農(nóng)村人居環(huán)境整治提升多元提供機制研究

一、引言

農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務。2014年，國務院出臺《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。2021年又出臺《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》。2024年，中共中央、國務院發(fā)布《關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》。政策密集出臺下，自上而下的行政推動成為推動工作的重要手段，農(nóng)村人居環(huán)境得到顯著改善，同時也暴露出一些問題。首先，政府主導推動模式下，村民作為受益者參與度低，村集體多為上級命令執(zhí)行者，村民意愿表達受限，影響推進成效。其次，農(nóng)村人居環(huán)境投人巨大，基層財政壓力大，有的地方將壓力轉至村級，致使村級債務增加。第三，運維不足，導致實際使用效果欠佳。這些問題與農(nóng)村人居環(huán)境提供機制緊密相關。該機制涵蓋資金籌集、使用、組織及長期維護等環(huán)節(jié)，通過主體與客體的有機結合，提供公共產(chǎn)品與服務，推動農(nóng)村人居環(huán)境改善（李全文，2015）。農(nóng)村人居環(huán)境服務類型多樣，通常由政府、集體、社會資本、農(nóng)戶等共同供給。實踐中，江蘇各地借助多元主體提供，有效優(yōu)化了鄉(xiāng)村人居環(huán)境。本文基于文獻梳理，剖析當前人居環(huán)境關鍵問題，深入分析江蘇4個典型案例，探究不同主體耦合運作模式、財政合理分擔機制以及運維機制等問題，進而提出針對性建議。

二、文獻梳理回顧和關鍵問題分析

（一）如何完善不同提供主體耦合機制

改善農(nóng)村人居環(huán)境的主體，包括政府、村莊居民、農(nóng)村集體經(jīng)濟、市場及其他個人，提供方式主要有政府提供、市場提供、社區(qū)提供、自愿提供和混合提供（李全文，2015）。過去農(nóng)村人居環(huán)境政府提供不足，準公共產(chǎn)品類農(nóng)村人居環(huán)境問題，主要通過村民一事一議籌資籌勞與財政獎補的投融資方式解決（劉強，2018）。由于建設運行成本大，缺乏穩(wěn)定的支持保障環(huán)境導致盈利預期不確定，非經(jīng)濟和制度因素影響社會資本的進入意愿，企業(yè)等社會資本投入整體較少、覆蓋不高（崔紅志，2022）。農(nóng)民提供積極性不高，支付意愿低（許增巍，2016）。農(nóng)村人居環(huán)境各項工作合適的承擔主體，與工作內容的公共性緊密相關。純公共產(chǎn)品應由政府提供，準公共產(chǎn)品適合由多元主體協(xié)同提供。鑒于政府、集體、個人、社會資本等提供主體的目標動機各異，何種耦合運作機制更為有利，不同的人居環(huán)境類型又該如何選擇主體耦合模式，是需要回答的問題。

（二）如何構建不同層級分擔機制

“十三五”期間，農(nóng)村污水處理的建設費和運營費約需1400億元，2020年農(nóng)村生活垃圾處理資金133.7億＼～933.12億元，改廁每年需投入150億＼～500億元（牛坤玉，2019）。朱玲（2019）分析了鄉(xiāng)村廢棄物所需的硬件投資資金籌集和管理體系運行經(jīng)費來源。考慮到我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力狀況，實際上許多地區(qū)并不具備支撐農(nóng)村垃圾處理的財力，支出責任應由上級政府負擔（朱曉沖，2007）。農(nóng)村人居環(huán)境工作資金需求龐大，各級財政都反映有壓力。如何完善多元主體和多級財政分擔機制，值得深人研究。

（三）如何保障運行維護機制順暢

農(nóng)村公共服務產(chǎn)品與服務長期存在著供給不足的問題，一方面是由于財政投資不足，另一方面是在供給機制上也存在著問題（賈康，2006）。中央政府與地方政府之間的激勵問題、地方政府與農(nóng)戶之間的博弈行為，導致了農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)制失靈（廖衛(wèi)東，2020）。行政壓力導致基層對自上而下的任務高度敏感，極力執(zhí)行，但又滿足于完成任務。具體到農(nóng)村人居環(huán)境整治中，過去由于存在考核指標和壓力，導致重建設、輕管理。調研發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)存在農(nóng)村公共服務運行維護資金不足的情況。如何探索運維保障機制，確保農(nóng)村人居環(huán)境整治提升效果，值得深入研究。

（四）如何發(fā)揮農(nóng)民主體作用

基層政權從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關系更為松散的“懸浮型”（周飛舟，2006）。懸浮政府對村民的約束力下降，“干部干、村民看”成為當前一個社會現(xiàn)象（歐陽靜，2010）?；鶎咏M織管理制度是鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的重要驅動力量，基層組織對農(nóng)戶生產(chǎn)生活的直接干涉減少，農(nóng)村人居破壞性活動增加（李伯華，2013）。在行政壓力下，政府為快速完成目標任務，常大包大攬，未引導村民充分理解并主動參與。農(nóng)民參與不足，不僅使農(nóng)村人居環(huán)境工作成效大打折扣，還加重了政府負擔。例如，改廁工作，戶內廁具、廁屋等本屬于農(nóng)民自身事務，如果政府包辦反而加大了財政壓力，農(nóng)民也不一定會滿意。如何提升農(nóng)民參與的自主性，值得深入研究。

三、農(nóng)村人居環(huán)境投入的4個典型案例

為深入探究上述四個問題，根據(jù)質性案例研究選取規(guī)則，綜合考慮涵蓋不同類型提供主體、主要人居環(huán)境整治任務以及不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域的方式，選取了江蘇省4個整治效果相對較好的案例。村級層面，蘇南地區(qū)Y村，其以村集體主導組織人居環(huán)境整治；蘇中地區(qū)D村則引入社會資本參與村莊環(huán)境整治?？h級層面，蘇北地區(qū)P縣在生活垃圾分類處理方面采取多元參與模式；蘇南地區(qū)D市在農(nóng)村生活污水和改廁一體化處理方面采取PPP模式。本文于2018年、2019年對所選案例開展實地調研，與所在村村干部、農(nóng)戶以及當?shù)乜h鄉(xiāng)基層干部進行面對面訪談，獲取詳實的第一手資料。為持續(xù)跟蹤案例發(fā)展，2022年2月，通過電話訪談方式進行追蹤，2024年1月到部分案例點進行跟蹤，從而全面掌握典型案例中人居環(huán)境工作的最新進展情況，為研究提供數(shù)據(jù)支撐（見表1）。

案例1.集體主導組織人居環(huán)境整治模式。Y村地處蘇南，1970年建村，目前村域面積10.5平方千米，戶籍人口1.18萬人，常住人口超過2.5萬人。Y村1993年牽頭組建企業(yè)集團，通過兩次股改，由“村企合一”向“集體持股、村企合伙”轉變。目前，該村通過股權和村企建立聯(lián)系，Y村持有企業(yè)集團 25% 的股份，2023年底村級集體收入3.35億元。

Y村早在2006年就自籌20億元建設小鎮(zhèn)，實施農(nóng)民集中居住，集中居住區(qū)實行社區(qū)化管理，公共服務和公共管理事項由政府統(tǒng)一提供。為推進人居環(huán)境整治工作，村黨委多次召開會議，將人力、物力、財力集中到整治一線。Y村在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，一大特色是集體主導下的多方參與。村里通過居民議事會、樓道議事會等形式，整合鎮(zhèn)級政府設立的景區(qū)辦、城管、愛衛(wèi)辦，以及村里的綠化公司、物業(yè)公司、河道保潔等多方力量，按照職責開展整治。成立于2014年的村物業(yè)公司每日向社會匯總通報整治情況，村聯(lián)合相關部門對轄區(qū)環(huán)境整治情況開展日常巡查，村民也可以借助手機軟件上傳需整治點，后臺迅速整治反饋。另一大特色是數(shù)字化應用。引入的6臺“水面垃圾自動收集器”，高效清理水草、樹葉等常見垃圾，解決傳統(tǒng)人工打撈效率低、難收集細微顆粒物的難題。生活垃圾處理上，也構建起智慧分類監(jiān)管平臺，對混投現(xiàn)象精準溯源。目前，Y村 99% 的村民已享受到城鎮(zhèn)化的優(yōu)質生活環(huán)境與條件。

案例2.社會資本參與村莊環(huán)境整治樣板。D村位于蘇中地區(qū)，目前有456戶人家。2017年，為實施省級特色田園鄉(xiāng)村建設，邀請W公司打造特色田園鄉(xiāng)村樣板。W公司聯(lián)合政府、村集體，通過“政府 + 社會資本 + 村集體”的創(chuàng)新模式，合資組建旅游發(fā)展公司。W公司投資4500萬，政府平臺公司投人3500萬，村集體以集體建設用地作價540萬入股，政府投入主要用于補齊基礎設施、公共服務設施等短板，對每家每戶污水管網(wǎng)進行了全覆蓋式改造，全部進入污水集中處理器。W公司主要投資景觀建設以及村民活動中心等單體建筑。公司團隊十幾個年輕人“扎根”參與村莊建設。到村后，發(fā)現(xiàn)過去的村規(guī)民約村里幾乎無人知曉，便幫助村里修訂通俗易懂的村規(guī)民約，并通過各種宣傳活動，提高農(nóng)民對庭院屋后環(huán)境保護的自覺性。村負責具體人居環(huán)境工作，經(jīng)村“兩委”討論決定將村莊環(huán)境保潔工作進行外包，引入專業(yè)團隊，確保道路清掃、綠化養(yǎng)護、公共設施維護等保潔服務精細到位。水體治理上，運用現(xiàn)代的水花生打撈機清理水體浮游物，比傳統(tǒng)手工打撈效率更高，還能在最大程度上保護水下生物。

案例3．“3個1”投入生活垃圾分類處理。P縣地處蘇北地區(qū)，農(nóng)村人口約100萬人。借助生活垃圾分類試點縣之機，在全縣18個鎮(zhèn)（場）街道全面開展。P縣垃圾分類采取“三分”機制，由農(nóng)戶將生活垃圾進行“初分”，分揀員對農(nóng)戶分類的垃圾進行再次“細分”，管理員再進行“篩分”。廚余垃圾通過厭氧發(fā)酵池進行發(fā)酵，每噸垃圾處理節(jié)省約210元。再生資源回收產(chǎn)生的利潤，作為垃圾分類積分兌換、光榮榜等激勵獎補。資金投入上，P縣采用“3個1”模式，即村民按照每人每月1元錢的標準繳納垃圾處理費，各鎮(zhèn)同標準自籌，縣財政根據(jù)村民垃圾處理費收繳率、鎮(zhèn)財政配套資金到位率同標準獎補。全縣100萬人口，年可籌資4100余萬元。同時，按照廚余垃圾0.06元/千克補貼，全縣每年獎補經(jīng)費達到4400余萬元。

案例4.PPP模式推進農(nóng)村生活污水和改廁一體化處理。D市位于蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)村戶數(shù)19.73萬戶，2016年被確定為全省首批村莊生活污水治理試點縣。D市按照“政府主導、企業(yè)運營、因地制宜、逐步推進”的思路，在規(guī)劃發(fā)展村莊及撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)所在地村莊，選擇388個村莊，由水務集團采用市場化運作、項目總承包形式，招標委托專業(yè)公司負責項目20年的設計、施工、運維。該模式為政府付費型PPP項目，資金安排中，設施建設、運維一體化考慮，運營期按每年每戶280元的運維標準，包括在招標價格中。

四、農(nóng)村人居環(huán)境投入的4個典型案例模式比較分析

（一）不同案例提供主體耦合模式比較

案例1中，村集體是主要提供主體。該村集體經(jīng)濟發(fā)展好，村集體持有公司股份，年度分紅可觀，可為村莊環(huán)境投入提供資金保障。村里成立物業(yè)公司參與整治工作，能夠降低維護環(huán)境成本。更為重要的是，集體經(jīng)濟發(fā)展過程中，村莊對外交往增多，村民參與村莊公共事務能力提升。當?shù)劓?zhèn)政府提供的城鄉(xiāng)一體化公共服務，也是村級環(huán)境整治成效顯著的一大原因。不過，鑒于村集體發(fā)展的不均衡性，Y村模式不能簡單復制。調研中，其他村有村干部反映，“當前人工成本高，一個小工程就要大幾千，開展人居環(huán)境整治活動后村集體一年增加了十多萬的債務”。集體主導推動人居環(huán)境建設在集體經(jīng)濟發(fā)達村較為現(xiàn)實。

案例2為社會資本主導提供模式。社會資本的參與源于地方領導邀請，旨在共同打造特色田園鄉(xiāng)村樣板。這一行為既有公益考量，也帶有一定政治屬性。當?shù)刈匀环A賦較好，有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前景，有盈利機會，成為吸引社會資本介人的另一關鍵因素。W公司在建設民宿促進當?shù)芈糜蔚耐瑫r，把當?shù)靥厣鷳B(tài)農(nóng)產(chǎn)品包裝后精準營銷，實現(xiàn)多元收益。當?shù)厝司迎h(huán)境和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相輔相成，推動社會資本主動參與村莊環(huán)境整治。政府、公司、村集體在人居環(huán)境整治中職責界定明確，是確保村莊整體改造提升效果顯著的關鍵。

案例3為縣、鄉(xiāng)政府和農(nóng)戶共同提供模式。一方面，政府在制度協(xié)同方面發(fā)揮主導推動作用。當?shù)卣畬ι罾诸愄幹霉ぷ鞲叨戎匾?，成立了以縣主要領導為組長的工作領導小組，構建起縣級領導包鎮(zhèn)（街道）、縣直部門和鎮(zhèn)（街道）包村（社區(qū)）的包掛聯(lián)動機制，將縣鎮(zhèn)村和部門責任層層壓實。另一方面，農(nóng)民積極性被充分調動。過去，部分農(nóng)戶不愿付費，導致支付意愿降低。但在案例3中，通過政府和村干部的宣傳引導，農(nóng)戶支付意愿大幅提高。最終，實施“政府 + 市場”的垃圾分類運營模式，縣鎮(zhèn)兩級按照每人每年80元的標準支付市場化公司運行經(jīng)費。

案例4為PPP模式。該地借助成為全省首批村莊生活污水治理試點縣這一契機，積極開展相關建設工作。其中，政府主導推動是該模式成功運作的關鍵。D市專門成立了新一輪村莊生活污水治理工作領導小組，構建縱向協(xié)調機制，突出規(guī)劃發(fā)展村莊污水處理建設。同時，由水務集團牽頭，招標委托專業(yè)化公司進行市場化運作，實行一體化推進、規(guī)?；ㄔO和專業(yè)化管護。

綜合分析4個案例，均有主導推動主體，這是實現(xiàn)不同主體間有效耦合的關鍵。案例1村集體主導的關鍵在于村集體經(jīng)濟較為發(fā)達，村莊治理水平較高。案例2借助社會資本推動鄉(xiāng)村旅游與環(huán)境整治，社會資本投人后各方有利益是合作關鍵。案例3為國家級試點，案例4為省級試點，在試點推動下，政府推動意愿強是成功關鍵，同時構建有效制度推動多方主體參與也是成功原因。

（二）不同案例投入比較

4個案例中，均有不同程度的政府投人，這與公共物品理論相符合。公共物品理論指出，物品公共性越強，越應由政府代替受益者付費。外部性、信息復雜程度、規(guī)模經(jīng)濟、激勵相容是政府間事權劃分的原則。外部性輻射范圍越大的事務，越應由上級政府承擔；信息復雜度高的事務，由較低層次政府提供更具優(yōu)勢。規(guī)模經(jīng)濟顯著的事務，統(tǒng)一提供可以降低成本。地方政府間競爭度高時，依據(jù)激勵相容理論可適當下放事權（見表2）。

案例1村莊環(huán)境整治工作中，政府投入以鎮(zhèn)級為主。該地位于蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，財政保障較為充足。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年，所在地級市市級財政安排1.97億元用于農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗村莊建設，4.8億元用于城鄉(xiāng)生活污水治理三年行動計劃；2020年，所在縣級市統(tǒng)籌安排4.2億元，用于美麗鄉(xiāng)村（美麗河道）建設、“四好農(nóng)村路”建設、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村河道疏浚、農(nóng)村環(huán)境長效管護等；2021年，所在鎮(zhèn)城鄉(xiāng)社區(qū)支出1.4億元，主要用于環(huán)境整治。從人均財政投人來看，鎮(zhèn)級投入水平較高，這與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平高有關。

案例2為財政投入打造示范項目，整治投入主要依賴試點財政。試點村莊抓住了國家級田園綜合體和省級特色田園鄉(xiāng)村建設契機，獲取大量資金支持。據(jù)公開資料，按戶數(shù)測算獎補資金數(shù)達到1368萬元，計劃財政投入5685萬元，達到12.4萬元每戶。田園綜合體建設包括D村在內的4個村莊統(tǒng)一試點，新建生活污水分布式設施戶均投入約1500元，但財政資金過多投入示范樣本容易引發(fā)公平問題。

案例3中P縣為保障農(nóng)村人居環(huán)境整治資金，在財政局設立鄉(xiāng)村振興（農(nóng)村人居環(huán)境整治）資金保障領導小組，負責組織實施和綜合協(xié)調?？h財政統(tǒng)籌調度各行業(yè)專項資金結余存量和可爭取資金，整合涉農(nóng)資金投人環(huán)境整治。2021年，全縣一般公共預算收人50.73億元，縣財政安排4060萬元，重點用于廁所革命、垃圾治理、污水治理和村容村貌提升等重點任務。根據(jù)“三個1”方案，全縣每年籌資8000萬元保障垃圾收運與分類工作，分類后生活垃圾平均減量 30%～60% ，從源頭降低了成本。

案例4采用的是PPP模式，其污水一體化處理資金主要源于省級試點資金和當?shù)刎斦度?。?jù)有關資料，388個村莊涉及44011戶，總投入7.77億元。部分污水處理費用源于征收的污水處理費用，目前該市污水處理費用標準為1.1元 ～1.4 元/噸，這筆費用包含在自來水費中一并征收，專項用于污水處理工作。這一資金籌集模式既體現(xiàn)了政府在公共服務供給中的主導作用，也反映了通過合理收費實現(xiàn)成本分擔的思路。

在4個案例中，財政補助比例較高的依次是污水、垃圾、改廁，符合層級事權財權劃分理論預期。除案例1因地方財政較好，對公共品投人較多外，其余3個案例均為試點，獲財政獎補較多，資金投人有保障。不過，財政獎補方式會形成弱者恒弱的不利局面，財政較弱地區(qū)基礎差、獎補少，無法推動工作。而且，過多投入示范樣本容易引發(fā)公平問題，特別是村級投入差異易致村民產(chǎn)生不平等感，削弱農(nóng)民對政府的認可。

（三）不同案例運維比較

人居環(huán)境的運維和建設同等重要。在財政資源有限的情況下，為完成既定目標任務，預算一般側重建設資金的安排，對運維工作有所忽視。本文所選的4個案例，均對運維機制給予了高度重視。

案例1中，人居環(huán)境由物業(yè)公司維護。成立于2014年的村辦物業(yè)公司，秉持社會化、專業(yè)化、企業(yè)化、規(guī)范化的管理模式，專業(yè)團隊有力保障了村莊的清潔。這背后離不開資金的堅實支持。該村所在的地級市設有村莊環(huán)境長效管理獎補資金，要求區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)政府配套村莊環(huán)境長效管理的保潔和養(yǎng)護資金，以及適當?shù)目己霜剟罱?jīng)費，且投入逐年增加。

案例2為特色田園鄉(xiāng)村建設。村莊環(huán)境運維工作主要由村莊負責，村“兩委”討論決定將村莊環(huán)境保潔工作外包。特色田園鄉(xiāng)村的資金整合是整體推進的重要保障，提升了生活污水治理與改廁銜接程度。

案例3中，作為試點縣，對運維頗為重視，將生活垃圾等維護列入城鄉(xiāng)一體化運維機制。運維完善在于具備完善的頂層設計，制定的《農(nóng)村“五網(wǎng)協(xié)同”市場化運行體系實施方案》考慮了運維機制。同時，建立了嚴格的督查考核機制。縣政府將農(nóng)村生活垃圾分類工作納入年度重點工作目標考核，每月進行現(xiàn)場督查。人員經(jīng)費也得到充分保障，運維隊伍依靠“三個1”籌集的資金得以維持。

案例4中，在污水治理中，運維機制發(fā)揮著關鍵作用。首先，運維一體規(guī)劃是一大亮點。在規(guī)劃設計之初就統(tǒng)籌考慮到建成后的長期運維問題，采用了 EPC+0 （設計采購施工運營一體化）模式，以運維18年、每年每戶280元的標準，將運維費用納入招標價格。其次，對工程建設運維實行績效管理。市水務集團作為業(yè)務方，監(jiān)督中標服務供應商的設計、質量、進度、環(huán)保、安全等行為。市污水處理管理處作為監(jiān)管和考核主體，對運維不達標的扣除服務費，確保項目順利運行。最后，引導村民用好項目設施，保障設施運行順暢。

綜合分析四個案例可知，運維機制包括資金提供者、運行維護者、收益者之間的制度安排，四個案例中，都安排了運維資金、明確了運維主體，農(nóng)戶等受益主體也參與配合運維工作。可見運維順暢的關鍵在于明確資金安排和維護主體，以及村民等受益主體的支持。

（四）不同案例村民參與力度比較

農(nóng)村人居環(huán)境整治牽涉方方面面，部分工作屬于農(nóng)民個人事務，而運維等環(huán)節(jié)更離不開村民的支持。因此，農(nóng)民參與力度是農(nóng)村人居環(huán)境整治的關鍵要素。農(nóng)民在參與人居環(huán)境整治的過程中，其參與公共事務的能力也能得到有效提升。

案例1中，村集體展現(xiàn)出強大的組織動員能力。鑒于村莊外來人口眾多、人口規(guī)模較大，村民參與存在困難，建立了社區(qū)網(wǎng)格自管會與樓道自治小組，將居民樓道設定為最基礎的管理單元，明確成員名單、工作職責等內容。同時，開展“最美樓道”“星級網(wǎng)格”“文明家庭獎”評比工作，以評選提升居民參與積極性。此外，針對涉及人居環(huán)境的重大事務與重點項目實施，村里議事廳組織召開黨員和村民代表座談會，聽取建議意見后再付諸實施，保障村民參與積極性。

案例2中，村民對環(huán)境整治的參與意愿和力度均較高。一方面，村民意識到環(huán)境改善對自身的好處。目前，村里有37間民宿，部分村民從外地返鄉(xiāng)開辦超市、農(nóng)家樂。“村里的豬圈、露地糞坑等臟亂差建筑到處都是，游客怎會來?！痹谶@種“美村才能富民”的理念下，村民自覺維護村莊環(huán)境，改廁等工作進展順利。另一方面，村民參與度高也與村干部能力密切相關。省級特色田園鄉(xiāng)村試點中，鄉(xiāng)黨委曾經(jīng)鼓勵幾個村莊申報，但是申報手續(xù)繁瑣，實施中也要村民支持，只有D村有積極性。村書記認為要發(fā)展，村莊環(huán)境必須要提升，這是個機會。村書記2005年以經(jīng)濟能人的身份當選村委會主任，2006年接任村支部書記，在其帶領下，村里招引了幾個大項目，通過蠶桑園帶動貧困戶發(fā)展，在村里威望較高，易于組織。

案例3中村民參與力度的提升得益于政府的組織與宣傳推動。首先，在垃圾分類方面采用簡易的二分法，便于村民理解?！翱苫厥瘴锢习傩战凶隹少u錢廢品，一般自己直接出售，不列入垃圾序列，這在當?shù)厥浅ＷR，也與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展等有關；廢電池、農(nóng)藥袋等有毒有害垃圾數(shù)量少，一戶人家可能一個月也積攢不了多少，沒必要家家戶戶設置有毒有害垃圾桶?！被诖怂悸?，P縣試點中，政府統(tǒng)一為村民配備可堆肥垃圾、其他垃圾兩個垃圾桶，操作相對簡便。其次，保潔員的收集工作給村民帶來正確分類的壓力。垃圾分類情況與“光榮榜”“星級戶”等評選掛鉤，在鄉(xiāng)村熟人社會環(huán)境下，起到了一定激勵作用。更關鍵的是，農(nóng)戶分類工作做得好，能夠減輕分揀員工作量，面對熟悉的分揀員，村民更容易做好分類工作。最后，鎮(zhèn)村干部宣傳力度大。試點中，推行“村民只要按要求將垃圾正確分類，就可以得到相應積分，攢到一定數(shù)量可以兌換日用品”的積分兌換，推動了宣傳工作。

案例4中污水處理工作專業(yè)性強，村民參與空間相對有限。當?shù)卣ㄟ^入戶發(fā)放宣傳手冊、在村內設置展板展示以及組織農(nóng)戶現(xiàn)場觀摩等形式，爭取村民對農(nóng)村生活污水治理工程的支持。項目初期，施工在客觀上會對農(nóng)民生活產(chǎn)生短期影響，但建成后顯著改善了村民的生活方式，美化了村內環(huán)境，從而贏得村民的普遍認可?？梢?，只有讓農(nóng)民切實看到成效，他們才會積極參與支持。

綜合分析4個案例可知，農(nóng)民參與力度主要取決于參與成效和參與渠道兩方面。參與成效體現(xiàn)為參與給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟、社會效益。案例1和案例3的評比活動，給參與農(nóng)民帶來心理榮譽感；案例2和案例4分別提升了農(nóng)民經(jīng)濟效益和生活水平。參與渠道是影響農(nóng)民參與的重要因素，案例1通過議事廳、座談會等形式為農(nóng)民提供參與機會，案例2中農(nóng)民的參與源于村干部的帶動，案例3和4中農(nóng)民參與積極性則得益于政府的大力推動?？梢?，政府推動和村級組織推動有機結合，能夠通過拓展農(nóng)民參與渠道，提升農(nóng)民參與力度。

五、結論和建議

本文的結論主要有：第一，多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，需要有主導推動主體，這是實現(xiàn)不同主體有效耦合的關鍵。在試點推動情境下，政府強烈的推動意愿亦是成功的關鍵要素。第二，以政府投人為主的多元分擔機制是保障投入的關鍵。政府間事權劃分遵循外部性、信息復雜程度、規(guī)模經(jīng)濟、激勵相容原則，4個案例中，財政補助比例較高的依次為污水、垃圾、改廁，與理論預期相符。第三，運維順暢的關鍵在于明確資金安排和維護主體，以及村民等受益主體的支持。第四，農(nóng)民參與力度受參與成效和參與渠道影響。參與成效體現(xiàn)為農(nóng)民參與后獲得的經(jīng)濟、社會效益，參與渠道則取決于政府推動及村集體領導能力等多方面因素。

農(nóng)村人居環(huán)境整治作為刺激投入、改善農(nóng)村環(huán)境的重要手段，在具體實施進程中，必須充分考量并規(guī)避潛在問題，以確保整治工作能夠實現(xiàn)預期目標，推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?；诖耍疚奶岢鲆韵滦哉呓ㄗh。

第一，強化農(nóng)民自主性，降低村莊環(huán)境整治成本。村民作為農(nóng)村人居環(huán)境的直接受益者與參與者，其積極主動性的發(fā)揮至關重要。鼓勵農(nóng)戶主動投身生活垃圾分類工作，踴躍參與美麗庭院創(chuàng)建活動，著力培養(yǎng)文明健康的生活方式。這些舉措不僅簡單易行，而且能夠以較低成本實現(xiàn)村莊環(huán)境的顯著提升，形成農(nóng)村環(huán)境整治的內生動力。

第二，構建各級財政分擔機制，實施均衡發(fā)展。應依據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境投入標準，科學設立常規(guī)化財政補助，從資金層面保障供給質量。同時，結合不同區(qū)域的財力實際狀況，在一定范圍內實施全域推進策略，避免過度聚焦示范樣本形成高投人、推廣價值不足的“盆景”，促進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作均衡發(fā)展，以獲得良好社會治理效果。

第三，創(chuàng)造盈利空間，提升社會資本參與積極性。可嘗試將公益性建設項目與經(jīng)營性項目進行有效捆綁，深人研究項目盈利模式及價格形成機制，以此為基礎，積極推進跨區(qū)縣合作，共同對相似技術設施進行管理與維護，提高社會資本參與盈利空間。

第四，以制度為抓手，健全農(nóng)村人居環(huán)境運維機制。在財政專項規(guī)劃中，應安排充足的運維資金，確保運維工作的穩(wěn)定開展。同時，引人先進高效設備，借助科技手段降低運維成本。此外，明確綜合性管護責任單位，對各類人居環(huán)境工作的運維進行統(tǒng)一統(tǒng)籌協(xié)調，保障運維工作的系統(tǒng)性與高效性。

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（作者單位：江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）