政策風(fēng)險化解與地方混改企業(yè)政企關(guān)系的差異化

內(nèi)容提要 黨的十八大以來，國企混合所有制改革有序推進(jìn)，國家在不同混改企業(yè)中扮演了不同角色，國家與不同混改企業(yè)的關(guān)系是否存在差異以及為何存在差異成為重要的研究議題。不僅不同的行業(yè)市場競爭度與企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致國家與混改企業(yè)關(guān)系的差異，而且，在行業(yè)市場競爭度和企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相同的情況下，國家與地方混改企業(yè)的關(guān)系仍然存在不同類型，即間接市場調(diào)節(jié)型和直接市場調(diào)節(jié)型。在間接市場調(diào)節(jié)下，國家借助強(qiáng)制度嵌入對混改企業(yè)施加影響，建立起對混改企業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理；在直接市場調(diào)節(jié)下，國家對混改企業(yè)層層授權(quán)，實施“差異化管控”，讓民營資本在治理權(quán)力結(jié)構(gòu)和日常經(jīng)營活動中有更大的自主權(quán)。這兩種不同的類型并非根源于市場化環(huán)境或者地方政府的政策偏好，而是國企集團(tuán)面臨的政策風(fēng)險差異所致。當(dāng)國企集團(tuán)能夠有效化解混改政策風(fēng)險時，它更傾向于采用直接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系模式，激發(fā)混改企業(yè)市場活力；反之，當(dāng)國企集團(tuán)無法有效化解混改政策風(fēng)險時，它更傾向于采用間接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系模式，強(qiáng)化對混改企業(yè)的管控。通過有效的制度安排化解政策風(fēng)險對于混合所有制改革的有序推進(jìn)具有重要意義。

關(guān)鍵詞 政企關(guān)系 混合所有制改革 混合所有制企業(yè) 國企改革

黃冬婭，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授

孟凱旋，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生

本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、構(gòu)建親清政商關(guān)系研究”（21ZDA041）的階段性成果。

黨的十八大以來，隨著國企混合所有制改革的不斷深化，混合所有制企業(yè)（下稱“混改企業(yè)”）成為重要的市場主體。在此背景下，充分市場競爭行業(yè)的混改尤為引人注目，既存在民營企業(yè)主動吸納國有資本“戴帽”入股的混改形式，也存在國有資本因“紓困”或“增鏈補(bǔ)鏈”入股民營企業(yè)的混改形式。在這些混改企業(yè)中，國家需要扮演的角色更加復(fù)雜。一方面，激發(fā)民營資本積極性和提升混改企業(yè)效率需要國家充分放權(quán)；另一方面，在民營資本掌握生產(chǎn)技術(shù)和核心團(tuán)隊的情況下，實現(xiàn)國有資本保值增值則需要國家加強(qiáng)對于混改企業(yè)的監(jiān)管[1]。那么，國家與混改企業(yè)的關(guān)系究竟如何？

基于定性比較案例，本文聚焦國家與地方混改企業(yè)關(guān)系的差異性及其解釋。與已有研究關(guān)注產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及行業(yè)市場競爭度的影響不同，本文討論在充分市場競爭行業(yè)和相同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下不同混改企業(yè)的政企關(guān)系為何仍存在差異，揭示這種差異及其根源將有助于厘清對國家與混改企業(yè)關(guān)系的理解，深化國家權(quán)力在混改企業(yè)中運(yùn)作的相關(guān)研究。

一、文獻(xiàn)綜述和研究方法

黨的十八大以來，在市場化和資本化的混合所有制改革下，國家與國企的傳統(tǒng)關(guān)系如何演進(jìn)？對此，已有研究形成了不同的判斷。第一種觀點認(rèn)為，國家通過市場化和行政化兩種方式加強(qiáng)了對混改企業(yè)的主導(dǎo)。一方面，國家通過市場機(jī)制鞏固了其作為股東在混改企業(yè)中的影響力[2]。作為一種市場化機(jī)制，國家在混改企業(yè)中的股東角色重塑了國家、民營資本與國有資本的關(guān)系[3]。即便在持股比例較低的情況下，國家也能通過間接途徑影響控股權(quán)或通過與其他股東達(dá)成協(xié)議對混改企業(yè)施加有效影響[4]，正如有研究指出的，絕對控股還是相對控股，并非決定國家在公司治理中居于絕對控制還是相對控制地位的標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵。在一定程度上，國有大股東的控制能力具備“控制剛性”[5]。另一方面，國家還能通過行政方式加強(qiáng)對混改企業(yè)的主導(dǎo)。已有研究認(rèn)為，組織嵌入、領(lǐng)導(dǎo)小組等方式都可以保障市場化下國有資本對于民營資本的引導(dǎo)，混改是國家權(quán)力進(jìn)入市場的一種方式[6]。

第二種觀點認(rèn)為，混改會放大國企“代理人問題”和“民營資本控制”問題，削弱國家在混改企業(yè)中的影響。一方面，國家與混改企業(yè)之間存在多重委托代理關(guān)系，這不僅加劇了代理人問題，還可能擴(kuò)大國企原有的道德風(fēng)險和所有者缺位問題[7]。另一方面，混改企業(yè)中的內(nèi)部人控制問題也更加凸顯：民營資本投資者可能與國有資本的代理人建立互惠關(guān)系，聯(lián)合其他股東削弱國有股東影響力，侵蝕國有股東利益，并最終掌握混改企業(yè)的控制權(quán)，進(jìn)而影響國有資本的積累和控制力[8]。這種民營參股股東與國有控股股東之間的控制權(quán)爭奪被認(rèn)為是市場化的必然結(jié)果[9]。

如果國家在不同混改企業(yè)中扮演的角色存在差異，那么，何種因素導(dǎo)致這種差異？第一，市場因素。已有研究認(rèn)為，國家與混改企業(yè)關(guān)系的差異部分來源于不同行業(yè)的市場競爭度差異。在市場競爭壁壘高的行業(yè)，國家在混改企業(yè)中的角色與在傳統(tǒng)國企中的角色沒有明顯區(qū)別。反之，在充分市場競爭的行業(yè)，國家傾向于弱化對混改企業(yè)的主導(dǎo)，推動混改企業(yè)適應(yīng)市場競爭[1]。此外，股權(quán)性質(zhì)、持股者數(shù)量、股權(quán)比例以及董事會設(shè)計等制度安排也常常被看作導(dǎo)致國家與混改企業(yè)關(guān)系差異的關(guān)鍵因素[2]。民營資本與國有資本的股權(quán)競爭會對混改企業(yè)的控制權(quán)產(chǎn)生重要影響[3]。第二，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)因素。有研究者認(rèn)為，市場競爭度和股權(quán)結(jié)構(gòu)固然重要，而監(jiān)管部門和地方政府也有重要話語權(quán)[4]。在關(guān)系到國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，國家的監(jiān)管力度更強(qiáng)，監(jiān)管部門對股權(quán)改革的模式更具決定性影響。比如，鐵道部就主導(dǎo)了鐵路行業(yè)的國企改革[5]，電力行業(yè)的部門博弈也對電力改革產(chǎn)生了重要影響[6]。地方政府在國企改革中也扮演了重要角色。有研究者發(fā)現(xiàn)，地方政府會根據(jù)其目標(biāo)來決定對混改企業(yè)是否進(jìn)行重組合并、上市抑或減持[7]；越有助于政府實現(xiàn)政治目標(biāo)的企業(yè)，地方政府越不會推動其改制[8]；越無助于地方競爭力提升的國企，地方政府越可能推動其民營化[9]；地方政府放權(quán)與否直接影響民營資本是否有機(jī)會獲得更高持股比例[10]。

這些研究無疑為理解國家與混改企業(yè)的關(guān)系提供了參考。然而，現(xiàn)實中也可以觀察到，在相同行業(yè)壁壘和市場競爭度的情況下，同一個地方政府和部門推動的混合所有制改革中，國家與不同混改企業(yè)的關(guān)系仍然存在差異。那么，為何會出現(xiàn)這種差異？

本文通過對M市兩個混改企業(yè)的比較研究，探討國家與地方混改企業(yè)關(guān)系的差異及其邏輯。在混改過程中，國家權(quán)力往往不僅以國資委和地方政府的形式，還以國企集團(tuán)的形式，來影響地方混改企業(yè)的制度框架和實際運(yùn)作，本文將這些關(guān)系作為混改企業(yè)的政企關(guān)系，它們都體現(xiàn)了國家權(quán)力如何進(jìn)入市場并塑造混改企業(yè)。在經(jīng)驗案例選擇上，第一，關(guān)于M市的選擇。截至2023年1月，M市市屬混改企業(yè)數(shù)量占市屬國企總數(shù)的一半，其收入占市屬國企總收入的三分之二。這表明M市的混改企業(yè)數(shù)量多、實力強(qiáng)，是研究地方混改企業(yè)的合適地區(qū)。第二，關(guān)于混改企業(yè)的選擇。本文選擇M市A企業(yè)和B企業(yè)作為研究案例，基于以下兩點考慮：一方面，兩家企業(yè)具有共性。兩個企業(yè)都是國資相對控股企業(yè)，且都處于充分競爭行業(yè)。2020年，KH集團(tuán)以國資入股民資的方式成立A企業(yè)，主要從事環(huán)保領(lǐng)域的土壤治理業(yè)務(wù)。同年，JF集團(tuán)以國資入股民資的方式成立B企業(yè)，主要從事建筑行業(yè)腳手架的租售。另一方面，兩家企業(yè)存在差異。A企業(yè)是間接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系的代表，而B企業(yè)是直接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系的代表，這為本文分析國家與混改企業(yè)關(guān)系差異性提供了合適的機(jī)會。第三，關(guān)于資料的收集和處理。2023年5月至2024年5月，通過對M市國資委、入股混改企業(yè)的國有企業(yè)集團(tuán)公司（下稱“國企集團(tuán)”）以及相關(guān)混改企業(yè)的訪談，課題組收集了大量公開的研究資料。本文對訪談資料標(biāo)注了訪談?wù)叩穆殑?wù)，同時，以FT與訪談日期組合的方式標(biāo)注訪談時間。

二、國家與地方混改企業(yè)關(guān)系的兩種類型

在本文的案例中，兩家混改企業(yè)都屬于國資相對控股企業(yè)，且都處于充分競爭的行業(yè)，但國家之手調(diào)節(jié)兩家混改企業(yè)的方式存在差異，形成了間接市場調(diào)節(jié)型與直接市場調(diào)節(jié)型兩種類型。

1.間接市場調(diào)節(jié)型

A企業(yè)是間接市場調(diào)節(jié)型的典型代表。在間接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系下，國家對混改企業(yè)采取強(qiáng)制度嵌入，且通過強(qiáng)化對混改企業(yè)的管控應(yīng)對民營資本及其代理人挑戰(zhàn)。由此，國家在混改企業(yè)的主導(dǎo)角色得以維系。

（1）強(qiáng)制度嵌入間接市場調(diào)節(jié)下，國家對混改企業(yè)采取強(qiáng)制度嵌入，具體表現(xiàn)在：國有股東在企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位；通過紀(jì)律監(jiān)督和專項審計確保國家及地方的監(jiān)管要求得到落實；國企集團(tuán)按照管理下屬企業(yè)的方式對混改企業(yè)進(jìn)行管理，混改企業(yè)日常經(jīng)營缺乏獨(dú)立性。

第一，強(qiáng)制度嵌入體現(xiàn)在國有股東在混改企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)性。根據(jù)健全現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，混改企業(yè)須把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的作用。這項制度的建立以及國資控股地位，確保了國資在企業(yè)內(nèi)部決策中的權(quán)威性和主導(dǎo)地位。在A企業(yè)的合作協(xié)議中，盡管KH集團(tuán)與民營股東達(dá)成共識，暫不成立黨委會，僅設(shè)立黨支部，但是A企業(yè)的黨支部仍在政治引領(lǐng)、紀(jì)律監(jiān)督和反腐中發(fā)揮了作用。

在股東會、董事會和經(jīng)理層中，國有股東占據(jù)決策權(quán)優(yōu)勢。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，A企業(yè)的核心股東主要是國有股東與民營股東。其中，M市市屬一級企業(yè)K集團(tuán)全資控股的KH集團(tuán)（市屬二級企業(yè)）持有約45%的股份，民營股東約占31%，兩家咨詢公司約占11%，個人投資者以及省科學(xué)院約占13%的股份。在董事會中，國有股東和民營股東各三名董事，科學(xué)院一名董事，外部董事三名。并且，國有股東擁有一票否決權(quán)，體現(xiàn)了其在企業(yè)中的絕對影響力。企業(yè)的日常事務(wù)由五人組成的經(jīng)理層負(fù)責(zé)，其中四人來自國有股東，一人來自民營股東。這種安排進(jìn)一步鞏固了國有股東在企業(yè)管理中的主導(dǎo)地位。

第二，強(qiáng)制度嵌入還體現(xiàn)為混改企業(yè)嚴(yán)格的紀(jì)律監(jiān)督和審計監(jiān)督。A企業(yè)專門成立了風(fēng)控部門，以配合和執(zhí)行各項專項審計。風(fēng)控審計深入?yún)⑴c企業(yè)運(yùn)營日常流程，進(jìn)一步強(qiáng)化了各項制度的執(zhí)行力度。民營股東認(rèn)為，這種制度嵌入和審計給企業(yè)帶來了不小的負(fù)擔(dān)。A企業(yè)董事會秘書介紹道：“民營股東并不理解這些流程和制度，對于紀(jì)檢、風(fēng)控審計和日常流程中的審批，民營股東頗有微詞。2021年和2022年的審計相當(dāng)頻繁，涉及的內(nèi)容包括業(yè)務(wù)招待（審計）、紀(jì)律審計、專項審計、環(huán)保審計、混改企業(yè)專項審計和公司領(lǐng)導(dǎo)離任審計等內(nèi)容，黨務(wù)工作不僅要求更高，審計也更頻繁?！保‵T20230526）

第三，強(qiáng)制度嵌入導(dǎo)致混改企業(yè)的日常經(jīng)營缺乏獨(dú)立性。KH集團(tuán)對企業(yè)的各項制度和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行統(tǒng)一管理，并在關(guān)鍵事項上實施分級審核。這種管理方式確保了混改企業(yè)在重大決策上依賴上級國企集團(tuán)的指導(dǎo)和批準(zhǔn)。經(jīng)過兩年的混改，A企業(yè)建立了多達(dá)七八十項內(nèi)部制度，并與KH集團(tuán)的管理系統(tǒng)實現(xiàn)了對接，大量事項都必須提交集團(tuán)審核。A企業(yè)的各項決策不僅需要獲得內(nèi)部董事會和經(jīng)理層的批準(zhǔn)，還必須按照分級審核的原則提交至國企集團(tuán)審核，只有在獲得批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。正如A企業(yè)董事會秘書所說的：“我們企業(yè)需要進(jìn)入董事會的重大事項包括金額在20萬至50萬的融資和貸款、超過300萬的固定資產(chǎn)采購等，所有進(jìn)入董事會的事項都需要上報集團(tuán)審批?！保‵T20230526）

（2）強(qiáng)制度嵌入下的挑戰(zhàn)在間接市場調(diào)節(jié)下，國企集團(tuán)不僅通過強(qiáng)制度嵌入掌握混改企業(yè)的治理權(quán)，也通過強(qiáng)化對混改企業(yè)日常的管控應(yīng)對民營資本及其代理人的挑戰(zhàn)。

第一，通過強(qiáng)化國企集團(tuán)管控應(yīng)對民營資本業(yè)務(wù)權(quán)挑戰(zhàn)。由于A企業(yè)是國資入股民資形成的混改企業(yè)，其業(yè)務(wù)發(fā)展主要依賴民營股東的技術(shù)和業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，而非國企集團(tuán)的行業(yè)和資金優(yōu)勢。這意味著民營資本掌握了A企業(yè)的業(yè)務(wù)權(quán)，然而，國有股東通過確保其在混改企業(yè)中的主導(dǎo)地位來應(yīng)對這種業(yè)務(wù)權(quán)挑戰(zhàn)。比如，自混改以來，民營股東對KH集團(tuán)定下的業(yè)績增長目標(biāo)和業(yè)績分紅方案不滿。正如A企業(yè)的董事會秘書所描述的：“民營股東對國有股東的不滿日增，認(rèn)為預(yù)算目標(biāo)太難完成了，企業(yè)發(fā)展需要分階段推進(jìn)，一直高速增長具有難度?！保‵T20230526）另外，盡管業(yè)績有所增長，KH集團(tuán)并未根據(jù)業(yè)績的上漲提供相應(yīng)的分紅，甚至為了平衡集團(tuán)內(nèi)其他企業(yè)的薪資總額，KH集團(tuán)只批準(zhǔn)了A企業(yè)九成的薪資額度。這一舉動引發(fā)了A企業(yè)非國有股東的聯(lián)合反對，但并未能改變最終結(jié)果。

第二，通過強(qiáng)化國企集團(tuán)管控應(yīng)對代理人問題。國有股東代表（代理人）雖然在混改企業(yè)擔(dān)任董事會和經(jīng)理層的重要職務(wù)，但他們沒有行政級別，屬于任期制和契約制人員。KH集團(tuán)對其進(jìn)行績效考核，如不符合集團(tuán)要求，可以隨時解約。正如A企業(yè)的董事會秘書所說的：“績效考核的主要內(nèi)容是經(jīng)營指標(biāo)和各項工作指標(biāo)。得分低于70分的管理層將做降級，甚至辭退處理，得分高于80分的管理層才能繼續(xù)留任。管理層的收入也與績效考核成績掛鉤，日常僅發(fā)放總收入的四成，其余六成在年底根據(jù)績效考核成績進(jìn)行發(fā)放?！保‵T20230526）

2.直接市場調(diào)節(jié)型

不同于間接市場調(diào)節(jié)型，直接市場調(diào)節(jié)型表現(xiàn)為較大的放權(quán)和較少的管理。B企業(yè)便是直接市場調(diào)節(jié)的典型代表。直接市場調(diào)節(jié)以弱制度嵌入為特征，并主要通過市場機(jī)制來應(yīng)對民營資本及其代理人的挑戰(zhàn)。

（1）弱制度嵌入直接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系的調(diào)節(jié)方式體現(xiàn)在弱制度嵌入，即混改企業(yè)內(nèi)部治理權(quán)分散，股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會和管理層中民資有較大的話語權(quán)；企業(yè)日常經(jīng)營具有相對獨(dú)立性，混改企業(yè)在人事、財務(wù)和日常事務(wù)管理上享有較大的自主權(quán)。

第一，弱制度嵌入體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部治理權(quán)力的分散。在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，B企業(yè)共有六名股東，除國有股東J集團(tuán)（M市市屬一級企業(yè)）控股的JF集團(tuán)（市屬二級企業(yè)），其他五名股東包括一名民營股東、一家基金投資者和三名管理層成員。其中，JF集團(tuán)持有約48%的股份，民營股東占股約36%，基金公司占股約14%，三名管理層合計持有約2%的股份。三名管理層成員都來自民營股東，雖然每名持股不超過1%，但這一安排增強(qiáng)了管理層的影響力。董事會方面，在B企業(yè)的七名董事會成員中，有四名由國有股東提名，這使得國有股東在董事會中擁有較高的話語權(quán)。但是，國有股東在董事會沒有一票否決權(quán)，而且保留了原民營股東的管理層持股制度。管理層方面，B企業(yè)的經(jīng)理層與董事會成員之間僅有一人重復(fù)，這進(jìn)一步體現(xiàn)了內(nèi)部治理機(jī)制的市場化。可以說，B企業(yè)的董事會、股東會和經(jīng)營層這樣的設(shè)置有利于進(jìn)行差異化分工。

第二，弱制度嵌入還表現(xiàn)在企業(yè)日常經(jīng)營決策的相對獨(dú)立性。B企業(yè)擁有獨(dú)立的規(guī)章制度和決策議事規(guī)則，并未完全納入JF集團(tuán)的統(tǒng)一管理，而是實行層層分權(quán)授權(quán)。在經(jīng)營決策事項上，對國資監(jiān)管沒有明確規(guī)定的事項，根據(jù)明確的權(quán)責(zé)清單和董事會章程進(jìn)行逐級分權(quán)、審批和決策。B企業(yè)董事長介紹道：“對于董事會和經(jīng)理層之間的分工，我們是能授權(quán)就授權(quán)，不僅包括日常的經(jīng)營，還包括資產(chǎn)變賣和貸款，這些都不能控死，而需要分級、分類、分額度的授權(quán)?！保‵T20240426）同時，與A企業(yè)的薪資總額限制不同，B企業(yè)在薪酬權(quán)限上也享有較高的自主權(quán)，高管薪酬發(fā)放的比例更為市場化，即日常發(fā)放五成，剩余五成根據(jù)績效情況在年底發(fā)放。JF集團(tuán)主要通過派駐財務(wù)總監(jiān)來監(jiān)督和管理高管薪資。正如B企業(yè)總經(jīng)辦主任指出的：“2022年底，大部分員工獲得了績效獎金外的超額獎勵，其中，有員工獲得了一輛汽車。而且，我們在用工方面還采取末位淘汰機(jī)制，這些完全符合市場化用工的標(biāo)準(zhǔn)?！保‵T20230517）

（2）弱制度嵌入下的挑戰(zhàn)與更依賴強(qiáng)制度嵌入和各種制度約束的間接市場調(diào)節(jié)不同，直接市場調(diào)節(jié)主要依賴市場規(guī)則的運(yùn)作應(yīng)對民營資本及其代理人挑戰(zhàn)。

第一，通過市場機(jī)制應(yīng)對民營資本的業(yè)務(wù)權(quán)挑戰(zhàn)。一方面，通過民營股東和管理層的持股來保障國資增長，使民營資本的利益與國有股東的利益高度一致。正如B企業(yè)董事長所說的：“我們的管理層有持股，特別是總經(jīng)理作為民營股東的代表有（超過）30%的股權(quán)，民營股東的利益與公司有高度捆綁?；旄钠髽I(yè)有個痛點，就是國有股東對混改企業(yè)的人員不是很尊重，也存在不信任的情況?，F(xiàn)在，審計很多，不信任讓雙方更好合作的基礎(chǔ)就大打折扣。事實上，很多民營企業(yè)家也有情懷，我們就在做企業(yè)文化，目標(biāo)是把B企業(yè)打造為行業(yè)第一，并最終上市?！保‵T20240426）另一方面，通過參與核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)確保對業(yè)務(wù)過程的有效監(jiān)管。與A企業(yè)相似，B企業(yè)的民營股東掌握著核心業(yè)務(wù)技術(shù)與市場。JF集團(tuán)基于業(yè)務(wù)監(jiān)管角度和民營股東達(dá)成一致，通過庫存管理和定期盤點固定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)過程。

第二，通過市場機(jī)制應(yīng)對代理人挑戰(zhàn)。盡管JF集團(tuán)派出了國有股東代表，對其進(jìn)行績效考核并擁有任免權(quán)，但是，在直接市場調(diào)節(jié)下，民營股東也有途徑監(jiān)督和反饋代理人的表現(xiàn)。在B企業(yè)，民營股東有權(quán)對國有股東代表進(jìn)行考核評分，并將其作為國有股東代表任職考核參考依據(jù)；當(dāng)國有股東代表過度干預(yù)企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展時，民營股東可以投訴并監(jiān)督其行為，甚至可以建議更換人員。B企業(yè)的總經(jīng)理對此有明確的論述：“B企業(yè)原董事長（國有股東代表）不懂戰(zhàn)略，當(dāng)市場有變動、預(yù)算需要重新修訂時，原董事長就不同意，拖著不審批，還會因為項目價格低于預(yù)期就選擇不批。說白了，就是怕?lián)?zé)任。后面，我作為民營股東代表就找一級集團(tuán)去投訴。最終，B企業(yè)原董事長被更換。現(xiàn)在的董事長，我們搭班子就還挺好。我們作為民營股東有權(quán)給董事長打分，董事長就該管的管，也不能想管什么就管什么?！保‵T20240531）

三、政策風(fēng)險與混改企業(yè)政企關(guān)系類型

可以看到，兩家案例企業(yè)處于充分市場競爭的行業(yè)，都屬于國資入股民資的混改模式。那么，為什么國家與地方混改企業(yè)的關(guān)系存在間接市場調(diào)節(jié)和直接市場調(diào)節(jié)的差異？通過兩個案例的比較研究發(fā)現(xiàn)，作為混改具體執(zhí)行者的國企集團(tuán)直接面對混改的政策風(fēng)險。當(dāng)政策風(fēng)險能夠得以化解時，國企集團(tuán)選擇授權(quán)給混改企業(yè)，通過弱制度嵌入形成直接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系；相反，國企集團(tuán)如果面臨難以化解的政策風(fēng)險時，就會強(qiáng)化對混改企業(yè)的管控，形成強(qiáng)制度嵌入的間接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系。

1.市場條件與地方制度環(huán)境

在解釋國家與混改企業(yè)關(guān)系的差異時，已有研究往往認(rèn)為市場競爭條件和地方政府角色是影響混改企業(yè)模式的關(guān)鍵因素。但是，A企業(yè)與B企業(yè)的市場條件及所處的地方制度環(huán)境高度相似，所以，市場競爭條件和地方政府角色并不能夠解釋為何出現(xiàn)間接市場調(diào)節(jié)和直接市場調(diào)節(jié)兩種模式。

第一，相似的市場條件。首先，市場競爭環(huán)境。本文所選的兩家企業(yè)都處于充分市場競爭行業(yè)，不屬于有行業(yè)壁壘的公共服務(wù)行業(yè)，并且都位列細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域前五名，業(yè)務(wù)遍布全國。同時，在推動市場競爭領(lǐng)域的混改時，M市主要采取由國資入股民資的混改模式，兩家企業(yè)均屬于這種情況。其次，企業(yè)規(guī)模。A企業(yè)注冊資金約為1.8億，B企業(yè)注冊資金約為5.8億。兩家企業(yè)都在2020年完成混改，現(xiàn)有員工人數(shù)均在百人左右。盡管兩家企業(yè)的注冊資本有所差異，但在員工人數(shù)以及營業(yè)額方面，差異并不顯著。最后，企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。兩個企業(yè)均屬于國資相對控股的類型，且產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。因此，可以說，市場因素并不是導(dǎo)致這兩種政企關(guān)系差異的主要原因。

第二，相似的地方制度環(huán)境。在A企業(yè)和B企業(yè)的混改過程中，地方政府扮演了相同的角色，即挑選混改合作方以及形塑混改企業(yè)的基本制度框架。其一，地方政府需要挑選混改合作方。在由國資入股民資的混改企業(yè)中，地方政府遴選合作方主要考慮兩點：合作方的經(jīng)濟(jì)實力是否可以促進(jìn)國有資本增值保值，合作方的業(yè)務(wù)和技術(shù)是否可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。以B企業(yè)為例，正如JF集團(tuán)投資部人員所說的：“對于我們JF集團(tuán)來說，我們主要考慮要圍繞我們主業(yè)相關(guān)的配套業(yè)務(wù)才會去投資進(jìn)行混改?，F(xiàn)在，B企業(yè)所處的行業(yè)算是新型材料行業(yè)，這個行業(yè)的企業(yè)比較分散，技術(shù)要求比較高。2021年，國家出臺了相關(guān)新型材料標(biāo)準(zhǔn)，就有B企業(yè)的參與，它還是比較具有技術(shù)優(yōu)勢的?！保‵T20230517）其二，地方政府形塑混改企業(yè)的基本制度框架。首先，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，M市要求國資必須控股混改企業(yè)。截至2023年初，M市的混改企業(yè)中，國有資本絕對控股的接近40%，相對控股的超60%。同時，要求以新設(shè)企業(yè)而非增資擴(kuò)股為主的方式進(jìn)行混改，這種方式有助于避免原有企業(yè)的債務(wù)與貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)移至混改企業(yè)。其次，M市還要求混改企業(yè)落實現(xiàn)代企業(yè)制度。M市混改企業(yè)普遍建立了董事會和股東會，超過六成的混改企業(yè)落實了“三重一大”和議事規(guī)則前置。同時，超過半數(shù)混改企業(yè)建立了黨組織并落實了黨建入章。雙向交叉任職和一肩挑的情況在有條件的混改企業(yè)中得到施行。最后，M市明確了國資委對混改企業(yè)的監(jiān)管范圍。2020年以來，M市陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變工作的意見》和《M市市屬混合所有制企業(yè)監(jiān)督管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了國資委監(jiān)管的具體內(nèi)容，明確了取消審批事項、下放事項和授權(quán)事項[1]。

地方政府雖然主導(dǎo)了混改企業(yè)的基本制度和監(jiān)管框架，但是并未直接決定混改企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與分工。在混改層級上，混改主要涉及市屬二級、三級企業(yè)。除上市公司，大部分混改企業(yè)都是由市屬二級企業(yè)投資成立。因此，在國資管理體系中，這些混改企業(yè)屬于三級企業(yè)。在這種情況下，正如M市國資委規(guī)劃部負(fù)責(zé)人所言：“實際上，地方國資委主要與一級集團(tuán)產(chǎn)生直接交集，當(dāng)然也會與混改企業(yè)產(chǎn)生交集。但從監(jiān)管的角度來講，地方國資委主要監(jiān)管和考核一級企業(yè)，對混改企業(yè)沒有進(jìn)行直接監(jiān)管考核。我們更關(guān)注監(jiān)管清單內(nèi)的事項，監(jiān)管主要通過各種考核指標(biāo)實施，而混改企業(yè)內(nèi)部的具體事項基本不管?！保‵T20230510）因此，A企業(yè)和B企業(yè)的差異并不是由地方政府決定。

2.政策風(fēng)險與政企關(guān)系差異

市場條件和地方制度環(huán)境都難以解釋兩家混改企業(yè)的差異，不同的政策風(fēng)險是國家與兩家混改企業(yè)關(guān)系差異形成的關(guān)鍵原因：國企集團(tuán)如果面臨較低的政策風(fēng)險，會選擇下放更多權(quán)力給混改企業(yè)，形成直接市場調(diào)節(jié)模式；反之，國企集團(tuán)如果面臨較高政策風(fēng)險，就會通過強(qiáng)制度嵌入加強(qiáng)對混改企業(yè)的管控，形成間接市場調(diào)節(jié)模式。

（1）混改中的政策風(fēng)險在混改過程中，國企集團(tuán)不僅需要考慮包括國有資本的增值保值、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政治任務(wù)在內(nèi)的各種收益，還需要考慮混改帶來的各種政策風(fēng)險。

第一，國企集團(tuán)推動混改面臨政策風(fēng)險。目前，有大量相關(guān)法律和監(jiān)管條款涉及國有資產(chǎn)流失防控問題，包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、爭議處理以及出讓資產(chǎn)的流程等內(nèi)容。在推動混改實施落地的過程中，國有資產(chǎn)流失的政策風(fēng)險涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓審計、隱藏收益、擔(dān)保借貸、關(guān)聯(lián)交易和債務(wù)隱藏等被認(rèn)定為侵占國有資產(chǎn)的行為。M市國資委規(guī)劃部人員表示：“在實際運(yùn)作中，最大的爭議是混改是否造成國有資產(chǎn)流失，這個爭議真的可以說是剪不斷理還亂。為了避免引起國有資產(chǎn)流失的爭議，大家對混改都比較謹(jǐn)慎。”（FT20231016）特別是國企集團(tuán)負(fù)責(zé)設(shè)計混改企業(yè)的各項審批制度和權(quán)限，審批權(quán)限要不要下放給混改企業(yè)以及如何下放，都會關(guān)涉可能的國有資產(chǎn)流失責(zé)任；貫穿混改全過程的審查和審計對行政和財務(wù)的合法、合規(guī)提出了更嚴(yán)格的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化了國企集團(tuán)需要面對的這種政策風(fēng)險。

第二，差異化管控強(qiáng)化了混改政策風(fēng)險。2020年，M市人民政府提出，對不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，根據(jù)法律法規(guī)和公司章程建立更加靈活高效的差異化管控制度。但是，具體差異化管控如何落地、如何放權(quán)、哪些內(nèi)容可以進(jìn)行放權(quán)，政策并沒有明確的規(guī)定。地方政府和國企集團(tuán)也都處于探索之中，存在不敢授權(quán)、授權(quán)有限及授權(quán)不夠動態(tài)化的問題。在缺乏完善風(fēng)控機(jī)制的情況下，企業(yè)自主決策風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險將會提升。特別是部分國資監(jiān)管規(guī)定明確了差異化管控的實施范圍和禁止事項，部分實踐操作存在突破規(guī)定的風(fēng)險[1]。M市國資委規(guī)劃部人員這樣描述差異化管控：“對于我們市來說，差異化管控還是處于探索階段，我們也只是搞了一些試點。畢竟對于這個政策，國家并沒有明確怎么做，只是提出把差異化做起來，這樣才能提升和激發(fā)混改企業(yè)的活力，做到國資和民資相互賦能?！保‵T20240923）在沒有明確的執(zhí)行依據(jù)的情況下，如果因?qū)嵤┎町惢芸囟l(fā)生國有資產(chǎn)流失、內(nèi)部人控制、流程審計不規(guī)范和業(yè)績下滑等問題，都會使國企集團(tuán)面臨更大的政策風(fēng)險。

（2）政策風(fēng)險化解與兩種混改企業(yè)關(guān)系在這種背景下，對于國企集團(tuán)而言，如果政策風(fēng)險無法化解，它們就會選擇間接市場調(diào)節(jié)的強(qiáng)制度嵌入模式，如果政策風(fēng)險能夠得到有效化解，則會選擇直接市場調(diào)節(jié)的弱制度嵌入模式。因此，在面臨政策風(fēng)險時，KH集團(tuán)和JF集團(tuán)作出了不同的選擇。

第一，KH集團(tuán)無法化解政策風(fēng)險。A企業(yè)的混改選擇了間接市場調(diào)節(jié)模式，主要在于KH集團(tuán)公司無法有效化解探索差異化管控的政策風(fēng)險。首先，對于KH集團(tuán)來說，直接市場調(diào)節(jié)型的混改屬于差異化管控的探索，制度創(chuàng)新的政策風(fēng)險高。KH集團(tuán)的資產(chǎn)總量和混改企業(yè)數(shù)量都居于M市前列，它期待A企業(yè)能成為有制度依據(jù)的“科改示范企業(yè)”或“雙百企業(yè)”，沒有動力摸索和創(chuàng)新差異化管控，因為“缺乏與混改相配套的審計、紀(jì)檢等制度協(xié)同推進(jìn)，缺少有效的容錯機(jī)制，在此情況下，降低了管理者推進(jìn)改革的積極性及主動性，較大程度上降低了混改工作及差異化管控推進(jìn)的動力”[2]。其次，KH集團(tuán)與A企業(yè)的民營股東在合作過程中發(fā)生過多次糾紛，雙方未能建立起更高效順暢的合作模式，這使得探索新的制度創(chuàng)新風(fēng)險更高。最后，當(dāng)按照合作協(xié)議完成混改后，A企業(yè)民營股東因為業(yè)績要求和薪酬問題多次提出調(diào)整混改企業(yè)的內(nèi)部治理權(quán)限，但一直沒有提出明確可行的差異化管控方案來破解民營股東的監(jiān)管難題。在這種情況下，KH集團(tuán)更傾向于通過強(qiáng)制度嵌入的間接市場調(diào)節(jié)模式強(qiáng)化國有股東在混改企業(yè)的主導(dǎo)角色，以此規(guī)避政策風(fēng)險。

第二，JF集團(tuán)能夠有效化解政策風(fēng)險。JF集團(tuán)對B企業(yè)實施差異化管控是因為能夠做到對政策風(fēng)險的有效化解。首先，JF集團(tuán)與B企業(yè)民營股東的長期合作使雙方建立了信任基礎(chǔ)。JF集團(tuán)的總經(jīng)理介紹道：“從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，相對控股可以實現(xiàn)差異管理。如果不實施差異化管控，決策效率會非常低下。我們與民營股東合作了好幾年了，彼此建立了信任，他們的聲譽(yù)也很好，民營股東和國有股東（的合作）是雙向選擇的過程，雙方是建立在資源、融資能力、平等基礎(chǔ)上的合作”（FT20240426）。其次，JF集團(tuán)認(rèn)為B企業(yè)的差異化管控有可行的方案。因為B企業(yè)業(yè)務(wù)中最大的風(fēng)險是固定資產(chǎn)的管理、貸款和關(guān)聯(lián)交易。在雙方看來，這些問題都可以在差異化管控框架下明確核查和考核方法。B企業(yè)的民營股東代表出任企業(yè)的總經(jīng)理，他介紹說：“雙方需要信任才能合作好，我們邀請JF集團(tuán)財務(wù)、大股東、董事、監(jiān)事參與B企業(yè)的季度庫存盤點，這是股東對B企業(yè)經(jīng)營情況了解最直接的方式。J集團(tuán)也曾對我們開展多次審計，B企業(yè)沒有任何違規(guī)問題?！保‵T20240531）最后，B企業(yè)的差異化管控方案獲得了B企業(yè)董事會的支持，隨后，獲得了JF集團(tuán)和再上一級J集團(tuán)黨委會的批準(zhǔn)，最終向M市國資委申請審批相關(guān)方案。另外，JF集團(tuán)和B企業(yè)都計劃將B企業(yè)的差異化管控打造為M市混改企業(yè)的典型案例。

四、結(jié)論與討論

在混合所有制改革中，國家與混改企業(yè)的關(guān)系處于調(diào)整之中。不同研究者對于混改企業(yè)中國家的角色具有不同的判斷。有的強(qiáng)調(diào)國家對于混改企業(yè)的主導(dǎo)，有的認(rèn)為混改削弱了國家的主導(dǎo)能力。與聚焦混改企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)差異不同，基于兩個國資入股民資的混改案例，本文剖析國家與混改企業(yè)的不同關(guān)系，即國家對混改企業(yè)的不同調(diào)節(jié)方式，揭示和解釋混改企業(yè)關(guān)系的差異性及其成因。

第一，國家與地方混改企業(yè)關(guān)系的差異化。與已有研究爭論國家權(quán)力在混改企業(yè)中被強(qiáng)化或者削弱不同，本文發(fā)現(xiàn)，即便在相同的充分市場競爭領(lǐng)域，在同一地方政府設(shè)計的制度環(huán)境下，并且都是國資相對控股下，國家與地方混改企業(yè)仍存在不同的關(guān)系。兩種關(guān)系的差異體現(xiàn)在國家對混改企業(yè)調(diào)節(jié)方式的差異。在間接市場調(diào)節(jié)下，國家通過強(qiáng)制度嵌入將混改企業(yè)納入國企集團(tuán)的治理結(jié)構(gòu)之中，作為下屬企業(yè)進(jìn)行管理；國家通過強(qiáng)化對于混改企業(yè)的管控應(yīng)對民營資本及其代理人的挑戰(zhàn)，限制其在業(yè)務(wù)權(quán)限和人事權(quán)限方面的自主性。在直接市場調(diào)節(jié)下，國家通過弱制度嵌入影響混改企業(yè)治理，企業(yè)內(nèi)部治理權(quán)力分散，企業(yè)日常經(jīng)營具有相對獨(dú)立性，國企集團(tuán)對其實施差異化管控；國家更傾向用市場化方式處理民營資本及其代理人問題，混改企業(yè)在人事、財務(wù)和日常事務(wù)管理上享有較大的自主權(quán)。

第二，國家與地方混改企業(yè)關(guān)系差異的解釋。已有研究強(qiáng)調(diào)競爭性和非競爭性行業(yè)下混改企業(yè)與國家關(guān)系會產(chǎn)生差異，也有研究者認(rèn)為，地方政府和職能部門不同的目標(biāo)、立場和利益會影響政企關(guān)系。本研究的兩個案例都處于充分市場競爭行業(yè)，且地方政府和職能部門設(shè)計的制度環(huán)境和目標(biāo)一致。本文發(fā)現(xiàn)，在地方追求國資積累與產(chǎn)業(yè)升級的過程中，國企集團(tuán)面臨的政策風(fēng)險差異是造成國家與混改企業(yè)關(guān)系差異的關(guān)鍵因素。與已有研究往往將企業(yè)視為受市場或國家影響的客體而缺乏對企業(yè)自主性的關(guān)注不同[1]，在本文的混改企業(yè)案例中，地方國企集團(tuán)扮演了重要角色，它們面對政策風(fēng)險時存在差異化選擇?；旌纤兄聘母锩鎸匈Y產(chǎn)流失的巨大政策風(fēng)險，當(dāng)國企集團(tuán)不能夠化解這種政策風(fēng)險時，其往往選擇對混改企業(yè)實施強(qiáng)制度嵌入，并形成如國家與國企的傳統(tǒng)關(guān)系一樣的間接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系；而當(dāng)國企集團(tuán)能與民營股東達(dá)成足夠的信任合作，有足夠的監(jiān)控能力監(jiān)督混改企業(yè)的業(yè)務(wù)運(yùn)作，擁有上級國企集團(tuán)和地方政府的支持時，它就有能力化解這種政策風(fēng)險，才可能選擇對混改企業(yè)進(jìn)行弱制度嵌入，嘗試“差異化管控”，進(jìn)而形成與國家與國企的傳統(tǒng)關(guān)系差異較大的直接市場調(diào)節(jié)型關(guān)系。

對國家與地方混改企業(yè)關(guān)系及其差異的解釋，有利于深化對國家與市場關(guān)系的理解。即便在本文所討論的國資進(jìn)入民資的混改案例中，混改也并非單純的國家權(quán)力對市場的回歸或延伸。國家與不同混改企業(yè)的多種關(guān)系反映了如何有效化解政策風(fēng)險是影響混合所有制改革的重要因素。依靠間接市場調(diào)節(jié)還是通過直接市場調(diào)節(jié)來化解政策風(fēng)險，對是否能夠激活混改企業(yè)市場活力且實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，具有重要意義。當(dāng)然，對于非充分競爭市場以及民資入股國資的混改企業(yè)，其政企關(guān)系的形態(tài)及差異化，需要在以后的研究中進(jìn)一步深入探討。

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[3]鄭國堅、蔡貴龍、盧昕：《“深康佳”中小股東維權(quán)：“庶民的勝利”抑或“百日維新”？——一個中小股東參與治理的分析框架》，《管理世界》2016年第12期。

[4]J. Zhang， Q. Zhang， Z. K. Liu， \"The Political Logic of Partial Reform of China’s State-Owned Enterprises\"， Asian Survey， 2017， 57（3）， pp.395-415.

[5]Y. Huang， \"The Multiple Roles of State-Owned Enterprises in China’s Innovation System： A Case Study of High-speed Railways\"， China Review， 2022， 22（1）， pp.77-105.

[6]L. Chen， \"Playing the Market Reform Card： The Changing Patterns of Political Struggle in China’s Electric Power Sector\"， The China Journal， 2010， 64， pp.69-95.

[7]李增泉、余謙、王曉坤：《掏空、支持與并購重組——來自我國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第1期。

[8]楊治、路江涌、陶志剛：《政治庇護(hù)與改制：中國集體企業(yè)改制研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第5期。

[9]張維迎、栗樹和：《地區(qū)間競爭與中國國有企業(yè)的民營化》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第12期。

[10]蔡貴龍、鄭國堅、馬新嘯等：《國有企業(yè)的政府放權(quán)意愿與混合所有制改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第9期。

[1]M市國資委：《M市市屬混合所有制企業(yè)監(jiān)督管理暫行辦法》，2020年，工作文件；M市人民政府辦公室：《M市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市國資委關(guān)于以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變工作意見的通知》，M府辦函〔2020〕84號，內(nèi)部文件匯編（主動公開文）。

[1]《N市股權(quán)多元化國有企業(yè)差異化管控的調(diào)研報告》，內(nèi)部工作資料，2024年。

[2]《加快推進(jìn)混合所有制企業(yè)差異化模式助推M市國資國企高質(zhì)量發(fā)展》，內(nèi)部工作資料，2024年。

[1]路風(fēng)：《光變：一個企業(yè)及其工業(yè)史》，當(dāng)代中國出版社2016年版，第565頁。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕