消防領域不予行政處罰制度的適用研究

摘要：2021年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂擴展了不予行政處罰制度的適用空間，研究消防領域不予行政處罰制度的適用情況，探討新法修訂背景下三類不予行政處罰情形如何適用，有助于消防執(zhí)法實踐統(tǒng)一、規(guī)范適用法律，體現(xiàn)消防執(zhí)法的公正性和人性化，提高消防執(zhí)法效率，優(yōu)化營商環(huán)境。通過對三類不予行政處罰情形的構成要件以及適用條件的研究，旨在為促進不予行政處罰制度的法律適用、更好發(fā)揮其制度效果提供參考。

關鍵詞：消防領域；不予行政處罰；法律適用

消防執(zhí)法作為維護社會秩序和保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。然而，在消防執(zhí)法過程中，是否對違法行為予以行政處罰，是一個需要謹慎權衡的問題。在特定情況下，根據(jù)相關法律法規(guī)，可以選擇不予行政處罰，以達到更好的社會管理效果。

1 不予行政處罰的情形

《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）中關于不予行政處罰的規(guī)定有第三十條、三十一條、三十三條、三十六條、四十條、五十七條和六十二條，將以上列舉的條款分析可以發(fā)現(xiàn)不予行政處罰按照原因可分為以下幾類：一是由于主體不適格，對應第三十、三十一條；二是由于違法事實不能成立、證據(jù)不足，對應第四十條和五十七條；三是由于違反行政處罰法定程序以及超過行政處罰時效，對應的是第三十六條和六十二條；四是不予行政處罰，對應第三十三條，也就是所謂的“輕微不罰”“首違不罰”和“主觀無過錯不罰”[1]。第一、第二、第三類與不受行政處罰的“行為”無直接關系，不在本文論述的范圍之內，本文著重論述第四類不予處罰的三種情況。

理論上，有“不予行政處罰”和“免予行政處罰”的區(qū)分，兩者概念不同：前者是指當事人的行為雖然違法但實質上不應承擔處罰后果，不用處罰；后者是指當事人本該處罰，但是考慮到有特殊情況的存在，不需要承擔行政處罰后果[1]。在實踐適用中，主要是通過制定清單來展開，各地政府及有關部門為貫徹《行政處罰法》第三十三條對不予行政處罰的規(guī)定，制定了相應的規(guī)范性文件，大多采取“不罰清單”“免罰清單”等方式，對不予行政處罰和免予行政處罰這兩個概念沒有嚴格區(qū)別。我國《行政處罰法》并無“免于行政處罰”一說，因此，只要是與《行政處罰法》第三十三條有關的，一律采用“不予行政處罰”的表述，以體現(xiàn)法規(guī)的規(guī)范性[2]。

2 消防領域不予行政處罰制度的執(zhí)行情況

從各省市近幾年新發(fā)布的消防領域不予處罰清單來看，有些省市的“清單”類似于上海市“清單”，只是對其中兩類的不予處罰事項進行列舉，而浙江、云南、山西等地的“清單”則是對三類情形都進行了明確。同時，各省市所羅列的不予處罰具體事項也存在差異，這種差異主要體現(xiàn)在不予處罰的具體條件和適用范圍上，不同地區(qū)根據(jù)自身的實際情況和法律法規(guī)的要求，制定了各自的不予處罰清單。各省市通過制定具體的不予處罰事項清單，旨在更好地平衡法律執(zhí)行與市場主體的權益保護，通過提供一定的容錯空間，鼓勵市場主體自我糾錯和改進。

3 “三種情形”的構成要件分析

3.1" 關于“輕微不罰”

“輕微不罰”一條指出，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，即對于滿足輕微違法、改正迅速、未造成后果這3個條件的，都應不予處罰。

3.1.1" 違法行為輕微

在認定“輕微違法”時，不應僅從“輕微”的某一個方面進行考量，而應從其事實、性質、情節(jié)、后果以及單位（場所）的使用性質等方面進行分析。在大多數(shù)省市的“清單”中均分別挑選了部分輕微的違法事實，如“火災自動報警系統(tǒng)探測器損壞或故障”等不影響消防設施系統(tǒng)功能、“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口”“埋壓、圈占、遮擋消火栓”等事實性質輕微的情節(jié)，并明確了具體條件，如“不超過幾處”“未超過百分之多少”等違法數(shù)量偏少的情節(jié)；還有的明確了“不適用于生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營易燃易爆危險品的場所”的情形。

3.1.2" 及時改正

對于“及時”的時間節(jié)點存在著不同的觀點，即“現(xiàn)場整改完成”“責令立即整改后整改完成”還是“在立案后調查取證期間或者告知前整改完畢”等。由于法律條文對于“及時改正”的具體要求和標準沒有明確規(guī)定，導致在具體案件中對于是否構成“及時改正”存在不同解釋。在有些省市的“清單”中會進一步明確，“當場改正”與“及時改正”的區(qū)別，或者具體要求是“檢查當日完成整改”還是“幾日內完成整改”。

3.1.3" 未造成危害后果

消防違法行為會增加火災的發(fā)生概率，未造成危害后果應限定為未發(fā)生實際火災或未導致人員傷亡、財產(chǎn)損失等損害。

3.2" 關于“首違不罰”

在“首違不罰”條款中，對滿足初次違法、危害后果輕微、及時改正這三個條件的，可以不予處罰。

3.2.1" 初次違法

對“初次違法”的判斷，其核心是對“初次”的把握。第一種意見認為，“違法”包括所有被法律法規(guī)認定的“違法”，這一論斷太過嚴苛，與“懲教并舉”的原則不符，同時在實踐中，跨部門、跨法的調查取證工作也存在著一定的困難。第二種意見認為，是否違法涵蓋了整個消防領域內的違法行為，但是，消防違法行為種類較多，通過一種消防違法行為對其他消防違法行為進行定量處罰，這與懲罰和教育相統(tǒng)一的原則是不一致的。第三種意見則認為，違反的是同一種消防違法行為，本文比較贊同這一意見。

3.2.2" 危害后果輕微

“首違不罰”中“危害后果”的含義應當和“輕微不罰”“危害后果”相同，故應當將“危害后果輕微”理解為發(fā)生了火災，但火災危害輕微。在現(xiàn)行的輕微火災簡易登記制度中，對適用輕微火災登記的情形進行了規(guī)定，為“火災危害輕微”的認定提供了依據(jù)。此外，在沒有造成危害后果（即沒有發(fā)生火災）的情況下，“首違不罰”規(guī)定同樣適用[2]。這里沒有規(guī)定一定要“輕微”，這樣就可以很好地區(qū)分“輕微不罰”和“首違不罰”，從而使得法律的適用更加準確和恰當。

3.2.3" “可以”不予行政處罰

在一般情況下，對于符合法定條件的當事人，可以不給予行政處罰，但是也可以在特殊情況下給予行政處罰。在立法中，用“可以”代替“應當”，對“首違不罰”仍然有自由裁量空間，從而對其適用范圍作了更大的限制。

3.3" 關于“主觀無過錯不罰”

新增加了“主觀無過錯不罰”的條款，即當事人有證據(jù)足以證明并無主觀過錯的，不予行政處罰。從各地的“清單”看，主要涉及當事人自身已自行發(fā)現(xiàn)問題并采取了相應措施，這有助于更好地督促社會單位自覺履行消防安全主體責任。

3.3.1" “主觀過錯”是否屬于違法構成要件

行政處罰必須以客觀違法行為為中心，其目的是維持行政秩序，懲戒相對人。“可罰性”是行政處罰的一個重要特點，沒有主觀過錯的行政處罰明顯缺乏可罰性。同時，客觀歸責原則也無法實現(xiàn)對行政處罰的教育與預防。因此，本文提出“主觀過錯”是構成行政違法的一個重要因素。

3.3.2" “足以證明”的舉證責任

《行政處罰法》對“無主觀過錯”的舉證責任作出了規(guī)定。對消防救援機構來說，要舉證主體的主觀狀況，所需的證據(jù)種類繁多、內容繁雜，增加了執(zhí)法的成本，降低了執(zhí)法的效率。因此，對于主觀上沒有過錯的證明，由當事人來證明更為實際可行。應當注意，對于證明主觀上沒有過錯的證據(jù)，消防救援機構應當作出“足以”的判斷。

4 不予處罰清單適用中存在的問題

4.1" 不罰清單的事項選擇不明確

不罰清單的內容主要是不罰的事項。與全國“清單”相比較，可以發(fā)現(xiàn)，不罰事項的選取不夠清晰，主要表現(xiàn)為：一是未將三種情形加以區(qū)別，有的省市“清單”只規(guī)定了“輕微不罰”“主觀無過錯不罰”等事項，而對“首違不罰”未作具體規(guī)定。有的在“輕微不罰”中引入了“首次被發(fā)現(xiàn)”的表述，前面已經(jīng)提到，“輕微不罰”和“首違不罰”在構成要件上存在差異，適用范圍也存在差異，兩者不能簡單地混為一談。二是大多數(shù)省市的“清單”中均有列舉“不超過幾處”“不超過百分之多少”等具體情形，但在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)，無法完全參照這個數(shù)值。如“常閉式防火門處于開啟狀態(tài)不超過3處”，在小場所和高層建筑中適用又有不同，小場所中可能防火門總數(shù)有且僅有3處，3處均未關閉其占比是100%，而高層建筑中防火門總數(shù)可能有幾十上百處，3處可能僅占比3%左右，對這兩種場所都進行不予處罰，占比高的情形更為嚴重，顯然有失公平。

4.2" 構成要件的認定標準不明確

各省市各自制定的“清單”中逐一列舉了不予行政處罰的具體事項，其構成要件相對明確。然而，不同地域之間的認定標準仍存在一定的差異。另外，從法理上來說，“清單”所列舉的事項以外的情形，若滿足不予行政處罰三種情形的構成要件，同樣應當依法不予處罰。在大多數(shù)省市的“清單”中也明確了其他符合《行政處罰法》等法律法規(guī)規(guī)定的不予行政處罰的違法行為。然而，在適用范圍擴大后，對各個構成要件的具體理解各有不同，如“清單”以外的哪些事項屬于“輕微違法行為”，不同的違法行為分別在多久時限內完成整改屬于“及時改正”，提供哪些證據(jù)能“足夠證明”沒有主觀過錯等。這些不確定的法律概念充滿了主觀判斷和不同認識，這也反映了法條規(guī)定的不明確，容易讓社會公眾對法條不理解。在執(zhí)法實踐中，到底是適用各地區(qū)各自清單列舉的事項還是依據(jù)現(xiàn)場情形判斷是否滿足不予處罰構成要件，到底如何準確適用法條，有些是法律文件規(guī)定不明確導致，有些是理解不同導致，給不予處罰的適用帶來困惑。

5 完善制度適用的建議

5.1" 明確不予行政處罰條款具體構成要件的適用標準

通過規(guī)范具有各地特色的不予行政處罰清單的形式與內容，最大程度提煉“輕微不罰”“首違不罰”和“主觀無過錯不罰”的標準，也可將各種不予處罰情形以表格的形式分門別類，為執(zhí)法人員提供具體的指導，以最大程度避免不予行政處罰條款適用的法律風險。本文認為，其實大多數(shù)的消防違法行為都可以具有“輕微”“首違”或“無主觀過錯”的不罰情形，如浙江、廣東的“清單”中，將直接作出三停處罰的“公眾聚集場所未經(jīng)消防救援機構許可擅自投入使用、營業(yè)”以及“其他場所與居住場所設置在同一建筑物內不符合消防技術標準”的情形，也通過明確場所性質或規(guī)模大小、是否首次違法、是否及時改正等具體情節(jié)來界定其是否可以列為不予處罰的事項。

以正面列舉方式制定的不罰清單，往往無法涵蓋所有事項，需要不斷修改完善。本文認為，也可以同時結合建立負面清單的模式，對不罰事項用排除的方式進行規(guī)定，避免執(zhí)法人員在一些關鍵領域進行不適當?shù)奶幜P。

5.2" 建立監(jiān)督機制，加強普法宣傳，確保執(zhí)法公正透明

為了有效實施不予行政處罰并保障其公正性，建立監(jiān)督機制并廣泛宣傳至關重要。根據(jù)現(xiàn)實需要，及時動態(tài)調整并發(fā)布消防領域不予行政處罰清單，確保清單內容與法律法規(guī)保持一致，避免出現(xiàn)法律空白或過度寬松的情況?。利用信息化手段，實現(xiàn)信息共享和查詢，提高透明度和公信力，確保不予行政處罰的公正性。通過案卷評查、專項執(zhí)法監(jiān)督等方式，定期或不定期對依法實施不罰與教育同步推進工作進行回頭看，全面梳理排查不罰反罰、不罰也不教，不罰與教育脫節(jié)、執(zhí)法與監(jiān)管不銜接等情況，及時糾正消防領域不予行政處罰制度執(zhí)法實踐中存在的問題。

6 結束語

消防領域不予行政處罰制度的合理適用對于優(yōu)化營商環(huán)境、提高消防執(zhí)法效能具有重要意義。通過明確適用條件、規(guī)范執(zhí)法程序、加強監(jiān)督和宣傳等措施，可以進一步完善這一制度，為保障消防安全、促進社會和諧發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

參考文獻

[1]邱志偉.不予行政處罰制度研究[D].南昌：南昌大學，2023.

[2]楊偉倩.關于不予行政處罰在消防執(zhí)法中若干問題的探討[J].今日消防，2023，8（10）：110-112.