共同富裕視域下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建研究

Research on the Legislation of Transfer of the Right to Use Homesteads from the Perspective of Common Prosperity ZHENG Peng-shu（Yuhuan College， Zhejiang Open University，Yuhuan， Zhejiang 317600）

AbstractMakigfersichispriorityfoururalorkdpromotigrasferofthtoseomesteadsismaintaskofruralland systerefoininaslatiofserfghttsemetedsisoduiettiallatiofndouco teddevelopentebdalaapidonicowhiral，sellulatioofpatemetedacio Althoughweaveotgalbasis，olicydanendpacticalexperieonceingtraferftghttoseomesteads，heril somelegalissstoddopleeoptgsdfciosfes，idopdsoftsedlack of mechanismsfoftiegulatioietifcaueeaationdasoableicoedistrbutio.Frotboemtiodfspts， wecanachievethelegislationofransferoftherighttousehomesteadsinChina，andmakefulluseoftheright’svalueandfunctions.

KeywordsHomestead land；Right ofuse；Transfer；Legislation

實(shí)現(xiàn)共同富裕是我們黨矢志不渝的奮斗自標(biāo)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是制約這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要瓶頸。廣大農(nóng)村地區(qū)可以利用的資源少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，難以創(chuàng)造出更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地的資源價(jià)值日益凸顯。如何有效利用農(nóng)民宅基地，讓宅基地成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎，已成為農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)。黨的十八大以來，中央一號(hào)文件連續(xù)11年強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村宅基地制度，充分彰顯黨中央對(duì)此項(xiàng)改革的重視程度。創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，盤活農(nóng)村土地資源，將有力促進(jìn)農(nóng)民增收，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕提供重要支撐。

1農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念內(nèi)涵

1.1宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵農(nóng)村宅基地是指農(nóng)民為建造住房及其附屬設(shè)施而占用的土地。我國(guó)的宅基地制度可以簡(jiǎn)單概括為兩權(quán)分置，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民的使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施的權(quán)利。2018年黨中央文件提出宅基地“三權(quán)分置\"改革，即將宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置。在“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”兩種制度下都有宅基地使用權(quán)這個(gè)稱謂，但實(shí)際上其內(nèi)涵有所不同。“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)包括了“三權(quán)分置”中的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)。該研究所要構(gòu)建的“農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)法律制度”中的“宅基地使用權(quán)”，特指“三權(quán)分置”中的宅基地的使用權(quán)。

在物權(quán)和債權(quán)二分的條件下，宅基地“三權(quán)分置”后的使用權(quán)就其屬性來講應(yīng)被認(rèn)定為用益物權(quán)，而且是一種全新的用益物權(quán)，其抽離了在“兩權(quán)分離”中宅基地使用權(quán)的身份屬性，是一項(xiàng)純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[1]

1.2宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而對(duì)于“農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念僅存在于學(xué)術(shù)討論之中，并未在國(guó)家正式法律文件中得以明確，學(xué)界也沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。我國(guó)《土地承包法》中把農(nóng)地的轉(zhuǎn)包、租賃等行為稱之為“流轉(zhuǎn)”，借鑒農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之內(nèi)涵，可以把“農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)”界定為宅基地使用權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)移。

2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法的必要性

2.1農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于土地資源的優(yōu)化配置

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量人口從農(nóng)村遷移到城市，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置宅基地。通過對(duì)閑置的宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置和科學(xué)管理。閑置宅基地在被流轉(zhuǎn)后，拆除地上房屋并對(duì)農(nóng)民重新統(tǒng)一安置，對(duì)這些土地統(tǒng)一規(guī)劃，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村土地資源的集約利用。在舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的整合和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

2.2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村的發(fā)展急需人才和資本的流人，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的開放與擴(kuò)大，可以吸引更多外來資本進(jìn)人農(nóng)村，進(jìn)一步疏通城市和農(nóng)村之間的資源流轉(zhuǎn)通道。通過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，有利于吸引民宿、新型種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及和鄉(xiāng)土人情有關(guān)的旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)人農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化，促進(jìn)城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展反過來會(huì)給農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)提供政策背景與機(jī)遇，如資本和人才進(jìn)入農(nóng)村為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供了市場(chǎng)需求[2]

2.3農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增

長(zhǎng)農(nóng)村宅基地是非常稀缺的土地資源，并且農(nóng)房本身還含有農(nóng)民投人的大量的建房資金，因此宅基地及其地上房屋蘊(yùn)含了極高的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于受宅基地流轉(zhuǎn)制度的限制，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地從資源到資產(chǎn)再到資本的渠道無法實(shí)現(xiàn)。放寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村宅基地在市場(chǎng)主體之間自由流轉(zhuǎn)能夠最大程度地利用農(nóng)村宅基地及其地上建筑物的價(jià)值，進(jìn)一步提高農(nóng)民對(duì)宅基地資源的經(jīng)濟(jì)屬性的利用率，從而加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共富。

2.4農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于私下交易的整頓治理

由于國(guó)家政策禁正農(nóng)村宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)，農(nóng)村出現(xiàn)了大量私下交易宅基地的現(xiàn)象。買賣雙方經(jīng)由熟人介紹，通過簽訂合同的形式完成交易，買方獲得宅基地使用權(quán)。私下交易沒有經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織無法對(duì)宅基地在流轉(zhuǎn)后的功能與用途進(jìn)行提前審查和事后監(jiān)督。私下交易因其交易行為的非規(guī)范性埋下了產(chǎn)生糾紛的隱患，容易滋生社會(huì)矛盾。在法律上允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、形式和程序加以規(guī)制，有利于消除目前農(nóng)村存在的宅基地流轉(zhuǎn)混亂的現(xiàn)象。

3農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法的可能性

3.1農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有法理基礎(chǔ)權(quán)利配置正義論是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法理基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)利配置離不開特定的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)。借鑒羅爾斯的正義論來討論農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。在羅爾斯看來，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，要保障社會(huì)個(gè)體的權(quán)利和自由，就必須確保社會(huì)基本制度具有正義性。權(quán)利配置的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義，這與我國(guó)法治建設(shè)的最終目標(biāo)相一致。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)受限于我國(guó)的“公有制”為主體的生產(chǎn)關(guān)系，在權(quán)利配置有所欠缺。宅基地使用權(quán)相較建設(shè)用地使用權(quán)而言，在權(quán)利安排和制度架構(gòu)上并沒有完全遵循權(quán)利平等保護(hù)原則。農(nóng)民的居住權(quán)在得到保障之后，在如何處分宅基地使用權(quán)這個(gè)問題上法律不應(yīng)該設(shè)置過多的限制。對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多限制，不符合權(quán)利配置正義的要求。

3.2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具備政策引領(lǐng)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策大致經(jīng)歷了3個(gè)時(shí)期，即土地改革時(shí)期的自由流轉(zhuǎn)政策、社會(huì)主義改造時(shí)期的變相流轉(zhuǎn)政策和改革開放后的限制流轉(zhuǎn)政策[3]。1950年的我國(guó)《土地改革法》規(guī)定：土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確提出禁止農(nóng)民向城市居民出售住宅。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要探索放活農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，推行農(nóng)村宅基地制度改革。2015年國(guó)家在33個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2018年和2019年的中央一號(hào)文件提出探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和“豐富農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)內(nèi)容”。2020、2021、2022以及2023年中央一號(hào)文件的關(guān)注點(diǎn)都是宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑。從這些文件的規(guī)定可以看出，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)政策開始松動(dòng)，國(guó)家鼓勵(lì)一些地區(qū)通過改革試點(diǎn)來盤活農(nóng)村宅基地和農(nóng)房，為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。

3.3農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具備實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)國(guó)家首輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)于2015年開始，到2019年底結(jié)束。2020年10月國(guó)家決定在3個(gè)地級(jí)市及104個(gè)縣（市、區(qū)）開展新一輪宅基地改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)按照“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”要求，突破了農(nóng)民對(duì)住宅僅限自行居住的初始用途，在流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)方式等方面超越了現(xiàn)行法律限制。浙江省嘉興市推行“兩分兩換模式”，即把承包地和宅基地分開，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保障，宅基地?fù)Q貨幣等其他等價(jià)物品。廣東省允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易，天津市在“華明鎮(zhèn)、大良鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn)”和“南北辛莊村、后蒲棒村\"試行村民以宅基地使用權(quán)換取新建的房屋。宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)通過出臺(tái)地方性的規(guī)定，突破了現(xiàn)有政策對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)象和形式的規(guī)定，為出臺(tái)全國(guó)性的宅基地流轉(zhuǎn)法律積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行立法時(shí)可以將一些比較成熟的制度引入法律中來[4]

4農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問題

在國(guó)家層面尚沒有專門對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行規(guī)制的法律，對(duì)宅基地的相關(guān)規(guī)定散見于我國(guó)的《民法典》《土地管理法》等法律之中。我國(guó)憲法第十條規(guī)定：土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。2020年實(shí)施的我國(guó)《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿退出宅基地，并鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地。2021年正式實(shí)施的我國(guó)《民法典》規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用土地管理的法律，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)辦理變更登記。從以上規(guī)定可以看出，法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有明確禁止，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的規(guī)定主要是來自國(guó)家政策層面。此外，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)了一些和宅基地相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章。這些國(guó)家層面和地方層面的相關(guān)規(guī)定共同構(gòu)成了現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律體系。

4.1宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)能不完整根據(jù)我國(guó)《民法典》和《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)在性質(zhì)上被認(rèn)定為用益物權(quán)。在學(xué)理上，用益物權(quán)的權(quán)能包括對(duì)用益物權(quán)標(biāo)的占有、使用和收益的權(quán)利?！睹穹ǖ洹返?62條將宅基地使用權(quán)的內(nèi)容界定為“占有和使用”“集體所有的土地”“利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，包括住房以及與居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施，如住房、車庫、倉房、廁所、沼氣池、牛棚、豬圈、雞架等。將宅基地使用權(quán)的權(quán)能僅表述為“占有和使用”，并非用益物權(quán)所固有的“占有、使用和收益”三項(xiàng)權(quán)能，缺少了“收益”這項(xiàng)權(quán)能，導(dǎo)致我國(guó)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的權(quán)能并不完整。

4.2宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和形式受到限制在我國(guó)，禁止農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓雙方必須屬于同一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，受讓方除了是本集體經(jīng)濟(jì)組織人員之外，還必須自身沒有宅基地和住房，且符合宅基地分配條件。宅基地的流轉(zhuǎn)方式除了宅基地可以在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓之外，法律允許的流轉(zhuǎn)方式還包括宅基地的征收、收回等方式。宅基地征收屬于政府行為，農(nóng)民只能被動(dòng)接受，沒有自由選擇權(quán)，農(nóng)戶無法公平分享土地資本化后的升值收益。目前這些宅基地的流轉(zhuǎn)方式并不利于發(fā)揮宅基地的價(jià)值功能，而在宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)政策中，利用宅基地開展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等，實(shí)際上已經(jīng)超出了宅基地的社會(huì)保障功能。

4.3宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺少有效的監(jiān)管機(jī)制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的社會(huì)需求，但由于我國(guó)目前只允許宅基地使用權(quán)在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，有一些農(nóng)民為了追求更高的流轉(zhuǎn)價(jià)值或是為了更好出手而選擇了向不符合流轉(zhuǎn)條件的人員進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的隱性流轉(zhuǎn)，并會(huì)引發(fā)一些產(chǎn)權(quán)糾紛。由于我國(guó)目前并沒有確立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，使得宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期處于監(jiān)管之外，相關(guān)職能部門面對(duì)宅基地使用權(quán)違規(guī)流轉(zhuǎn)也束手無策。在監(jiān)管機(jī)制缺位的情況下，職能部門和村集體經(jīng)濟(jì)組織都沒有可以遵守的相關(guān)規(guī)定對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，不利于消除農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)和違法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

4.4宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺少科學(xué)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制宅基地使用權(quán)的征收和抵押都必須以價(jià)格作為依據(jù)，價(jià)格的高低直接關(guān)系到農(nóng)民的收益，科學(xué)合理的價(jià)格評(píng)估對(duì)農(nóng)民來說至關(guān)重要。由于我國(guó)沒有出臺(tái)農(nóng)村宅基地的定級(jí)、定價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，所以在農(nóng)村宅基地的抵押、置換、征收等流轉(zhuǎn)過程所適用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大都是由當(dāng)?shù)卣疀Q定或者由村集體組織商定。由于缺乏對(duì)地價(jià)的科學(xué)調(diào)研，導(dǎo)致宅基地價(jià)格評(píng)估不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未能充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。宅基地的地價(jià)是和區(qū)域、位置息息相關(guān)，并且隨著供求關(guān)系的變化而變化，這對(duì)宅基地的價(jià)值評(píng)估提出了更高的要求。

4.5宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺少合理的收益分配機(jī)制宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)必然產(chǎn)生收益，流轉(zhuǎn)利益分配是否公平關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配失衡主要是指政府與宅基地權(quán)利人主體之間利益分配不均衡。政府在征收農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)往往會(huì)給農(nóng)民一定的補(bǔ)償，但由于我國(guó)缺乏宅基地使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民宅基地被征收后的獲得補(bǔ)償數(shù)額偏低。政府征收宅基地后經(jīng)過再次流轉(zhuǎn)，土地的價(jià)值會(huì)增加，但農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織卻無權(quán)參與增值部分的分配。農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地變更用途等獲取的增值利益并未參與分配，從而導(dǎo)致在政府主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式下，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益嚴(yán)重受損。

5農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建

構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度要在立法觀念上有所轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地立法更加關(guān)注宅基地的社會(huì)保障功能，但隨著近年來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng)，宅基地保障屬性逐步弱化，而財(cái)產(chǎn)屬性卻不斷加強(qiáng)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法也應(yīng)響應(yīng)農(nóng)民日趨強(qiáng)烈的宅基地流轉(zhuǎn)的意愿和訴求。我國(guó)很多地區(qū)根據(jù)各自的實(shí)際情況對(duì)宅基地的“三權(quán)分置”政策進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了一些宅基地流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)定，如?？谑?、青島市、文昌市、瑞安市、瀏陽市、萊西市、安吉縣、績(jī)溪縣均出臺(tái)了關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或是登記的管理辦法。

5.1增加宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)能做好確權(quán)和登記工作是增加宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)能的前提，要通過完善立法來進(jìn)一步鞏固村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地所有權(quán)和農(nóng)民的宅基地使有權(quán)。同時(shí)，要完善宅基地的產(chǎn)權(quán)登記制度，規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)登記簿的管理，出臺(tái)登記、變更、查詢、審查等機(jī)制，在對(duì)宅基地進(jìn)行確權(quán)的同時(shí)也有利于維護(hù)交易安全。

在保障宅基地權(quán)利主體對(duì)宅基地的占用和使用權(quán)能的同時(shí)進(jìn)一步增加宅基地的收益職能。農(nóng)民在其擁有的宅基地上種植果樹、養(yǎng)殖家禽而獲取天然孳息，這是農(nóng)民宅基地收益權(quán)能最初的體現(xiàn)。宅基地改革試點(diǎn)中“保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”的途徑是完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能，主要是明確其中的“收益”權(quán)能。擴(kuò)大權(quán)能而非自由買賣是現(xiàn)階段宅基地改革的方向[5]

近年來，宅基地改革試點(diǎn)地點(diǎn)，如浙江義烏、貴州湄潭等地區(qū)推出宅基地有償使用、有償流轉(zhuǎn)、有償退出等制度，通過宅基地的市場(chǎng)化配置，提升宅基地的增值收益。增加宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)能主要通過拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和形式來現(xiàn)實(shí)。

5.2拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和形式

5.2.1擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，有的學(xué)者主張“三放開”，即放開購(gòu)買價(jià)格、放開購(gòu)買區(qū)域、放開購(gòu)買對(duì)象[。有的學(xué)者主張宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行差異化對(duì)待，在沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部實(shí)行宅基地使用與轉(zhuǎn)讓的對(duì)外開放，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)先放開村內(nèi)及村際之間農(nóng)民身份的人之間宅基地的出租轉(zhuǎn)讓，條件成熟后再實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)外交易[7]。雖然宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終要實(shí)現(xiàn)上述“三放開”，但宅基地改革的推行必須與中國(guó)地區(qū)差異大的國(guó)情相契合，在社會(huì)穩(wěn)定與效率價(jià)值之間找到最優(yōu)平衡點(diǎn)。

5.2.2增加宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式?！叭龣?quán)分置”的情況下，在保障宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)不變的前提下，積極探索宅基地使用權(quán)的抵押、換置、繼承、出租、入股、退出等實(shí)現(xiàn)機(jī)制，賦予宅基地更完善的使用權(quán)能[8]

5.2.2.1確立宅基地使用權(quán)的抵押制度。應(yīng)對(duì)《民法典》第三百九十九條禁止宅基地抵押條款進(jìn)行修改，允許宅基地連同地上房屋一并抵押。同時(shí)在抵押條件上要求抵押人除了用于抵押的房屋外，還必須要有合法穩(wěn)定的其他住所，以防止農(nóng)民因抵押房屋被行使了抵押權(quán)而喪失了生活保障。抵押權(quán)人應(yīng)規(guī)定為本縣域范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，并且具備滿足農(nóng)民進(jìn)行融資的能力。在抵押程序上，要經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織同意。在保障農(nóng)民住有所居的前提下，抵押人到期未能履行債務(wù)的，金融機(jī)構(gòu)可依法對(duì)抵押物進(jìn)行處置，應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先購(gòu)買。不動(dòng)產(chǎn)登記部門依據(jù)處置結(jié)果辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

5.2.2.2完善宅基地使用權(quán)的換置規(guī)定。宅基地?fù)Q置模式的流轉(zhuǎn)方式就是指農(nóng)民將自己的房屋及同宅基地的使用權(quán)一同交給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再與政府簽訂換置協(xié)議，由政府對(duì)這些土地進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和建設(shè)，原宅基地使用權(quán)通過協(xié)議獲得住房。我國(guó)各地宅基地改革實(shí)踐過程中出現(xiàn)了許多的宅基地?fù)Q置模式，如上?！爸行拇濉蹦Ｊ?、浙江“兩分兩換”模式天津“宅基地?fù)Q房”模式。對(duì)宅基地?fù)Q置進(jìn)行立法時(shí)應(yīng)注意以下問題：首先，要賦予農(nóng)民自由選擇的權(quán)利，防止農(nóng)民“被上樓”“被城市化”；其次，必須保證農(nóng)民置換后的房屋擁有完全的產(chǎn)權(quán)；再次，不能讓農(nóng)民受損失[9]

5.2.2.3拓寬宅基地使用權(quán)的繼承人的范圍。無論繼承人是不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，繼承人都可以既繼承房屋也可以繼承宅基地使用權(quán)或者宅基地使用權(quán)的權(quán)利份額。如果繼承人不是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承農(nóng)村房屋而取得農(nóng)村宅基地的，應(yīng)該給予辦理確權(quán)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。

5.2.2.4細(xì)化宅基地使用權(quán)出租雙方的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)村宅基地及房屋的出租人應(yīng)向村集體經(jīng)濟(jì)組織提交申請(qǐng)，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織討論審查公示并書面批準(zhǔn)同意后主可簽訂租賃合同，并報(bào)鎮(zhèn)（街道）登記。出租行為不改變宅基地集體所有權(quán)性質(zhì)，不改變宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)屬，未經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)不得翻建、改建和擴(kuò)建房屋。出租人和承租人應(yīng)依法簽訂租賃合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定租賃期限、用途、租金及支付方式等內(nèi)容，租賃期限最長(zhǎng)不得超過20年，超過部分無效。

5.2.2.5宅基地使用權(quán)入股應(yīng)滿足特定條件。入股是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)人將其宅基地使用權(quán)作價(jià)入股，按雙方協(xié)議約定期限轉(zhuǎn)移給第三方使用，并參與收益分紅。有一些“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)嘗試規(guī)定宅基地使用權(quán)可以人股，如《文昌市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第六條第三款、《萊西市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》第八條、《海口市瓊山區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第七條。宅基地使用權(quán)入股應(yīng)滿足：入股的宅基地及住宅已依法登記且產(chǎn)權(quán)明晰；宅基地使用權(quán)須與地上住宅一并入股；入股行為必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意；人股期限最高不得超過20年。

5.2.2.6宅基地使用權(quán)退出應(yīng)堅(jiān)持自愿、有償原則。非基于公共利益，宅基地使用權(quán)的退出應(yīng)堅(jiān)持自愿原則和有償原則，應(yīng)在對(duì)宅基地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估之后給予相關(guān)宅基地相關(guān)權(quán)利主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)通過制度確立了合法取得宅基地有償退出、非法占用宅基地?zé)o償退出或少量房屋補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，結(jié)合實(shí)際情況探索出永久退出、暫時(shí)退出（保留宅基地資格權(quán)、退出使用權(quán)）、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，保障退出宅基地農(nóng)戶的居住權(quán)益[10]

5.3健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須符合法定程序，一般要經(jīng)過本人申請(qǐng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織審查、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核、簽訂合同、變更登記等流程。當(dāng)?shù)卣獦?gòu)建規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，該平臺(tái)不僅可以保障宅基地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益的更好實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)流轉(zhuǎn)過程有更好的監(jiān)管作用[]

當(dāng)?shù)卣痛寮w經(jīng)濟(jì)組織要共同承擔(dān)起對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)監(jiān)管的職責(zé)，建立以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門為主，自然資源、財(cái)政、檢察、村集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)督及協(xié)調(diào)機(jī)制。政府部門還要打造專業(yè)化、高素質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過監(jiān)管農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定性，處罰惡意擾亂市場(chǎng)的行為。在監(jiān)管流轉(zhuǎn)主體的同時(shí)，監(jiān)管部門也要履行監(jiān)管村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，制止村集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)、違規(guī)收回宅基地、將退還宅基地作為進(jìn)城落戶的條件、以“整村搬遷”或“合村并居”的名頭強(qiáng)制村民退還宅基地等行為[12]

5.4建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制科學(xué)的估算農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)值，一般要經(jīng)過以下步驟：首先，劃分均質(zhì)區(qū)域即將農(nóng)村宅基地按照影響土地使用價(jià)值高低的土地條件和區(qū)位優(yōu)劣，劃分土地條件均一或土地使用價(jià)值均一的區(qū)域或級(jí)別；其次，分析樣點(diǎn)數(shù)據(jù)；再次，選擇評(píng)估方法；最后是編制修正系數(shù)。

當(dāng)?shù)卣⒄氐牡貎r(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。市場(chǎng)是不斷波動(dòng)的，宅基地地價(jià)應(yīng)當(dāng)隨著供求關(guān)系變化而變化并隨時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整[13] 。

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)建立宅基的綜合價(jià)值評(píng)估機(jī)制，保障宅基地本身的社會(huì)福利價(jià)值、身份資格等，評(píng)估流轉(zhuǎn)宅基地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)的社會(huì)危機(jī)?？紤]不同地域的農(nóng)民對(duì)于宅基地的依賴程度，在總體的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度下，針對(duì)個(gè)別情況進(jìn)行調(diào)整和完善，在宅基地的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)功能之間找到平衡點(diǎn)。另外，不同的地區(qū)如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)其宅基地流轉(zhuǎn)的價(jià)格也有所不同，宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)同當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在對(duì)宅基地進(jìn)行定價(jià)時(shí)不能損害農(nóng)民的合法權(quán)益，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和滿足農(nóng)民合理的訴求[14]

5.5完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立宅基地使用權(quán)增值收益分配統(tǒng)一規(guī)則，要?jiǎng)澏ǚ秶尩胤秸鶕?jù)實(shí)際情況制定具體規(guī)定，收益分配規(guī)則不僅適用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，還應(yīng)適用于農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性利用宅基地。

宅基地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該在政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三者之間進(jìn)行分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民應(yīng)直接參與流轉(zhuǎn)收益的分配。房屋收益屬于農(nóng)民房屋的交易對(duì)價(jià)，理應(yīng)歸農(nóng)民享有。宅基地增值收益應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享，但農(nóng)民應(yīng)該享有增值收益大部分，因?yàn)檗r(nóng)民在宅基地使用權(quán)交易中處于主體地位，具體比例可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況自行確定。集體收益金和調(diào)節(jié)金按不同繳納金額由不同主體在轉(zhuǎn)移登記或備案前繳納給集體，集體應(yīng)將調(diào)節(jié)金?？钣糜诠卜?wù)，收益金由集體決議具體用途。政府間接享有使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。由于政府既不是宅基地所有權(quán)主體，也不是宅基地使用權(quán)主體，故政府不宜直接參與流轉(zhuǎn)利益分配，但可通過稅收手段間接獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。宅基地轉(zhuǎn)出方向政府繳納土地增值稅，該稅應(yīng)專款用于農(nóng)村建設(shè)[15]

參考文獻(xiàn)

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