中國(guó)式現(xiàn)代化視域下的縣域治理：契機(jī)、挑戰(zhàn)與進(jìn)路

縣域治理既是“中國(guó)之治”的具體寫照，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視縣域?qū)用娴闹卫砉ぷ?，縣域治理成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由此，如何在中國(guó)式現(xiàn)代化這一宏大命題的引領(lǐng)下認(rèn)識(shí)縣域治理的發(fā)展契機(jī)、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐進(jìn)路，是一個(gè)具有重要意義的時(shí)代課題。

一、中國(guó)式現(xiàn)代化與縣域治理的同頻共振

中國(guó)式現(xiàn)代化內(nèi)含縣域治理的現(xiàn)代化，縣域治理是透視中國(guó)式現(xiàn)代化的重要窗口，因而二者相輔相成、緊密耦合。在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，縣域治理扮演著重要的角色，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：中國(guó)式現(xiàn)代化與縣域治理的共同前提

縣域治理是中國(guó)式現(xiàn)代化不可或缺的構(gòu)成部分，黨是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨和國(guó)家治理的重心不斷向基層下移，縣域?qū)用娴狞h組織建設(shè)自然成為黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的重中之重?？h域治理是基層治理的集中體現(xiàn)，象征著國(guó)家權(quán)力向基層延伸從而實(shí)現(xiàn)“黨與社會(huì)鏈接\"1]?；鶎狱h組織在政治、思想和制度等各個(gè)方面的建設(shè)，既是縣域治理的關(guān)鍵抓手，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?；鶎狱h組織不僅拉近了黨和民眾之間的關(guān)系，而且將中國(guó)式現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵以黨的一系列路線方針政策的形式源源不斷地輸送至縣域?qū)用娴闹卫韴?chǎng)景之中，奠定了黨領(lǐng)導(dǎo)縣域治理的基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心：中國(guó)式現(xiàn)代化與縣域治理的共同導(dǎo)向

中國(guó)式現(xiàn)代化是建立在人民立場(chǎng)上的現(xiàn)代化，這一立場(chǎng)深刻體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想，因此其必然也是縣域治理范疇下各項(xiàng)行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。在縣域治理中，一方面，縣域社會(huì)伴隨改革的日漸深入愈發(fā)成為多元化利益矛盾和沖突的“高發(fā)區(qū)”，極大考驗(yàn)著縣域治理調(diào)和、維穩(wěn)的效能和水平。這就更加迫切需要縣域治理堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，始終將廣大人民群眾的根本利益放在首要位置，以此規(guī)約和引導(dǎo)各項(xiàng)治理事務(wù)。另一方面，縣域治理直面最基層的社會(huì)大眾，其治理成效直接關(guān)系到普通民眾的切身利益。因此，堅(jiān)持以人民為中心既是中國(guó)式現(xiàn)代化的價(jià)值表達(dá)，也是縣域治理的根本方向。

（三）推進(jìn)共建共治共享：中國(guó)式現(xiàn)代化與縣域治理的共同路徑

中國(guó)式現(xiàn)代化是全民參與的現(xiàn)代化，遵循共建共治共享的基本路徑?？h域治理是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，為民眾參與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的公共場(chǎng)域，因此共建共治共享同樣也是縣域治理的必由之路?！肮步ā笔侵干鐣?huì)各項(xiàng)事業(yè)的共同建設(shè)，其根本是保障社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)與社會(huì)制度運(yùn)行的穩(wěn)定；“共治”是指社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的共同治理，其核心是調(diào)和不同利益主體間的矛盾從而形成協(xié)同行動(dòng)；“共享”是指社會(huì)發(fā)展成果的共同享有，其目標(biāo)是將各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民。當(dāng)前，縣域治理有賴于“黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等多元主體通過(guò)結(jié)構(gòu)性整合構(gòu)成‘共同體’\"2]，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域公共事務(wù)的合作共治，最大限度地將治理成果惠及廣大民眾。

（四）實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化：中國(guó)式現(xiàn)代化與縣域治理的共同目標(biāo)

中國(guó)式現(xiàn)代化以實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化為其根本目標(biāo)，縣域治理作為中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程亦遵循這一總體規(guī)定。實(shí)踐證明，人民群眾是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的主體力量，同時(shí)也為“中國(guó)之治”注入了強(qiáng)大的活力。有學(xué)者指出：“在整個(gè)國(guó)家向現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程中，現(xiàn)代人是最基本、最核心和最關(guān)鍵的因素?！?]縣域社會(huì)既吸納了國(guó)家大部分的人口規(guī)模，同時(shí)其治理活動(dòng)又是直接面向民眾的。因此，縣域治理不僅要積極推進(jìn)“物的建設(shè)”，而且不能忽視“人的建設(shè)”。質(zhì)言之，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化是縣域治理的根本目標(biāo)，既是縣域治理服務(wù)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要保障，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的鮮明特色。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下縣域治理的發(fā)展契機(jī)

縣域治理一定意義上是制度、主體與技術(shù)有機(jī)結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其內(nèi)嵌于中國(guó)式現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展之中。中國(guó)式現(xiàn)代化充分彰顯了從國(guó)家到縣域在制度建設(shè)、主體協(xié)同與技術(shù)應(yīng)用上所取得的成就，這為縣域治理提供了重要的發(fā)展契機(jī)。

（一）制度性契機(jī)：國(guó)家治理體系賦能與縣級(jí)行政體制革新

中國(guó)式現(xiàn)代化所蘊(yùn)藏的制度優(yōu)勢(shì)，特別是頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)之間的上下互通和有機(jī)聯(lián)動(dòng)，為縣域治理提供了廣闊的制度空間和強(qiáng)大的運(yùn)作合力。從國(guó)家治理體系的縱向布局來(lái)看，自上而下的垂直與分級(jí)管理推動(dòng)了“國(guó)家治理在縱向?qū)用娴臋?quán)責(zé)配置水平和政策執(zhí)行力度\"4]，使縣級(jí)場(chǎng)域能夠不斷獲取頂層設(shè)計(jì)與宏觀決策的治理勢(shì)能?？h域治理并非公共政策在縣級(jí)場(chǎng)域的平面化運(yùn)作，而是國(guó)家權(quán)力、資源等治理要素經(jīng)由立體化架構(gòu)層層傳導(dǎo)并得以有效利用的結(jié)果。同時(shí)，我國(guó)的國(guó)家治理體系也并非完全意義上的“韋伯式”科層制，而是表現(xiàn)為一種“黨和政府雙重科層制復(fù)合結(jié)構(gòu)\"5]。質(zhì)言之，縣域治理所面對(duì)的復(fù)雜事務(wù)實(shí)質(zhì)上是由橫向?qū)用娴亩鄠€(gè)黨政部門共同承擔(dān)的，這也構(gòu)成了縣域治理的組織基礎(chǔ)。

自新世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家致力于探索適合我國(guó)國(guó)情和地區(qū)發(fā)展的縣級(jí)管理體制，不斷強(qiáng)化縣域自主性?？h域自主性主要是指“縣域政府為了實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)而擁有的行動(dòng)空間及所采取的相應(yīng)行為\"[6]?？v向來(lái)看，1982年中共中央根據(jù)當(dāng)時(shí)的發(fā)展形勢(shì)提出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的重要決定，旨在通過(guò)“以市帶縣”來(lái)加快城市化和現(xiàn)代化建設(shè)。在改革取得一定成效的基礎(chǔ)上，2002年中央開(kāi)始實(shí)施省直管縣的試點(diǎn)工作，力圖使政府轉(zhuǎn)型緊跟經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，大大強(qiáng)化了縣級(jí)政府進(jìn)行資源配置和提供公共服務(wù)的能力和水平。總體上，國(guó)家治理體系的建設(shè)不斷為縣域治理賦能，加之一系列的縣制改革削減了縣級(jí)政府的行政成本，為縣域治理創(chuàng)造了日漸清朗的制度環(huán)境。

（二）主體性契機(jī)：縣域治理力量聚合與協(xié)同共治格局愈顯

協(xié)同性是縣域治理不可剝離的內(nèi)在屬性?？h域治理的協(xié)同性建立在縣域社會(huì)多元治理主體相互溝通、有效聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了縣域作為連接國(guó)家與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村的“樞紐\"所具備的承上啟下的特殊地位。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，縣域治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化及民生等諸多治理要素，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然有賴于多元治理主體的共同參與。黨的十九大以來(lái)，國(guó)家治理重心不斷向基層下移，打造共建共治共享的治理格局成為進(jìn)一步推進(jìn)和優(yōu)化縣域治理的重要指南，大大促進(jìn)了縣域社會(huì)多元治理主體的緊密協(xié)同與有機(jī)互動(dòng)。

近年來(lái)，我國(guó)政府與社會(huì)間關(guān)系朝著更加和諧、穩(wěn)定的方向發(fā)展，促進(jìn)了縣域治理共同體的構(gòu)建。縣域政府在縣域治理中擔(dān)負(fù)著政策落實(shí)的主要責(zé)任，但其并非扮演著“萬(wàn)能者”的角色，而主要是為縣域治理提供政策和資源支持。縣域社會(huì)組織在縣域政府所承接的各類公共服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)展上發(fā)揮了重要作用，特別是在社會(huì)志愿活動(dòng)、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)以及家庭矛盾調(diào)解等方面展現(xiàn)出良好的治理效能。縣域市場(chǎng)組織則主要是通過(guò)與政府、社會(huì)組織建立互惠性的合作關(guān)系，根據(jù)實(shí)際需求引進(jìn)豐富多樣的高質(zhì)量產(chǎn)品，為縣域治理提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。同時(shí)，縣域民眾也越來(lái)越成為縣域治理的“主人翁”，其參與縣域治理的積極性愈發(fā)高漲。截至2023年底，全國(guó)共有社會(huì)組織88.2萬(wàn)個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)1152.3萬(wàn)人[7]?？梢哉f(shuō)，縣域政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及民眾等多元治理主體的力量和資源的日益聚合推動(dòng)了縣域治理系統(tǒng)化運(yùn)作與整體性功能的達(dá)成。

（三）技術(shù)性契機(jī)：數(shù)字政府建設(shè)成效與數(shù)字技術(shù)多維應(yīng)用

伴隨數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)縣域治理模式創(chuàng)新成為必然選擇。為此，黨的十九屆四中全會(huì)首次提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)\"8]。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)[9。在“十四五”時(shí)期，數(shù)字政府建設(shè)不斷邁向新臺(tái)階，越來(lái)越成為發(fā)展數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略、推進(jìn)政府體制創(chuàng)新的重要途徑。2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng) + 基層治理”行動(dòng)，提升基層智慧治理能力等目標(biāo)[10]，全國(guó)各地掀起了數(shù)字政府建設(shè)與改革的熱潮，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也由國(guó)家治理、省域治理、市域治理向縣域治理領(lǐng)域延伸，在此進(jìn)程中涌現(xiàn)出不少縣域數(shù)字治理的典型案例，有力推動(dòng)了縣域數(shù)字治理的變革。

“數(shù)字化不僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)治理變革，是對(duì)治理體系和治理能力的全方位、系統(tǒng)性重塑。”11數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，不斷促進(jìn)縣域治理的理念創(chuàng)新，同時(shí)也在實(shí)踐中引領(lǐng)縣域治理逐漸實(shí)現(xiàn)從機(jī)械式執(zhí)行向智慧式治理的升級(jí)。其一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的任務(wù)更加明晰。通過(guò)縣域政府各部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效對(duì)接，可繪制囊括不同治理要素的全景“云圖”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域治理事務(wù)的全方位展示。其二，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的回應(yīng)更加精準(zhǔn)。依托大數(shù)據(jù)和智能算法可實(shí)時(shí)接收、精準(zhǔn)識(shí)別民眾的差異化訴求，進(jìn)而迅速展開(kāi)問(wèn)題研判和風(fēng)險(xiǎn)化解。其三，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用使縣域治理的流程更加簡(jiǎn)約。數(shù)字化的治理方式大大簡(jiǎn)化了治理流程，能夠使縣域治理具有更強(qiáng)的靈活性。概言之，數(shù)字技術(shù)在縣域治理實(shí)踐中充分展現(xiàn)了其獨(dú)特價(jià)值，并日益成為助推縣域治理的重要引擎。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下縣域治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

作為獨(dú)具特色的現(xiàn)代化發(fā)展之路，中國(guó)式現(xiàn)代化不僅是對(duì)我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的回顧與總結(jié)，而且對(duì)各領(lǐng)域提出了高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量和高水平的發(fā)展要求。在此之下，不同方面的問(wèn)題在縣域治理中更加凸顯，使其面臨更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）縣域條塊分割下的權(quán)責(zé)失衡與事務(wù)泛化

中國(guó)式現(xiàn)代化作為一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，主要通過(guò)不斷運(yùn)轉(zhuǎn)的科層組織體系來(lái)鏈接縣域政府，使縣域治理必然要面對(duì)組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”成為行政體制改革進(jìn)程中的“風(fēng)向標(biāo)”，縣域政府在許多事務(wù)上獲得了廣闊的決策和執(zhí)行空間，同時(shí)也承擔(dān)了更多的治理責(zé)任。縣域政府是對(duì)縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)稱，其與縣級(jí)政府各部門均為縣域條塊關(guān)系中的治理主體。其中，縣級(jí)政府是縣域最為核心的治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最末端的屬地責(zé)任主體，而縣級(jí)各部門則是專項(xiàng)職能的履行主體，三者之間的相互聯(lián)動(dòng)共同形塑了縣域條塊關(guān)系的權(quán)責(zé)配置。當(dāng)前，縣域政府依然難以擺脫條塊分割的治理結(jié)構(gòu)，致使縣域治理時(shí)常會(huì)陷入權(quán)責(zé)失衡與事務(wù)泛化的困境。

條塊關(guān)系是我國(guó)行政組織體系的基本構(gòu)成，條塊之間的合作共治“構(gòu)筑了政府權(quán)力劃分與組織運(yùn)行的基本框架\"[12]。不可否認(rèn)的是，條塊分割在縣域表現(xiàn)得尤為突出。正如有學(xué)者所指出的，“在縣行政單位結(jié)構(gòu)中存在著一個(gè)條塊分治的‘行政邊界\"\"[3]。換言之，縣域治理中的條塊分割與縣域條塊間的職責(zé)分離密切相關(guān)[14]。從國(guó)家條塊結(jié)構(gòu)來(lái)看，縣級(jí)政府本身就處于末端位置，因治理事務(wù)與考核問(wèn)責(zé)的層層下壓而時(shí)常出現(xiàn)“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”的狀態(tài)；從縣域條塊結(jié)構(gòu)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要履行“屬地”導(dǎo)向的事務(wù)性職責(zé)，而縣級(jí)各部門主要履行“屬事”導(dǎo)向的職能性職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若是缺少縣級(jí)部門的專業(yè)性指導(dǎo)便難以及時(shí)、有效地開(kāi)展治理活動(dòng)，縣級(jí)部門若是沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持也很難因地制宜進(jìn)行資源配置。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最末端的“塊塊”擁有相當(dāng)有限的“治權(quán)”，但卻不得不承擔(dān)更多的甚至額外的治理責(zé)任。特別在屬地管理擴(kuò)張的特殊情境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能還要面對(duì)行政事務(wù)的“層層加碼”，“權(quán)微責(zé)重”已經(jīng)成為其政策執(zhí)行的真實(shí)寫照。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化下的配置受限與聯(lián)動(dòng)乏力

伴隨新世紀(jì)以來(lái)的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限不斷被縣級(jí)政府吸納和回收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演化為從屬于縣級(jí)政府的派出或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其政府職能呈現(xiàn)出日益弱化的發(fā)展趨勢(shì)，有學(xué)者將這一現(xiàn)象概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”15]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的弱化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主性的萎縮息息相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理資源的配置和基層事務(wù)的管理上受到較大限制，這導(dǎo)致其在縣域治理中陷入“空殼化\"16]的懸浮境地。自農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金來(lái)源主要依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和統(tǒng)籌下放，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基層財(cái)政結(jié)構(gòu)逐漸形成。這種縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系具有規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的積極作用，但也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上被整合進(jìn)縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)作之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力因行政程序、費(fèi)用的疊加甚至不降反增，難以進(jìn)行有效的資源配置和聯(lián)動(dòng)治理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有效應(yīng)對(duì)資源乏與任務(wù)增生之間的治理張力，其特定職能在目標(biāo)配置中的精準(zhǔn)度通常會(huì)受到較大影響。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府之間的職能劃分在治理實(shí)踐中的界限相對(duì)模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣鄉(xiāng)財(cái)政一體化的趨勢(shì)下，其職能發(fā)揮更多表現(xiàn)為縣級(jí)政府職能的向下延伸，難以精準(zhǔn)匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身所面臨的治理難題，即存在管理職能與治理需求相情的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政府部門的行政任務(wù)已是不堪重負(fù)，更難有余力與社會(huì)組織或民眾共享治理資源。在此情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層公共服務(wù)供給能力相對(duì)弱化，其決策權(quán)限大多被上收到縣級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣域治理中的聯(lián)動(dòng)力和積極性不足，難以實(shí)現(xiàn)自身職能配置與社會(huì)多元協(xié)同的有效銜接。

（三）技術(shù)應(yīng)用壁壘下的適配梗阻與協(xié)作障礙

數(shù)字技術(shù)的大規(guī)模嵌入使縣域治理不斷朝著信息化、智能化的方向轉(zhuǎn)型升級(jí)。但不容忽視的是，縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非一帆風(fēng)順，技術(shù)與治理的互融互嵌有時(shí)非但不能達(dá)到預(yù)期效果，反而還出現(xiàn)了一系列諸如治理低效、技術(shù)怠工、過(guò)度治理等“技術(shù)治理的反治理\"[17]現(xiàn)象?！皵?shù)字化的治理”并不直接等同于“高效能的治理”，因?yàn)榭h域治理引入數(shù)字技術(shù)的理論規(guī)劃與其實(shí)踐成效之間存在應(yīng)用壁壘，這就可能導(dǎo)致數(shù)字化并非“賦能”而是“負(fù)能”于縣域治理。數(shù)字技術(shù)在縣域治理中的應(yīng)用壁壘主要涉及兩個(gè)方面：一是關(guān)于數(shù)字技術(shù)與治理場(chǎng)景的適配性問(wèn)題，這是數(shù)字技術(shù)賦能縣域治理的關(guān)鍵所在；二是關(guān)于數(shù)據(jù)信息的整合、共享與跨部門的協(xié)同合作問(wèn)題，這是影響縣域數(shù)字治理效能的重要因素。

對(duì)于縣域數(shù)字治理而言，首先面臨的是數(shù)字技術(shù)的適配性難題。其一，數(shù)字技術(shù)的實(shí)際效用是相對(duì)有限的，數(shù)字技術(shù)本身難以及時(shí)、準(zhǔn)確和全面地映射或還原所有治理要素，特別是在體現(xiàn)“民眾的政治心理世界”18]上顯得更加無(wú)力。其二，現(xiàn)實(shí)中的縣域數(shù)字系統(tǒng)建設(shè)與技術(shù)應(yīng)用更多是為滿足政府部門工作及其考核要求，從而容易忽視所在地區(qū)及其多元主體的實(shí)際需求。正如有學(xué)者所言，“技術(shù)治理的科學(xué)敘事背后，往往滲透著權(quán)力的意圖\"[19]。其三，縣域中普遍存在數(shù)字人才匱乏或數(shù)字素養(yǎng)低下等問(wèn)題，于是已有的數(shù)字基建難以發(fā)揮出應(yīng)有的治理功效。同時(shí)，縣域信息化系統(tǒng)建設(shè)主要是出于單個(gè)業(yè)務(wù)部門之需，缺乏一體化的管理平臺(tái)與共享機(jī)制，加之一線工作人員的數(shù)據(jù)權(quán)限不足，難免會(huì)造成數(shù)據(jù)上報(bào)與反饋的滯后，不利于跨部門、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)協(xié)作及政府決策。由此來(lái)看，如何有效應(yīng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用壁壘下的適配梗阻與協(xié)作障礙是擺在縣域數(shù)字治理面前的主要問(wèn)題。

四、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下縣域治理的實(shí)踐進(jìn)路

中國(guó)式現(xiàn)代化為縣域治理提供了重要的時(shí)空?qǐng)鲇?，縣域治理亦是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。在中國(guó)式現(xiàn)代化的視域下，縣域治理既獲取了寶貴的發(fā)展契機(jī)，也面臨著緊迫的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，而這一切共同刻畫了其當(dāng)前以及未來(lái)的實(shí)踐進(jìn)路。

（一）改善縣域條塊權(quán)責(zé)關(guān)系，提升黨建引領(lǐng)統(tǒng)合效力

中國(guó)式現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)離不開(kāi)高效、平穩(wěn)的政府運(yùn)作，權(quán)責(zé)均衡是其基本要求。第一，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)事權(quán)和資源的適度下沉，特別是要根據(jù)縣域條塊的具體職責(zé)，盡可能實(shí)現(xiàn)其事權(quán)與資源的同步適配。第二，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)事務(wù)下放標(biāo)準(zhǔn)。屬地管理的制度設(shè)計(jì)旨在強(qiáng)化“守土有責(zé)\"20]的治理要求，為此要嚴(yán)格規(guī)范上級(jí)政府及其職能部門事務(wù)下放的標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止有關(guān)部門的“推責(zé)”或“卸責(zé)”行為，為下級(jí)政府的積極履職提供穩(wěn)固的制度保障。第三，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化縣域治理中“條”與“塊”的互聯(lián)互通與協(xié)同合作，適時(shí)編制縣域條塊的職責(zé)清單，在厘清和明晰各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一線優(yōu)勢(shì)與縣級(jí)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，打造“縱橫互嵌”的縣域治理職責(zé)體系。

中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，“國(guó)家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行績(jī)效\"[21]有學(xué)者指出，中國(guó)的行政管理體制實(shí)質(zhì)上是一種以黨委為中心的“政治統(tǒng)合制\"2]?？h域治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必然需要通過(guò)黨建引領(lǐng)來(lái)構(gòu)建其條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域條塊之間的良性協(xié)同。首先，應(yīng)當(dāng)不斷提升縣域黨建的規(guī)范化程度，依據(jù)要求合理規(guī)劃和開(kāi)展縣域黨建活動(dòng)，將黨建引領(lǐng)深度融人縣域治理的全過(guò)程。其次，可通過(guò)“歸口管理、委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組以及黨組等形式\"23]對(duì)縣域政府以及縣級(jí)各部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，使縣域黨建充分滲透進(jìn)縣域行政組織網(wǎng)絡(luò)之中。同時(shí)，也需借助黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)縣域條塊關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一約束和管理，并進(jìn)行相應(yīng)的任務(wù)督察與職責(zé)考核，防止縣域治理中的“部門本位主義”現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府職能配置，推動(dòng)縣域治理民主實(shí)踐

中國(guó)式現(xiàn)代化視域下的縣域治理有賴于多方協(xié)同的整體力量，不僅需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，而且離不開(kāi)縣鄉(xiāng)政府的緊密配合，這就對(duì)縣鄉(xiāng)政府職能配置的均衡性和精準(zhǔn)性提出了較高的要求。一方面，優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府職能配置的均衡性，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮空間、提升縣域治理整體效能的重要條件。為此，一要細(xì)化縣鄉(xiāng)政府職能的具體設(shè)置，特別是要平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的行政事務(wù)同其治理權(quán)限之間的關(guān)系，在合理范圍內(nèi)劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任界限，避免過(guò)度追責(zé)導(dǎo)致“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生。二是要適度增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持力度，厘清縣鄉(xiāng)政府之間的支出責(zé)任，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)過(guò)重的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。另外，縣鄉(xiāng)政府職能配置的優(yōu)化也包含了精準(zhǔn)性的一面，這就需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的實(shí)際情況對(duì)其職能需求加以精準(zhǔn)定位，建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新機(jī)制，盡可能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職能力與其所承接的職能相匹配。概言之，縣域治理的協(xié)同化必然要求推動(dòng)縣鄉(xiāng)政府職能配置朝著更加均衡、精準(zhǔn)的方向發(fā)展，這也是提升縣域治理整體效能的關(guān)鍵。

“民主具有治理功能，治理蘊(yùn)含民主價(jià)值\"[24]，因而縣域治理本質(zhì)上也是“基于人民群眾相互間橫向聯(lián)結(jié)進(jìn)行的治理\"[25]。這就要求將民主充分融入縣域治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，這亦是推動(dòng)縣域民主治理實(shí)踐的核心要義。在治理活動(dòng)的準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過(guò)多種方式和渠道廣泛搜集民情民意，將民主協(xié)商與民主決策的基本精神和制度安排落到實(shí)處。在治理活動(dòng)的落實(shí)階段，應(yīng)當(dāng)以廣泛的民主共識(shí)為行動(dòng)指引，積極推進(jìn)民主管理，這是維護(hù)縣域人民群眾民主權(quán)利的根本保障。對(duì)此，需要不斷建立和完善相應(yīng)的管理與監(jiān)督制度，對(duì)老百姓反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題要及時(shí)回應(yīng)，激發(fā)民主參與的個(gè)體活力。在治理活動(dòng)的收尾階段，應(yīng)當(dāng)積極組織社會(huì)民眾對(duì)各項(xiàng)治理活動(dòng)的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，根據(jù)實(shí)際情況建立合理的獎(jiǎng)懲制度，使民主監(jiān)督落到實(shí)處，治理成果由民眾共享。

（三）疏通數(shù)字技術(shù)嵌入端口，構(gòu)建數(shù)字治理統(tǒng)籌體系

縣域數(shù)字治理意味著數(shù)字技術(shù)與縣域治理的疊加，首先需從端口處舒解數(shù)字技術(shù)的嵌人難題。其一，在需求端，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想作為治理導(dǎo)向?？h域數(shù)字治理實(shí)質(zhì)上是一種“上下交互式的相互理解、相互融入的動(dòng)態(tài)調(diào)試過(guò)程\"26]，其根本旨?xì)w在于增進(jìn)民生福祉。因此，應(yīng)當(dāng)基于人民群眾急難愁盼問(wèn)題設(shè)置技術(shù)嵌入的具體內(nèi)容，完善技術(shù)應(yīng)用的供需匹配。其二，在業(yè)務(wù)端，應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)縣域新建技術(shù)應(yīng)用體系與舊有治理流程設(shè)置之間的有機(jī)銜接，消融新舊平臺(tái)建設(shè)和信息資源之間的對(duì)接阻隔，拓寬數(shù)字技術(shù)的業(yè)務(wù)嵌入渠道。其三，在人力端，應(yīng)當(dāng)著力提升縣域政府及各部門工作人員的數(shù)字綜合素養(yǎng)，通過(guò)定期的培訓(xùn)與實(shí)踐來(lái)增進(jìn)其數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能力。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)縣域治理的數(shù)字化人才，扭轉(zhuǎn)縣域數(shù)字治理人才短缺的困局，從而在主體行動(dòng)層面實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對(duì)縣域治理的高效賦能。

縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要一定的技術(shù)支持，而且有賴于縣域行政系統(tǒng)與縣域數(shù)字系統(tǒng)的互融互促。首先，要進(jìn)一步完善縣域數(shù)字治理方面的法律法規(guī)建設(shè)，既要對(duì)各部門的數(shù)字權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的法律界定，同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)，并配以相應(yīng)的監(jiān)管、問(wèn)責(zé)制度。其次，要構(gòu)建縣域數(shù)字治理的一體化聯(lián)動(dòng)與共享平臺(tái)，維護(hù)和整合不同層級(jí)、部門的數(shù)字業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過(guò)一體化管理平臺(tái)集中部署各項(xiàng)具體治理任務(wù)和指標(biāo)，推進(jìn)各部門的數(shù)據(jù)共享與協(xié)同合作。再次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略布局和地區(qū)發(fā)展實(shí)際，合理制定縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方案，同時(shí)也需要對(duì)所投入的人力、財(cái)力、物力等成本要素進(jìn)行統(tǒng)一籌措和管理，從源頭上解決盲目、重復(fù)投入等問(wèn)題。概言之，縣域治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有賴于技術(shù)嵌入與部門協(xié)作的齊頭并進(jìn)，如此方可行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)式現(xiàn)代化的浪潮下，縣域治理正處于一個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵地帶，亟需做出進(jìn)一步的探索。首先，在行政體系運(yùn)作上，應(yīng)當(dāng)緊抓縣域條塊之間的權(quán)責(zé)劃分與緊密配合，要以系統(tǒng)性和全局性的視角來(lái)看待縣域治理的條塊關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)深化條塊協(xié)同來(lái)提升治理效能，從而在縣域治理中充分展現(xiàn)出中國(guó)式現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)與治理特色。其次，在多元主體協(xié)同上，應(yīng)當(dāng)更加注重以縣鄉(xiāng)協(xié)同帶動(dòng)縣域多元治理主體的協(xié)同，特別是給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和容錯(cuò)空間，充分發(fā)揮其一線的聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)能力，使其在推動(dòng)縣域社會(huì)協(xié)同共治的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全過(guò)程人民民主與縣域治理的緊密結(jié)合，匯聚起社會(huì)大眾參與縣域治理的磅礴力量。再次，在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用上，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)技術(shù)應(yīng)用過(guò)程與縣域治理過(guò)程的有效銜接和深度耦合，要進(jìn)一步完善和優(yōu)化相關(guān)的管理制度、運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變滯后的思想觀念，從而更好地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的治理功效。

中國(guó)式現(xiàn)代化的獨(dú)特性決定了我國(guó)縣域治理的本色。站在新的歷史方位上，需要更加深入和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙徱暱h域治理的前進(jìn)道路，積極探索和創(chuàng)新契合我國(guó)國(guó)情的、更具時(shí)代特色的縣域治理模式。同時(shí)，要深刻理解中國(guó)共產(chǎn)黨是縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與縣域治理深度融合的根本所在，因而新時(shí)代以黨建引領(lǐng)賦能縣域治理勢(shì)在必行。最后，縣域治理作為中國(guó)本土化的學(xué)術(shù)概念，其相關(guān)研究具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義，這也呼喚以縣域治理為中心的多學(xué)科交融互促以及自主知識(shí)體系的本土化建構(gòu)。

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責(zé)任編輯：康璇