黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的政策工具運用：選擇偏好與優(yōu)化路徑

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式發(fā)生巨大變化，治安、環(huán)境等各類問題逐漸凸顯出來，迫切需要改變原有的治理模式。2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“黨建引領(lǐng)社區(qū)治理”模式，強調(diào)“把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理的路徑”1]。黨的二十大報告指出“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理\"2]，這為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強基層黨組織建設(shè)提供了根本遵循。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理既是當前破解社區(qū)治理困境、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，也是夯實黨在基層執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何充分發(fā)揮基層黨組織的作用，將黨的建設(shè)工作切實融入社區(qū)治理工作、創(chuàng)新社區(qū)治理方式、提升社區(qū)治理效能，是值得研究的重大現(xiàn)實問題。當前，學(xué)界既從理論視角闡述黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯性和可行性，又從實踐角度分析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理存在的問題和優(yōu)化對策。實踐層面的研究成果較多，理論層面的研究成果較少，尤其是鮮少從政策工具視角進行研究，存在進一步拓展的空間。因此，本文以L市為研究對象，分析該市在社區(qū)治理過程中政策工具的使用狀況，總結(jié)政策工具選擇的基本邏輯，并提出相應(yīng)優(yōu)化對策。

一、理論基礎(chǔ)與研究框架

（一）理論基礎(chǔ)：政策工具理論

二十世紀七八十年代，西方社會針對出現(xiàn)的治理危機提出，政策失效的主要原因在于政策工具的缺乏和不足。隨著西方社會對于治理效能低下的思考，政策工具理論日益受到關(guān)注，并在學(xué)界掀起了研究熱潮。關(guān)于政策工具理論的研究成果主要集中于類型和運用選擇兩個方面。在政策工具類型方面，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對其進行分類：根據(jù)政策工具的作用方式，Rothwell和Zegveld認為可劃分為需求型、供給型和環(huán)境型[3]；根據(jù)政策工具的強制程度，Howlett和Ramesh認為可劃分為自愿型、混合型和強制型[4]；根據(jù)政策工具的作用目標，McDonnell和Elmore認為可劃分為命令型、激勵型、能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革工具型[5]。結(jié)合我國國情，我國學(xué)者對于政策工具進行再分類，期望找到符合中國社會發(fā)展實際的政策工具分類。然而，當前現(xiàn)有的政策工具分類并不能包含所有政策工具類型，每種政策工具都有使用的環(huán)境條件。在政策工具選擇方面，隨著研究的深入，政策工具理論展示出強大的解釋力，被廣泛運用于社區(qū)服務(wù)、環(huán)境治理、教育發(fā)展等領(lǐng)域公共政策研究，但聚焦社區(qū)治理領(lǐng)域的政策工具使用研究較少。

為提升社區(qū)治理效能，黨和國家出臺了一系列有關(guān)社區(qū)治理的政策文件，旨在通過政策工具健全社區(qū)治理體系，發(fā)揮社區(qū)黨組織在基層治理中的基礎(chǔ)作用。社區(qū)治理政策是解決社區(qū)治理問題的戰(zhàn)略抓手，是實現(xiàn)社區(qū)治理目標的重要工具。當前，社區(qū)治理面臨諸多困境，極大考驗著社區(qū)治理政策的科學(xué)性和合理性。而社區(qū)治理政策要達到最終的治理目標，則需要運用各類政策工具將政策目標轉(zhuǎn)化為具體的措施路徑。因此，政策工具理論分析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理具有高度的適用性。

（二）研究框架：“政策工具一政策目標—治理主體”三維分析框架

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中政策工具的選擇與運用關(guān)系著能否將中國獨特的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。如何通過政策工具的選擇充分發(fā)揮黨的優(yōu)勢資源，實現(xiàn)社區(qū)治理目標是值得研究的問題。基于政策工具理論，本文選取L市為研究對象，構(gòu)建“政策工具一政策目標一治理主體”的分析框架 （圖1）。

1.X維度：政策工具。政策工具是國家政府為實現(xiàn)相關(guān)政策目標所采取的措施集合體。政策工具的適配性關(guān)系著政策目標的最終實現(xiàn)。社區(qū)治理涉及多個治理主體，各個主體的觀念、思想、行為都會影響政策工具的選擇和效果，需要從多個層面進行協(xié)調(diào)整合，最終推動政策目標實現(xiàn)。根據(jù)已有的政策工具分類，結(jié)合對于L市案例的分析，本文將政策工具劃分為命令型政策工具、激勵型政策工具、能力建設(shè)型政策工具、象征與勸誡型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具 （表1）。

2.Y維度：政策目標。政策目標是政策執(zhí)行的預(yù)期結(jié)果，表明了政策工具使用的目的。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理存在“政權(quán)建設(shè)”和“社會建設(shè)”雙重價值目標[6。從政權(quán)建設(shè)維度來看，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理有助于推進社區(qū)黨建工作，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；從社會建設(shè)維度來看，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理有助于解決社區(qū)治理問題，提高人民生活水平，提升社區(qū)治理效能，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。結(jié)合上述內(nèi)容以及相關(guān)文件，本文將黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策目標分為健全社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理水平、補齊社區(qū)治理短板、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等四個方面（表2）。

3.Z維度：治理主體。近些年，“多中心治理”“協(xié)同治理”等治理理念逐漸興起，并被運用到各個治理領(lǐng)域中，產(chǎn)生了較好的治理效果?！岸嘀行闹卫怼薄皡f(xié)同治理”等理念倡導(dǎo)除政府之外，企業(yè)、社會組織、個人共同參與社會治理，形成多方協(xié)同、聯(lián)動高效的工作格局。社區(qū)治理具有較高的綜合性和復(fù)雜性，涉及社區(qū)的多個治理主體，治理主體與政策工具存在密切聯(lián)系。針對不同的治理主體，政策工具的選擇也各不相同。各類治理主體有不同的觀念、想法、能力，這些因素都會影響政策工具的選擇以及政策目標的最終結(jié)果。治理主體維度的設(shè)立完善了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理政策工具運用的分析框架，有助于厘清政策工具對于治理主體的作用效果。本文涉及的治理主體主要包括基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、社會力量四大類。

二、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中政策工具運用的選擇偏好：基于浙江省L市的分析

近年來，L市以“幸福來臨”社區(qū)黨建品牌為抓手，全面推行“黨支部建在小區(qū)上”，探索構(gòu)建以小區(qū)黨支部為核心，以小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織“三位一體”構(gòu)成的“一核引領(lǐng)·三元共治”小區(qū)黨建模式，強化社區(qū)服務(wù)能力，提升社區(qū)治理效能?；诖耍疚倪x取L市的DY（商業(yè)型社區(qū)）與LC（老舊型社區(qū)）兩個典型社區(qū)為研究對象，分析黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的政策工具使用情況。

（一）命令型工具的運用：以政治引領(lǐng)重塑社區(qū)治理規(guī)范

命令型政策工具是通過依靠黨委和政府力量提供治理資源，維持社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)型政策工具。對于命令型政策工具而言，治理資源主要表現(xiàn)為黨委、政府部門出臺頒布的法規(guī)政策、規(guī)章制度及規(guī)范文件。在實踐過程中，基層管理者通過運用加強制度規(guī)范建設(shè)、建立標準化管理機制等措施，達到健全社區(qū)治理體系的政策目標。

1.制度規(guī)范的創(chuàng)設(shè)建立。為了進一步推動黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，中央陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，明確黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的目標、內(nèi)容、方式等，并建立起相關(guān)的制度體系，形成了完善的頂層設(shè)計，以確保黨的建設(shè)貫穿社區(qū)治理全過程。而黨建引領(lǐng)社區(qū)治理仍處于探索發(fā)展階段，基層實踐者需在貫徹中央政策文件的基礎(chǔ)上制定適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展狀況的制度規(guī)范。L市出臺了《關(guān)于深入貫徹習近平總書記“三個滲透”重要講話精神加強社區(qū)黨建工作的實施意見》，清晰規(guī)劃黨建引領(lǐng)社區(qū)治理發(fā)展圖景，并建立起一系列配套機制。這些制度規(guī)范由黨委和政府制定，具有權(quán)威性和約束力，能充分發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢并迅速調(diào)動治理資源，為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理提供制度保障。

2.規(guī)則措施的吸納引入。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理倡導(dǎo)“一元多核”治理模式，并不強調(diào)某一權(quán)力主體的絕對地位，而是基于共同目標利益將各治理主體引入公共空間參與社區(qū)治理。公共空間中的多元參與主體則需要有固定規(guī)則支持以保證社區(qū)治理合作的運行秩序。為了提高黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的規(guī)范性，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)支持下，LC社區(qū)對社區(qū)治理事項進行整合梳理，形成一系列的行為規(guī)范。社區(qū)通過走訪、座談等形式收集居民意見建議，了解社區(qū)治理中存在的痛點、難點問題。針對存在的問題，經(jīng)多次修改醞釀，LC社區(qū)制定出臺《幸福公約》?！缎腋９s》基于社區(qū)中存在的治理難題，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)對文明行車、文明養(yǎng)寵、鄰里關(guān)系、待人接物等方面進行約定，不僅解決社區(qū)治理中的難題，而且有效協(xié)調(diào)了社區(qū)居委會、居民、物業(yè)之間的關(guān)系，為社區(qū)集體行動規(guī)范開展奠定制度基礎(chǔ)。這些規(guī)則措施屬于非正式制度，由基層社區(qū)管理者通過實踐探索而建立，兼具靈活性和約束力，能產(chǎn)生較好的治理效果。

（二）激勵型工具的運用：以賦能引領(lǐng)激發(fā)社區(qū)治理活力

激勵型政策工具是指黨委和政府憑借自身的權(quán)威性，運用獎勵或懲處等方式刺激、引導(dǎo)政策客體行為以推動政策目標實現(xiàn)，其作用形式主要包括榮譽表彰、典型示范、政府購買、支持鼓勵等。激勵型政策工具通過賦予個體權(quán)利、力量與資源激發(fā)社區(qū)治理主體的成就感和榮譽感，提高治理主體參與的積極性和主動性，有效實現(xiàn)社區(qū)的多方協(xié)同治理。作為一種治理成本較低的政策工具，激勵型政策工具被越來越多地運用到治理實踐中，極大激發(fā)了社區(qū)治理活力，有助于實現(xiàn)健全社區(qū)治理體系、提高社區(qū)治理水平的政策目標。

1.以獎勵表彰實現(xiàn)心理賦能。心理賦能是指通過物質(zhì)層面、精神層面的刺激充分調(diào)動治理主體的積極性，引導(dǎo)他們走出私人領(lǐng)域，分配更多時間參與社區(qū)公共活動。當前，社區(qū)治理存在公眾參與意識薄弱、參與力量不足等困境，而心理賦能的核心在于運用激勵手段引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)，并在這過程中增加對社區(qū)組織行為的認同，實現(xiàn)個人目標與組織目標的有機整合，增強社區(qū)組織凝聚力。對于激勵型政策工具而言，心理賦能的形式表現(xiàn)為榮譽表彰、典型示范等。如LC社區(qū)為調(diào)動居民參與公共事務(wù)的積極性，創(chuàng)辦了全市首份《社區(qū)報》，每期公布最美社會組織、最美社工、最美黨員、最美志愿者等先進群體，并在年底評優(yōu)評先，形成爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。此外，除了心理層面的激勵之外，物質(zhì)層面的激勵手段也是社區(qū)黨組織對治理主體實現(xiàn)心理賦能的重要方式。如LC社區(qū)聯(lián)合農(nóng)商行推出“先鋒卡”和“先鋒貸”，先進群體可享受利率優(yōu)惠貸款；并建立時間儲蓄機制，記錄每位志愿者服務(wù)時長，倡導(dǎo)“以服務(wù)換服務(wù)”理念，形成“奉獻-回報-奉獻”的良性循環(huán)。

2.以轉(zhuǎn)移讓渡實現(xiàn)授權(quán)賦能。授權(quán)賦能是指通過治理重心的下移放權(quán)賦權(quán)，激發(fā)內(nèi)生驅(qū)動力，以實現(xiàn)社區(qū)治理的多方協(xié)同參與。當前，社區(qū)治理中存在諸多短板，而居民需求日趨多元化，亟需提升社區(qū)服務(wù)水平。授權(quán)賦能的核心在于通過賦予各治理主體更多權(quán)限，建立更加多元、開放的參與平臺，引入更多外部資源的注入，從而擴大有效參與。對于激勵型政策工具而言，授權(quán)賦能的形式表現(xiàn)為政府購買等。政府購買服務(wù)是黨委和政府利用市場化機制，讓渡出部分社區(qū)治理事項交予其他社會力量，并根據(jù)完成情況支付費用。如DY社區(qū)引入綜合服務(wù)、孝德學(xué)堂等社會組織，定期開辦老年食堂、國學(xué)課堂等公益活動，通過向社會組織購買服務(wù)的方式滿足居民多元化需求；LC社區(qū)與上海長庚家庭服務(wù)有限公司開展合作健全社區(qū)服務(wù)體系，根據(jù)不同的對象群體提供差異化、個性化、高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。

（三）能力建設(shè)型工具的運用：以資源引領(lǐng)提升社區(qū)綜合實力

能力建設(shè)型工具是指黨委和政府利用自身的資源優(yōu)勢，強化人才、資金、技術(shù)等方面的要素供給，補齊社區(qū)治理短板，提升社區(qū)治理水平。對于能力建設(shè)型工具而言，黨委和政府提供的資源主要是物質(zhì)資源，涵蓋人力、物力、財力、軟硬件設(shè)施等方面。人才培育、資金支持、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持等是能力建設(shè)型工具的具體政策手段。黨委和政府通過運用能力建設(shè)型工具，為社區(qū)治理提供豐富的資源支持，推進黨建引領(lǐng)高效開展，以達到治理有效的政策目標。

1.治理資源的輸送培育。資源是影響社區(qū)治理成效的關(guān)鍵因素，它既包括政府下沉到基層的資金、信息、人員等“行政性治理資源”[7]，也包含“來自社會組織提供的專業(yè)化和多樣化的社會資源”[8]。隨著治理重心的下移，更多的管理服務(wù)和社會治理事項向基層轉(zhuǎn)移，這就需要向基層精準輸送豐富的資源，并引導(dǎo)其有序流動，促進不同類型資源的有效整合銜接，以完成社區(qū)治理的基本職能。而黨組織由于特殊的政治地位和健全的組織網(wǎng)絡(luò)，在資源獲取、培育、輸送等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。一是人力資源下沉。社區(qū)中的黨員通過積極參與社區(qū)治理的行為影響其他居民，并發(fā)揮先鋒模范作用以帶動其他居民，增強社區(qū)居民參與公共事務(wù)的積極性。如DY社區(qū)充分利用社區(qū)內(nèi)的在職黨員資源，開展“社區(qū)吹哨、黨員報到”活動，實行黨員“一人一崗”制，根據(jù)黨員實際工作認領(lǐng)服務(wù)崗位，與居民進行點對點的社區(qū)服務(wù)活動。二是治理力量培育。社區(qū)存在多元治理主體，需要社區(qū)組織發(fā)揮引導(dǎo)作用，提升其治理能力。社區(qū)工作隊伍是社區(qū)治理的主要力量，只有抓好隊伍建設(shè)才能夯實社區(qū)治理力量。如L市定期開展針對社區(qū)書記、社工等隊伍的學(xué)習培訓(xùn)，根據(jù)需要設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，并實施“傳幫帶”制度，挑選專業(yè)能力較強的社會工作師等人員擔任導(dǎo)師指導(dǎo)相關(guān)工作。社會力量是社區(qū)治理的主體之一，在提供公共服務(wù)、調(diào)解社區(qū)矛盾等方面發(fā)揮著重要作用。如L市通過公益創(chuàng)投、購買公共服務(wù)等方式引導(dǎo)社會組織參與社區(qū)治理，并為其提供發(fā)展空間和政策支持。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是提升社區(qū)治理效能的基礎(chǔ)性條件，也是提升居民體驗感的關(guān)鍵性因素。而作為投入多、獲利較低的公共事業(yè)項目，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多由黨委和政府承擔。如L市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政按照標準落實社區(qū)辦公經(jīng)費，采用置換、新建的辦法解決社區(qū)辦公用房不足的問題；LC社區(qū)以未來社區(qū)建設(shè)為契機，堅持以人為本理念，推進社區(qū)空間改造提升，迭代升級健康公園、網(wǎng)球場、景觀池、幼兒園等場地設(shè)施，滿足社區(qū)居民對美好生活的需求。

2.治理資源的創(chuàng)生整合。由于分布在不同的部門機構(gòu)，基層社區(qū)治理資源的獲取、整合需要歷經(jīng)多個環(huán)節(jié)。因此，需要對社區(qū)治理資源進行創(chuàng)造性整合，實現(xiàn)各類資源優(yōu)勢互補、高效集成，發(fā)揮資源的最大效用。治理資源的創(chuàng)造性整合既能提高資源使用精準度，也能降低社區(qū)治理成本、提升社區(qū)治理效能。當前，治理資源的創(chuàng)造性整合主要通過搭建治理平臺和數(shù)字技術(shù)嵌入兩種方式推進。如L市以“智慧社區(qū)”建設(shè)為切入點，依托“幸福來臨”黨群之家小程序，開發(fā)“臨里點單”功能模塊，通過“村社點單、平臺派單、部門接單”模式，精準下沉整合部門服務(wù)資源，梳理提供助殘關(guān)愛、法律援助、康養(yǎng)照護等“服務(wù)菜單”，解決社區(qū)居民急難愁盼問題，構(gòu)建“數(shù)字 + 社區(qū)治理 + 公共服務(wù)”的智能化建設(shè)路徑。這種以數(shù)字化賦能推動治理資源跨部門整合的方式，將代表行政力量的黨委和政府，代表社區(qū)自治力量的居民、社會組織等集聚在同一空間里，極大提升資源的整合效率。

（四）象征與勸誡型工具的運用：以價值引領(lǐng)構(gòu)筑社區(qū)集體行動

象征與勸誡型工具是指黨委和政府通過宣傳教育、學(xué)習活動等方式對政策客體進行思想層面的引導(dǎo)，完成多元主體利益價值的整合，為社區(qū)開展集體行動創(chuàng)造條件。作為一種非強制性手段，象征與勸誡型工具作用形式主要包括宣傳教育、動員號召、輿論文化等?；鶎訉嵺`者通過運用象征與勸誡型工具，消弭多元價值觀之間的沖突與張力，協(xié)調(diào)不同治理主體之間的利益訴求。此外，通過黨組織的活動將黨的價值目標巧妙地融入社區(qū)治理的各個領(lǐng)域，漸次培育社區(qū)公共理性、道德規(guī)范，為開展集體行動構(gòu)建良好的參與秩序，以達到提高社區(qū)治理水平與夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的雙重政策目標。

1.濡化滲透與價值共識凝聚。隨著中國社會結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)變，集體主義日漸式微，社會價值觀呈現(xiàn)個性化、多元化發(fā)展態(tài)勢。由于舊的價值觀不復(fù)存在，新的價值觀尚未形成，各治理主體秉持不同的價值理念，社會利益矛盾糾紛不斷，社區(qū)協(xié)同治理難以開展，社區(qū)價值共識難以建立。而價值共識是社區(qū)治理主體共同遵循的治理理念和行為準則，是開展社區(qū)集體行動的重要基礎(chǔ)。因此，要通過濡化滲透手段推動社區(qū)內(nèi)各成員形成價值共識，增強社區(qū)凝聚力和協(xié)同性。濡化滲透是指通過常規(guī)化的政治學(xué)習和常態(tài)化的宣傳活動，將黨的政治價值、治理理念等傳遞到基層社區(qū)，強化社區(qū)成員對社區(qū)治理目標的認同。一方面，通過常規(guī)化的黨員學(xué)習活動和定期化的示范表彰等方式，激發(fā)社區(qū)黨員的責任意識，發(fā)揮其先鋒模范作用。如DY社區(qū)實施“黨建引領(lǐng) + 教育學(xué)習”結(jié)合模式，運用組織黨員學(xué)習黨的創(chuàng)新理論、閱讀黨史書籍、創(chuàng)建“學(xué)習型家庭”活動等方式，將先進思想融入社區(qū)黨建工作，以先進思想教化人來凝聚價值共識。另一方面，并通過開展面向社區(qū)群眾的公益性和服務(wù)性活動，密切黨員與居民之間的聯(lián)系，持續(xù)輸出“為人民服務(wù)”的價值理念。如LC社區(qū)成立以黨員干部為核心的社區(qū)自治小組，幫助社區(qū)居民解決日常生活困難。在黨員的示范帶動之下，社區(qū)自治力量不斷發(fā)展壯大，形成29個社區(qū)社會組織，并通過開展特色社區(qū)志愿服務(wù)幫助居民解決法律援助、居家養(yǎng)老、矛盾調(diào)解等方面的問題，極大增強了社區(qū)居民幸福感和獲得感。基層黨組織在凝聚價值共識過程中，不能僅僅通過形式上的宣傳教育進行價值整合，而是要發(fā)揮黨員先鋒模范作用，以引導(dǎo)等濡化手段形塑社區(qū)價值共識。

2.情感動員與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)修復(fù)。隨著城市化進程的加快，以往社區(qū)的“熟人社會”格局被打破，不同職業(yè)、不同背景的居民生活在同一空間內(nèi)，人口構(gòu)成異質(zhì)化程度較高。由于社區(qū)提供的資源無法實現(xiàn)個人發(fā)展目標，個體更多從社區(qū)之外獲取資源來滿足需求，社會關(guān)系逐漸脫離社區(qū)，個體缺乏對于社區(qū)治理目標的認同，出現(xiàn)“參與冷漠”的集體行動困境，原有的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遭到嚴重破壞。因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理要嵌入情感因素，建立情感治理機制，協(xié)調(diào)社區(qū)成員之間的社會關(guān)系，修復(fù)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動社區(qū)集體行動的開展。首先，培育塑造社區(qū)文化。基層實踐者通過舉辦多種形式的文化活動培育具有特色的社區(qū)文化，促進情感交流，加強社區(qū)成員之間的聯(lián)系。如LC社區(qū)舉辦以“鄰里親、鄰里情、共建幸福大家庭”為主題的鄰居節(jié)活動，促進鄰里之間的溝通與交流，形成“出入相友、守望相助、貧病相扶、老幼相攜”的睦鄰文化；DY社區(qū)建立基層文化明星俱樂部，挖掘社區(qū)特色文化資源，組建社區(qū)腰鼓隊、秧歌隊等，舉辦“社區(qū)文化周”活動，開展“書畫現(xiàn)場賽”“家庭才藝作品展”等一系列文化展示活動。其次，營造互動交流空間。當前，社區(qū)黨建活動均搭建黨建工作實體平臺，營造社區(qū)各治理主體互動的物理空間，如DY社區(qū)的黨群服務(wù)中心、LC社區(qū)的“溫暖之家”等。此類黨建平臺堅持開放、包容、奉獻的理念，集民主協(xié)商、公共服務(wù)、文化活動等功能為一體，為社區(qū)成員開展集體活動提供公共場所，讓他們在互動中破除情感梗阻，建立情感關(guān)聯(lián)。最后，完善民主協(xié)商機制。社區(qū)治理主體利益追求趨向多元化，應(yīng)當給予各主體充分表達自己訴求的機會和渠道。而協(xié)商民主機制是協(xié)調(diào)各主體利益關(guān)系、強化情感聯(lián)系的重要方式。社區(qū)黨組織要規(guī)范推進協(xié)商民主發(fā)展，吸納社區(qū)內(nèi)各治理主體參與其中，為其提供民主參與和表達訴求的平臺。如DY社區(qū)搭建“有事來協(xié)商”平臺，建立“多種渠道提議題、民主懇談出主意、張榜公示開言路、居民表決定方案”的“四步議事”機制，推動小區(qū)實現(xiàn)“居民的事居民辦、居民說了算”。

（五）系統(tǒng)變革型工具的運用：以結(jié)構(gòu)引領(lǐng)再造社區(qū)組織體系

系統(tǒng)變革型工具指黨委和政府對現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系、運行機制等進行優(yōu)化調(diào)整，確保能充分發(fā)揮黨組織體系的優(yōu)勢，為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理提供堅強的組織保障?；鶎庸芾碚咄ㄟ^運用系統(tǒng)變革型工具，破除“條塊分割”弊端，構(gòu)建起縱橫交錯、上下貫通的組織體系和組織關(guān)系，以實現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的力量整合。系統(tǒng)變革型工具作為最常用的政策工具，其作用形式主要包括組織建設(shè)、組織保障、組織領(lǐng)導(dǎo)、行政重構(gòu)等。

1.以組織嵌入形塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)?；鶎狱h組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)直接影響著黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的效度。而當代社區(qū)包含多類治理主體，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需健全基層黨組織結(jié)構(gòu)，在社區(qū)治理系統(tǒng)與黨組織系統(tǒng)之間建立組織聯(lián)系，以更好發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。當前，基層黨組織存在被“弱化、虛化、邊緣化”等現(xiàn)象，而黨建引領(lǐng)社區(qū)治理又需充分發(fā)揮基層黨組織的作用?；诖耍鶎庸芾碚呒纫獎?chuàng)新黨組織設(shè)置方式擴大黨組織覆蓋面，又要調(diào)整已有黨組織架構(gòu)形成“一核多元”治理結(jié)構(gòu)。在實踐過程中，社區(qū)黨組織一般采取縱向下沉嵌入組織的方式，即組建居民黨支部或黨小組來創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，將社區(qū)黨員納入社區(qū)治理體系，從而提升黨建引領(lǐng)實際效度。在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式指引下，L市采取單獨組建、區(qū)域聯(lián)建等形式靈活設(shè)置黨組織，健全“社區(qū)黨組織一網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組一黨員中心戶”四級黨建工作格局，切實擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。如LC社區(qū)依托社區(qū)黨組織，以居民樓棟為單元，號召黨員干部擔任樓道長成為社區(qū)自治力量的主力軍；DY社區(qū)實施“ 網(wǎng)格化管理模式，將區(qū)域劃分為5個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格設(shè)立黨支部，配備三名網(wǎng)格員和N名網(wǎng)格志愿者。這些方式不僅充分展現(xiàn)基層黨組織在社區(qū)治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用，而且能緊密聯(lián)結(jié)社區(qū)黨組織和居民，改善黨群關(guān)系，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.以黨建聯(lián)建凝聚社區(qū)治理合力。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是一種“一元多核”的治理結(jié)構(gòu)，其中黨組織占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)地位，并有序引領(lǐng)其他治理主體參與社區(qū)治理。社區(qū)內(nèi)部各治理主體之間的交流合作、團結(jié)協(xié)作影響著社區(qū)治理的成效，需要創(chuàng)新優(yōu)化各治理主體黨組織之間的關(guān)系，構(gòu)建多方聯(lián)動的社區(qū)治理機制。在實踐過程中，以區(qū)域化黨建為代表的黨建聯(lián)建模式取得了良好效果?；趨^(qū)域化黨建的基本思路，以社區(qū)黨組織為核心，將社區(qū)內(nèi)的各類黨組織統(tǒng)籌在一個組織架構(gòu)內(nèi)，加強各類黨組織之間的互聯(lián)互通，有效整合力量與資源參與社區(qū)治理，打造黨建聯(lián)建共享新格局。如DY社區(qū)積極與駐區(qū)單位及周邊企事業(yè)單位開展黨建聯(lián)建，建立共建聯(lián)席會議和民主議事協(xié)商制度，充分利用各聯(lián)建單位資源優(yōu)勢，提高社區(qū)治理效率與社區(qū)服務(wù)質(zhì)量；建立社區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)委會、居委會、物業(yè)公司“三位一體”管理體系，以周例會、月小結(jié)、季聽證三項協(xié)商制度，增強黨組織核心引領(lǐng)作用，解決治理服務(wù)難題。黨建聯(lián)建機制強調(diào)發(fā)揮黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，通過與社區(qū)內(nèi)各類黨組織建立伙伴關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)動協(xié)作的組織架構(gòu)，最大限度整合功能與資源，促進多方之間的協(xié)作共治，從而形成整個社區(qū)的治理合力。

三、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

通過對實踐案例的做法分析，本文得出黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中政策工具運用的選擇邏輯：

1.從總體上來說，政策工具運用遵循社區(qū)治理發(fā)展規(guī)律，整體效果較為明顯。回溯歷史發(fā)展脈絡(luò)，中國社區(qū)治理經(jīng)歷了治理路徑由行政管控到社區(qū)治理、治理主體由一元主導(dǎo)到“一核多元”、治理方式由剛性為主到剛?cè)岵霓D(zhuǎn)變過程。黨委和政府越來越重視吸納利用社會力量與資源，選擇使用剛性與柔性相結(jié)合的手段以實現(xiàn)社區(qū)治理目標。基于對L市案例的分析得出：在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理過程中，命令型和能力建設(shè)型政策工具一開始得到高強度使用。以上兩種政策工具極度依靠政黨資源，帶有一定的強制性，且能在短時間內(nèi)收獲成效。但隨著治理問題的不斷復(fù)雜，僅僅依靠行政力量主導(dǎo)的政策工具已無法有效回應(yīng)社區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。因此，激勵型、象征與勸誡型及系統(tǒng)變革型等非強制性政策工具使用分量逐漸變重，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理逐步形成較為系統(tǒng)、健全的政策“工具箱”。由此可見，政策工具運用傾向與社區(qū)治理發(fā)展規(guī)律具有高度一致性。五類政策工具在基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中均有使用，既提高了社區(qū)治理能力、完善了社區(qū)治理體系，又提升了基層黨組織戰(zhàn)斗力、夯實了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.從政策工具維度來說，政策工具運用受政策情景所制約，適用性存在差異。制度環(huán)境、技術(shù)手段、社會結(jié)構(gòu)、思想觀念等所組成的政策情景制約著政策工具的選擇。政策情景既限定了政策工具的基本選項，也影響著政策工具的使用效果?；鶎由鐓^(qū)治理問題發(fā)生在特定的治理場域，每個社區(qū)的人口構(gòu)成、文化背景、基礎(chǔ)條件、發(fā)展水平各不相同，所面對和產(chǎn)生的問題也具有鮮明的個性。而每類政策工具屬性各不相同，具備不同的功能和適用范圍，都有其適用的政策情景。因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中政策工具的選擇需要對治理問題所處的政策情景進行綜合分析，并在結(jié)合政策工具屬性基礎(chǔ)上考慮組合配置使用?；趯市案例的分析得出：基層實踐者注重政策工具與政策情景的適配性，針對不同類型的社區(qū)運用不同的政策工具組合配置，解決社區(qū)治理中存在的難點堵點痛點問題。L市DY社區(qū)為商業(yè)型小區(qū)，面臨社區(qū)治理力量難以形成合力、居民需求多元化難以滿足等困境。在政策工具選擇過程中，基層實踐者更傾向運用購買專業(yè)服務(wù)、獎勵表彰等激勵型工具吸納多元主體參與，并輔之以組織建設(shè)和組織嵌入等系統(tǒng)變革型工具重塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)治理合力。L市LC社區(qū)為老舊型小區(qū)，面臨流動人口多、基礎(chǔ)設(shè)施老化、居民參與度較低等問題。在政策工具使用過程中，基層實踐者傾向通過運用濡化滲透、情感動員等象征與勸誡型工具激發(fā)居民參與熱情，并輔之加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)賦能等能力建設(shè)型工具增強居民獲得感和幸福感，進而增強社區(qū)凝聚力。

3.從政策目標維度來說，政策工具運用的綜合性協(xié)調(diào)性對政策目標的實現(xiàn)尤為重要。作為基礎(chǔ)性政策工具，命令型政策工具在兩個案例中被高度使用，表現(xiàn)為制度設(shè)立、規(guī)則引入等具體政策手段。此外，其他四類政策工具在兩個案例中均有使用，且子政策工具種類較多，在具體治理情景中都發(fā)揮了重要作用。雖然五類政策工具均有使用，但在工具運用的綜合性方面存在差距?；趯市的分析得出：工具使用的綜合程度越高，政策目標越易實現(xiàn)。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理要完成政治層面與社會層面的雙重政策目標，因而政策工具的綜合性和協(xié)調(diào)性尤為重要。命令型政策工具具有高度權(quán)威性，能夠通過行政力量快速建立起黨組織在社區(qū)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。但如果僅高強度使用命令型工具，那么會導(dǎo)致社區(qū)治理行政化現(xiàn)象加重，需綜合運用其他政策工具予以均衡。激勵型、能力建設(shè)型、象征與勸誡型和系統(tǒng)變革型等政策工具的運用恰好符合行政重構(gòu)、基層自治、社會參與的發(fā)展邏輯，通過授權(quán)賦能引入多元治理主體參與，以達成復(fù)合型政策目標。

4.從治理主體角度來說，政策工具與治理主體的耦合性較差，分布使用不均。當前社區(qū)治理所面臨的最大困境之一在于實現(xiàn)行政性與自治性的平衡，這需要黨和政府轉(zhuǎn)變治理思維，改變過去對社會事務(wù)的完全掌控，培育社區(qū)自治力量，吸納更多社會力量參與，構(gòu)建多元協(xié)同治理格局。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理不僅僅需要黨和政府的行政力量，也需要以社會組織、企業(yè)、市場為代表的社會力量。基于對L市案例的分析發(fā)現(xiàn)，基層實踐中對于社會力量所運用的政策工具種類較少，且過度依賴象征與勸誡型工具、系統(tǒng)變革型工具而較少使用命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具。由此可見，基層社區(qū)治理仍未實現(xiàn)借助市場化機制完成對社區(qū)組織的培育與社會資源的利用，多元協(xié)同治理格局尚未真正形成。

（二）優(yōu)化建議

依據(jù)上述研究結(jié)論，提出以下優(yōu)化建議：

1.遵循社區(qū)治理演變邏輯，強化政策工具與發(fā)展階段匹配度。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是社區(qū)治理發(fā)展的新模式，能有效解決社區(qū)治理效率不高、社區(qū)治理體系不健全等問題。黨委和政府應(yīng)立足社區(qū)治理發(fā)展階段，遵循社區(qū)治理演變邏輯，通過政策工具的運用緩解當前社區(qū)治理中最棘手的問題，以維護社會和諧穩(wěn)定，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，要強化政策工具與社區(qū)治理發(fā)展階段的匹配度，在不同的發(fā)展階段要采用不同的政策工具組合，達到最優(yōu)治理效果。

2.注重精準使用政策工具，提高政策工具與政策情景適切性。每類政策工具都有其鮮明的屬性，這也是區(qū)分不同政策工具的依據(jù)。面對不同的政策情景，不同的政策工具對其面臨的治理問題所產(chǎn)生的效果也是不盡相同的。在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的過程中，如果缺乏對不同治理場域的全面了解，而一味追求政策工具使用的均衡性，就會忽略政策情景的特殊性和差異性，進而導(dǎo)致無法實現(xiàn)預(yù)期的政策目標?；鶎庸芾碚咴谶\用政策工具的過程中，應(yīng)注重考慮政策工具與政策情景的適切問題，根據(jù)政策情景的具體情況，有針對性地選擇適用的政策工具，提升政策工具使用的精準性。如在面臨社區(qū)治理體系不完善等困境時，應(yīng)加強組織建設(shè)和變革組織關(guān)系，并制定出臺相關(guān)政策文件予以推進，此時運用命令型和系統(tǒng)變革型工具最為適宜；如在回應(yīng)社區(qū)治理水平低、社區(qū)居住環(huán)境差等問題時，應(yīng)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大對社區(qū)建設(shè)的資源投人、技術(shù)賦能等手段來提高社區(qū)建設(shè)水平，增強人民群眾幸福感，此時能力建設(shè)型工具大有用武之地。

3.優(yōu)化政策工具組合配置，增強政策工具與政策目標協(xié)同性。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理兼具行政重構(gòu)和社會建設(shè)雙重政策目標，因此必須運用多種政策工具予以實現(xiàn)。此外，每一種政策工具都有其優(yōu)劣勢。當前社區(qū)治理問題紛繁復(fù)雜，僅僅單靠一種政策工具無法解決全部問題，只有通過綜合理性分析選擇并相互配合、相互協(xié)調(diào)，才能達到最優(yōu)的政策效果。一方面，根據(jù)政策工其的屬性和政策目標的維度，靈活選擇和組合政策工具；另一方面，要充分考慮分析各種政策工具的功能屬性，結(jié)合政策目標內(nèi)容、相關(guān)主體背景、制度環(huán)境等因素，優(yōu)化政策工具組合配置，實現(xiàn)不同政策工具之間的優(yōu)勢互補，增強政策工具與政策目標之間的協(xié)同性。如在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中，為了完成多重治理目標，政策工具組合既包括體現(xiàn)國家、政黨力量的命令型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具，又包括發(fā)揮廣大社會力量的激勵型、象征與勸誡型工具。在社區(qū)治理的某些領(lǐng)域，由黨和政府主導(dǎo)的政策工具得到較多使用，但激勵型、象征與勸誡型工具則應(yīng)用較少，政策工具組合配置需進一步優(yōu)化。

4.推動政策工具創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)充實完善政策“工具箱”。政策目標隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷變化，目標發(fā)生改變后如還運用原有的政策工具，那么治理效果會大打折扣。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理作為一項具有中國特色的公共政策，并沒有現(xiàn)成的政策“工具箱”，國家政策文件也沒有對此作出明確的規(guī)定，具體的政策工具都需要在實踐中進行探索，具有較大的創(chuàng)新空間。因此，需為政策工具創(chuàng)新發(fā)展提供良好空間，在借鑒西方先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，鼓勵結(jié)合實際 政策工具手段，形成科學(xué)系統(tǒng)、種類豐富的黨建發(fā)展情況積極進行改進和創(chuàng)新，不斷充實完善 引領(lǐng)社區(qū)治理政策“工具箱”。

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責任編輯：康璇