàn)略性的資金分配決策，還通過(guò)反饋循環(huán)為未來(lái)規(guī)劃調(diào)整提供依據(jù)。然而，2019年，聯(lián)合國(guó)對(duì)97個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20個(gè)國(guó)家（地區(qū)）在預(yù)算和公共財(cái)政能力方面有提升訴求，具體挑戰(zhàn)包括支出分析、預(yù)算分配和確定預(yù)算優(yōu)先級(jí)等[23]。即便在財(cái)政框架相近的體系內(nèi)部，不同層級(jí)政府的技術(shù)能力和實(shí)踐成果也是“不均勻的”。2020年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《提升地方政府公共財(cái)政管理能力的方法》提出：“許多地方政府缺乏基本的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，無(wú)法準(zhǔn)確地記錄和報(bào)告符合國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)交易，公共財(cái)政管理的核心瓶頸可能與預(yù)算報(bào)告的缺陷有關(guān)”[24]。因此，收集高質(zhì)量的預(yù)算數(shù)據(jù)是提升預(yù)算分析能力的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，需要適時(shí)引入政府會(huì)計(jì)、績(jī)效預(yù)算、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等預(yù)算和財(cái)務(wù)工具。

（三）提升公共管理中的預(yù)算治理能力

即便具備精細(xì)的預(yù)算和準(zhǔn)確的賬目，預(yù)算執(zhí)行仍有可能出現(xiàn)偏差。盡管具備實(shí)時(shí)監(jiān)控和高效調(diào)整機(jī)制，也難以確保預(yù)算執(zhí)行與計(jì)劃完全契合。因此，提升公共管理中的預(yù)算治理能力是新時(shí)代健全預(yù)算制度的必要條件。通過(guò)設(shè)置合理的預(yù)算程序引導(dǎo)利益相關(guān)者的具體行為，能夠盡量避免預(yù)算過(guò)程（或財(cái)政成果）受到外部因素和突發(fā)事件的不利影響。治理存在多種界定，涵蓋結(jié)構(gòu)、過(guò)程、機(jī)制和策略等維度[25]。治理還涉及多元利益相關(guān)者，在解決集體問(wèn)題的過(guò)程中，各主體之間往往存在資源與責(zé)任的交互[26]。預(yù)算治理是確保預(yù)算體系以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的流程、法律、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，同樣符合上述特征。因此，統(tǒng)籌立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等主體的資源與責(zé)任是提高預(yù)算治理能力的關(guān)鍵。良好的預(yù)算治理以預(yù)算分析能力為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧效率、問(wèn)責(zé)制和透明度。具體而言，可以將預(yù)算治理能力進(jìn)一步分解為預(yù)算治理體系運(yùn)行能力、法律框架與監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成的約束能力[27]。前者確保資源配置的技術(shù)理性，后者維系財(cái)政權(quán)力的憲制邊界。就前者而言，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制是提升預(yù)算治理體系運(yùn)行能力的主要方面，責(zé)任分配在該過(guò)程中至關(guān)重要。有些責(zé)任無(wú)法轉(zhuǎn)移，如立法權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)來(lái)行使；有些責(zé)任則可以轉(zhuǎn)移，如預(yù)算分配就存在權(quán)力下放的可能。但在具體實(shí)踐中，時(shí)常面臨立法規(guī)定難以落地的困境?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》要求：“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！钡珜?shí)際上，未及時(shí)備案的情況時(shí)有發(fā)生。例如，安徽省黃山市黃山區(qū)審計(jì)局的公告顯示，“區(qū)財(cái)政局未及時(shí)將2022年度區(qū)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告向區(qū)人大常委會(huì)備案?！贝送?，在資金分配過(guò)程中，既可以要求預(yù)算執(zhí)行部門(mén)嚴(yán)格遵守上級(jí)部門(mén)的決策部署，也可以授權(quán)掌握更詳細(xì)信息的執(zhí)行部門(mén)，使其擁有更加靈活的自由度。從這個(gè)意義上講，什么是“最佳授權(quán)程度”，或許是未來(lái)預(yù)算執(zhí)行能力建設(shè)中需要考慮的核心問(wèn)題。就后者而言，預(yù)算的分配與選擇過(guò)程應(yīng)兼具參與性和法治性。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府都面臨財(cái)政資源稀缺的問(wèn)題，人民代表大會(huì)、社會(huì)公眾和新聞媒體能夠在確定公共支出計(jì)劃?rùn)C(jī)會(huì)成本、衡量資金價(jià)值、進(jìn)行權(quán)衡排序等事務(wù)中提供有參考價(jià)值的意見(jiàn)。無(wú)論是公眾參與還是社會(huì)監(jiān)督，這些“善治”實(shí)踐的有序開(kāi)展均離不開(kāi)“良法”的保障。涉及預(yù)算程序和權(quán)力分配的內(nèi)容，均需要予以法治化的確認(rèn)，進(jìn)而推動(dòng)治理效能從制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成效。政府預(yù)算問(wèn)責(zé)框架的完備程度直接影響社會(huì)公眾參與預(yù)算過(guò)程的深度與廣度，這也進(jìn)一步印證了預(yù)算治理制度與治理效能之間相輔相成的共生關(guān)系。

四、新時(shí)代健全預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

公共財(cái)政管理體系的運(yùn)作與改革較為復(fù)雜，技術(shù)性的預(yù)算改革不能脫離具體的公共治理環(huán)境。在當(dāng)前和今后的一段時(shí)期，健全預(yù)算制度在財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算績(jī)效信息獲取與使用、預(yù)算權(quán)力分配等方面仍面臨著不同程度的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）有限財(cái)政資源的“統(tǒng)而不聚”

2020年，黨的十九屆五中全會(huì)作出“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理”的重大決策。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出：“加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌”。就現(xiàn)實(shí)而言，在統(tǒng)籌方面仍存在“碎片化”管理、短期行為、部門(mén)壁壘等體制性約束，造成有限財(cái)政資源的“統(tǒng)而不聚”。財(cái)政資源的“統(tǒng)”主要體現(xiàn)為化零為整，要將跨類別、跨部門(mén)、跨層級(jí)甚至跨周期的財(cái)政資源統(tǒng)一納人預(yù)算。財(cái)政資源的“籌”體現(xiàn)為權(quán)衡損益，要著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和安排。當(dāng)前，全口徑預(yù)算管理是財(cái)政資源“統(tǒng)起來(lái)”的重要手段，包括提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例、加強(qiáng)四本預(yù)算之間的銜接等。同時(shí)，在全口徑預(yù)算管理的范圍內(nèi)，中期財(cái)政規(guī)劃管理提供了跨年度統(tǒng)籌資金的技術(shù)媒介。然而，從財(cái)政資源類別的統(tǒng)籌角度來(lái)看，納人預(yù)算統(tǒng)一管理的財(cái)政資源主要是四本預(yù)算范圍內(nèi)的政府收支，未將政府為提供消費(fèi)品而進(jìn)行的其他融資籌措或?qū)嵤┑恼呒{入進(jìn)來(lái)[28]。例如，按照2016年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（政府和社會(huì)資本合作，簡(jiǎn)稱PPP）規(guī)定：“本級(jí)人民政府同意納入中期財(cái)政規(guī)劃的PPP項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門(mén)按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理?！钡珜?shí)際上，PPP項(xiàng)目往往在項(xiàng)目竣工決算審計(jì)完成后才付費(fèi)，本級(jí)人民代表大會(huì)在審議時(shí)卻只批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算。這種時(shí)間差異可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)當(dāng)年預(yù)算無(wú)法滿足項(xiàng)目竣工決算后的付費(fèi)需求的情況。可見(jiàn)，盡管 PPP項(xiàng)目原則上已經(jīng)納入預(yù)算管理流程，但其可操作性和約束性卻不盡如人意。財(cái)政資源統(tǒng)籌不僅包括四本預(yù)算的資金調(diào)配與功能互補(bǔ)，更涉及管理流程、體制規(guī)則和技術(shù)手段，而且即便在四本預(yù)算內(nèi)進(jìn)行資金統(tǒng)籌，一般公共預(yù)算與其他預(yù)算的邊界也不夠清晰。正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出的，存在一般公共預(yù)算與政府投資基金投向重復(fù)并與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出交叉的情況。

從跨周期財(cái)政資源的統(tǒng)籌角度來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃所采用的三年滾動(dòng)預(yù)算編制方法尚未實(shí)現(xiàn)促進(jìn)財(cái)政資源集約利用的目標(biāo)，難以形成對(duì)當(dāng)期預(yù)算決策的約束。一方面，部分基層財(cái)政部門(mén)年度預(yù)算、中期宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和人口走向的預(yù)測(cè)能力不足。在年度預(yù)算向前滾動(dòng)時(shí)，可能會(huì)突破中期預(yù)算限額，破壞跨周期財(cái)政資源統(tǒng)籌的核心規(guī)則。例如，山東省聊城市冠縣的中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)告（2018—2020年）預(yù)測(cè)，全縣一般公共預(yù)算收入平均增長(zhǎng) 6% ，一般公共預(yù)算支出平均增長(zhǎng)3% [29]。但是，山東省聊城市冠縣2019年財(cái)政決算報(bào)告顯示，一般公共預(yù)算收入僅增長(zhǎng) 1% ，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng) 13.1% [30]。另一方面，中期財(cái)政規(guī)劃（三年）與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要（五年）存在時(shí)間錯(cuò)配，財(cái)政資源配置的短期目標(biāo)與中期規(guī)劃難以有效銜接。在這種情況下開(kāi)展的財(cái)政收支政策制定和重大項(xiàng)目資金安排，最終呈現(xiàn)的資源配置結(jié)果可能較難達(dá)到理想狀態(tài)。

（二）預(yù)算績(jī)效信息獲取與使用的“效率損失”

盡管預(yù)算信息獲取并不直接影響利益相關(guān)者行為，但提高預(yù)算信息質(zhì)量仍是提升預(yù)算分析能力的直接手段。當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效信息的獲取存在效率損失，加大了績(jī)效管理的時(shí)間成本，評(píng)估結(jié)果的趨同效應(yīng)也進(jìn)一步制約了分析效能的提升。

首先，事前績(jī)效評(píng)估對(duì)成本效益分析的應(yīng)用不足。當(dāng)前，事前績(jī)效主要從項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資規(guī)范性等方面進(jìn)行評(píng)估，側(cè)重于判斷項(xiàng)目的整體合理性。這主要是因?yàn)槭虑翱?jī)效評(píng)估的核心目的側(cè)重于判斷項(xiàng)目能否進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)或是否給予財(cái)政支持，而非確定支持額度[31]。然而，在實(shí)踐中，確定項(xiàng)目是否可行與確定支持額度這兩個(gè)問(wèn)題在評(píng)估內(nèi)容上存在重合，且項(xiàng)目的成本效益分析本就屬于事前績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。若對(duì)二者進(jìn)行重復(fù)討論，不僅會(huì)使評(píng)估流程煩瑣化，還會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源的不合理?yè)p耗。

其次，預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的區(qū)分度不夠明顯。本文以2016—2022年廣東省績(jī)效評(píng)估（自評(píng)）報(bào)告為樣本，剔除無(wú)具體分?jǐn)?shù)的報(bào)告后得到660份樣本，統(tǒng)計(jì)出的得分區(qū)間如表1所示。績(jī)效自評(píng)報(bào)告因其具有目標(biāo)設(shè)置主體、評(píng)估主體與被評(píng)估主體相統(tǒng)一的特點(diǎn)，評(píng)分在90分及以上的樣本占比達(dá)到了 90.9% ，其中不乏得分為滿分的自評(píng)報(bào)告?？?jī)效評(píng)估報(bào)告多由第三方機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門(mén)提供，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)更為客觀，大多數(shù)為80—89分（良）。

其實(shí)，將評(píng)估信息有效嵌入決策過(guò)程，是預(yù)算分析能力價(jià)值轉(zhuǎn)化的核心[32]。根據(jù)各地出臺(tái)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用辦法，評(píng)估為“優(yōu)”的項(xiàng)目?jī)?yōu)先獲得下一年度的支持，評(píng)估為“良”的項(xiàng)目酌情支持，而評(píng)估為“中”的項(xiàng)目則面臨預(yù)算削減或從緊安排。這也是績(jī)效自評(píng)報(bào)告中極少出現(xiàn)“中”“差”等級(jí)的主要原因。這種區(qū)分度不高的評(píng)估結(jié)果，一方面，反映出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與分值測(cè)算的科學(xué)性不足。部分高分自評(píng)報(bào)告顯示，項(xiàng)目實(shí)際安排為“綜合大樓日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)”，但其效果性指標(biāo)卻涵蓋人才引進(jìn)機(jī)制完善等內(nèi)容，項(xiàng)目?jī)?nèi)容與績(jī)效指標(biāo)關(guān)聯(lián)性較弱。部分項(xiàng)目的滿意度分值測(cè)算缺乏正式調(diào)查，僅以“未收到投訴，服務(wù)對(duì)象口頭表?yè)P(yáng)”為依據(jù)作出評(píng)估。另一方面，由于難以精準(zhǔn)識(shí)別績(jī)效優(yōu)劣，盡管在評(píng)估過(guò)程中投入大量人力、物力和時(shí)間，但最終可能無(wú)法收獲與之匹配的效益。對(duì)于績(jī)效評(píng)估表現(xiàn)優(yōu)秀的部門(mén)或項(xiàng)目，也不能給予更多的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，難以真正激勵(lì)組織成員提升工作成效。這種現(xiàn)狀使得目前的預(yù)算績(jī)效評(píng)估模式頗受詬病。

（三）預(yù)算分配權(quán)和預(yù)算決策的“分散難題”

預(yù)算治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于預(yù)算權(quán)力的有效行使，特別是財(cái)政資源的分配與預(yù)算分配權(quán)息息相關(guān)。從理論上講，公共資金分配應(yīng)以項(xiàng)目有效性和政府優(yōu)先順序?yàn)橐罁?jù)，但在實(shí)踐中卻面臨漸進(jìn)預(yù)算理論與預(yù)算分配權(quán)“碎片化”的雙重約束。受漸進(jìn)主義影響，各部門(mén)在爭(zhēng)取本年度資金時(shí)，往往以上一年度的預(yù)算分配情況為依據(jù)。雖然這種編制方式能夠維持各部門(mén)在資金分配方面的相對(duì)穩(wěn)定，卻不利于預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一管理，還可能引發(fā)部門(mén)之間圍繞預(yù)算增量的博弈。以歐盟內(nèi)部為例，在生物技術(shù)相關(guān)事務(wù)上，農(nóng)業(yè)、科學(xué)和工業(yè)等多個(gè)政策性部門(mén)均負(fù)有職責(zé)，這些部門(mén)均有推動(dòng)資金分配朝著有利于自身發(fā)展變革的動(dòng)力和傾向[33]。預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”主要源于不同利益主體對(duì)財(cái)政資金籌配權(quán)力的泛化。根據(jù)公共選擇理論，當(dāng)預(yù)算決策過(guò)于分散時(shí)，不僅會(huì)削弱國(guó)家戰(zhàn)略下的財(cái)政資源整合能力，還會(huì)因決策單元增多而降低預(yù)算效率[34]。當(dāng)前，預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域支出要與財(cái)政收支或國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤。盡管黨的十八屆三中全會(huì)提出“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)”，但因法律的存續(xù)和漸進(jìn)主義慣性，在預(yù)算分配環(huán)節(jié)，一些部門(mén)仍會(huì)通過(guò)制度化渠道爭(zhēng)取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。另一方面，上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，在財(cái)政資源配置過(guò)程中，會(huì)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但資金的審核與撥付卻不由財(cái)政部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)[35]。面對(duì)不同類型的轉(zhuǎn)移支付資金，“財(cái)政 + 業(yè)務(wù)”的跨部門(mén)共管方式使得財(cái)政部門(mén)需要兼顧多條業(yè)務(wù)線的管理訴求，這加大了從整體規(guī)劃角度合理安排支出項(xiàng)目的難度，進(jìn)而造成資金浪費(fèi)與低效率運(yùn)轉(zhuǎn)[36]。此外，部分項(xiàng)目支出在實(shí)際使用過(guò)程中也存在“碎片化”現(xiàn)象，“政出多門(mén)”的局面可能持續(xù)固化財(cái)政資金的“切塊”分配格局。預(yù)算分配權(quán)的分散增加了參與預(yù)算分配的部門(mén)數(shù)量，若缺少有效的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，極易引發(fā)資源錯(cuò)配。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，2022年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)同時(shí)安排了864.98億元和226億元的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基金，且兩部門(mén)在分配方法、資金使用要求等方面未達(dá)成統(tǒng)一，加大了地方統(tǒng)籌使用的難度。更為重要的是，若缺乏完備的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制作為制衡，部門(mén)之間容易滋生權(quán)力尋租，破壞預(yù)算分配與預(yù)算計(jì)劃之間的協(xié)同性，進(jìn)一步影響政府預(yù)算的科學(xué)性和有效性。

五、新時(shí)代健全預(yù)算制度的路徑探索

健全預(yù)算制度是改善國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展前景的基礎(chǔ)，良好的預(yù)算能力既得益于現(xiàn)代公共治理框架的支持，又能作為核心內(nèi)容支撐公共治理。面向預(yù)算制度建設(shè)的多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，仍需要運(yùn)用多種預(yù)算管理工具，構(gòu)建包含預(yù)算政策能力、預(yù)算分析能力、預(yù)算治理能力的有機(jī)系統(tǒng)。

（一）宏觀政策能力：強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌與戰(zhàn)略需求的有機(jī)結(jié)合

加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌是財(cái)政緊平衡下的必然選擇，預(yù)算作為政府資金管理的核心樞紐，需發(fā)揮好制度規(guī)則的基礎(chǔ)作用。財(cái)政資源統(tǒng)籌科學(xué)性直接影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，精準(zhǔn)對(duì)接財(cái)政資源與戰(zhàn)略需求，是提升宏觀政策能力的重要內(nèi)容。

首先，構(gòu)建“中央政府一省級(jí)政府一省級(jí)以下基層政府”聯(lián)動(dòng)的戰(zhàn)略框架，制定分級(jí)財(cái)政戰(zhàn)略以提升政策傳導(dǎo)效能。其中，中央政府立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)和宏觀財(cái)政形勢(shì)，形成涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、社會(huì)保障等方面的優(yōu)先事項(xiàng)框架。省級(jí)政府銜接國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域特色，為各領(lǐng)域、各產(chǎn)業(yè)確定清晰的發(fā)展目標(biāo)，建立“正向激勵(lì)清單 + 約束性清單”的雙向調(diào)節(jié)機(jī)制。省級(jí)以下基層政府則在上級(jí)要求的框架內(nèi)，制定基于“人”的民生保障定額概算與基于“事”的重點(diǎn)支出項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性分配方案。中央政府與省級(jí)政府文件應(yīng)涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)測(cè)，各級(jí)政府均需明確財(cái)政政策目標(biāo)，省級(jí)政府及省級(jí)以下基層政府文件則著重闡述達(dá)成目標(biāo)的具體預(yù)算措施，如表2所示。

其次，以戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)跨周期、跨部門(mén)的財(cái)政資源統(tǒng)籌。一方面，根據(jù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，制定2—3年期的中期財(cái)政規(guī)劃。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃大多為3—5年期[37]。理論上，五年期中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制周期更契合，但鑒于現(xiàn)有預(yù)測(cè)水平難以兼顧“準(zhǔn)確預(yù)測(cè)”“有效約束”兩個(gè)目標(biāo)，且年限越長(zhǎng)預(yù)算的靈活性越低。因此，可以在一個(gè)五年規(guī)劃周期內(nèi)，分別制定三年期和兩年期的財(cái)政規(guī)劃。進(jìn)一步地，將項(xiàng)目生命周期與中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)間重疊的重點(diǎn)支出項(xiàng)目納入其中，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排支出。在規(guī)劃順序上，“先三后二”的順序較為合適。相較于兩年期財(cái)政規(guī)劃，三年期財(cái)政規(guī)劃能夠明確更穩(wěn)定的戰(zhàn)略方向，在發(fā)展初期保障財(cái)政安排適配重點(diǎn)任務(wù)。國(guó)際上采用四年或五年期中期財(cái)政規(guī)劃的國(guó)家通常在后期也會(huì)謹(jǐn)慎安排新政策，為現(xiàn)有計(jì)劃留出更充足的支出空間[38]。以希臘經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部發(fā)布的《中期財(cái)政結(jié)構(gòu)規(guī)劃（2025—2028年）》為例，大部分重點(diǎn)投資和政策優(yōu)先改革計(jì)劃在2027年之前完成[39]。另一方面，定期對(duì)投入資金規(guī)模大且涉及多部門(mén)交叉管理的典型領(lǐng)域（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及社會(huì)事業(yè)等）進(jìn)行支出審查，對(duì)同類型跨部門(mén)支出進(jìn)行整合與清理，并實(shí)現(xiàn)組織間相同目標(biāo)的項(xiàng)目合并。需要注意的是，在財(cái)政資源統(tǒng)籌過(guò)程中，協(xié)調(diào)制度差異十分重要。不僅要解決因支出分類體系不兼容而引發(fā)的科目調(diào)劑障礙，還要解決多部門(mén)審批程序中的時(shí)序沖突或要件差異問(wèn)題，以此化解不同資金整合的深層次矛盾。

（二）中觀分析能力：提高績(jī)效信息質(zhì)量，提升績(jī)效信息可用性

高質(zhì)量的物有所值信息是循證決策與政策執(zhí)行的重要紐帶，它既揭示了預(yù)算計(jì)劃幫助政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)福祉的重要性，又為資源配置提供了動(dòng)態(tài)優(yōu)化依據(jù)。

1.建立零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算方法體系

傳統(tǒng)預(yù)算決策長(zhǎng)期依賴增量，這不僅會(huì)讓支出部門(mén)產(chǎn)生“用進(jìn)廢退”的心態(tài)，還可能陷入預(yù)算“無(wú)意義膨脹”的制度陷阱。零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算在強(qiáng)調(diào)資源分配合理性、以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向、注重成本效益分析方面具有共通性，建立二者相結(jié)合的預(yù)算方法體系有助于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、有效性與效率的有機(jī)統(tǒng)一[40]。

第一，引入零基預(yù)算理念，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估。理論上，零基預(yù)算要求從零開(kāi)始論證項(xiàng)目實(shí)施的合理性，其技術(shù)路徑包括識(shí)別決策包、成本效益分析、基于戰(zhàn)略優(yōu)先級(jí)的資源排序。盡管國(guó)內(nèi)外預(yù)算改革實(shí)踐表明，全面的零基預(yù)算存在一定程度的實(shí)施困境，但其具備全面審查、戰(zhàn)略導(dǎo)向和優(yōu)先性排序等特征，對(duì)完善事前績(jī)效評(píng)估框架仍具有重要借鑒價(jià)值，二者具有相互促進(jìn)的內(nèi)生關(guān)系[41]。因此，可以參考零基預(yù)算的價(jià)值導(dǎo)向，在現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估框架基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。一方面，引入與其他類似項(xiàng)目的對(duì)比與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。財(cái)政部門(mén)不僅要審查擬立項(xiàng)的重大項(xiàng)目是否與現(xiàn)存項(xiàng)目重合或相近，還需要審核項(xiàng)目投入產(chǎn)出是否有效、支出責(zé)任如何劃分，以及各級(jí)財(cái)政是否能夠承受。另一方面，事前績(jī)效評(píng)估結(jié)束后，應(yīng)生成項(xiàng)目?jī)?yōu)先序。財(cái)政部門(mén)基于“戰(zhàn)略導(dǎo)向、績(jī)效優(yōu)先”的原則，對(duì)跨部門(mén)的項(xiàng)目根據(jù)輕重緩急科學(xué)排序，并結(jié)合下一預(yù)算年度的財(cái)力情況，初步擬定優(yōu)先保障的事項(xiàng)與項(xiàng)目清單，以此實(shí)現(xiàn)“審查項(xiàng)目是否立項(xiàng)”“資金合理性分配”在事前績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的統(tǒng)一。

第二，以公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)楹诵模黾邮潞罂?jī)效評(píng)估的區(qū)分度。從預(yù)算管理的技術(shù)邏輯來(lái)看，零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的融合依賴兩大支柱，分別是借助定員定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化成本管控和依據(jù)公共服務(wù)質(zhì)量建立客觀的績(jī)效問(wèn)責(zé)。因此，可將同類重點(diǎn)項(xiàng)目按照公共服務(wù)領(lǐng)域整合，改變傳統(tǒng)以項(xiàng)目為核心的績(jī)效評(píng)估模式。例如，將就業(yè)信息服務(wù)、職業(yè)援助指導(dǎo)、職業(yè)技能培訓(xùn)等就業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目整合，以就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)檎w進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。這種方式不僅為跨部門(mén)資源整合提供依據(jù)，也進(jìn)一步增加了事后績(jī)效評(píng)估的區(qū)分度。當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用以評(píng)分?jǐn)?shù)值為核定標(biāo)準(zhǔn)，但分?jǐn)?shù)卻向“中庸式”結(jié)果趨同。將同一領(lǐng)域內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目打包評(píng)估，依托關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)識(shí)別績(jī)效前沿項(xiàng)目與績(jī)效滯后項(xiàng)目，進(jìn)而將評(píng)估結(jié)果排序轉(zhuǎn)化為預(yù)算調(diào)整的結(jié)構(gòu)化決策依據(jù)。

2.強(qiáng)化政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與預(yù)算決策的銜接

預(yù)算績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用效能在根本上取決于預(yù)算數(shù)據(jù)的質(zhì)量。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告能夠提供管理部門(mén)所需的可靠預(yù)算數(shù)據(jù)，并幫助政府和社會(huì)公眾透析財(cái)務(wù)管理狀況[42]，有助于構(gòu)建預(yù)算信息質(zhì)量的持續(xù)優(yōu)化機(jī)制。

第一，就報(bào)告銜接而言，在數(shù)據(jù)公開(kāi)與測(cè)算口徑方面，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)與決算報(bào)告和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理專項(xiàng)報(bào)告保持一致。特別是對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效管理而言，因其涉及資產(chǎn)評(píng)估、公允價(jià)值計(jì)量，以及長(zhǎng)期權(quán)益變動(dòng)等復(fù)雜事項(xiàng)，評(píng)估體系也重點(diǎn)考量國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加值、資本回報(bào)率等宏觀效益指標(biāo)。為確保這些數(shù)據(jù)均能夠通過(guò)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告精準(zhǔn)獲取，報(bào)告應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)賬面價(jià)值與決算收支的勾稽關(guān)系，以及權(quán)責(zé)發(fā)生制下折舊成本與收付實(shí)現(xiàn)制現(xiàn)金流差異調(diào)整等，實(shí)現(xiàn)基本信息的互聯(lián)互通。

第二，就報(bào)告應(yīng)用而言，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所包括的政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析為財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估提供了系統(tǒng)的評(píng)判依據(jù)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告運(yùn)用的關(guān)鍵在于對(duì)比與趨勢(shì)分析，進(jìn)而將財(cái)政收支數(shù)據(jù)與政策導(dǎo)向關(guān)聯(lián)。具體而言，政府財(cái)務(wù)狀況分析聚焦政府對(duì)外投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等重要項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債率評(píng)估，這為后續(xù)預(yù)算編制過(guò)程中調(diào)整債券額度投向提供了優(yōu)化依據(jù)。政府運(yùn)行情況分析包括按經(jīng)濟(jì)分類維度解構(gòu)的政府費(fèi)用規(guī)模及構(gòu)成，其中所反映的政府運(yùn)行成本數(shù)據(jù)能夠?yàn)榱慊A(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)、基本辦公經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)制定提供基礎(chǔ)。此外，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告在地方政府債務(wù)管理方面也發(fā)揮重要作用。其通過(guò)對(duì)政府債務(wù)余額、期限結(jié)構(gòu)、利率成本、償債能力等多維度信息的綜合反映，決策者得以科學(xué)地完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并測(cè)算潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升財(cái)政可持續(xù)性。

（三）微觀治理能力：統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算完整性

現(xiàn)代財(cái)政體制的復(fù)雜性集中體現(xiàn)在預(yù)算分配權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡中，在多重改革任務(wù)的交織下，預(yù)算工作既要確定優(yōu)先事項(xiàng)排序，探索可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政管理方法，也要協(xié)調(diào)推進(jìn)各類改革計(jì)劃的實(shí)施。權(quán)力的關(guān)系形態(tài)和激勵(lì)措施始終對(duì)預(yù)算決策和執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生影響。面對(duì)預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”局面，構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)適配的資源配置體系，已成為深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵命題。在現(xiàn)代財(cái)政體制中，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)的本質(zhì)是通過(guò)法治化手段破解資金“碎片化”及其所帶來(lái)的行政低效。實(shí)踐表明，過(guò)度分散的分配權(quán)會(huì)削弱預(yù)算效率，而過(guò)于集中又將損害政策靈活性。為此，需要協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)（核心分配權(quán)）與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（二次分配權(quán)）等部門(mén)之間的權(quán)責(zé)機(jī)制，完善項(xiàng)目庫(kù)管理制度，逐步推進(jìn)項(xiàng)目審批權(quán)與預(yù)算分配權(quán)分離改革。具體而言，保留國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)的項(xiàng)目審批權(quán)，并由其負(fù)責(zé)論證項(xiàng)目的戰(zhàn)略一致性、資源保障性、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，將通過(guò)論證的項(xiàng)目納入財(cái)政部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)一管理。財(cái)政部門(mén)在各業(yè)務(wù)部門(mén)之間橫向分配資金時(shí)，要統(tǒng)籌考慮職能部門(mén)預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、?？顚Ｓ觅Y金的投向用途，嚴(yán)格把控不同政府層級(jí)之間，以及同一政府層級(jí)下不同業(yè)務(wù)部門(mén)的“重復(fù)立項(xiàng)”。需要注意的是，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)并非財(cái)政部門(mén)的單向權(quán)力集中，而是與預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算計(jì)劃?rùn)?quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)等其他權(quán)力協(xié)調(diào)配合，依托多層次協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)彈性調(diào)控。在預(yù)算執(zhí)行階段，當(dāng)突發(fā)應(yīng)急事件導(dǎo)致預(yù)算超支時(shí)，應(yīng)由職能部門(mén)提出調(diào)整方案，財(cái)政部門(mén)與人民代表大會(huì)聯(lián)合審議后啟動(dòng)資金劃轉(zhuǎn)。在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，引入人民代表大會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估，實(shí)現(xiàn)整改問(wèn)責(zé)的閉環(huán)制衡。這些權(quán)力的協(xié)調(diào)配合不僅依賴制度規(guī)范，更離不開(kāi)多主體的積極參與和法律框架約束。這意味著改革仍需深度融合預(yù)算民主與預(yù)算法定原則。前者要求拓寬參與式預(yù)算渠道，探索民生項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)制度，使資金流向能夠回應(yīng)多元利益訴求；后者則強(qiáng)調(diào)以立法形式固化“先評(píng)審后立項(xiàng)”“無(wú)績(jī)效不預(yù)算”等剛性規(guī)則，通過(guò)明確負(fù)面清單壓縮行政自由裁量空間。

總之，健全預(yù)算制度這一系統(tǒng)性改革主要基于三大范式轉(zhuǎn)變助力實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化。財(cái)政資源從“統(tǒng)而不聚”轉(zhuǎn)向圍繞中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的跨期調(diào)配。預(yù)算績(jī)效管理擺脫“效率損失”，借助預(yù)算管理工具提高信息質(zhì)量。預(yù)算分配機(jī)制摒棄“部門(mén)博弈”的經(jīng)驗(yàn)決策模式，轉(zhuǎn)向科學(xué)統(tǒng)一的權(quán)力制衡體系。這些轉(zhuǎn)變相互支撐、相互影響，既重構(gòu)了財(cái)政資源“統(tǒng)”“籌”的底層邏輯，也為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了制度保障。

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Improving the Budget System： Contemporary Connotations， Practical Challenges and Path Exploration

MA Caichen，BAI Bo （SchoolofEconomics，NankaiUniversity，Tianjin3OoO71，China）

Summary：Inthecontextofcomprehensivelydeepening reformand promoting Chinese modernization，the budge system has gone beyondthe scopeoftraditional fiscal managementtools and has becomeacore element of themodernizationof China’scapacityforgovernance.Thethirdplenarysessionofthe2Oth CentralCommitteoftheCommunistPartyof China arrangements for“improving the budget system”，which is notonlythe wayto promote Chinese modernization，but alsoa practical need toachievethegoalof Chinesemodernization.Inordertoclarifythespecificpath to improve the budget system，thisarticle deconstructsthe improvementof the budget systeminto threeaspects，namely，budgetary policy capacity，budgetary analytical capacityandbudgetary governancecapacity.These three aspects influence each otherand together constitute the main content of improving the budget system.

However，technicalbudgetreformstillfacesdifculties，mainlydue tothecomplexityof thepublicfinance management system.First，limited fiscalresources have the“unity withoutconcentration”problem.There are bariers in management processesandtechnical means inthe processofoordinatingcross-categoryfiscalresourcesand it isalso dificulttoachieveeficientallocation of resources throughcross-cyclefiscal resourcecoordination.Second，budget performance informationacquisitionanduse haveeffciencylosses，likeignoringcost-efectiveness inexanteevaluation andlow-differentiated evaluationresults.Third，influencedbyfactorssuchasincrementalism，statutoryexpenditures，and cro-departmental co-management，thereisa“fragmentation”phenomenoninbudgetallocationrightsand budget decisions.Facing multiplechallenges，itisstillnecessrytouseavarietyof budget managementtols tooptimizethe budgetsystemfromdifferentdimensions.Atthestrategicarrangementlevel，itisnecessarytocombineChinesemajor policies，strategiesand decisions to establish a medium-termfiscalplaning framework consistent with thenational economicandsocial development planning cycle.Atthetechnical capabilitylevel，introduce toolssuchaszero-based budgeting and comprehensive government financial reporting basedon acrual acounting tooptimize the quality of performanceinformationand strengthentheapplicationofexantefunctionalassssmentandperformanceevaluation reports.Intermsof the governance environment，coordinate therelationshipbetween budgetalocationrightsand supervision rights，planning rights and adjustment rights，unify budget allocation rights.

Thisarticlerevolvesaround thelogical relationship between the budget systemand Chinesemodernization，and exploresthecoreroleandpracticalpathofthebudgetsystem intheprocessofChinese modernizationfromasystematic perspective.Therelevant research resultscan provide a scientific basis for improving the budget system and provide valuable reference for realizing Chinese modernization.

Key Words：improving the budget system; fiscal resources； modern public finance management； zero-based budgeting; comprehensive government financial reporting

（責(zé)任編輯：巴紅靜）