黨內(nèi)法規(guī)中的上位法優(yōu)先原則：邏輯構(gòu)成與實踐路向

中圖分類號：D21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408(2025)05-0020-11

（中共湖南省委黨校黨史黨建教研部，長沙410006）

在國家法律體系中，由于法律制定主體在國家權(quán)力體系中存在不同等級序列，不同主體制定的法律就會形成不同的效力等級，除特別規(guī)定外，主體的地位越高，其制定法律的效力就越高，這就是國家法律體系中的上位法優(yōu)于下位法原則。黨的十八大以來，在建立和完善黨內(nèi)法規(guī)體系的過程中出現(xiàn)了下位法與上位法沖突甚至打架的問題。例如，某省紀委《關(guān)于黨和國家工作人員操辦婚喪喜慶事宜的暫行規(guī)定》明確要求除婚禮、葬禮外，其他喜慶事宜禁止以任何方式邀請和接受親戚以外人員參加，這不僅將《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《處分條例》)第100條有關(guān)公務(wù)員操辦婚喪喜慶事宜的違紀情形擴大化，還違反了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的制定主體要求，屬于典型的下位法主體越位。這類問題的出現(xiàn)不僅影響了黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，還造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行依據(jù)難以明確，執(zhí)行機關(guān)無所適從。當(dāng)前，學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)原則的研究尚處于起步階段，對上位法優(yōu)先原則的研究成果大多移植了法律概念中的“不抵觸原則”或“法律效力位階原則\"①，忽視了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容構(gòu)成、適用場景上的差異性，無助于真正發(fā)揮原則的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。因此，明確黨內(nèi)法規(guī)中的上位法優(yōu)先原則對于構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效\"的黨內(nèi)法規(guī)體系[1143，切實“增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力\"[2]具有重要的作用和意義。

一、上位法優(yōu)先原則的概念內(nèi)涵

黨內(nèi)法規(guī)中的上位法優(yōu)先原則是指在黨內(nèi)法規(guī)體系的不同層級中上位法具有更高的效力和權(quán)威，下位法與其原則、內(nèi)容、程序等發(fā)生抵觸和沖突時，優(yōu)先適用上位法的基本精神和具體規(guī)定。這一原則貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的全過程，明確這一原則需要從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容構(gòu)成、層級體系、效力等級等不同角度切入，厘清其內(nèi)在含義、基本特征、主要內(nèi)容，把握上位法優(yōu)先原則在指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定、實施中的關(guān)鍵作用。

（一）上位法優(yōu)先原則的概念辨析

準確把握上位法優(yōu)先原則需要著眼黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容構(gòu)成和基本框架，以黨章的根本大法地位作為出發(fā)點，以中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)先順序作為研究核心，以成文黨內(nèi)法規(guī)和不成文黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)先順序突出觀察重點，進行系統(tǒng)把握和整體觀察。

1.從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容構(gòu)成看上位法優(yōu)先。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)逐步完善，確立了“四梁八柱\"的基本框架，即以黨章為核心，在其之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊的“ 結(jié)構(gòu)[1144。在該結(jié)構(gòu)中，上位法優(yōu)先首先強調(diào)黨章優(yōu)先。黨章是制定、修改、解釋和實施其他黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，具有絕對的優(yōu)先地位，任何黨內(nèi)法規(guī)都不得與其相抵觸。在黨章之下，四大板塊的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部應(yīng)遵循中心法規(guī)優(yōu)先原則。這意味著在每個板塊內(nèi)部，需要有一部或幾部起統(tǒng)領(lǐng)作用的法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)其他黨內(nèi)法規(guī)，這些中心法規(guī)在其中處于優(yōu)先地位，其他黨內(nèi)法規(guī)必須以其為遵循。

具體而言，黨的組織法規(guī)體系中的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》發(fā)揮著中心法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)作用，在推動黨內(nèi)法規(guī)的法典化進程中，可將其作為黨的組織法規(guī)法典編纂的核心依據(jù)[3]，因此它成為黨的組織法規(guī)的上位法。根據(jù)劉練軍“總一分”模式的分類，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)可以分為加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面的法規(guī)和黨對各方面工作領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)[4]233，其中前者是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)部的中心法規(guī)，包括《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等。在黨的自身建設(shè)法規(guī)中，盡管目前尚不存在一部統(tǒng)領(lǐng)整個體系的中心法規(guī)，但其中《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（以下簡稱《若干準則》）、《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》等法規(guī)在全面從嚴治黨法規(guī)體系中占據(jù)重要地位[5]，可以暫時作為中心法規(guī)起到協(xié)調(diào)全局的作用。黨的監(jiān)督保障法規(guī)包含監(jiān)督和保障兩方面，其中《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》可作為黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的中心法規(guī)處于優(yōu)先地位，但自前尚缺乏一部對保障型黨內(nèi)法規(guī)進行原則上指導(dǎo)的中心法規(guī)，未來的立規(guī)工作可考慮在這方面進行完善[6]

2．從黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成看上位法優(yōu)先。從縱向?qū)用婵?，可以按照制定主體和黨內(nèi)法規(guī)效力將黨內(nèi)法規(guī)體系分為四個層級，分別為黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)四級[1]28-29 。黨章位于第一層級，事實上以黨的全國代表大會為制定和修改主體，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高效力，處于絕對優(yōu)先地位；中央黨內(nèi)法規(guī)位于第二層級，由黨的中央組織制定，效力次于黨章，是黨內(nèi)法規(guī)的核心主干；部委黨內(nèi)法規(guī)位于第三層級，由中央紀律檢查委員會或黨中央的工作機關(guān)制定，其效力次于黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)；地方黨內(nèi)法規(guī)位于第四層級，由地方黨委制定，相對來說效力最低。

根據(jù)《制定條例》第5條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則[7]。不同層級的黨內(nèi)法規(guī)的名稱反映了其效力位階的差異性。其中，以“黨章”作為名稱的法規(guī)具有唯一性，是黨內(nèi)法規(guī)體系的根本和核心；中央黨內(nèi)法規(guī)以“準則\"和“條例”作為名稱，充分體現(xiàn)了黨章的精神，同時它是部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的上位法，發(fā)揮著構(gòu)建機制、引領(lǐng)方向的關(guān)鍵作用；部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)都可以使用“規(guī)定”“辦法”“規(guī)則\"“細則\"的名稱，前者作為黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的下位法需確保黨章優(yōu)先和中央黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先，并作為地方黨內(nèi)法規(guī)的上位法保證黨的工作在地方各個領(lǐng)域的有序進行；后者通常結(jié)合地方實際情況，對中央和部委黨內(nèi)法規(guī)進行細化和補充，確保黨的路線、方針、政策在地方的有效貫徹和執(zhí)行，其制定和實施不得與作為上位法的黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。在此層級的黨內(nèi)法規(guī)架構(gòu)內(nèi)，上位法的權(quán)威性具有相對性，處于中間層級的黨內(nèi)法規(guī)，既可以擔(dān)當(dāng)上位法的角色，同樣也能作為下位法存在，這一點對于辯證地理解上位法優(yōu)先原則具有重要意義。

3.從中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的層級看上位法優(yōu)先。從廣義上看，中央黨內(nèi)法規(guī)包含了中央部門立法。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的位階體系，黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)無疑是地方黨內(nèi)法規(guī)的上位法，但中央部門立規(guī)和省級黨委立規(guī)敦輕孰重的問題尚有討論的空間。此問題可參照我國法律體系中有關(guān)位階判斷標準的研究進行深入分析。有學(xué)者認為，從法律位階的判斷標準來看，應(yīng)將條件關(guān)系與廢止關(guān)系作為判定依據(jù)。條件關(guān)系屬于積極標準，而廢止關(guān)系則屬于消極標準。唯有當(dāng)一個法律形式在授權(quán)另一法律形式生成的基礎(chǔ)上，且能單向否定該被授權(quán)生成的法律形式之效力時，二者之間方能構(gòu)成上下位階關(guān)系[8]

將此判斷標準適用于黨內(nèi)法規(guī)體系，則意味著省級黨委立規(guī)只有在滿足“由中央部門制定的法規(guī)授權(quán)”和“能根據(jù)中央部門法規(guī)的單向否定而廢止\"的雙重標準時，中央部門法規(guī)才能構(gòu)成省級黨委法規(guī)的上位法。《制定條例》第31條規(guī)定了省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，中央部門法規(guī)具有對省級黨委法規(guī)的廢止力，即符合成為省級黨委法規(guī)上位法的消極標準。從《制定條例》第10、11條來看，中央部門和省級黨委都要“為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定\"和“履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的相關(guān)職責(zé)\"[7]。這里的“中央黨內(nèi)法規(guī)”無疑是從狹義層面表述的。因此，從積極標準出發(fā)，省級黨委法規(guī)由狹義的中央黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)，中央部門法規(guī)似乎不滿足作為省級黨委法規(guī)的上位法的要求。但根據(jù)法律位階理論的本來內(nèi)涵綜合考慮，中央部門法規(guī)和省級黨委法規(guī)都由中央黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)，初步推定其位階平等，再根據(jù)廢止關(guān)系對二者位階關(guān)系進行校正，可得出“中央部門法規(guī)構(gòu)成省級黨委法規(guī)上位法”的結(jié)論。因此，從中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系來看，應(yīng)堅持中央部門法規(guī)優(yōu)先于省級黨委法規(guī)。

4.從成文的紀律和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例的比較看上位法優(yōu)先。黨章規(guī)定黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，其一般是黨組織正式制定和公布的成文規(guī)定，如《處分條例》具有明確的約束力和強制性[9]。而黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例作為重要的黨內(nèi)規(guī)矩往往是不成文的，它們經(jīng)過實踐檢驗，約定俗成、行之有效。在某種程度上，成文的黨的紀律可視作黨內(nèi)之“法”，而那些沿襲下來的不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)與工作慣例則構(gòu)成了黨內(nèi)之“德”，二者相互配合，以“法”為底線，將“德”作為延伸和補充，體現(xiàn)了“法治”與“德治”在黨內(nèi)的融合與統(tǒng)—[10]。同時，二者存在一定的差異，除了形式上的成文與不成文，黨的紀律和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例在效力上也有所不同，黨的紀律具有較強的約束力和強制性，違反紀律可能會受到黨紀處分；而黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例雖然也具有一定的約束力，但相對較為柔性，更多依賴于黨員的自覺遵守。

基于二者的異同，我們可以對其位階關(guān)系進行探討，從黨內(nèi)法規(guī)淵源的角度出發(fā)，成文的紀律屬于正式黨內(nèi)法規(guī)，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例則屬于非正式黨內(nèi)法規(guī)。正式黨內(nèi)法規(guī)是否比非正式黨內(nèi)法規(guī)效力位階更高呢？從創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)淵源這個學(xué)術(shù)概念的目的來看，各種黨內(nèi)法規(guī)淵源沒有高低之分，它們都服務(wù)于制度治黨和依規(guī)治黨[4]68。但從實踐來看，成文的紀律構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系為全面從嚴治黨提供了明確的依據(jù)，當(dāng)成文的紀律與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例發(fā)生沖突時，堅持成文的紀律優(yōu)先更有利于保障黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，真正貫徹落實依規(guī)治黨。但同時要注意的是，與國家法律體系中的“法無明文規(guī)定不為罪”原則不同，即便是不成文的黨的規(guī)矩也具有強制效力。因此，在堅持成文紀律優(yōu)先的同時，也要發(fā)揚和保持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及工作慣例，切實維護黨內(nèi)秩序，為黨的紀律的實施提供更好的保障。

（二）上位法優(yōu)先原則的基本特征

準確把握上位法優(yōu)先原則內(nèi)部固有屬性和特點，具體可以從上位法的形成、價值、內(nèi)容、效力、適用方面進行界定，即上位法優(yōu)先原則要求上位法具有形成上的權(quán)威性、價值上的引導(dǎo)性、內(nèi)容上的排他性、效力上的強制性和適用上的廣泛性。

1．上位法形成的權(quán)威性。上位法制定主體的權(quán)威性決定了其形成的權(quán)威性，不同層級的黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則因其制定主體的不同形成了制定程序上的差異。制定主體層級越高，黨內(nèi)法規(guī)制定的嚴格性和規(guī)范性無疑更強。以黨章為例，其制定主體是黨的全國代表大會，是黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)，其法規(guī)的形成需要經(jīng)過嚴格的程序并廣泛征求意見，具有最高的權(quán)威性。例如，二十大黨章的修改以“堅持發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨智慧\"為重要原則和主要特點[\"]，大致經(jīng)過了以下程序：中央政治局及其常委會決定黨章修改問題并領(lǐng)導(dǎo)黨章修改小組工作，黨章修改小組經(jīng)過收集各方意見形成修正案初稿，黨的十九屆七中全會討論通過黨章修正案并決定提交二十大審議，最終在黨的第二十次全國代表大會上正式通過黨章修正案[12]。黨的中央組織制定的準則、條例，其形成程序往往更加靈活和簡便，不需要專門的制定或修改小組進行工作，征求意見的范圍更小，審查和審議機關(guān)的級別和規(guī)模較低，權(quán)威性低于黨章。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則這四類黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括中央紀委、黨中央工作機關(guān)和地方黨委，不同制定主體的制定程序有其特殊性，權(quán)威性根據(jù)層級的降低而遞減。

2．上位法價值的引導(dǎo)性。上位法的價值引導(dǎo)性體現(xiàn)為通過明確的指導(dǎo)思想和行為規(guī)范，引導(dǎo)全體黨員和干部與黨中央在思想上、政治上、行動上保持高度一致，確保黨的路線方針政策得到貫徹執(zhí)行。例如，《若干準則》作為效力位階僅次于黨章的黨內(nèi)法規(guī)，提出了新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的具體要求和措施，包括堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權(quán)威、嚴明黨的政治紀律、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、堅持民主集中制原則等十二個方面[13]。準則的制定和實施，有助于在全黨形成統(tǒng)一的思想基礎(chǔ)和正確的價值導(dǎo)向，不僅成為黨員行為的指南針，確保黨的活動和決策符合黨的宗旨和目標，還以《若干準則》為載體，通過上位法的價值傳遞功能貫徹落實到整個黨內(nèi)法規(guī)體系。以民主集中制原則發(fā)揮的價值引導(dǎo)作用為例，這一原則不僅是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，而且是確保黨的統(tǒng)一和團結(jié)、提高黨的決策質(zhì)量和效率的關(guān)鍵所在。習(xí)近平強調(diào)：“我們黨實行的民主集中制，是民主和集中緊密結(jié)合的制度。\"[14]民主集中制原則要求在黨內(nèi)實行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，確保黨的決策既反映廣大黨員和人民群眾的意愿，又具備必要的組織性和紀律性。這一價值理念作為中國共產(chǎn)黨內(nèi)部治理的核心，通過在上位法中予以明確規(guī)定貫穿整個黨內(nèi)法規(guī)體系，對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和制定程序進行規(guī)范和引導(dǎo)，確保每一項法規(guī)的出臺都經(jīng)過充分的民主討論，并在集中的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的意志和行動。

3.上位法內(nèi)容的排他性。上位法內(nèi)容的排他性意味著在黨內(nèi)法規(guī)體系中，其他下位法規(guī)的內(nèi)容不得與上位法相抵觸，上位法具有優(yōu)先適用的地位。如果下位法規(guī)與上位法規(guī)發(fā)生沖突，那么下位法規(guī)無效，必須進行修改或廢止。例如，黨章第40條明確規(guī)定，黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。這六項紀律構(gòu)成了紀律體系的完整框架，實現(xiàn)了對黨內(nèi)紀律要求的多角度整合與統(tǒng)一，確保了黨內(nèi)政治生活的規(guī)范性與一致性。特別是2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》將“六項紀律”作為黨紀底線，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[15]。而在此之前，有關(guān)紀律的表述有過“八大紀律”“十大紀律”以及原條例中規(guī)定的“政治紀律、組織紀律、保密紀律、人事紀律、宣傳紀律和群眾紀律”等多種說法，這些不同的表述反映了黨內(nèi)紀律建設(shè)在不同歷史時期的側(cè)重點和要求，但相對來說缺乏統(tǒng)一性和集中性。直到2015年條例聚焦黨的建設(shè)和反腐敗斗爭的需要對黨內(nèi)紀律進行了重新界定后，紀律要求才更加清晰明確，更有利于黨員理解和遵守，以后的黨內(nèi)法規(guī)、文件皆以此為標準，有關(guān)紀律的其他表述均不再沿用。這種排他性確保了黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，避免了法規(guī)之間的矛盾和混亂，保證了黨的紀律的嚴肅性和權(quán)威性。

4．上位法效力的強制性。上位法的強制性體現(xiàn)為其實施時的約束力和執(zhí)行力。從制定主體來看，《制定條例》第9條規(guī)定，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度只能由黨的中央組織規(guī)定，這成為黨內(nèi)法規(guī)的強制性來源。與國家法律體系中的“法律保留”制度相類似，中央保留事項的規(guī)定有利于提升中央黨內(nèi)法規(guī)作為上位法的權(quán)威性和正當(dāng)性[4]85。從執(zhí)行主體來看，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》指出：“黨的各級紀委要進一步強化黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的職能定位，全面監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，堅決維護黨章黨規(guī)黨紀的嚴肅性和權(quán)威性。\"[16]這強調(diào)了紀律檢查委員會專責(zé)監(jiān)督的主體定位。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》規(guī)定，紀委在履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職能過程中，為收集證據(jù)、查明事實、處置違紀所得，可以采取必要措施，包括談話、查詢、調(diào)取、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定等[17]。這些措施類似于國家法律體系中為保證刑事訴訟的順利進行依法采取的強制措施，其效力具有強制性，實施主體也具有特定性，對其明確界定有利于規(guī)范和整治當(dāng)前強制措施執(zhí)行主體混亂的問題。在針對違紀行為執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時，要在黨中央集中領(lǐng)導(dǎo)下開展，并由主管部門牽頭負責(zé)，相關(guān)單位協(xié)助配合。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的效力應(yīng)嚴格遵循上位法優(yōu)先原則，確保黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強黨內(nèi)法規(guī)實施的嚴肅性和強制性。

5.上位法適用的廣泛性。上位法的廣泛性體現(xiàn)于其適用范圍和影響的普遍性。效力位階層次越高，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容范圍越廣，具體程度就越低。例如，黨的中英組織主要從宏觀上就黨的路線、方針、政策和奮斗目標等事項制定中央黨內(nèi)法規(guī)，其規(guī)定的內(nèi)容不僅適用于黨的各級組織，還對所有黨員具有普遍的約束力。這些法規(guī)確立了黨的根本原則和行動指南，為全黨提供了統(tǒng)一的行動框架。相較而言，省、自治區(qū)、直轄市黨委往往針對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設(shè)制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，適用范圍較小。地方黨委的法規(guī)更多地關(guān)注地方特色和實際需求。例如，針對地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題，省級黨委可以出臺促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)，以指導(dǎo)和規(guī)范地方黨組織在推動經(jīng)濟發(fā)展中的具體工作，其適用范圍相對較小，具有明顯的地方性。此外，上位法的廣泛性還體現(xiàn)在其影響力上。這種潛移默化的影響往往不依靠強制力保障，而是通過全體黨員和黨組織對上位法的認同和自覺尊崇廣泛凝聚共識，從而鞏固黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平強調(diào)，要“推動全黨尊崇黨章，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)\"[18]23，這就要求發(fā)揮好黨章作為最高上位法的廣泛影響力，使黨章精神深入人心，使每一個黨員都能在日常工作中自覺地以黨章為行為準則，確保黨內(nèi)上下團結(jié)一致。

（三）上位法優(yōu)先原則的內(nèi)容構(gòu)成

從黨內(nèi)法規(guī)上位法優(yōu)先原則的含義來看，該原則明確在黨內(nèi)法規(guī)體系的不同層級中上位法具有更高的效力和權(quán)威，下位法與其原則、內(nèi)容、程序等發(fā)生抵觸和沖突時，優(yōu)先適用上位法的基本精神和具體規(guī)定，其邏輯構(gòu)成體現(xiàn)為上位法位置優(yōu)先、價值優(yōu)先、適用優(yōu)先和效力優(yōu)先四個方面。

1．位置優(yōu)先。上位法位置優(yōu)先原則首先要求上位法在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于更高的位置。只有堅持維護上位法的優(yōu)先地位，才能確立其在指導(dǎo)下位法時的權(quán)威性，而這種權(quán)威性是黨內(nèi)法規(guī)體系得以有效運行的關(guān)鍵，成為構(gòu)建法規(guī)秩序的基礎(chǔ)。不同黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中所處的不同位置體現(xiàn)了其制定主體在整個黨的組織體系中所居的不同地位，堅持上位法位置優(yōu)先是維護其權(quán)威性的必然要求，同時也是確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

2.價值優(yōu)先。上位法價值優(yōu)先原則強調(diào)的是法規(guī)背后所體現(xiàn)的價值取向和立法目的。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，某些法規(guī)可能在形式上處于同等地位，但它們所體現(xiàn)的價值和立法目的卻不同。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮那些與黨的基本價值相一致的法規(guī)，這些價值主要表現(xiàn)為公平正義理念、黨的初心使命要求和黨的路線、方針、政策。例如，如果一項法規(guī)更加強調(diào)黨的紀律性和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而另一項法規(guī)更側(cè)重于地方特色和靈活性，那么在發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先執(zhí)行體現(xiàn)黨的紀律性和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)。這種優(yōu)先原則有助于維護黨的團結(jié)統(tǒng)一和政治紀律，確保黨的行動和決策符合黨的整體利益。

3.適用優(yōu)先。上位法適用優(yōu)先是指黨內(nèi)法規(guī)的實施主體在執(zhí)行、適用法規(guī)時，優(yōu)先適用上位法規(guī)。具體表現(xiàn)為兩種情況，一是當(dāng)上位法和下位法都對同一事項作出規(guī)定時，優(yōu)先適用上位法。例如，在中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)都對黨員的紀律處分作出規(guī)定的情況下，處理違紀行為時，地方黨組織必須首先依照中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定來執(zhí)行紀律處分，即便地方黨內(nèi)法規(guī)可能有更具體或更嚴格的規(guī)定。二是當(dāng)上位法對某一事項沒有作出規(guī)定，而下位法作出了規(guī)定時，一旦上位法填補空白作出了規(guī)定，下位法就必須讓位于上位法，優(yōu)先適用上位法[19]。例如，在中央黨內(nèi)法規(guī)沒有對黨員在社交媒體上的行為作出明確規(guī)范的情況下，某個地方黨組織根據(jù)實際情況制定了相應(yīng)的規(guī)定，而隨后中央黨內(nèi)法規(guī)出臺了關(guān)于黨員網(wǎng)絡(luò)行為的規(guī)范，那么地方黨組織的規(guī)定中與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的部分就應(yīng)當(dāng)被廢止或修改，以確保與中央黨內(nèi)法規(guī)保持一致。

4.效力優(yōu)先。上位法效力優(yōu)先為上位法優(yōu)先適用提供了保障，規(guī)定上位法具有高于下位法的效力。具體表現(xiàn)在上位法與下位法之間發(fā)生沖突時，優(yōu)先適用上位黨內(nèi)法規(guī)；相同位階的法規(guī)之間發(fā)生沖突時，其共同的上位法優(yōu)先適用。正如《制定條例》第32條所規(guī)定的，不同部委制定的黨內(nèi)法規(guī)對同一事項的規(guī)定相沖突時，提請黨中央處理[7]。通過這一原則，可以有效地解決黨內(nèi)法規(guī)適用中的沖突問題，確保黨內(nèi)法規(guī)體系的有效運行和法規(guī)秩序的穩(wěn)定。

二、明確上位法優(yōu)先原則的重要意義

明確上位法優(yōu)先原則是健全黨內(nèi)法規(guī)體系的時代要求，是提升黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性執(zhí)行力的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)黨紀國法融合貫通的客觀必然。這一原則的貫徹落實不僅有助于維護法規(guī)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，而且通過明確法規(guī)之間的層級關(guān)系，為黨員和黨組織提供了清晰的遵循路徑。這種層級分明、相互銜接的法規(guī)體系，有助于構(gòu)建一個高效、有序的黨內(nèi)治理環(huán)境，為黨的長期發(fā)展和國家的穩(wěn)定繁榮提供堅實的法治保障。

（一)健全黨內(nèi)法規(guī)體系的時代要求

黨的二十大報告明確提出“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅持真理、修正錯誤，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機制”[20]黨的二十大審議通過的新修訂的黨章，也將“不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系”寫入其中，健全黨內(nèi)法規(guī)體系成為新時代新征程加強黨的建設(shè)的重要課題。上位法優(yōu)先原則對于這一目標的實現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)意義，是黨內(nèi)法規(guī)體系得以健全完善和有效運行的重要保障?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023—2027年)》提出黨內(nèi)法規(guī)體系的完善標準應(yīng)當(dāng)遵循“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效”。明確上位法優(yōu)先原則有利于從理論上釋明黨內(nèi)法規(guī)制定和實施時各個主體各個環(huán)節(jié)的工作如何相互配合、銜接一致，從而確保黨內(nèi)法規(guī)體系的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

1.上位法優(yōu)先原則推動構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系。“內(nèi)容科學(xué)”意味著黨內(nèi)法規(guī)的制定必須基于深入的理論研究和實踐探索，確保法規(guī)內(nèi)容符合黨的理論和路線方針政策，同時反映時代發(fā)展的要求和黨的建設(shè)的實際需要。作為整個黨內(nèi)法規(guī)體系的上位法，黨章集中承載和表達了黨的整體意志和共同理想，同時凝聚了黨的建設(shè)實踐之需，其內(nèi)容高度彰顯了科學(xué)性。黨內(nèi)法規(guī)體系各個層級堅持上位法優(yōu)先原則對于貫徹黨章精神、確保法規(guī)制定內(nèi)容科學(xué)具有重要意義。

2．上位法優(yōu)先原則推動構(gòu)建程序嚴密的黨內(nèi)法規(guī)體系。“程序嚴密\"強調(diào)法規(guī)制定過程的規(guī)范性和嚴謹性，包括法規(guī)的規(guī)劃與計劃、草案的起草、前置審核、審議批準、發(fā)布等環(huán)節(jié)，都必須遵循既定的程序和規(guī)則。作為一個完整統(tǒng)一的法規(guī)系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序必須與上位法保持高度一致，規(guī)劃起草環(huán)節(jié)集中統(tǒng)籌，與上位法相配套；審核備案環(huán)節(jié)嚴格執(zhí)行，確保不與上位法相抵觸。

3.上位法優(yōu)先原則推動構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系?！芭涮淄陚洹币笙录壏ㄒ?guī)及時制定相關(guān)的實施細則、解釋性文件等與上級法規(guī)同步跟進，確保法規(guī)的可操作性和執(zhí)行力。然而，現(xiàn)實中配套性立規(guī)不及時、過度制定配套性規(guī)定、配套性立規(guī)越權(quán)、選擇性配套立規(guī)和配套性立規(guī)不科學(xué)等現(xiàn)象大量存在，亟須上位法優(yōu)先原則進行規(guī)范指導(dǎo)[21]

4.上位法優(yōu)先原則推動構(gòu)建運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系?！斑\行有效”強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系在實際運行中的效率和效果。這就要求在法規(guī)實施運行過程中嚴格貫徹上位法優(yōu)先原則，做到法規(guī)的執(zhí)行機制科學(xué)合理，監(jiān)督和評估機制健全有效，確保法規(guī)運行在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上位法的監(jiān)督指導(dǎo)之下得到有效保障。

(二)提升黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力的現(xiàn)實需要

《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。\"[22]黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的重要依據(jù)，其權(quán)威性和執(zhí)行力是確保新時代黨的建設(shè)新的偉大工程不斷推進的重要保障。新時代，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力是推進全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要。

1．明確上位法優(yōu)先原則是增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平強調(diào)：“全黨思想統(tǒng)一，首先是對黨章認識的統(tǒng)一；全黨行動一致，首先是在執(zhí)行黨章上的一致。\"[23]黨章作為統(tǒng)一全黨思想和行動的重要遵循，為整個黨內(nèi)法規(guī)體系提供了權(quán)威性指導(dǎo)。只有從中央黨內(nèi)法規(guī)到地方黨內(nèi)法規(guī)都深入貫徹黨章精神、堅決維護黨章權(quán)威，才能使各個層級的黨內(nèi)法規(guī)都“立得住”。上位法優(yōu)先原則要求在黨內(nèi)法規(guī)體系中，下級法規(guī)必須服從上級法規(guī)，不得與上級法規(guī)相抵觸，以助力維護黨內(nèi)法規(guī)的層級秩序，確保整個法規(guī)體系與黨中央權(quán)威協(xié)調(diào)一致。提升黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權(quán)威性也需法規(guī)在規(guī)范全體黨員和黨組織行為時真正“行得通”。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的適用過程中必然要以上位法優(yōu)先原則為保障，解決黨內(nèi)法規(guī)之間的效力沖突問題。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性還要求構(gòu)建一套覆蓋黨內(nèi)各項事務(wù)的法規(guī)體系，確保黨內(nèi)大小事宜都“管得了”。上位法優(yōu)先原則強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的整體性，以為上位法掌管全局、下位法配套落實提供基本遵循。

2.明確上位法優(yōu)先原則是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的必要手段?！胺ㄒ?guī)制度的生命力在于執(zhí)行\(zhòng)"[24]154，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于解決全面從嚴治黨不力、管黨治黨寬松軟等問題。習(xí)近平強調(diào)“身為黨員，鐵的紀律就必須執(zhí)行”，并引用毛澤東的論述多次強調(diào)嚴格執(zhí)行法規(guī)黨紀的重要性，即“路線是‘王道’，紀律是‘霸道’，這兩者都不可少”。如果黨的政治紀律沒有發(fā)揮實際作用而成了擺設(shè)，“黨就會淪為各取所需、自行其是的‘私人俱樂部’\"[18]9。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系逐漸完善，但其實際執(zhí)行過程中存在的問題仍不容忽視。這主要體現(xiàn)在地方規(guī)范性文件動輒自立規(guī)矩、擴大范圍，最終導(dǎo)致運動式執(zhí)紀等現(xiàn)象的產(chǎn)生。上位法優(yōu)先原則要求嚴守地方法規(guī)與上位法之間的界限，各層級的黨內(nèi)法規(guī)只能就其職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。只有在地方配套立規(guī)嚴格遵循上位法優(yōu)先原則的情況下，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行才得以規(guī)范化、制度化、法律化，從而為黨的執(zhí)紀方式的轉(zhuǎn)變升級和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的增強提供遵循和保障[25] 。

(三)實現(xiàn)黨紀國法融合貫通的客觀必然

習(xí)近平指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。\"[24]112實現(xiàn)黨紀國法融合貫通是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要命題。有學(xué)者將國家法律與黨規(guī)黨紀在反腐敗制度建設(shè)中的作用比喻成“雙輪驅(qū)動\"[26]，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律制度必須在價值理念、規(guī)范內(nèi)容、制度形式等各方面保持銜接貫通，“避免出現(xiàn)制度錯位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題\"[27]12。明確上位法優(yōu)先原則對于實現(xiàn)黨紀國法在價值理念、規(guī)范內(nèi)容、制度形式等各方面的融合貫通具有重要意義，是確保依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一的客觀必然。

1.從價值理念來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都以實現(xiàn)人民利益與福祉為根本價值，而這一價值的實現(xiàn)要求依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，形成國家治理的合力。憲法作為國家法律體系的根本、黨章作為黨內(nèi)法規(guī)體系的核心，都是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，是各自體系的最高上位法。實現(xiàn)黨紀國法融合貫通需堅持上位法優(yōu)先原則，確保黨章的權(quán)威主張經(jīng)過中央和地方各層級黨內(nèi)法規(guī)配套保障落實到全體黨員和黨組織的工作實踐中，切實貫徹為人民服務(wù)的宗旨。同時，以憲法為根本大法的國家法律體系也根據(jù)憲法精神指導(dǎo)充分保障人民的民主權(quán)益。只有黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系都實現(xiàn)上下價值理念一致，黨紀國法在文本內(nèi)容和制度形式上的進一步融合貫通才具有可能性。

2.從規(guī)范內(nèi)容來看，黨紀國法從中央到地方都要確保上下一盤棋，立法立規(guī)銜接貫通。一方面，黨內(nèi)法規(guī)一般先于國家法律出現(xiàn)，黨規(guī)中的內(nèi)容經(jīng)過實踐檢驗被證明科學(xué)有效之后需及時通過立法轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范；另一方面，國家法律體系的構(gòu)建由于理論指導(dǎo)更加完善，實踐經(jīng)驗更加豐富，其立法的規(guī)范性、系統(tǒng)性等方面為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了借鑒。二者在相互促進、相互推動中不斷健全完善，并在上位法優(yōu)先原則的指導(dǎo)下將法律法規(guī)系統(tǒng)中最新補充的部分及時落實到地方立法立規(guī)的實踐中[28]。以紀檢監(jiān)察法規(guī)體系的建設(shè)為例，隨著國家監(jiān)察法律體系應(yīng)時而生，監(jiān)察法規(guī)的制定完善也納入黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)計劃之中。在黨中央及中央紀委的引領(lǐng)下，各地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體和各級紀委監(jiān)委積極跟進，以上位黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)國家法律為指導(dǎo)，緊密結(jié)合各自區(qū)域、部門的具體實際，出臺或修訂了一系列具體實施細則、規(guī)章制度與工作辦法。

3．從制度形式來看，上位法優(yōu)先原則為黨紀國法在制定和實施程序上的配合協(xié)調(diào)提供了遵循。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，其制定和實施都要在嚴密的程序下進行，以保證法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。處于不同位階的法律法規(guī)的制定和實施程序有一定區(qū)別，但同一法律體系中環(huán)節(jié)大致相同。以黨內(nèi)法規(guī)制定為例，其規(guī)劃、起草、備案審查、清理等程序在中央和地方法規(guī)制定中都是必不可少的步驟。在這些過程中上位法優(yōu)先原則始終發(fā)揮著指導(dǎo)全局的作用，及時解決效力沖突，確保整個制定和實施程序的順利進行和黨紀國法銜接程序上的連貫性。

三、落實上位法優(yōu)先原則的實踐路向

在厘清上位法優(yōu)先原則的邏輯構(gòu)成并深刻認識其在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的重要性后，深入剖析其在實踐過程中的問題障礙并針對性地提出解決之道成為迫切要求。落實這一原則要進一步理順黨內(nèi)立法的主體和位階，健全黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查機制，建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制，加強對地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理和規(guī)范。

（一)進一步理順黨內(nèi)立法的主體和位階

黨內(nèi)立法的主體和位階的清晰界定是確保上位法優(yōu)先原則得以落實的基礎(chǔ)。為此，需要明確黨內(nèi)立法的主體，即哪些機構(gòu)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。黨章的制定主體為黨的全國代表大會。黨章之外，根據(jù)《制定條例》的規(guī)定，可以將黨內(nèi)立法分為一般情形下的立法和黨政機關(guān)聯(lián)合立法的情形。一般情形下，黨的中央組織是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體；中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)是部委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體；省、自治區(qū)、直轄市黨委是地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。滿足“確有必要”和“黨中央批準”兩個條件，有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)[4]93-94。在效力位階上，黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力次之，部委黨內(nèi)法規(guī)的效力再次之，地方黨內(nèi)法規(guī)的效力最低。

然而，目前黨內(nèi)立法實踐中存在著各位階主體權(quán)限不明的問題，這突出表現(xiàn)為地方規(guī)范性文件制定的隨意性和層層加碼現(xiàn)象。從文本名稱來看，《制定條例》第5條規(guī)定，作為地方黨內(nèi)法規(guī)名稱的“規(guī)定”“辦法”“規(guī)則\"“細則”只能對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定，顯然“某一方面\"和“重要工作”的表述不夠明確，地方立規(guī)的范圍存在模糊性；第11條雖明確地方可制定配套性法規(guī)及履行地方職責(zé)的法規(guī)，但“配套規(guī)定”和相關(guān)概念內(nèi)涵過于寬泛，可能導(dǎo)致規(guī)范領(lǐng)域交叉重合現(xiàn)象，引起立規(guī)權(quán)限認知混亂；第12條允許地方依據(jù)中央授權(quán)制定法規(guī)，但授權(quán)立規(guī)的具體形式、范圍和效力未明確，存在地方黨委不當(dāng)立規(guī)的隱患[29]

鑒于此，理順黨內(nèi)法規(guī)的主體和位階關(guān)系，特別是地方立規(guī)權(quán)限與上位法之間的界限，成為落實上位法優(yōu)先原則的基礎(chǔ)和前提。具體解決方法可參考以下建議：一是對地方黨內(nèi)法規(guī)名稱的使用進行更明確的界定?？梢圆捎眯薷幕蚪忉岦h內(nèi)法規(guī)的方式具體規(guī)定哪些事項屬于“某一方面的重要工作”，并明確“重要工作\"的具體標準和范圍，以減少地方黨委在立規(guī)時的隨意性。二是對于“配套規(guī)定”和相關(guān)概念的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)進行細化和限定，以避免規(guī)范領(lǐng)域交叉重合的現(xiàn)象。可以通過制定更詳細的指導(dǎo)原則或?qū)嵤┘殑t，明確不同級別法規(guī)的適用范圍和相互關(guān)系，確保法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致。三是對于地方依據(jù)中央授權(quán)制定法規(guī)的情況，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的具體形式、范圍和效力?？山⒁粋€中央授權(quán)的明確清單，詳細列出哪些事項可以授權(quán)給地方黨委制定法規(guī)，以及這些法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和標準。通過上述措施，可以有效緩解黨內(nèi)法規(guī)主體特別是地方立規(guī)實踐中權(quán)限不明、層層加碼的問題，確保黨內(nèi)法規(guī)體系的整體性和權(quán)威性，為黨的工作提供堅實的法治保障。

(二)健全黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查機制

備案審查機制是確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件合法合規(guī)的重要保障。通過建立和完善備案審查制度，可以對新出臺的法規(guī)和文件進行合法性、合規(guī)性審查，確保其不與上位法相抵觸，真正貫徹落實上位法優(yōu)先原則?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）為備案審查工作提供了全面的制度框架。然而，伴隨時代進步與新情況的出現(xiàn)，現(xiàn)行機制呈現(xiàn)出一定的滯后性，導(dǎo)致實際操作過程中暴露出若干問題，亟須針對這些缺陷進行相應(yīng)的修正與優(yōu)化。

一方面，備案審查制度所遵循的標準在某些方面存在模糊性?！秱浒笇彶橐?guī)定》第11條規(guī)定了政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查四個標準[30]。政治性審查作為黨規(guī)文件必須通過的第一關(guān)，主要確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不違反黨的原則性理論、方針、路線，與黨中央重大戰(zhàn)略部署相一致等，但時代的不斷發(fā)展變化注定政治性審查標準的不穩(wěn)定性。合法合規(guī)性審查則強調(diào)嚴格遵守上位法優(yōu)先的原則，要求被審查的黨規(guī)文件不得與上位法相抵觸。然而，該規(guī)定并未具體闡述何為沖突與抵觸，實際操作中往往依賴各省級黨委出臺的具體規(guī)定來執(zhí)行備案審查，這極易造成審查標準各異和主觀性過強，不利于上位法優(yōu)先原則在備案審查工作中的貫徹落實。至于合理性審查，《備案審查規(guī)定》僅以是否符合形勢發(fā)展需求、是否會引發(fā)社會重大負面影響以及是否遵循公平公正原則這三個較為寬泛的要素進行規(guī)范，顯然不夠全面與細致。規(guī)范性審查從形式上審查黨規(guī)文件的名稱、體例格式、表述的規(guī)范性，這一標準由于規(guī)定的簡單化抽象化往往容易被忽視。因此，為提高黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的效率和質(zhì)量，可從以下方面完善審查標準：一是建立一套隨著黨的各屆代表大會召開和改革的深入推進而實時更新的政治性審查標準系統(tǒng)，為黨規(guī)文件的備案審查提供可視化的參考。二是明確不同層級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的上位法范圍和審查結(jié)果“相抵觸”“相沖突”的標準。三是全面清晰地界定合理性審查標準，并利用這一標準的靈活性將時代精神和價值納入黨規(guī)文件的備案審查工作。四是完善規(guī)范性標準，采用案例指導(dǎo)法、列舉法等方法細化有關(guān)黨規(guī)文件形式上的規(guī)范要求。

另一方面，備案審查制度在程序上特別是銜接聯(lián)動機制方面存在阻礙。建立銜接聯(lián)動機制目的是“通過加強黨和國家相關(guān)工作部門之間的協(xié)調(diào)配合，解決越界信息不完全、不對稱，以及交流互動途徑、渠道不暢通問題”，從而“保障能夠?qū)崟r向?qū)Ψ綀蟾嫫渌l(fā)現(xiàn)的越界問題并妥善協(xié)商怎樣予以糾正\"[27]45。因此，在備案審查程序中破除銜接聯(lián)動機制的障礙對于黨紀國法融合貫通形成國家治理合力具有重要意義?！秱浒笇彶橐?guī)定》第4條規(guī)定各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制[30]，第11條有關(guān)合法合規(guī)性審查的標準也涵蓋了“是否同憲法和法律相一致”，為備案審查銜接聯(lián)動機制的建立健全提供了指導(dǎo)，但該規(guī)定過于抽象籠統(tǒng)，無法為實踐中具體工作的開展提供系統(tǒng)性參考?？煽紤]從構(gòu)建有效的溝通機制出發(fā)促進備案審查銜接聯(lián)動，具體包括在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，定期召開與國家相關(guān)工作部門的聯(lián)席會議進行黨規(guī)文件備案審查工作的討論交流，并形成一套成熟的制度；在聯(lián)席會議尚未召開的階段，完善國家相關(guān)工作部門參與黨規(guī)文件備案審查工作討論的程序等。通過這些措施，確保黨委與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯挠行с暯?，形成落實上位法?yōu)先原則的雙重保障和執(zhí)行合力。

(三)建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制

建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制是維護黨內(nèi)法規(guī)嚴肅性和權(quán)威性的關(guān)鍵。習(xí)近平多次強調(diào)：“黨章是黨的總章程規(guī)定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。\"[18]429作為效力位階最高的上位法，黨章在整個黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)全局的核心作用。維護黨章的權(quán)威性和嚴肅性是落實上位法優(yōu)先原則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此建立對違反黨章行為的審查和懲戒

機制至關(guān)重要。

實踐中，違反黨章的行為大致有兩種情形，一是各層級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)容與黨章相抵觸，間接上構(gòu)成制定主體的違反黨章行為。針對這一行為，可以借鑒國家法律合憲性審查機制，設(shè)立專門機關(guān)開展違反黨章行為審查工作，與黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制有效對接，共同確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的政治性和合法合規(guī)性。二是個別黨員或黨組織的具體行為直接違反黨章。在國家法律體系中，一般社會組織和公民個人只在遵守憲法義務(wù)的意義上與合憲性要求相適應(yīng)，不需要設(shè)置專門的法律程序來審查其日常行為的合憲性[3]。相較于此，針對黨員或黨組織違反黨章行為的審查和懲戒機制具有其特殊性。

為了在黨內(nèi)形成自覺尊崇黨章、模范踐行黨章、忠誠捍衛(wèi)黨章的氛圍，一方面，要建立對違反黨章行為的審查機制。要求全面加強黨內(nèi)監(jiān)督力度，推進各監(jiān)督力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善監(jiān)督調(diào)查中的審查工作程序。審查工作作為紀檢監(jiān)察工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須確保以黨紀國法為根本準則，重事實、重證據(jù)、重調(diào)查研究，實事求是地開展[32]。同時，推進相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，對違反黨章行為的具體審查方式、內(nèi)容、標準、程序等進行系統(tǒng)規(guī)范，填補有關(guān)違反黨章行為審查機制上的立法立規(guī)空白。另一方面，要建立對違反黨章行為的懲戒機制。懲戒機制由于其強制性和威懾力，成為確保黨內(nèi)法規(guī)制度具有制度剛性的重要保障[33]。通過懲戒機制，可以有效維護黨的紀律，保證黨的決策和方針政策得到貫砌執(zhí)行。目前關(guān)于違反黨章行為的懲戒機制尚未系統(tǒng)建立，違反黨章行為的懲戒主體、懲戒方式、懲戒程序等都缺乏條例式的明確規(guī)定，有關(guān)黨員權(quán)利義務(wù)和黨組織職責(zé)的規(guī)定大多通過概括性語言進行描述，而其違反后果尚未統(tǒng)一明確，使得違反黨章行為的懲戒工作缺乏可操作性的指導(dǎo)。因此，建立系統(tǒng)的懲戒機制亟須納入規(guī)劃之中。

（四)加強對地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理和規(guī)范

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理和規(guī)范工作是確保上位法優(yōu)先原則在黨內(nèi)法規(guī)制定的事后階段得到貫徹落實的重要步驟。地方黨委除了在制定工作中必須嚴格遵守上位法，不得制定與之相抵觸的規(guī)定，應(yīng)定期對地方黨內(nèi)規(guī)范性文件進行清理，廢正那些過時的、與上位法不一致的文件，確保黨內(nèi)法規(guī)體系與時俱進?！吨贫l例》第37條規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作[7]。這為地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的清理和規(guī)范工作提供了指導(dǎo)，但由于其較為抽象，缺乏具體的操作標準，使清理工作在實際操作中遇到諸多困難，難以有效解決黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突。從實踐來看，地方黨委的清理工作經(jīng)驗不足，地方黨內(nèi)法規(guī)清理機制還存在一些弊端。

具體來說，一是地方黨內(nèi)法規(guī)清理標準存在不統(tǒng)一、不明確問題。根據(jù)不同的標準和方法，個別地方的清理工作固守“地方本位”和“部門本位”，沒有嚴格遵循上位法優(yōu)先原則，導(dǎo)致清理工作過于寬松，一些應(yīng)該被清理的法規(guī)沒有得到及時處理；而有的地方則可能過于嚴格，錯誤地廢除了一些仍然具有指導(dǎo)意義的法規(guī)。清理標準的不明確導(dǎo)致地方在執(zhí)行清理工作時無所適從。法規(guī)中個別條文可能與現(xiàn)行政策發(fā)生抵觸，然而關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)予以清理，以及清理到什么程度，目前尚缺乏明確清晰的指導(dǎo)規(guī)范，這增加了地方執(zhí)行的復(fù)雜性，使得清理工作難以實現(xiàn)預(yù)期目標。因此，為了提高黨內(nèi)法規(guī)清理工作的效率和質(zhì)量，迫切需要制定統(tǒng)一、明確的清理標準，確保清理工作在法律和政策的框架內(nèi)進行，避免出現(xiàn)地方保護主義和部門利益傾向。這不僅有助于為地方執(zhí)行清理工作提供清晰的指導(dǎo)，減少不必要的爭議和混亂，還能更好地保障上位法優(yōu)先原則在清理工作中的落實，維護黨內(nèi)法規(guī)體系的完整性和統(tǒng)一性。

二是地方黨內(nèi)規(guī)范性文件清理后的評估機制不夠健全。對黨內(nèi)法規(guī)清理后進行評估是對清理工作的實效性進行判斷和反饋的重要步驟，完善評估機制對于黨內(nèi)法規(guī)清理工作得到有效監(jiān)督和及時改善具有重要意義[34]。然而，目前地方黨內(nèi)法規(guī)清理后的評估機制在開展程序、監(jiān)督和追責(zé)制度等方面都不完善。評估機制往往是一次性的，缺乏長期跟蹤和動態(tài)調(diào)整的機制，有些地方在清理工作后，沒有建立起定期復(fù)查和更新的機制，導(dǎo)致一些過時或不適用的文件沒有得到及時清理。對此，應(yīng)推動構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)清理后長效評估機制，優(yōu)化不同類型的清理工作的評估程序，增強評估機制的持續(xù)性和動態(tài)性。只有這樣，才能確保地方規(guī)范性文件清理工作取得實效，將上位法優(yōu)先原則落到實處。

三是地方黨內(nèi)規(guī)范性文件缺少統(tǒng)一規(guī)范。對此，應(yīng)建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系中的地方立規(guī)負面清單制度。在國家法律體系中，負面清單模式通過在法律法規(guī)中明確列出行為主體不允許從事的活動、行為或業(yè)務(wù)范圍，來規(guī)范市場和行業(yè)。這種模式的核心在于，除了清單上明確禁止的事項之外，其他所有事項都被默認為合法和充許的，即強調(diào)“法無禁止即可為”，這賦予了市場更大的自由度和靈活性[35]。借鑒于此，在地方性黨內(nèi)法規(guī)制定中也可采取負面清單制度，明確一系列不得觸碰的紅線，如不得制定限制黨員基本權(quán)利的條款，不得設(shè)立超越中央規(guī)定的處罰措施等，確保中英的指導(dǎo)原則和黨的基本理論、基本路線、基本方略不被抵觸。如此，既能防止出現(xiàn)地方保護主義和部門利益的過度擴張，又能夠最大限度地發(fā)揮地方立規(guī)的積極性，因地制宜地貫徹落實上位法的規(guī)定。 國

注釋：

① 根據(jù)《立法法》第98條至第100條等相關(guān)規(guī)定，法學(xué)界將地方立法不得與上位法的立法精神存在直接或間接沖突的要求概括為“不抵觸原則”或“法律效力位階原則”。

參考文獻：

［1］宋功德，張文顯．黨內(nèi)法規(guī)學(xué)［M]．北京：高等教育出版社，2020.

[2] 中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定[M]．北京：人民出版社，2024：30.

[3] 王立峰，夏清明．黨內(nèi)法規(guī)法典化的可行性探討[J].理論探索，2024(2)：28-35.

[4] 劉練軍．黨內(nèi)法規(guī)學(xué)講義［M].北京：北京大學(xué)出版社，2023.

[5] 劉作翔．當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)[J].中國社會科學(xué)，2019(7)：85-108.

[6] 張玲．健全黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)理論建構(gòu)[J]科學(xué)社會主義，2024(2)：104-108.

[7] 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例[N].人民日報，2019-09 -16(03).

[8] 王鍇．法律位階判斷標準的反思與運用[J]．中國法學(xué)，2022(2):5-25.

[9] 王杰，苑明亮．構(gòu)建中國特色黨的紀律理論體系：《黨的紀律學(xué)》概要［J].中國紀檢監(jiān)察研究，2024(3):36-42.

[10］戴焰軍．嚴肅黨內(nèi)政治生活十二講[M]．廣州：廣東人民出版社，2017：82.

[11］就黨的二十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》答記者問[N]．人民日報，2022-10-27(06).

[12］王春業(yè)．論法治視角下黨章的修改[J]．上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢），2023，38（1）：15-26.

[13］關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則[N]．人民日報，2016-11-03(05).

[14］習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨論述摘編[G]．北京：中央文獻出版社，2022：72.

[15]張洋，趙成．堅定不移正風(fēng)肅紀反腐［N]．人民日報，2021-11-08(01).

[16］中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見［N]．人民日報，2019-02-28(01).

[17］中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例[N]．人民日報，2022-01-05(05).

[18］習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編[G]．北京：中央文獻出版社，2021.

[19］張新奎．論行政法的法律優(yōu)先原則及其適用[J]．佳木斯大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2006(3)：20-21.

[20］習(xí)近平．高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M]．北京：人民出版社，2022:66.

[21］鄭敏．基于類型學(xué)視角的黨內(nèi)法規(guī)體系完善研究［J].理論導(dǎo)刊，2024(1)：17-23.

[22]中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》[N].人民日報，2017-06-26(01）.

[23]習(xí)近平談治國理政：第3卷[M]．北京：外文出版社，2020:506.

[24］習(xí)近平．論堅持全面依法治國[M]．北京：中央文獻出版社，2020.

[25]高維峰．從“兩規(guī)”到留置：黨和國家執(zhí)紀方式的重要創(chuàng)新[J]．理論月刊，2018(3)：103－108.

[26］王勇．黨規(guī)黨紀[M]．北京：中共中央黨校出版社，2016:12-13.

[27］宋功德．黨規(guī)之治[M]．北京：法律出版社，2015.

[28］郭世杰．黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的基本原則[J]．上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢），2020，35（5）：135-144.

[29］潘姚．地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)探析[J]．理論導(dǎo)刊，2024(7):25-33.

[30]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定[N]．人民日報，2019-09-16（03）.

[31］莫紀宏．論加強合憲性審查工作的機制制度建設(shè)[J].廣東社會科學(xué)，2018(2）： 2 1 5 - 2 2 4 + 2 5 6

[32]吳建雄，馬瑞鳳．完善黨和國家監(jiān)督體系的三個維度[J]．理論與改革，2024(6)：18-32.

[33］劉昱輝．黨內(nèi)法規(guī)實效的影響因素及提升路徑[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2022(12)：81-84.

[34]鄧金蘭．完善黨的自我革命制度規(guī)范體系：總體目標、主要難題與實踐進路[J]．兵團黨校學(xué)報，2024(6): 34 -41.

[35］唐康順．權(quán)力清單制度主體利益性困境及其路徑選擇[J]．西部學(xué)刊，2020(5)：25-28.

【責(zé)任編輯：未央】