長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展研究

摘要：長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同是推動(dòng)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境保護(hù)及高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，隨著長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同的加強(qiáng)，有效推動(dòng)了長(zhǎng)江中游城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展，但具體立法協(xié)同進(jìn)程中仍面臨許多困境，如環(huán)境立法協(xié)同合作意向不強(qiáng)、協(xié)同治理主體單一及體制機(jī)制不完善等，須破除思想壁壘、吸納多元協(xié)同治理主體及完善體制機(jī)制，引領(lǐng)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同保護(hù)，助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江中游城市群；立法協(xié)同；環(huán)境保護(hù)；高質(zhì)量發(fā)展；社會(huì)治理

綠水青山就是金山銀山，環(huán)境關(guān)乎人民幸福生活，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。長(zhǎng)江中游城市群地跨湖北、湖南、江西、安徽四省，承東啟西、連南接北，有鄱陽(yáng)湖、長(zhǎng)江等濕地、水體流域等自然保護(hù)區(qū)，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重要區(qū)域之一，也是重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域之一。20世紀(jì)80年代，新區(qū)域主義在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要的影響。這個(gè)理論強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)行政單元間的相互合作與協(xié)商，摒棄傳統(tǒng)的行政單元各自為政、互不干涉的傳統(tǒng)理論，同樣對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重要的影響。長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，是我國(guó)重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一，近年來(lái)發(fā)展不斷深化。其中，長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域環(huán)境范圍廣、跨域大，其生態(tài)保護(hù)修復(fù)更迫切需要長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同參與治理才能取得良好效果，但是目前長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境協(xié)同治理仍面臨許多問(wèn)題。

一、推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同的價(jià)值體現(xiàn)

（一）有助于夯實(shí)長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展的法治基礎(chǔ)

實(shí)踐證明，區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一法治，因其能夠因地制宜選擇幫助本區(qū)域?qū)崿F(xiàn)法律之治的最佳跑道，從而對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)一體化發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。立法協(xié)同對(duì)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境治理法治基礎(chǔ)具有夯實(shí)作用，通過(guò)立法協(xié)同能夠?qū)^(qū)域內(nèi)各行政單元的立法思想、立法理念、立法技術(shù)、立法規(guī)劃等內(nèi)容進(jìn)行整合，從而形成統(tǒng)一的立法體制，打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。在立法協(xié)同有權(quán)威的、統(tǒng)一的、可靠的立法主體的主持下，能夠使得在區(qū)域內(nèi)形成最大范圍的法治共識(shí)，既能夠讓區(qū)域內(nèi)的整體資源得到最合理的運(yùn)用、整體利益得到最大化的實(shí)現(xiàn)，也能夠最大程度避免地方保護(hù)主義所帶來(lái)的利益博弈，最終創(chuàng)造一個(gè)良好的區(qū)域法治環(huán)境。比如，立法協(xié)同可以促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各個(gè)行政區(qū)資源的合理配置。去除各個(gè)行政區(qū)獨(dú)自發(fā)展的理念，在加強(qiáng)溝通與協(xié)作的基礎(chǔ)上總攬全局，能夠減少重復(fù)建設(shè)，避免浪費(fèi)，從而充分合理地利用更有效的資源。通過(guò)協(xié)同發(fā)展宏觀布設(shè)，根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)要素組合的特點(diǎn)，有計(jì)劃地進(jìn)行分工與合作，從而能夠促進(jìn)各方提升效率。同時(shí)，立法協(xié)同也有利于促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各行政區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與合理化，如實(shí)現(xiàn)城市群一體化公共交通，減少通勤成本，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各類資源要素流動(dòng)，推進(jìn)各種資源性基礎(chǔ)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠有效促進(jìn)城市群內(nèi)四城八市相互彌補(bǔ)各自的缺陷與不足。通常城市群內(nèi)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的狀況，這就要求在區(qū)域內(nèi)通過(guò)相互協(xié)作，克服過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的弊端，形成科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)格局。

（二）有助于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展

為了貫徹綠色發(fā)展理念，全面實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家和黨中央下發(fā)并實(shí)施了很多政策文件，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。由于政策文件自身的局限性，它的合法性及法律效力不足，易導(dǎo)致政策文件的易破碎性及不可持續(xù)性，會(huì)影響到長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境的修復(fù)保護(hù)和長(zhǎng)江中游城市群的高質(zhì)量發(fā)展。面對(duì)此問(wèn)題，長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同成為最佳選擇。長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同不僅能夠在時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等方面節(jié)約立法成本，更能集思廣益，制定出更加科學(xué)合理規(guī)范的行為準(zhǔn)則和法律制度，改善長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境問(wèn)題，落實(shí)長(zhǎng)江中游城市群生態(tài)發(fā)展政策，穩(wěn)定長(zhǎng)江中游城市群高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，使其不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人決策的改變而改變。所以，加強(qiáng)長(zhǎng)江中游城市群間環(huán)境立法合作項(xiàng)目，就統(tǒng)一問(wèn)題聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)范，不僅能克服立法碎片化、避免立法沖突與執(zhí)法不公問(wèn)題，而且能減少立法成本。通過(guò)立法協(xié)同對(duì)城市群各行政地方行為進(jìn)行制度約束，科學(xué)合理地分配自然社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。綜上，長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同有利于促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)政策的落實(shí)，保證長(zhǎng)江中游城市群生態(tài)文明建設(shè)的全面開展，有力助推長(zhǎng)江中游城市群高質(zhì)量發(fā)展，而長(zhǎng)江中游城市群是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，繼而助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）有助于推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化

傳統(tǒng)的“先污染后治理”發(fā)展觀念已經(jīng)不能順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，傳統(tǒng)的發(fā)展理念是利用破壞自然環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新時(shí)代要求貫徹綠色發(fā)展理念，要求人與自然和諧共生，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同保護(hù)，究其實(shí)質(zhì)是要解決好長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題。一方面，長(zhǎng)江中游城市群的生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突。由于長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域性的發(fā)展決策是結(jié)合地方的發(fā)展利益來(lái)制定的，所以如果長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域的中上游地區(qū)落實(shí)生態(tài)保護(hù)工作，就會(huì)讓下游地區(qū)得到利益；如果中上游地區(qū)不能很好落實(shí)生態(tài)保護(hù)工作，造成環(huán)境的破壞，就會(huì)對(duì)下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生威脅。另一方面，長(zhǎng)江中游城市群的環(huán)境是緊密聯(lián)系的，利益也是相互影響的。長(zhǎng)江中游的生態(tài)資源豐富，但是種類有限，分布范圍也不集中，不同行政區(qū)域會(huì)為了自身利益對(duì)生態(tài)資源過(guò)多開采，導(dǎo)致環(huán)境破壞資源緊缺，形成地方保護(hù)主義，使得經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)份額分布不均，損害長(zhǎng)江中游城市群的協(xié)同發(fā)展。長(zhǎng)江中游城市群高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的本質(zhì)是要平衡各個(gè)行政主體的發(fā)展，各方都獲利，從而形成城市群整體發(fā)展的進(jìn)步。通過(guò)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同，對(duì)自然社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配，對(duì)各主體的利益獲取進(jìn)行科學(xué)的約束，遵循公平正義原則，使其在科學(xué)合理規(guī)范的法治環(huán)境內(nèi)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化，助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

二、推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題

（一）協(xié)同治理合作意識(shí)不足

雖然當(dāng)前四大省會(huì)城市通過(guò)各種形式定期舉行協(xié)商會(huì)議并簽訂合作協(xié)議，但是實(shí)踐結(jié)果不盡如人意。第一，政府之間存在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，四大長(zhǎng)江中游城市群省會(huì)城市本身在發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境治理方面均有趨同，但各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各級(jí)政府之間基于政績(jī)壓力，存在競(jìng)爭(zhēng)行為，合作意向不強(qiáng)；第二，政府之間利益不一致，環(huán)境本身具有流動(dòng)性、廣泛性等特點(diǎn)，污染擴(kuò)散快，影響大，環(huán)境治理成本相對(duì)高昂，但環(huán)境治理效益具有間接性特點(diǎn)，對(duì)于政府而言，存在收益成本不對(duì)等，政府之間利益難以平衡，協(xié)調(diào)動(dòng)力不足；第三，政府之間溝通不暢。地域治理、條塊治理下產(chǎn)生的行政壁壘阻礙了政府之間溝通合作。而目前在長(zhǎng)江中游城市群開展的會(huì)商會(huì)議主要是以四大省會(huì)城市為中心開展的會(huì)議，地方城市僅為參會(huì)者，協(xié)調(diào)治理主動(dòng)性、程度、深度均有不足，且該會(huì)商會(huì)議定期召開，非常態(tài)化、地級(jí)市的溝通協(xié)商會(huì)議極為缺乏，進(jìn)一步導(dǎo)致地級(jí)政府之間協(xié)同治理動(dòng)力不足。

（二）協(xié)同治理主體單一

目前長(zhǎng)江中游環(huán)境協(xié)同治理的主要方式仍是以政府主導(dǎo)為主，且一般是按合作協(xié)議等政策性文件要求執(zhí)行，不僅導(dǎo)致行政效率低下、效果不足，更因急功近利，易于在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生“一刀切”現(xiàn)象，且保護(hù)或修復(fù)方式較為粗淺，或是強(qiáng)制要求沿江沿湖工廠企業(yè)限期搬離、農(nóng)田果林即刻恢復(fù)為森林山川，或是要求產(chǎn)生污染的企業(yè)繳納罰款或購(gòu)買第三方服務(wù)，恢復(fù)環(huán)境。前者太過(guò)急躁，不僅容易喪失民心也難以執(zhí)行；后者易因監(jiān)管缺失、企業(yè)能力不足等導(dǎo)致效果不明顯。

（三）協(xié)同治理體制機(jī)制不完善

首先，長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境治理現(xiàn)有相關(guān)政策文件內(nèi)容不具體。2022年中央批復(fù)同意了《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》（下文簡(jiǎn)稱“實(shí)施方案”），2023年2月在第九屆長(zhǎng)江中游城市群會(huì)商會(huì)議中，四省達(dá)成年度合作行動(dòng)協(xié)議，但是無(wú)論是實(shí)施方案還是合作協(xié)議關(guān)于環(huán)境協(xié)作方面的內(nèi)容，主要是對(duì)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的指導(dǎo)性建議或目標(biāo)性要求，不能具體可操作。例如，實(shí)施方案中提出要建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)省際協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合申報(bào)實(shí)施全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重要工程，但是如何建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)省際協(xié)調(diào)機(jī)制，是否應(yīng)有牽頭省會(huì)，以免互相推諉而事不成，如何確立保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)成本如何確認(rèn)、應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)等均未細(xì)化。此外，中部四省達(dá)成的合作協(xié)議僅是契約性質(zhì)的協(xié)議文件，并不具有強(qiáng)制性效力，且缺乏監(jiān)督考核規(guī)范，難以執(zhí)行。其次，整體性政策體制未建立，目前仍是以實(shí)施方案等中央文件為指向，省會(huì)城市定期會(huì)制定合作協(xié)議，但是體系化的環(huán)境協(xié)商保護(hù)修復(fù)體制未建立，導(dǎo)致在實(shí)踐中，地方政府不是敷衍態(tài)度以形式主義了事，就是有心無(wú)力，不知如何入手，只能各行其是，環(huán)境協(xié)同治理成為一紙空文，而且環(huán)境保護(hù)修復(fù)的管理部門繁多，職能交叉重疊，如相關(guān)管理部門就涉及環(huán)保、能源、農(nóng)業(yè)、交通、國(guó)土資源等部門，各部門職能定位不同，分段分區(qū)域管理，容易出現(xiàn)多頭治理或者治理空白。

三、完善長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境立法協(xié)同的策略

（一）提升合作意識(shí)

長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)破除思想障礙，祛除競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)以環(huán)境協(xié)同治理帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的政策重要性。現(xiàn)今中央通過(guò)的實(shí)施方案，無(wú)疑是肯定鼓勵(lì)長(zhǎng)江中游城市群協(xié)商發(fā)展理念，省級(jí)政府應(yīng)鼓足干勁，優(yōu)化政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)效益納入重要考核范圍，培育協(xié)同治理意識(shí)。同時(shí)鼓勵(lì)次級(jí)城市圈或者跨區(qū)域跨省的地級(jí)市進(jìn)行生態(tài)治理的常態(tài)化溝通協(xié)作，建立干部交流機(jī)制，讓干部在跨區(qū)域城市群建立交換任職，促進(jìn)熟悉城市群情、加強(qiáng)協(xié)商溝通、增強(qiáng)信任，進(jìn)一步協(xié)助破除行政壁壘，提高協(xié)同治理動(dòng)力。推進(jìn)長(zhǎng)江中游環(huán)境立法協(xié)同，就是要打破行政壁壘，讓各省市的資源充分發(fā)揮作用，協(xié)同發(fā)展。考慮到長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異及環(huán)境協(xié)同保護(hù)的迫切性，長(zhǎng)江中游環(huán)境立法協(xié)同可從重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)，實(shí)現(xiàn)重要環(huán)境要素協(xié)同治理和法治環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，建立良性環(huán)境保護(hù)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)共建、共管、共治。以長(zhǎng)江中游城市群漁業(yè)資源、珍貴動(dòng)物及礦產(chǎn)資源的保護(hù)為例，如漁業(yè)資源的保護(hù)，伴隨著漁業(yè)資源的衰退，長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)部分漁民為了獲取捕撈利益，使用禁用工具、禁用方法，在禁漁期非法捕撈，獲取經(jīng)濟(jì)利益，給長(zhǎng)江漁業(yè)資源的保護(hù)，恢復(fù)水生生物資源帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各省市已經(jīng)注意到了對(duì)長(zhǎng)江中游生態(tài)水生物的保護(hù)，規(guī)定了禁捕、退捕政策，流域內(nèi)的基本漁業(yè)資源得到了恢復(fù)，水生生物的多樣性得到了保障，即便如此，非法捕撈仍然在某些地方客觀存在，迫切需要長(zhǎng)江中游環(huán)境立法協(xié)同予以治理保障。如珍貴動(dòng)物的保護(hù)，長(zhǎng)江是我國(guó)的第一長(zhǎng)河，長(zhǎng)江流域水生生物較多，尤其是以長(zhǎng)江江豚、中華鱘、白鱀豚、揚(yáng)子鱷為代表的一些國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物資源，對(duì)這些珍危動(dòng)物的保護(hù)一直以來(lái)都是立法考量的重點(diǎn)內(nèi)容。長(zhǎng)江是我國(guó)生物多樣性最為豐富的區(qū)域，受多種因素影響，水生物資源嚴(yán)重退化，水域生態(tài)不斷惡化，珍稀特有物種自然繁殖狀況堪憂。推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同，應(yīng)當(dāng)把流域內(nèi)珍危野生動(dòng)物資源作為環(huán)境立法協(xié)同保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容。又如礦產(chǎn)資源的保護(hù)，長(zhǎng)江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。黨中央對(duì)長(zhǎng)江環(huán)境保護(hù)工作尤為重視。長(zhǎng)江內(nèi)最重要的礦產(chǎn)資源就是沙石資源，近年來(lái)，隨著河沙價(jià)格的不斷提升，不法分子鋌而走險(xiǎn)盜采長(zhǎng)江河沙，給長(zhǎng)江環(huán)境好轉(zhuǎn)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，多次開展了旨在打擊非法采礦的多個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，打擊了一批“頂風(fēng)作案”的犯罪分子，犯罪團(tuán)伙，長(zhǎng)江內(nèi)盜采河沙的違法行為得到了有效的遏制。對(duì)盜采長(zhǎng)江河沙的違法行為遏制的良好勢(shì)頭要進(jìn)一步保持，就離不開長(zhǎng)江流域內(nèi)各地區(qū)的協(xié)同作戰(zhàn)，共同努力。長(zhǎng)江環(huán)境協(xié)同保護(hù)立法，要把保護(hù)長(zhǎng)江流域內(nèi)礦產(chǎn)資源作為立法的重點(diǎn)。

（二）吸納多元主體

目前長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境治理仍是以政府為主導(dǎo)，這種政府主導(dǎo)模式短時(shí)間能凝聚共識(shí)，制定政策并產(chǎn)生治理效應(yīng)。但是并不可持續(xù)，為此建議吸納多元協(xié)同治理主體。一是先將企業(yè)納入?yún)f(xié)同治理主體。長(zhǎng)江沿岸、鄱陽(yáng)湖濕地周邊仍存在不少工業(yè)企業(yè)，為此建議該企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，如產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、企業(yè)搬遷等，在企業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府應(yīng)提供相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)、資金、人才等援助。此外，還可以借鑒長(zhǎng)三角城市群發(fā)展模式，建立“飛地”協(xié)同輔助，即由武漢城市群等發(fā)展較好的城市群內(nèi)的企業(yè)協(xié)助環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群企業(yè)，實(shí)現(xiàn)異地生態(tài)協(xié)同治理；二是吸納非政府組織參與治理。非政府組織為城市群環(huán)境協(xié)同治理提供智力支持，同時(shí)通過(guò)活動(dòng)組織、生態(tài)宣傳，溝通協(xié)調(diào)等進(jìn)一步凝聚城市群合作意識(shí)，加強(qiáng)跨區(qū)域城市群環(huán)境治理合作；三是應(yīng)將民眾引入為治理主體，一方面，應(yīng)拓展群眾監(jiān)督舉報(bào)渠道，讓廣大群眾成為監(jiān)督管理考核主體之一，另一方面，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)群眾綠色生活，鼓勵(lì)以公共交通出行、拒絕白色污染物，使用綠色環(huán)保、可循環(huán)材料，政府也應(yīng)當(dāng)保障相應(yīng)的資源供應(yīng)。

（三）完善體制機(jī)制

一是先完善頂層設(shè)計(jì)，建立整體性政策體制，在現(xiàn)有中央文件、合作協(xié)議基礎(chǔ)上建立體系化的跨區(qū)域城市群環(huán)境協(xié)商保護(hù)修復(fù)體制。同時(shí)明確部門職能，劃定職責(zé)范圍，避免職能交叉，出現(xiàn)多頭管理或管理空白；二是應(yīng)細(xì)化現(xiàn)有政策協(xié)議內(nèi)容，明確治理標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化考核指標(biāo)、建立監(jiān)管體系，建立獎(jiǎng)懲措施，如產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，水污染防治、岸線生態(tài)修復(fù)等實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系、獎(jiǎng)懲措施等，同時(shí)可將經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)保綠色效益、城市協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻(xiàn)度等納入績(jī)效考核范圍。同時(shí)采用多元化考核模式，將公民、企業(yè)、非政府組織納入考核主體；三是建立靈活性立法協(xié)同模式。既需要考慮實(shí)際操作的難易程度，也要考慮到長(zhǎng)江中游城市群環(huán)境亟須立法協(xié)同的現(xiàn)狀，召開合作會(huì)議模式，成立專門的意思協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各省市通過(guò)專門的意思協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)用線上和線下的方式協(xié)商達(dá)成意思一致，形成具有統(tǒng)一條款的立法內(nèi)容，對(duì)長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各個(gè)地方具有普遍的適用性，再由各個(gè)行政地方根據(jù)本行政區(qū)域個(gè)性化、差異化情況，針對(duì)性訂立適用本行政區(qū)域的個(gè)性化、差異化條款，經(jīng)過(guò)符合規(guī)定的程序，在各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)適用。這種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是不和現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于立法主體規(guī)定的沖突；二是簡(jiǎn)便可操作性強(qiáng)，無(wú)須投入更多；三是體現(xiàn)了差異化原則，符合長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀差異較大的實(shí)際，更容易被各方普遍接受。同時(shí)在本行政區(qū)域內(nèi)施行，保證了統(tǒng)一立法，具有操作性；四是成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證了行政立法的有效監(jiān)督。

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（作者單位：中共安慶市委黨校）