鄉(xiāng)村治理能力提升的路徑研究

全面推進鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎，是根基，更是抓手，必須加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。臨沂市是農業(yè)大市、人口大市，鄉(xiāng)村人口約495萬人，常年外出務工人口約240萬，村莊類型多，村情復雜，鄉(xiāng)村治理任務繁重。近年來，臨沂市把加強和改進鄉(xiāng)村治理作為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重要內容，堅持因地制宜、開拓創(chuàng)新，不斷健全完善鄉(xiāng)村治理體系，豐富治理方式，努力提升鄉(xiāng)村治理水平，有效促進了鄉(xiāng)村善治。

一、臨沂市鄉(xiāng)村治理基本情況

臨沂市地處山東省東南部，轄3區(qū)9縣、3個開發(fā)區(qū)，鎮(zhèn)街156個，農村行政村3702個，在山東省面積最大、人口最多。2019年以來，臨沂市大力弘揚沂蒙精神，以“黨群同心”為統領，大抓基層、打牢基礎、鞏固基本，唱響《美麗鄉(xiāng)村條例》《健康鄉(xiāng)村條例》《法治鄉(xiāng)村條例》《文明鄉(xiāng)村條例》鄉(xiāng)村治理“四部曲”，突出鄉(xiāng)村治理6個方面、20項重點任務，建強體系，提升能力，走黨建引領下的自治、法治、德治“三治融合”鄉(xiāng)村善治之路。目前，全市共有村集體經濟組織9500個，紅白理事會、“五老會”、道德評議會、村民說事議事會等自發(fā)性群眾社會組織1845個。1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個村被評為全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)，150個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、500個村被評為市級鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)。費縣成為全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范縣，羅莊區(qū)成為全國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化建設試驗區(qū)，均已通過改革驗收。

二、臨沂市鄉(xiāng)村治理工作措施及成效

（一）建立健全黨建引領鄉(xiāng)村治理體系，構建鄉(xiāng)村治理共同體

不斷夯實村黨組織戰(zhàn)斗堡壘。緊盯村黨組織書記“關鍵少數”，實施“頭雁工程”“后進班子百村攻堅”三年行動，村黨組織書記實現學歷升年齡降，累計整頓300多個后進班子，村黨組織軟弱渙散發(fā)生率持續(xù)下降。開展“黨員同做一件事”活動、“由事看表現，紅黃榜上見”黨員分類記實管理，引導黨員作用發(fā)揮。完善基層群眾自治制度。修訂完善村規(guī)民約，出臺規(guī)范“四議兩公開”、“三務”公開的意見，建立村黨組織、村民委員會職責任務清單，探索重大事項預警談話、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到會指導、組織部門跟蹤督查機制。深化農村集體產權制度改革。臨沂市于2016年10月啟動農村集體產權制度改革試點，經過兩輪試點，在全市全面推開，2019年底基本完成改革，9000余個村成立村（股份）經濟合作社，并登記領取法人登記證書。

（二）基本建成網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，夯實鄉(xiāng)村治理基礎

成立市委書記任組長、政法委書記任副組長，成員涵蓋20個部門單位的全市黨建引領網格化工作領導小組。堅持黨建引領網格化工作，網格黨組織覆蓋率達到 100% ，按照“就近就便、規(guī)模適度、有利治理、有效服務”原則，以村莊胡同、街巷等為界限，每10＼～30戶為一個單元，在村黨組織下劃出黨建基礎網格，推選胡同長，讓胡同里的人管胡同里的事，把胡同長“辦小事、報大事”和部門“解難題、辦實事”結合起來，打通聯系服務群眾“最后一米”。推動執(zhí)法、民生保障、志愿服務力量進網格，統籌“小馬拉大車”專項整治，一體融合推進“網格賦能”與“基層減負”，做到“網格吹哨、部門報到”。

（三）發(fā)展新型農村集體經濟，充盈鄉(xiāng)村治理物質基礎

發(fā)展壯大集體經濟。實施“千村共富”行動、村黨組織領辦合作社提升行動，組建產業(yè)黨委，興辦共富工坊、強村公司，建設“好日子”示范片區(qū)，創(chuàng)新“鄉(xiāng)村振興合伙人”制度，發(fā)展村企合作。強化農村集體“三資”監(jiān)管。自2022年起，連續(xù)三年開展農村集體“三資”方面的集中專項整治，建立專班，全面摸清集體“三資”底數現狀，通過村居自查、群眾舉報、信訪、“12345”熱線等多渠道收集問題線索，建立整改銷號臺賬，對排查出的問題及時糾偏糾錯、嚴肅處理。自2021年起，累計支持98個鎮(zhèn)街創(chuàng)新推進農村財務管理規(guī)范化、財務公開制度化、村財鎮(zhèn)管電算化、審批管理便民化。部分試點鎮(zhèn)街建立高規(guī)格的數字化村級財務檔案室，實現財務檔案的電子化管理，對換屆后村級財務全面、真實、準確交接發(fā)揮重要作用。部分鎮(zhèn)街探索“一網通辦、分級授權、分線操作、平臺集成”管理模式，在行政村安裝智能公章系統，對蓋章內容自動掃描上傳，實現云端審批，用印記錄實時上傳云平臺并永久保存，既方便群眾用印章，也能預警和遏制村級債務新增。建設清廉村居。臨沂市2020 年試點、2022年全市鋪開，推進清廉村居建設。健全完備長效制度，建立“小微權力”清單，以“一事一圖一流程”明確權力主體、監(jiān)督要點，推動干部“規(guī)范用權”，群眾“照單辦事”。突出數字賦能，建設臨沂市基層公權力大數據監(jiān)督平臺，實現全市村級事務“一網公開、一網監(jiān)管”，實施村級事務陽光工程，通過互聯網公開財務收支、經濟合同、“四議兩公開”等內容，村民足不出戶就可一覽村內大小事，打造銀農直連系統，對資金線上審批、撥付，實現非現金結算，防止資金“跑冒滴漏”。

（四）培育文明鄉(xiāng)風，探求鄉(xiāng)村善治之路

持續(xù)深化移風易俗。開展農村移風易俗突出問題綜合整治、惡俗婚鬧全鏈條防控。深化殯葬改革，打造沂水全民免費“惠民禮葬”改革品牌。推進婚俗改革，推廣中式婚禮、集體婚禮、文化婚禮，成立婚慶行業(yè)協會，將全市婚宴酒店、婚紗攝影、婚慶公司、婚介機構、婚車車隊等5類、760余家婚慶企業(yè)納入協會監(jiān)管，建強紅白理事會服務隊伍。開展美德信用建設行動。156個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立美德積分評價清單，將村民參與鄉(xiāng)村建設、人居環(huán)境、家庭美德、移風易俗等方面的表現或貢獻納入積分范圍，由胡同長進行積分統計，經公示無異議后，村民可以用積分兌換日常生活用品，同時與個人評先樹優(yōu)、福利待遇、信用建設等掛鉤；協調文旅、商務等部門豐富拓展“金融轉化、文化旅游、購物消費、先進典型”等應用場景，構建美德信用惠民生活圈。豐富農民文化生活。鎮(zhèn)街綜合文化站、行政村（社區(qū)）綜合文化服務中心實現全覆蓋，深入開展“一村一年一場戲”“送公益電影下鄉(xiāng)”文化惠民演出，連續(xù)舉辦廣場文化藝術節(jié)、民間秧歌會、非物質文化遺產月暨“鄉(xiāng)音鄉(xiāng)韻”展演季等群眾性文化活動。

（五）建設法治鄉(xiāng)村，護航鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，突出普法宣傳、法律服務、矛盾糾紛調解。開展“鄉(xiāng)村振興·法治同行”“偏遠鄉(xiāng)村普法行”等集中宣傳活動，全方位宣傳《臨沂市法治鄉(xiāng)村條例》以及與鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化營商環(huán)境相關的法規(guī)規(guī)章。基本建成貫通市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）的四級公共法律服務平臺和法律援助體系，實現全市村居法律顧問全覆蓋，對農民申請法律援助實行優(yōu)先受理、審查、指派、快速辦理的“三優(yōu)一快”服務。推進人民調解改革創(chuàng)新，全市各類調解組織建設和專職調解員隊伍建設實現了“兩個全覆蓋”，品牌人民調解室建設覆蓋面達到 100% ，已建成縣鄉(xiāng)村三級矛盾糾紛調處責任閉環(huán)?！耙徽臼健泵芗m紛多元化解體系不斷健全，線下，開展基層“一站式”矛質調解中心標準化、規(guī)范化提升行動；線上，建設應用“一站式”矛盾調解信息平臺。建設平安鄉(xiāng)村，鞏固農村穩(wěn)定和諧。常態(tài)化推進掃黑除惡。瞄準各類“村霸鄉(xiāng)霸”，嚴厲打擊侵蝕基層政權、侵占集體利益等農村黑惡犯罪。嚴懲嚴治電信網絡詐騙，開展打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪專項行動。開展“清風”行動，加強農村賭博治理。

三、鄉(xiāng)村治理面臨的困難和問題

根據對全市各縣區(qū)共2250名村民、1097名鎮(zhèn)村干部（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部250名、村干部847名）的問卷調查，結合實際工作情況，發(fā)現以下問題在鄉(xiāng)村治理中比較突出。

（一）村級組織體系不夠健全，多元治理主體發(fā)展不平衡，治理力量和治理資源分散，缺乏有效整合，治理效率總體不高

全市仍有一些黨組織軟弱渙散村，村委會行政化明顯。部分村（股份）經濟合作社存在組織機構不健全、運行機制不順暢、監(jiān)管制度不落實等問題，沒有發(fā)揮應有作用，其經濟管理職能仍由村民委員會代行，造成集體資源資產管護運營不到位。經過多年推進基層減負、規(guī)范村級掛牌，各村在黨群服務中心門前能夠統一規(guī)范懸掛村黨總支、村委會、村（股份）經濟合作社、村監(jiān)委會四塊牌子，但部分農民只知村“兩委”，不知村（股份）經濟合作社，或者誤以為村（股份）經濟合作社也是農民專業(yè)合作社，甚至部分政府干部也區(qū)分不清。全市集體經濟發(fā)展整體質量不高，不少村的村集體收入仍靠發(fā)包出租土地等資源資產，村級“經營創(chuàng)收”能力不強，部分村集體經濟還比較薄弱，難以為鄉(xiāng)村治理提供有力物質支撐，部分村積分制推廣或者網格化管理工作，存在財力支持不足問題。農村社會組織發(fā)育不足，部分家庭農場、農民合作社等規(guī)模小、效益低、管理不規(guī)范、競爭力差，農業(yè)企業(yè)與農民利益聯結不緊密。

（二）鄉(xiāng)村治理人才隊伍數量不足、結構不優(yōu)、素質不高等問題比較突出

調查結果顯示，2250名村民對本村村干部的評價中，認為村干部能力強、辦事公道的有1964人，占 87.29% ；認為能力一般的有170人，占 7.56% ；不了解、不好評價的77人，占3.42% ；認為差的有39人，占 1.73% 。由此可見，群眾對村干部的評價總體較高，但也不能忽視 9% 的受訪村民評價不高的問題。在調查提升鄉(xiāng)村治理水平最需解決的問題中， 40.2% 的鎮(zhèn)村干部認為村級組織帶頭人或班子隊伍結構不優(yōu)、素質不高問題亟須解決。農民群眾對選舉年富力強、公道正派、文化素質高、帶富創(chuàng)富能力強的村帶頭人或者派駐第一書記、大學生“村官”等人才的期盼比較熱切。一些村干部年齡大、學歷低，不能熟練使用電腦、智能手機。從本次受訪人員年齡看，66歲以上人群，僅有 3.24% 的村民、 2.28% 的鎮(zhèn)村干部能夠使用微信小程序參與調查。一些村“好人 + 能人”資源匱乏，選不出好干部。隨著村民需求的多樣化、管理的精細化，村級經營管理、社會治理、應急處理等任務日益加重，村干部在創(chuàng)富增收、隱患排查、搶險減災等方面的知識技能欠缺，專業(yè)培訓缺口較大，平急轉換能力還有差距。 50% 的鎮(zhèn)村干部認為網格員年齡大、素質不高問題較突出，網格員防范預警風險隱患“第一道關口”功能還不夠強。鄉(xiāng)村振興，關鍵在人，但鄉(xiāng)村人才流失嚴重、引進難、培育難、留住難等問題堵點已經成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的瓶頸。637名、占總數 58% 的被調查鎮(zhèn)村干部認為青壯年外出、村莊凋敝、缺乏活力問題亟須解決。鄉(xiāng)村留不住人特別是青年人、人才，究其原因，除了農業(yè)“賺錢少”“不賺錢”、二三產業(yè)就業(yè)機會少等原因外，鄉(xiāng)村建設滯后，農村生產生活的公共基礎設施建設不完善，農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務供給水平不高，不具備現代化的生產生活條件也是重要原因。

（三）村級干部監(jiān)督薄弱，“微腐敗”問題多發(fā)

根據有關部門公開的數據，2023年全年和2024年1＼～9月，全國13.8萬名現任或原任村書記、主任被立案。2024年山東省立案5532人，占全國的 7% 。2024年臨沂市紀委監(jiān)委也曝光了數起村書記、村委主任（副主任）嚴重違紀違法問題。村居干部“微腐敗”問題多涉及將集體“三資”當作“自留地”，利用職務便利進行侵占、挪用，或者在協助上級部門落實惠農助農政策，如在扶貧、移民、救災救濟、危房改造、征地拆遷補償、耕地地力補貼等過程中，侵占、截留或虛構冒領資金款項，或優(yōu)親厚友、吃拿卡要，是典型的群眾身邊不正之風和腐敗問題，嚴重侵犯群眾利益，損害社會公平正義，破壞黨和政府公信力?！靶∥嗔Α币彩菣嗔Γ敖^對的權力導致絕對的腐敗”。全市村黨組織書記兼任村主任的村有3295個，占比89% ，村“兩委”負責人“一肩挑”后，在強化黨的領導、提升村內決策及決策執(zhí)行效率的同時，也造成一定程度的權力集中，村級其他班子成員或者村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督仍是內部監(jiān)督，“熟人”圈子礙于顏面不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督，或者發(fā)現不了問題、發(fā)現問題質量不高，監(jiān)督“末梢”作用發(fā)揮不充分。在對“小微權力”運行存在問題的調查中，村民監(jiān)督力量依然薄弱，監(jiān)督渠道單一，依然是以上級監(jiān)督為主，監(jiān)督力量分散、難以形成合力，網上監(jiān)督渠道不暢通、不按小微權力清單運行等均有涉及，其中受訪者選項比較集中的是村民監(jiān)督力量薄弱和渠道單一。青年村民在外忙于生計，部分留守村民年齡大、監(jiān)督意識不強，對公共事務不熱心，造成村級治理群眾監(jiān)督缺位。

（四）鄉(xiāng)村治理的硬件基礎較為落后，村級在鄉(xiāng)村建設中自主性差

部分鄉(xiāng)村人居環(huán)境、公共基礎設施建設和基本公共服務水平與城市相比，差距較大。調研顯示，398名、占總數 36.25% 的被調查鎮(zhèn)村干部認為農村水、電、路、氣、暖、網等基礎設施不完善，群眾對村內硬化道路“戶戶通”、路燈、出村入城公路（環(huán)山路）、田間勞作生產路、村內或農田排水溝、文娛體育場所設施等建設完善比較期盼。全市3702個行政村中還有482個村沒有農村社區(qū)綜合服務站，151個村未實現村莊道路全部硬化，一些村內黨群服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公條件比較老舊，村級財務、合同、項目等檔案保存保管條件差。一些政府投資項目包括鄉(xiāng)村建設項目，存在著“一招了之”“政府干、群眾看”及“重建設輕維護”等問題。

四、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力路徑的建議

應以健全體系、暢通機制、提升素質等為重點，在為鎮(zhèn)村減負松綁的同時，強化基層治理人、財、物等的支持，確保鄉(xiāng)村治理事項清晰、權責明確，黨紀、國法、村規(guī)民約等鄉(xiāng)村治理規(guī)范有效執(zhí)行，實現共建共治共享新局面。

（一）以村級黨組織、村委會、集體經濟組織“三大組織”作用充分發(fā)揮為重點，進一步建全多元體系，理順協同共建機制

實現有效高效的鄉(xiāng)村治理，關鍵是包括政府、村級組織、市場主體（企業(yè)、農場、合作社等）、社會組織、村民個體在內的多元主體的協同，這些主體共同參與鄉(xiāng)村治理過程，構成鄉(xiāng)村發(fā)展不可缺少的重要力量。各類主體中，村級組織是自治的基礎和載體，保障了村內事務主要由村級組織及村民自己辦。建議加強村黨組織對村內治理的全面領導，把黨的領導落實到鄉(xiāng)村治理各領域、各方面、各環(huán)節(jié)，為鄉(xiāng)村治理提供堅強有力的政治保障。村民委員會應去行政化，把重點放在村級。村級是處理化解內部矛盾的起點和“前沿陣地”，從對村民問題訴求解決渠道的調查結果看，受傳統厭訴文化影響，村民比較傾向低成本的直接溝通、“12345”熱線投訴、信訪。應強化村委會等村級組織調解作用的發(fā)揮，協同行政、司法等調解力量，以柔性治理消弭矛盾問題。應不斷豐富村民說事、議事的場景和形式，除了召開村民會議，建議多通過“街談巷議”“議事亭”“院落”等非正式場合，讓村民在相對輕松的環(huán)境中擺脫拘謹，暢所欲言說“真話”。應加快集體經濟組織獨立運營，健全農村集體“三資”監(jiān)管制度，發(fā)揮依法管理集體資產、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用。要以2025年5月《農村集體經濟組織法》實施為契機，加大面向集體經濟組織和廣大農戶的普法宣傳，加快集體經濟組織同村委會分離，對人權、事權、財權進行分割，實現獨立化實質性運行，形成村內社會事務、公益事業(yè)歸村委會，村內經濟發(fā)展、生產經營歸集體經濟組織的分工格局，可學習借鑒青島賬面凈值直接劃轉、完稅后辦理權屬登記的做法和南京賬戶分設、資產分管、核算分立的村社分賬管理做法及經驗。建議以“經營村莊”的思維，大力發(fā)展集體經濟，引導集體經濟組織成立農民合作社、公司等市場主體適度控制經營風險，根據村級資源及經營能力，科學確定自主經營、人股經營、聯合經營等方式，構建城市與農村、小農戶與大市場、社會資本與村級要素優(yōu)勢互補、聯合合作的紐帶，發(fā)展壯大興村富民產業(yè)，帶動農民就地就近就業(yè)。應支持基層群團組織、農村社會組織到鄉(xiāng)村發(fā)揮團結群眾、聯系群眾、服務群眾等作用。應培育壯大家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)、社會化服務主體，發(fā)揮發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產業(yè)、聯農帶農富農作用。

（二）加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設

建議以干部思維加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設，建立村“兩委”人員、監(jiān)督員、網格員、志愿者、經管人員等重點治理人員的“選、育、用、激（勵）、管、督”閉環(huán)管理機制。村“兩委”班子人員應從政治標準、品德品行、知識能力上嚴選，不一味刻意強調年輕化，好的帶頭人固然重要，但老中青結合、知識復合、能力互補、團結同心的班子團隊更適配農業(yè)農村工作特點，也能順應民主集中制原則下集體負責的要求。應強化場景式、“實戰(zhàn)”化、幫帶性培訓，通過技術手段推動高層次優(yōu)質培訓資源直達基層。應建設高素質的農村經營管理隊伍，在穩(wěn)定人員隊伍的同時，通過培訓、競賽等形式提升專業(yè)素養(yǎng)。可借鑒青島舉辦農村經營管理行業(yè)職業(yè)技能（電視）競賽“以賽代訓”的做法，調動和激發(fā)農村經管人員學業(yè)務、練技能、爭先進的熱情。應堅持環(huán)境留人、制度留人、服務留人，優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，吸引各類人才到農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，增添鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

（三）加快完善基層監(jiān)督體系，嚴格村級“小微權力”監(jiān)督

建議設置專門的村一級紀檢監(jiān)察機構，實行融入式監(jiān)督，同時推進村民監(jiān)督委員會監(jiān)督履職規(guī)范化，整合組織、農經、審計、巡察等多方監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效能。村級“四議兩公開”，采取到會指導、全程紀實、在外村民線上參與、“村情發(fā)布會”、村微信群或清廉村居“一碼公示”，推動村級事務在黨員群眾的參與和監(jiān)督下規(guī)范運行，讓黨員群眾找到“當家人”的歸屬感。用好廉政基地教育、反面典型警示、以案釋法，增強被監(jiān)督者代入感。繼續(xù)對“三資”體量較大、信訪矛盾較多的村提級監(jiān)管。加快健全農村集體產權流轉交易體系，按照“應進盡進、陽光交易”原則，推動農村集體產權流轉交易進入指定交易平臺，嚴禁不按程序、暗箱操作或繞過平臺私下交易。

（四）持續(xù)用力抓好鄉(xiāng)村建設，讓村級組織和農民在項目建設中體現“自治性”

提升鄉(xiāng)村治理水平，需要不斷提升治理條件和物質基礎，加強農村公共基礎設施建設，加大教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務高質量供給。建議通過制度設計，構建支持并規(guī)范村集體、村民參與村莊建設項目的機制。應加快利好政策落地，發(fā)揮村級組織和農民主體作用，支持村級組織自行實施政府投資項目，在項目建設領域的給予村集體及村民一定自主權，開辟為村集體和農民增收的新渠道。

（五）加強數字賦能鄉(xiāng)村治理，提升治理智能化水平

建議各地把技術作為治理手段，而不是目的，不可把線下的工作簡單搬到線上，從而造成新的“數字負擔”。應著力提高鄉(xiāng)村治理參與者的數字理念和數字素養(yǎng)，在符合保密工作要求前提下提高電腦網絡、手機、服務終端設備等操作應用能力，真正實現服務治理便捷化、高效化，打破時間、空間限制，讓人少跑腿、不跑腿，讓數據信息“多跑腿”?？纱蛟爨l(xiāng)村治理數字化平臺，推動鄉(xiāng)村經營、鄉(xiāng)村服務、鄉(xiāng)村監(jiān)管、鄉(xiāng)村治理、基礎設施等領域全方位數字化，通過平臺，讓村民足不出戶即可享受公共服務。

參考文獻

[1］楊華．縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現代化［M］．北京：中國人民大學出版社，2022.

[2]張曉燕．鄉(xiāng)村治理共同體建設研究［M］．北京：人民出版社，2022.

［3］葉俊東．直擊痛點！大變局中的基層治理突圍［M］．北京：新華出版社，2019.

（作者單位：1．臨沂市農業(yè)技術推廣中心；2.臨沂市檢驗檢測中心；3.沂水縣農村經營管理服務中心）