在地方化債嚴(yán)峻形勢(shì)下，以市場(chǎng)化路徑加速助推城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程

近年來，地方政府債務(wù)余額攀升至歷史峰值，與之相伴的是，城投公司有息債務(wù)規(guī)模也呈持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，地方財(cái)政資金面日趨緊張，進(jìn)一步加劇了地方債務(wù)壓力，使之不斷上揚(yáng)。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇，中央與地方政府出臺(tái)了一系列化債政策，以“控增化存”為主線推進(jìn)“一攬子化債”，旨在有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在化債政策的現(xiàn)實(shí)壓力下，城投公司作為地方政府的重要融資平臺(tái)，其轉(zhuǎn)型顯得尤為迫切和關(guān)鍵?？傮w來說，地方城投公司需要通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型來降低對(duì)政府融資的依賴，逐步剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。加速助推城投公司向產(chǎn)業(yè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱“產(chǎn)投公司”）轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城投企業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展路徑的重要舉措。

一、地方城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型情況

（一）城投轉(zhuǎn)型刻不容緩：地方債困局下的破局之需

在地方化債的大背景下，城投公司轉(zhuǎn)型顯得尤為必要。一方面，傳統(tǒng)上依賴資源、依賴土地財(cái)政的城投公司面臨更嚴(yán)苛的政策環(huán)境與更艱難的財(cái)政局面，需要尋找新的發(fā)展模式。隨著國家對(duì)地方債務(wù)管控的日益嚴(yán)格，土地市場(chǎng)的波動(dòng)加劇，以往依靠土地出讓收入支撐業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的模式難以為繼。另一方面，城投公司長(zhǎng)期呈現(xiàn)低質(zhì)量發(fā)展特征，積累的問題如債務(wù)多、風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、活力低等日益突出，需要通過轉(zhuǎn)型來解決這些問題。目前，地方城投公司主要負(fù)責(zé)政府投資的公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，業(yè)務(wù)范圍廣泛，主要涵蓋了從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到城市運(yùn)營(yíng)的各個(gè)領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)模式長(zhǎng)期依賴政府的支持與信用。然而，由于地方政府無力承擔(dān)日益增長(zhǎng)的債務(wù)，城投公司被迫向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)型，從依賴政府信用的舊運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)向以盈利為導(dǎo)向的“產(chǎn)投模式”。

（二）城投轉(zhuǎn)型路在何方：深挖本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，地方城投公司的轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)備受關(guān)注，轉(zhuǎn)型路徑呈現(xiàn)多元化，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行市場(chǎng)化改革是城投轉(zhuǎn)型的主要途徑，目前，通常采用的轉(zhuǎn)型途徑包括：一是城投公司改組或新設(shè)轉(zhuǎn)型成為國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，一方面，可以通過存量重組進(jìn)行轉(zhuǎn)型，主要是對(duì)原有城投企業(yè)的政府融資職能和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，再以無償劃轉(zhuǎn)或者市場(chǎng)化方式取得相關(guān)國有資本，組建國有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司；另一方面，通過新設(shè)合并進(jìn)行轉(zhuǎn)型，主要是新成立一家國有資本投資／運(yùn)營(yíng)公司，以無償劃轉(zhuǎn)或者市場(chǎng)化方式來重組整合相關(guān)國有資本。改組或新建的國有資本投資／運(yùn)營(yíng)公司一般只負(fù)責(zé)承擔(dān)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、國有資本運(yùn)營(yíng)等工作，具體經(jīng)營(yíng)工作則由下屬子公司負(fù)責(zé)。二是轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投公司。城投公司從傳統(tǒng)承接政府項(xiàng)目向經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在具體實(shí)踐中，城投公司以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型為方向，從退出平臺(tái)公司名單入手，逐步降低傳統(tǒng)城投類業(yè)務(wù)占比，有序剝離非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，著力增加產(chǎn)業(yè)板塊比重以優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，同時(shí)積極投資布局新能源、硬科技等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)賽道。三是轉(zhuǎn)型為城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商。圍繞城市發(fā)展目標(biāo)，對(duì)城市資源和資產(chǎn)進(jìn)行整合和系統(tǒng)性運(yùn)作，提供高質(zhì)量的城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)。城市綜合運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類及公用事業(yè)類（城市更新、片區(qū)開發(fā)、供水、供電、管廊、環(huán)境治理、公共交通等）、城市服務(wù)類（文化教育、旅游康養(yǎng)）、園區(qū)建設(shè)類（園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)、倉儲(chǔ)物流）。通過這些轉(zhuǎn)型方式，旨在持續(xù)提升經(jīng)營(yíng)效能、有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并增強(qiáng)自身償債實(shí)力。

總體來說，特別是從政策導(dǎo)向來看，國家鼓勵(lì)地方城投公司通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，參與到地方產(chǎn)業(yè)培育與升級(jí)中。這不僅有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力。未來，地方城投公司仍需進(jìn)一步發(fā)力，持續(xù)通過剝離政府融資職能、合理出售資產(chǎn)、革新業(yè)務(wù)模式與投融資方式等手段，不斷強(qiáng)化自身造血能力，從而穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)從依賴政府信用向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的根本性轉(zhuǎn)變。在這一過程中，城投公司還需注重人才隊(duì)伍建設(shè)，引入具備產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，提升團(tuán)隊(duì)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力。同時(shí)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

二、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)投企業(yè)” 的典型案例

一是合肥模式。該模式主要是指合肥市建設(shè)投資控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱“合肥建投”）的成功案例。合肥建投從最初的傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)，逐步轉(zhuǎn)型為服務(wù)城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，特別是以京東方項(xiàng)目為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資布局，使合肥建投成為全國城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的典范。合肥建投的轉(zhuǎn)型之路，主要通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資和產(chǎn)業(yè)基金投資（以股權(quán)投資參與定向增發(fā)），參與投資集成電路、新型顯示、新能源汽車、應(yīng)急安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，推動(dòng)京東方、蔚來、歐菲光等重要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，隨著產(chǎn)業(yè)集群逐步構(gòu)建，已經(jīng)成功打造了國內(nèi)配套最完善、產(chǎn)線最齊全的千億級(jí)新型顯示產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了合肥大規(guī)模集成電路制造項(xiàng)目零的突破。合肥建投成功轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司后，財(cái)務(wù)表現(xiàn)強(qiáng)勁、資產(chǎn)和收入穩(wěn)步增長(zhǎng)、債券利差有所下行、融資成本有所改善，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型效果顯著，資本市場(chǎng)對(duì)其信用資質(zhì)認(rèn)可度越來越高，為合肥市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

二是河南新鄉(xiāng)模式。該模式主要是指新鄉(xiāng)國有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“新鄉(xiāng)國資”）的成功案例。新鄉(xiāng)國資通過一系列有力的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型措施，通過整合市縣資源，集中力量支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，成功實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)城投企業(yè)向現(xiàn)代化國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的轉(zhuǎn)變。新鄉(xiāng)國資在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，主要通過劃入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體和其他國資公司股權(quán)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)型。具體來說，一方面劃入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體增加營(yíng)業(yè)收入，例如，通過劃入資產(chǎn)方式，將上市公司新鄉(xiāng)化纖、雙鷺?biāo)帢I(yè)納入合并報(bào)表范圍；另一方面，劃入其他國資公司股權(quán)以豐富業(yè)務(wù)種類、擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，通過戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合，新鄉(xiāng)國資實(shí)現(xiàn)了7家市本級(jí)、6家縣（市）級(jí)、3家區(qū)級(jí)、3家管委會(huì)和2家局屬控股企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)，整合及新設(shè)二級(jí)參控股公司33家，實(shí)現(xiàn)了國資國企“從散到整”“從小到大”的重大跨越；同時(shí)，按照現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展要求，針對(duì)業(yè)務(wù)同質(zhì)、資源分散問題進(jìn)行戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，構(gòu)建了8大業(yè)務(wù)板塊，推動(dòng)了新鄉(xiāng)市乃至河南省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三是上海城投模式。該模式主要指上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（以下簡(jiǎn)稱“上海城投”）的成功案例。上海城投長(zhǎng)期作為上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主力軍，在城市發(fā)展進(jìn)程中積累了豐富資源與經(jīng)驗(yàn)。隨著城市發(fā)展進(jìn)入新階段，其積極向產(chǎn)投方向轉(zhuǎn)型，以契合城市功能提升與產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求。在轉(zhuǎn)型路徑上，上海城投深度挖掘城市更新領(lǐng)域潛力。例如在舊區(qū)改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)等項(xiàng)目中，不再單純以建設(shè)者角色參與，而是通過資本運(yùn)作，聯(lián)合各類專業(yè)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主體，將城市更新項(xiàng)目打造為集商業(yè)、文化、居住等多元功能融合的產(chǎn)業(yè)載體。以某一核心區(qū)域的城市更新項(xiàng)目為例，上海城投投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)與空間改造，同時(shí)引入文化創(chuàng)意、科技服務(wù)等產(chǎn)業(yè)企業(yè)，打造出具有區(qū)域影響力的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了城市空間價(jià)值提升與產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的雙贏。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，上海城投充分發(fā)揮自身在水務(wù)、固廢處理等方面的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸投資布局。通過股權(quán)投資、項(xiàng)目合作等形式，參與環(huán)保技術(shù)研發(fā)企業(yè)投資，推動(dòng)新技術(shù)在污水處理、垃圾資源化利用等環(huán)節(jié)的應(yīng)用，不僅提升了自身環(huán)保業(yè)務(wù)的科技含量與運(yùn)營(yíng)效率，還培育出一批具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)保產(chǎn)業(yè)子公司，助力上海環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，提升城市綠色發(fā)展水平。此外，上海城投積極參與智慧城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資，圍繞智慧交通、智慧能源等領(lǐng)域，與科技企業(yè)合作，構(gòu)建城市智慧運(yùn)營(yíng)體系，為城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供技術(shù)支撐，通過多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資與運(yùn)營(yíng)，成功從傳統(tǒng)城投向具備多元產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)能力的“產(chǎn)投企業(yè)”轉(zhuǎn)型。

三、相關(guān)建議

一是精準(zhǔn)錨定轉(zhuǎn)型定位，全力培育市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念。對(duì)于城投公司而言，明確轉(zhuǎn)型定位、提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念是實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的核心要義。城投公司需深刻認(rèn)知當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境與自身發(fā)展需求，通過科學(xué)合理的方式，精準(zhǔn)厘清政府與自身之間的責(zé)任邊界。在此基礎(chǔ)上，確立清晰、切實(shí)可行的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，并深入剖析自身資源、能力及市場(chǎng)趨勢(shì)，制定切合實(shí)際的轉(zhuǎn)型策略，精準(zhǔn)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑。在實(shí)踐過程中，要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，推動(dòng)城投公司從單純的投融資主體，逐步蛻變成為全方位服務(wù)區(qū)域綜合發(fā)展的多元化“產(chǎn)投”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)角色的深度轉(zhuǎn)換與升級(jí)，深度融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

二是系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型策略，綜合考量多元因素。城投公司實(shí)施產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，需通盤考量多方面關(guān)鍵因素，制定系統(tǒng)且具針對(duì)性的策略。首先，打造市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)主體是重中之重。加快“退平臺(tái)”進(jìn)程，堅(jiān)決剝離政府融資職能，促使自身成長(zhǎng)為獨(dú)立的市場(chǎng)化主體，通過市場(chǎng)化收入維持穩(wěn)健運(yùn)作。同時(shí)，積極設(shè)立全新產(chǎn)業(yè)主體，為轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新動(dòng)力。其次，要大力優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，全力滿足“335”指標(biāo)要求。細(xì)致梳理現(xiàn)有資產(chǎn)類別，著力提升經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在資產(chǎn)總額中的比重，適時(shí)注入如商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)資產(chǎn)等能穩(wěn)定產(chǎn)生現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有效降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)資產(chǎn)根基。再者，圍繞新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)以及智慧城市等具有廣闊發(fā)展前景的領(lǐng)域，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，通過合理布局投資項(xiàng)目，推動(dòng)業(yè)務(wù)模式向多元化方向發(fā)展，進(jìn)而顯著提升自身盈利能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三是構(gòu)建專業(yè)化、市場(chǎng)化決策機(jī)制，筑牢運(yùn)營(yíng)效率提升根基。建立專業(yè)化、市場(chǎng)化的決策機(jī)制，是城投公司提升運(yùn)營(yíng)效率、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。城投公司應(yīng)著力構(gòu)建科學(xué)專業(yè)的市場(chǎng)化決策與運(yùn)作體系，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行全面、深入的可行性與盈利性分析評(píng)估，從源頭上把控投資風(fēng)險(xiǎn)，確保每一個(gè)投資項(xiàng)目都具備良好的經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展前景。同時(shí)，嚴(yán)格管控融資風(fēng)險(xiǎn)，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜谫Y策略與風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。在內(nèi)部管理機(jī)制方面，加快推進(jìn)體制機(jī)制改革，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)、選人用人、薪酬績(jī)效以及中長(zhǎng)期激勵(lì)體系等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面引入市場(chǎng)化機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)員工的工作積極性與創(chuàng)造性，提升整體運(yùn)營(yíng)效率。此外，必須建立健全現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度，明確法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部管理流程與監(jiān)督機(jī)制，確保城投公司在復(fù)雜多變的新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，能夠高效運(yùn)作、穩(wěn)健前行，持續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)繁榮貢獻(xiàn)力量。

（作者單位：山東省財(cái)金研究院有限公司）