新時(shí)代國有企業(yè)監(jiān)督體制改革的內(nèi)在邏輯、 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與有效機(jī)制

摘要：國有企業(yè)監(jiān)督是國企穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，是維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，也是完善黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵領(lǐng)域。黨的十八大以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國有企業(yè)監(jiān)督體制進(jìn)行了系統(tǒng)性改革，彰顯出新時(shí)代黨在國企監(jiān)督理論與實(shí)踐方面的發(fā)展與創(chuàng)新。這一系統(tǒng)性改革以政治監(jiān)督邏輯將國企監(jiān)督體制機(jī)制全面納入黨和國家監(jiān)督體系之中，以治理監(jiān)督邏輯將現(xiàn)代企業(yè)制度與國企監(jiān)督體制機(jī)制有機(jī)融合，以效能監(jiān)督邏輯充分發(fā)揮了國企監(jiān)督體制機(jī)制對(duì)國企高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用。在此基礎(chǔ)上，國企監(jiān)督體制改革形成了堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”的貫徹落實(shí)，堅(jiān)持“國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”的監(jiān)督理念，堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)，堅(jiān)持“全心全意依靠工人階級(jí)”的方針的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代新征程國企監(jiān)督體制的有效機(jī)制應(yīng)繼續(xù)從依法監(jiān)督機(jī)制、部門協(xié)同機(jī)制、分權(quán)制衡機(jī)制進(jìn)一步全面深化。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；國有企業(yè)監(jiān)督體制；黨和國家監(jiān)督體系；黨的二十屆三中全會(huì)

中圖分類號(hào)：F271" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2025）01-0012-10

“國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，關(guān)系公有制主體地位的鞏固，關(guān)系我們黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，關(guān)系我國社會(huì)主義制度?！盵1]（513）這決定了國有企業(yè)要成為黨和國家最可信賴的依靠力量就必須健全監(jiān)督體制，使國企發(fā)展始終符合構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。黨的十八大以來，國有企業(yè)改革之路全面開啟，國企監(jiān)督領(lǐng)域展開了系統(tǒng)性改革，國企監(jiān)督體制的整體性、協(xié)同性、專業(yè)性極大提升。黨的二十屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）進(jìn)一步提出了“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同”[2]的戰(zhàn)略任務(wù)。為新時(shí)代新征程進(jìn)一步深化國企監(jiān)督體制改革指明了方向，這是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化過程中關(guān)于形成現(xiàn)代化國企監(jiān)督體制的重要內(nèi)容。那么，新時(shí)代新征程為何要進(jìn)行國企監(jiān)督體制改革？如何通過國企監(jiān)督體制改革進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國企的全面領(lǐng)導(dǎo)？國企監(jiān)督體制通過何種機(jī)制提升監(jiān)督效力？為回答這些問題，本文在闡明新時(shí)代國企監(jiān)督體制改革內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，總結(jié)國企監(jiān)督體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析提升國企監(jiān)督體制的有效機(jī)制。以求在新時(shí)代新征程繼續(xù)發(fā)揮和提升國企監(jiān)督的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性，實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下增進(jìn)企業(yè)效益、發(fā)展人民利益、提升國家綜合實(shí)力三者的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步推進(jìn)國企監(jiān)督體制機(jī)制向縱深發(fā)展。

一、新時(shí)代國有企業(yè)監(jiān)督體制改革的內(nèi)在邏輯

中國特色社會(huì)主義制度下的國企發(fā)展足以證明，國企經(jīng)濟(jì)可以成為不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府—企業(yè)二分式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，在政府作為守夜人和企業(yè)專注于生產(chǎn)上，國企已經(jīng)成為不同于政府和一般企業(yè)的經(jīng)濟(jì)力量。這是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)有形之手和無形之手進(jìn)行理論完善的中國方案。這也決定國企發(fā)展需要有完善的監(jiān)督體制確保方向正確，所以國企監(jiān)督體制改革的首要關(guān)切應(yīng)是自身定位問題。如果監(jiān)督體系對(duì)于自身定位缺乏明確認(rèn)知，功能發(fā)揮勢(shì)必受到影響。新時(shí)代國企監(jiān)督體制是黨和國家監(jiān)督體系的延伸，是推進(jìn)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的必由之路，是實(shí)現(xiàn)國企高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

（一）國家治理的邏輯必然：推進(jìn)國有企業(yè)監(jiān)督體制改革是黨和國家監(jiān)督體系落實(shí)落地的必然要求

《決定》再次強(qiáng)調(diào)要“完善黨和國家監(jiān)督體系”。[2]從內(nèi)容上看，新時(shí)代黨和國家監(jiān)督體系主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，這是黨和國家監(jiān)督體系的橫向性構(gòu)建。這些監(jiān)督體系要發(fā)揮效用，還應(yīng)在具體領(lǐng)域形成專門性監(jiān)督體制，這是黨和國家監(jiān)督體系的縱向性完善?？梢哉f，新時(shí)代的國企監(jiān)督體制是黨和國家監(jiān)督體系在國企領(lǐng)域的集成創(chuàng)新，是專業(yè)技術(shù)機(jī)制和政治發(fā)展道路相互融合的過程。[3]（6）

其一，完善黨和國家監(jiān)督體系必然要求改革國企監(jiān)督體制。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。[4]（516）之后，國企改革的綱領(lǐng)性文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）于2015年印發(fā)，對(duì)強(qiáng)化國企監(jiān)督、防止國有資產(chǎn)流失提出四條改革要求，[5]（18-24）再次強(qiáng)調(diào)了國企監(jiān)督體制不能獨(dú)立于黨和國家監(jiān)督體系。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善黨和國家監(jiān)督體系提出八項(xiàng)改革要求，其中在國企監(jiān)督領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)向中管企業(yè)全面派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。與此同時(shí)，“健全加強(qiáng)對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督配套制度。完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制”，“推進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法和刑事司法有機(jī)銜接。健全巡視巡察工作體制機(jī)制”，“完善垂直管理單位紀(jì)檢監(jiān)察體制”，“深化基層監(jiān)督體制機(jī)制改革”等任務(wù)，[2]都與國企監(jiān)督體制改革密切相關(guān)?？梢哉f，國企監(jiān)督體制就是黨和國家監(jiān)督體系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的延伸。因此，國企專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要與黨和國家監(jiān)督主體相互貫通，提升監(jiān)督力量的專業(yè)性、權(quán)威性、自發(fā)性和主動(dòng)性。

其二，國企監(jiān)督體制改革影響著黨和國家監(jiān)督體系的完善性和有效性。依法治國和依規(guī)治黨，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治中國的建設(shè)要求。這決定黨在領(lǐng)導(dǎo)國企監(jiān)督體制改革的過程中，應(yīng)通過相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)調(diào)適黨對(duì)國企監(jiān)督的內(nèi)容、方法、手段。新時(shí)代的國企監(jiān)督體制改革，始終堅(jiān)持以國家法律（以憲法為核心）和黨內(nèi)法規(guī)（以黨章為核心）為根本，不斷健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)。監(jiān)督體系要發(fā)揮作用，就要規(guī)范不同監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容。反之，權(quán)責(zé)不明則會(huì)導(dǎo)致國企各個(gè)監(jiān)督主體的無序與監(jiān)督失靈。與此同時(shí)，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，新時(shí)代國企監(jiān)督體制的改革重點(diǎn)就是由黨委（黨組）統(tǒng)籌以往條塊分割的監(jiān)督主體。通過這些方式使國企監(jiān)督在宏觀層面發(fā)揮以制度規(guī)范明確權(quán)力運(yùn)行的作用，同時(shí)通過建立完善國企權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)用權(quán)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，以完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)的有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間。[6]（296）在微觀層面，充分發(fā)揮國企黨組織不同于董事會(huì)和總經(jīng)理代理人的作用，履行好其代表黨和人民對(duì)董事會(huì)的決策進(jìn)行前置研究、把控方向，對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督約束、促成決策落實(shí)的職責(zé)。[7]（114）在這一過程中，以權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一為原則實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督的相互補(bǔ)益。

（二）國企管理的內(nèi)在邏輯：深化國有企業(yè)監(jiān)督體制改革是推進(jìn)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的必由之路

在國企的治理監(jiān)督上，國企的公司制改革通過改變內(nèi)部治理模式以提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但這并不意味著國企可以根據(jù)自身擁有的資源稟賦無序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序?qū)崿F(xiàn)符合我國國情的國有經(jīng)濟(jì)最優(yōu)結(jié)構(gòu)。所以，《決定》一方面提出“推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制”；另一方面重申要“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”。[2]

其一，國企監(jiān)督體制改革有利于完善國企公司治理。國企公司治理的核心問題在于黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的嵌入融合。對(duì)此，習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國有企業(yè)的‘根’和‘魂’，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”[8]（176）“中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特’就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”。[9]（148）與此同時(shí)，“黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一”。[9]（148）國企由委托代理問題引發(fā)的內(nèi)部人控制，解決的重要方式就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從政治、思想、組織上考察國企干部，確保國企干部“做到對(duì)黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”。[8]（177）

其二，國企監(jiān)督體制改革有利于建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的監(jiān)督模式。所有制的公有制根本和公有制實(shí)現(xiàn)形式之間是密切相關(guān)但不完全相同的概念。1國企所有制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化客觀上形成了不同于政府行政式的監(jiān)督主體，這在一定程度上解決了改革開放以來國企監(jiān)督存在的“九龍治水”問題?，F(xiàn)代企業(yè)建立的內(nèi)外多元監(jiān)督主體決定了要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國企監(jiān)督體制，就需要使黨組織和各監(jiān)督主體，以及各監(jiān)督主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡、同向發(fā)力。其中，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)在于國企監(jiān)督體制能夠做到銜接協(xié)調(diào)良好、運(yùn)轉(zhuǎn)有序，形成完整的框架系統(tǒng)。有效制衡則在于通過國企法人治理結(jié)構(gòu)的合理配置，形成相互之間的權(quán)力制衡，不會(huì)因個(gè)人或?qū)蛹?jí)的權(quán)力過大使國企監(jiān)督失之疲軟。同向發(fā)力意味著國企監(jiān)督體制中各監(jiān)督主體都有共同的監(jiān)督目標(biāo)，即保障國有資產(chǎn)的保值增值與合理分配，激發(fā)國企活力。

（三）國企發(fā)展的路徑依賴：深化國有企業(yè)監(jiān)督體制改革是實(shí)現(xiàn)國企高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

在國企的效能監(jiān)督上，國企監(jiān)督體制改革發(fā)揮著對(duì)國企高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用?！稕Q定》指出要“推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中”，[2]指明國企的高質(zhì)量發(fā)展方向。新時(shí)代國企監(jiān)督體制改革應(yīng)以該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為依托。

其一，國企監(jiān)督體制改革是進(jìn)一步深化國企改革、加快新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要保障。馬克思指出：“社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，是隨著物質(zhì)生產(chǎn)資料、生產(chǎn)力的變化和發(fā)展而變化和改變的?！盵10]（340）從這一角度出發(fā)，國企監(jiān)督體制應(yīng)圍繞生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)進(jìn)行不斷適配調(diào)整。新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)國企改革的目的是既要不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，更要穩(wěn)步發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。但生產(chǎn)力解放過程中原有的生產(chǎn)關(guān)系不會(huì)馬上改變，雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)下可以對(duì)國企生產(chǎn)關(guān)系作出同步改革使其與生產(chǎn)力相適配，但舊有的生產(chǎn)關(guān)系不會(huì)馬上消失，此時(shí)就需要以監(jiān)督的方式保障生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力相互促進(jìn)。這可以從三個(gè)方面進(jìn)行把握：一是重視生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的變化，確保新的生產(chǎn)關(guān)系不阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展；二是讓落后的生產(chǎn)關(guān)系不上升為主要矛盾；三是及時(shí)解決生產(chǎn)力發(fā)展過程中新出現(xiàn)的阻礙。以此為基礎(chǔ)，才能形成與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。

其二，國企監(jiān)督體制改革是國企收益合理分配的保障。我國國企是在社會(huì)主義制度下成長(zhǎng)起來的，和資本主義制度下成長(zhǎng)起來的企業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別。雖然改革開放引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源調(diào)配方式，現(xiàn)代化改制也使國企在治理上呈現(xiàn)出形式上的工資與利潤(rùn)，但隨著國企類型劃分的完善，國有企業(yè)功能得到明確定位，國企的主責(zé)主業(yè)也進(jìn)一步聚焦；同時(shí)，全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建與優(yōu)化，使國企效益以各種分配方式實(shí)現(xiàn)全民所有。比如公益類國企的社會(huì)公共服務(wù)能力得到提升，商業(yè)類國企既參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又能夠引導(dǎo)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。因此，國企員工不是資本主義式出賣勞動(dòng)力的勞動(dòng)者，而是為自己和人民勞動(dòng)的勞動(dòng)者；國企員工不是將自己的勞動(dòng)力在市場(chǎng)上出賣，而是將自己的勞動(dòng)力通過國企這一社會(huì)主義的物質(zhì)力量實(shí)現(xiàn)全民化。“公有制主體地位不能動(dòng)搖，國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用不能動(dòng)搖，這是保證我國各族人民共享發(fā)展成果的制度性保證，也是鞏固黨的執(zhí)政地位、堅(jiān)持我國社會(huì)主義制度的重要保證?！盵11]（73）這也決定了國企需要形成科學(xué)的收益分配和工資決定機(jī)制，以監(jiān)督國企各級(jí)負(fù)責(zé)人的合理薪酬和津貼補(bǔ)貼，保障科技人員在科技成果轉(zhuǎn)化收益分配上的更大自主權(quán)。既確保國企資源與分配關(guān)系的全民性，又確保國企收益與分配關(guān)系的合理性，形成良好的收益分配激勵(lì)機(jī)制。

其三，國企監(jiān)督體制改革是國企聚焦主責(zé)主業(yè)發(fā)展的保障。鑒于以往部分國企偏離主業(yè)經(jīng)營(yíng)而損害自身高質(zhì)量發(fā)展的情況，就要根據(jù)國企的主營(yíng)主業(yè)類型、股權(quán)構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)形成適應(yīng)于不同國企的監(jiān)督模式，因企制宜地實(shí)現(xiàn)國企監(jiān)督全覆蓋。與此同時(shí)，以國企監(jiān)督促進(jìn)戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度的建立和履行，其意義不僅在于轉(zhuǎn)變國企的考評(píng)方式，還在于保障國企在公有制經(jīng)濟(jì)主體中堅(jiān)持正確的政治方向。這一制度有助于耐心資本對(duì)國企長(zhǎng)期價(jià)值決策投資的關(guān)注，使其更加注重國企戰(zhàn)略層面的意義，而非拘泥于階段性的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，形成保障國企主營(yíng)主業(yè)發(fā)展方向的監(jiān)督體制是國企監(jiān)督的應(yīng)有關(guān)切，這一目標(biāo)可以通過監(jiān)督國企戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度的履行來實(shí)現(xiàn)。

二、新時(shí)代國有企業(yè)監(jiān)督體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

新時(shí)代國企監(jiān)督體制改革成功的根本保障，是企業(yè)各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用對(duì)公司治理的深度嵌入，實(shí)現(xiàn)在企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)國企治理的內(nèi)控體系更加健全、治理能力不斷提升、外部管理更加科學(xué)、國資監(jiān)管更加精準(zhǔn)。新時(shí)代國企監(jiān)督體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要有以下四個(gè)方面：

（一）堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”的貫徹落實(shí)

以往的國企改革曾經(jīng)出現(xiàn)過以深化改革為名弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、削弱黨的建設(shè)；“大談‘國有企業(yè)壟斷論’，宣揚(yáng)‘國有企業(yè)與民爭(zhēng)利’、‘國企是不堪的存在’，鼓吹‘私有化’、 ‘去國有化’、‘去主導(dǎo)化’，操弄所謂‘國進(jìn)民退’、‘民進(jìn)國退’的話題”的問題。[1]（512）“特別是各種敵對(duì)勢(shì)力和一些別有用心的人重點(diǎn)拿國有企業(yè)說事，惡意攻擊、抹黑國有企業(yè)，宣揚(yáng)‘國企不破、中國不立’，聲稱‘肢解’是國有企業(yè)改革的最佳方式?！盵1]（512）對(duì)于這種觀點(diǎn)，2016年10月，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上提出：“堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。”[9]（148）“公司治理本來就沒有放之四海而皆準(zhǔn)的模式”，“我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，國有企業(yè)當(dāng)然要同大的體制合拍，不要向西方企業(yè)看齊，也不可能看齊”。[9]（150）“兩個(gè)一以貫之”將國企黨的領(lǐng)導(dǎo)和國企現(xiàn)代企業(yè)制度改革并提，意味著在國企改革中不能只強(qiáng)調(diào)黨建而忽視國企改革，或者只重視國企改革而將國企黨建弱化、虛化、邊緣化。黨的領(lǐng)導(dǎo)和國企現(xiàn)代企業(yè)制度的確立，屬于一體兩面缺一不可的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)符合社會(huì)主義制度的國企現(xiàn)代化改制就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保國企現(xiàn)代化改制始終處在公有制軌道上，不使改革成為一小部分人獲益的手段。

第一個(gè)“一以貫之”的實(shí)現(xiàn)在于清晰規(guī)定黨組織在國企治理中的地位。2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出，國企應(yīng)明確黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。2020年，《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》明確規(guī)定“公司黨組織”應(yīng)寫入國有企業(yè)公司章程。上述舉措進(jìn)一步加深了國企黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)公司治理監(jiān)督的嵌入融合。第二個(gè)“一以貫之”的實(shí)現(xiàn)在于國企能夠成為更加獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。國企通過現(xiàn)代化改制成為公司制企業(yè)，并形成了國有全資、獨(dú)資、控股、參股等不同資本結(jié)構(gòu)。這些資本結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了國企治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別，使國企治理層面的監(jiān)督體制具有內(nèi)容與形式上的不同。在內(nèi)容上，國企監(jiān)督的目標(biāo)、功能、對(duì)象基本一致，但不同治理結(jié)構(gòu)的國企其監(jiān)督體制所呈現(xiàn)的形式架構(gòu)卻并不相同。此外，國企在主營(yíng)業(yè)務(wù)和歷史因素等方面的不同，也決定了國企治理監(jiān)督的差異化。比如對(duì)公益類國企應(yīng)主要監(jiān)督其承擔(dān)政府特定任務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率，領(lǐng)導(dǎo)人員的廉潔從業(yè)、行使權(quán)力情況，以及國企黨委黨（組）、董事會(huì)、經(jīng)理層職責(zé)發(fā)揮情況等；對(duì)商業(yè)類國企應(yīng)以管資本為主，減少外部的行政化干預(yù)，做好國有資本出資方領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督管理，優(yōu)化國資布局，防范國資流失，提高資本回報(bào)。[12]（33）

（二）堅(jiān)持“國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”的監(jiān)督理念

黨的二十屆三中全會(huì)再次明確高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。長(zhǎng)期以來，“一管就死”的現(xiàn)象使國企改革中協(xié)調(diào)監(jiān)督效力與國企活力之間的關(guān)系成為難點(diǎn)。新時(shí)代國企監(jiān)督體制改變了傳統(tǒng)監(jiān)督理念，向國企實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)看齊。鑒于傳統(tǒng)國企的政府管理模式在激發(fā)企業(yè)活力上存在劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”開始成為國企監(jiān)督理念轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。基于這一原則，《國有企業(yè)管理人員處分條例》明確規(guī)定，在推進(jìn)國企改革進(jìn)程中，因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，可以從輕或者減輕處分。而如何更好地量化“三個(gè)區(qū)分開來”評(píng)價(jià)指標(biāo)，以及是否需要對(duì)國企改革中這類行為免除處分，還需進(jìn)一步研究完善。

新時(shí)代國企監(jiān)督改革轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，以實(shí)現(xiàn)國企的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，很好地解決了國企發(fā)展與監(jiān)督之間的矛盾，在此基礎(chǔ)上將國企監(jiān)督和發(fā)展統(tǒng)一于“以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)”的追求上，從而推動(dòng)國企增強(qiáng)核心功能、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，使國企在構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中發(fā)揮應(yīng)有作用。這一監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變，不僅使國企監(jiān)督成為黨和國家監(jiān)督的延伸，還形成了穿透式融合的關(guān)系。這種穿透式融合使國企監(jiān)督體制與黨和國家監(jiān)督體系協(xié)調(diào)融合，黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)嵌于國企監(jiān)督。這使國企紀(jì)檢監(jiān)察組可以在上級(jí)紀(jì)委指導(dǎo)下建立同地方紀(jì)委、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。不僅實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國企的宏觀統(tǒng)籌監(jiān)督，而且推動(dòng)國企在微觀上更加自主地根據(jù)自身企業(yè)情況，對(duì)監(jiān)督體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)和制度上的完善，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效率和企業(yè)效益之間的平衡。

（三）堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)

新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針基本經(jīng)歷了從“多快好省”到“又快又好”再到“又好又快”的變化，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記則多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，上述變化反映出我國不同階段主要矛盾的轉(zhuǎn)變?！胺€(wěn)”意味著要穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，不出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；“進(jìn)”則要求調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和深化改革開放，確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展取得新成效。[13]（321）對(duì)于國企監(jiān)督體制的改革，也只有遵循“穩(wěn)”和“進(jìn)”的相互促進(jìn)，把握“穩(wěn)”的大局和基礎(chǔ)，“進(jìn)”的方向和動(dòng)力兩者間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，才能使其成為維護(hù)和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要力量。

在國企監(jiān)督體制改革過程中，因企制宜、因企施策是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)的重要體現(xiàn)，這具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是首先從中央企業(yè)開展監(jiān)督體制改革。央企在國企中具有龍頭帶動(dòng)作用，是原創(chuàng)技術(shù)的“策源地”、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長(zhǎng)”，也是承擔(dān)扶貧等重要政治責(zé)任的物質(zhì)力量?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，專門針對(duì)中央企業(yè)黨建工作、法治建設(shè)、董事會(huì)工作、混合所有制改革、內(nèi)控體系與監(jiān)督工作、合規(guī)管理等的系列政策文件陸續(xù)發(fā)布，推動(dòng)中央企業(yè)的監(jiān)督體系改革一直走在國企前列，使央企的市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)、盈利能力顯著提升。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003—2022年中央企業(yè)資產(chǎn)總額從8.3萬億元增長(zhǎng)到81萬億元，營(yíng)業(yè)收入從4.5萬億元增長(zhǎng)到39.6萬億元，利潤(rùn)總額從0.3萬億元增長(zhǎng)到2.6萬億元。[14]（55）二是根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國企在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)分類監(jiān)督、因企施策。2015年發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，對(duì)商業(yè)類和公益類國企的主要目標(biāo)、發(fā)展定位、分類監(jiān)管、定責(zé)考核作出了要求。但是，這一分類隨著國企改革的深入也已有所不足，還需要進(jìn)一步完善針對(duì)國企的功能界定與分類指引。有研究者認(rèn)為，可以在上述兩類的基礎(chǔ)上，根據(jù)CPTPP有關(guān)條款要求，結(jié)合國有經(jīng)濟(jì)使命功能，進(jìn)一步將國企分為一般競(jìng)爭(zhēng)類、戰(zhàn)略功能類、指定壟斷類和公共服務(wù)四類。[15]（60）這也影響著進(jìn)一步細(xì)化國企監(jiān)督體制的模式。

（四）堅(jiān)持“全心全意依靠工人階級(jí)”的方針

習(xí)近平總書記明確指出：“那種無視我國工人階級(jí)成長(zhǎng)進(jìn)步的觀點(diǎn)，那種無視我國工人階級(jí)主力軍作用的觀點(diǎn)，那種以為科技進(jìn)步條件下工人階級(jí)越來越無足輕重的觀點(diǎn)，都是錯(cuò)誤的、有害的?！盵16]（185-186）“堅(jiān)持全心全意依靠工人階級(jí)的方針，是堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求”。[9]（153）早在2001年，習(xí)近平同志就指出：“在企業(yè)改革中，許多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人只記住了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)利益原則和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰手段，忘記了群眾路線、思想政治工作和黨員的先鋒模范作用，將自己擺在了與群眾相對(duì)立的位置，結(jié)果使企業(yè)在困境中越陷越深，難以自拔?！盵17]（37）新時(shí)代的國企監(jiān)督體制改革，要始終堅(jiān)持健全以職工代表大會(huì)為基本形式的民主管理制度，落實(shí)職工監(jiān)督權(quán)，在重大決策上聽取職工意見，要堅(jiān)持把涉及職工切身利益的重大問題提交職代會(huì)審議，以職工董事制度、職工監(jiān)事制度，推進(jìn)職工代表有序參與公司治理。作為職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，工會(huì)應(yīng)當(dāng)是國家政權(quán)最親密的和不可缺少的合作者。[18]（168）國企職工通過職工代表大會(huì)選舉代表進(jìn)入董事會(huì)成為職工董事、進(jìn)入監(jiān)事會(huì)成為職工監(jiān)事，是確保國企決策和經(jīng)營(yíng)過程保障職工權(quán)益的重要人事制度。這一制度提升了職工在國企中的話語權(quán)，是使國企決策和監(jiān)督將職工權(quán)益納入綜合考量范圍的重要保障。與此同時(shí)，國企改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，一些國企職工對(duì)企業(yè)效益的增長(zhǎng)發(fā)揮著促進(jìn)作用。身處企業(yè)工作的一線人員，特別是在國企服務(wù)年限較長(zhǎng)者，往往對(duì)于企業(yè)有著充分了解，這些職工往往可以提出更加符合企業(yè)自身特點(diǎn)的解決方案。所以，無論是國企黨組織還是“三會(huì)一層”都需要促進(jìn)職工參與公司治理，激發(fā)職工潛力，相信職工智慧，提升職工在國企治理中的參與度，健全由職工到?jīng)Q策層的自下而上監(jiān)督體制，更好地發(fā)揮職工在國企監(jiān)督體制中的重要作用。

三、新時(shí)代國有企業(yè)監(jiān)督體制改革的有效機(jī)制

國企現(xiàn)代企業(yè)制度的確立表征著所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這種分離一度弱化了黨對(duì)國企的領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代中國共產(chǎn)黨通過制度上的依法監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督上的部門協(xié)同機(jī)制、治理上的分權(quán)制衡機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)了對(duì)國企監(jiān)督的全面領(lǐng)導(dǎo)。這種全面領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于能夠統(tǒng)籌各監(jiān)督主體的戰(zhàn)略協(xié)同，這種戰(zhàn)略協(xié)同不是發(fā)現(xiàn)問題一擁而上，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以監(jiān)督共同體的方式鞏固國企在國民經(jīng)濟(jì)中的穩(wěn)定和托底作用，將市場(chǎng)中適合民企的部分留給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

（一）依法監(jiān)督機(jī)制：深化國企監(jiān)督的法理依據(jù)

新時(shí)代新征程進(jìn)一步深化國企監(jiān)督體制改革，首先應(yīng)從制度上繼續(xù)規(guī)范監(jiān)督權(quán)，填補(bǔ)制度漏洞，完善以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的政治監(jiān)督機(jī)制和以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制。

第一，在以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的政治監(jiān)督方面，不斷推進(jìn)國企監(jiān)督的制度機(jī)制完善?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條指出，黨內(nèi)監(jiān)督體系由黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督共同構(gòu)成。以下將圍繞國企監(jiān)督制度，對(duì)上述幾個(gè)方面分而述之。

其一是黨委（黨組）的全面監(jiān)督。黨的十九大黨章與黨的二十大黨章，更加明確了國企黨委（黨組）在把方向、管大局、保落實(shí)中的具體政治作用。但實(shí)踐中，混合所有制企業(yè)所包含的國有資本控股和國有資本參股這兩種類型的企業(yè)，如何更好地實(shí)現(xiàn)黨組織的這一政治作用仍需制度層面的細(xì)化規(guī)定。

其二是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督。黨的二十大黨章在第四十五條新增了“按照規(guī)定向有關(guān)國有企業(yè)、事業(yè)單位派駐黨的紀(jì)律檢查組”的規(guī)定，[19]（56）為國企監(jiān)督工作提出了明確要求。與黨的紀(jì)律檢查相銜接的是國家監(jiān)察。國企紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革從2018年開始試點(diǎn)，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了“推進(jìn)向中管企業(yè)全面派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”的任務(wù)目標(biāo)。[2]可以說，國企派駐監(jiān)督全覆蓋工作正穩(wěn)步推進(jìn)，其具體工作亦根據(jù)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》迅速展開?！芭神v改革確立了派駐機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)各治理主體‘監(jiān)督與被監(jiān)督’關(guān)系，將監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)展至國企所有行使公權(quán)力的公職人員”，[20]（24）其法理依據(jù)是2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條第三款。2024年，該法修正后的第十二條增寫了國企監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以向駐在單位的下一級(jí)單位再派出，國家監(jiān)察委員會(huì)派駐國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以向駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的國有企業(yè)再派出的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)展和延伸了集團(tuán)國企的二三級(jí)公司和國企子、分公司的派駐監(jiān)督縱深。然而，考慮到不同國企下設(shè)公司情況各異，在下沉的過程中如何處理好監(jiān)督工作和企業(yè)關(guān)系之間的平衡還需更詳細(xì)的制度規(guī)范。

其三是黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第三十五條規(guī)定，國企黨委根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立辦公室、組織部、宣傳部等工作機(jī)構(gòu)，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以與企業(yè)職能相近的管理部門合署辦公。雖然不同國企的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，導(dǎo)致其職能監(jiān)督方式有所差異，但總體上該條例第七章和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第五章對(duì)這三類監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式都有規(guī)定。與其他黨的工作部門所不同的是國企內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織，《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第三十一條規(guī)定了國有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的職責(zé)和監(jiān)督手段，這是與派駐監(jiān)督在人員和職責(zé)上都有所不同的國企專責(zé)監(jiān)督，這一監(jiān)督主體同時(shí)也受到派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查。所以，國企派駐紀(jì)檢監(jiān)察組應(yīng)做好與國企內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的工作協(xié)調(diào)，提升監(jiān)督合力。

除以上五種形式外，巡視也是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。自從黨的十八大黨章第十三條對(duì)巡視制度作出規(guī)定后，黨的十九大黨章和黨的二十大黨章均將巡視制度單獨(dú)列出，并明確了在一屆任期實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，2024年新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十六條、十七條第三款和第四十八條對(duì)不同層級(jí)管理的國企巡視黨委（黨組）和巡察黨組織作出專門規(guī)定，其中第四十八條對(duì)巡察市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）黨委管理的國企黨組織作出了明確要求。這表明，地方國企的巡察全覆蓋工作還有很大深入空間，這將成為國企巡視監(jiān)督全面推進(jìn)的難點(diǎn)。如何在利益錯(cuò)綜復(fù)雜的地方做好巡察工作的同時(shí)，穩(wěn)定地方國企發(fā)展和經(jīng)濟(jì)還要做大量工作。

第二，在以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制方面，完善兩者在國企監(jiān)督領(lǐng)域的同向發(fā)力機(jī)制。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百四十一條是有關(guān)干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的專門條款，對(duì)這類違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，根據(jù)情節(jié)輕重最高可以給予開除黨籍處分。與該條款相銜接的是2024年公布的《國有企業(yè)管理人員處分條例》，條例共計(jì)7章52條，對(duì)國企管理人員51項(xiàng)違法行為及其適用的處分進(jìn)行了規(guī)定。條例不僅將《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第三十三條關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開來”的要求轉(zhuǎn)化為從輕或者減輕處分的情形，還對(duì)《中華人民共和國刑法》第二編第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪等涉及國企犯罪行為的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化完善。在違反以上條例的具體懲治上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條規(guī)定了黨紀(jì)處分和執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處分的順序，明確應(yīng)當(dāng)先作出黨紀(jì)處分決定，再移送行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理，涉及刑事案件的當(dāng)追究刑事責(zé)任，或者雖不構(gòu)成犯罪但涉嫌違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)委依紀(jì)處理。這些黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體現(xiàn)了對(duì)國企人員的嚴(yán)管與厚愛。以此為基礎(chǔ)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全完善涵蓋激勵(lì)、處分、考核等國企工作全過程，覆蓋國企所有人員的監(jiān)督法律法規(guī)體系。

（二）部門協(xié)同機(jī)制：凝聚國企監(jiān)督體制的強(qiáng)大合力

國企監(jiān)督曾經(jīng)存在越位、錯(cuò)位“管過多”和缺位、不到位“沒管到”的二元監(jiān)督問題，其中監(jiān)督內(nèi)容的繁冗和監(jiān)督主體間缺少聯(lián)動(dòng)和權(quán)限是這些問題產(chǎn)生的重要因素。對(duì)此，可以進(jìn)一步通過權(quán)力嵌入?yún)f(xié)同、信息共享協(xié)同、腐敗防治協(xié)同三種協(xié)同機(jī)制共同推進(jìn)解決。

一是通過權(quán)力嵌入?yún)f(xié)同，探索國企監(jiān)督體制的黨組織嵌入模式。黨的十八大以來，在實(shí)踐上，有的國企黨組織以任命紀(jì)委書記兼任監(jiān)事會(huì)主席的方式打破部門壁壘；在理論上，有學(xué)者認(rèn)為將國企黨組織整體融入現(xiàn)行監(jiān)事會(huì)的“集中參與”模式更為可行。[21]（87）上述方式其實(shí)都是一種科層制的橫向嵌入，將政治監(jiān)督權(quán)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)和合，以提升黨對(duì)國企的監(jiān)督實(shí)效和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)威。除此之外，雙向進(jìn)入交叉任職也是這種權(quán)力嵌入?yún)f(xié)同的重要體現(xiàn)。這種權(quán)力嵌入?yún)f(xié)同以責(zé)任為核心，使國企監(jiān)督形成政治監(jiān)督與國企治理監(jiān)督既獨(dú)立又相互融合的協(xié)同局面。其中國企黨組織以“四責(zé)協(xié)同”機(jī)制與“一崗雙責(zé)”相結(jié)合，國企紀(jì)檢監(jiān)察部門則據(jù)此開始引入“一案雙查”機(jī)制，既追究當(dāng)事人的責(zé)任，又倒查黨委和紀(jì)委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。與此同時(shí)，這種權(quán)力的嵌入和合對(duì)監(jiān)督主體并不產(chǎn)生削弱和沖突。其中黨內(nèi)監(jiān)督通過黨的民主集中制得以體現(xiàn)；國企治理監(jiān)督則是以“五會(huì)一層”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)/審計(jì)委員會(huì)、職工代表大會(huì)、工會(huì)）的權(quán)責(zé)配置與工作機(jī)制，以及具有相關(guān)監(jiān)督職能的部門來進(jìn)行的。這種嵌入模式的優(yōu)勢(shì)，在于可以很好地把控國企風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，國企面臨四大風(fēng)險(xiǎn)，即戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、（生產(chǎn)）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在防范化解戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)方面，國企黨組織“把方向、管大局”，重點(diǎn)監(jiān)督涉及國企穩(wěn)定發(fā)展的重大事項(xiàng)，包括董事高管的人事任免、薪酬水平、“三重一大”等，履行董事會(huì)決策的前置討論程序，做好政治把關(guān)。在防范化解后三種風(fēng)險(xiǎn)的過程中，黨組織可以督促相關(guān)主體落實(shí)黨和國家的方針政策和董事會(huì)決策的執(zhí)行情況，嚴(yán)把國企的財(cái)會(huì)與內(nèi)部審計(jì)，保障企業(yè)合規(guī)發(fā)展。然而，這種嵌入在實(shí)踐中也產(chǎn)生出新問題，即國企中一套班子往往需要在同一時(shí)間分別開黨委（黨組）會(huì)或董事會(huì)等多次會(huì)議的情況，所以如何在實(shí)際工作中減輕會(huì)議工作的負(fù)擔(dān)還需進(jìn)一步研究，并完善相關(guān)法條。

二是通過信息共享協(xié)同，破解國企監(jiān)督中的信息不對(duì)稱問題。建設(shè)并運(yùn)用好智慧監(jiān)督平臺(tái)，逐步成為國企腐敗預(yù)防和預(yù)警的重要方式。相比于傳統(tǒng)監(jiān)督方式，大數(shù)據(jù)人工智能等科技運(yùn)用不僅革新了國企腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制，縮短了線索發(fā)現(xiàn)時(shí)間，而且優(yōu)化了監(jiān)督資源統(tǒng)籌機(jī)制。目前已有的智慧監(jiān)督平臺(tái)包括國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國務(wù)院國資委”）的監(jiān)督追責(zé)信息系統(tǒng)，各地方國資委打造的出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督平臺(tái)、陽光采購智慧監(jiān)督平臺(tái)等。各國企接入這些智慧平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集，再將數(shù)據(jù)處理分析后貫通于各部門，形成圍繞國有資本資產(chǎn)流動(dòng)等各個(gè)方面的數(shù)據(jù)庫，極大減少了不同監(jiān)督部門的信息不對(duì)稱。這些平臺(tái)從技術(shù)上促進(jìn)了各監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，特別是加強(qiáng)了對(duì)境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管，使國企在信息共享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)跟進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)反饋。智慧監(jiān)督平臺(tái)的運(yùn)用，意味著國企監(jiān)督在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警上建立了更快的風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)防范體系和風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)監(jiān)控體系，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，而且提升了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的精確性，使國企可以快速調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，解決企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)自身的健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，進(jìn)一步推動(dòng)國企信息資源的統(tǒng)籌共享將成為完善國企監(jiān)督機(jī)制的重要一環(huán)。與此同時(shí)，還需高度重視國企信息安全的保障機(jī)制。尤其是涉及關(guān)鍵領(lǐng)域的國企信息，誰有訪問權(quán)限、如何訪問、如何制定信息的加密等級(jí)等，以防止關(guān)鍵信息泄露，都是打造國企智慧平臺(tái)時(shí)需要考慮的問題。

三是通過腐敗防治協(xié)同，強(qiáng)化國企監(jiān)督主體間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。一方面，在國企國資監(jiān)督上進(jìn)一步推進(jìn)國務(wù)院國資委對(duì)國資監(jiān)督的內(nèi)部協(xié)同。從黨的十八屆三中全會(huì)開始，黨中央將形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制作為工作重點(diǎn)。國資監(jiān)管改革使得在政企分開上，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)國資監(jiān)管，不行使政府公共管理職能和干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)；在政資分開上，則通過改革國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使有關(guān)投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)力。監(jiān)管對(duì)象的改變促使國資委內(nèi)部體制改革，逐漸形成以國務(wù)院國資委為核心，包含各級(jí)國資委的上下互通、左右相連的國資監(jiān)管系統(tǒng)。該系統(tǒng)中，地方國資委把本地區(qū)國有資產(chǎn)，包括本地區(qū)的中央企業(yè)國有資產(chǎn)、外省市的國有資產(chǎn)，以及本屬于本地區(qū)的國有資產(chǎn)納入本級(jí)國資委統(tǒng)計(jì)分析和統(tǒng)籌考慮的范圍。國資監(jiān)管系統(tǒng)的健全完善可以進(jìn)一步促進(jìn)國企監(jiān)督在未來形成以國資委專注于管資本、財(cái)政部專注于管企業(yè)的更優(yōu)國企監(jiān)督管理模式。另一方面，在腐敗治理上逐漸完善案件查辦聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。隨著實(shí)踐推進(jìn)，紀(jì)巡財(cái)審聯(lián)動(dòng)機(jī)制，組組協(xié)同監(jiān)督機(jī)制、室組聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制、室組地聯(lián)合辦案機(jī)制、室組地企巡協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)辦案機(jī)制逐步成型。紀(jì)監(jiān)、巡視和審計(jì)部門在發(fā)現(xiàn)問題后，可以更快移交相關(guān)部門進(jìn)行整改和查辦，加強(qiáng)了黨對(duì)國企監(jiān)督主體的整體性統(tǒng)籌。這種聯(lián)動(dòng)辦案的成功經(jīng)驗(yàn)和具體過程還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步形成具體制度，以充分規(guī)范查辦案件的工作流程、提升辦案合力，消減正式制度供給不足導(dǎo)致形成隱性制度的監(jiān)督腐敗。

（三）分權(quán)制衡機(jī)制：完善現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部治理監(jiān)督的基本架構(gòu)

在國企治理監(jiān)督層面，形成公司制相互制衡式權(quán)力結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督的基本思路。公司制的全面改革使國企在“老三會(huì)”（黨委會(huì)、職工代表大會(huì)和工會(huì)）的基礎(chǔ)上發(fā)展出“新三會(huì)”的法人治理結(jié)構(gòu)。

其一，全面成立董事會(huì)，有效分離國企決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。2023年，3.8萬戶國企實(shí)現(xiàn)董事會(huì)應(yīng)建盡建，外部董事占多數(shù)的比例達(dá)99.9%。[22]即使國有獨(dú)資公司沒有股東大會(huì)也有董事會(huì)，這使作為唯一履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也將部分股東權(quán)利下放給董事會(huì)。決策權(quán)獨(dú)立的董事會(huì)使國企決策需要通過獨(dú)立董事、外部董事、職工董事、股權(quán)董事的集體討論，形成決策層面的權(quán)力制約監(jiān)督。與此同時(shí)，2021年9月，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》，明確董事會(huì)是中央企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策主體，負(fù)責(zé)定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)，董事長(zhǎng)是董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行的第一責(zé)任人，并強(qiáng)化了外部董事作決策、強(qiáng)監(jiān)督的職責(zé)。該規(guī)則對(duì)其他國企董事會(huì)的制度完善同樣具有指導(dǎo)意義。

其二，革新監(jiān)事會(huì)，改進(jìn)企業(yè)監(jiān)督權(quán)。一方面撤銷中央企業(yè)和地方一級(jí)國企集團(tuán)監(jiān)事會(huì)，相關(guān)職責(zé)劃入中華人民共和國審計(jì)署。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。2019年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第十四條規(guī)定：“將《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第十三條第一款第三項(xiàng)修改為：‘（三）依照規(guī)定向所出資企業(yè)委派監(jiān)事’?！盵23]2022年《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，廢止了2000年頒布的《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》。另一方面優(yōu)化有限責(zé)任公司和股份有限公司國企的監(jiān)事會(huì)。2023年版《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱“《公司法》”）規(guī)定，“股份有限公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事”，[24]自此監(jiān)事會(huì)不再成為國企治理的法定組織。同時(shí)在有限責(zé)任公司監(jiān)事會(huì)的職能設(shè)定上，新增監(jiān)事會(huì)可以要求董事、高級(jí)管理人員提交執(zhí)行職務(wù)的報(bào)告，而無論是有限責(zé)任公司還是股份有限公司，都新增了監(jiān)事會(huì)決議的表決應(yīng)當(dāng)一人一票的規(guī)定。

其三，用好股東大會(huì)，發(fā)揮國企所有權(quán)者的監(jiān)督力量。國企形成股東大會(huì)的前提是混合所有制改革。黨的十八屆三中全會(huì)明確混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，是國企改革的重要突破口。2015年《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，對(duì)各類資本參與國企混合所有制改革提出鼓勵(lì)支持。截至2021年底，中央各級(jí)子企業(yè)中混改企業(yè)占比73.52％，地方國企混改企業(yè)占比59％，黨的十八大以來，非公有資本權(quán)益在央企所有者權(quán)益中占比達(dá)到38％。[25]（19）這種混合所有制企業(yè)的特點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)主體多元化，即國有資本、集體資本、非公有制資本交叉持股，其中非公產(chǎn)權(quán)主體通過委派董事進(jìn)入董事會(huì)，這些委派的董事往往具有財(cái)務(wù)或法律上的專業(yè)背景，在客觀上形成并強(qiáng)化了有效制約的股東權(quán)利監(jiān)督模式。不過隨著國企混改的推進(jìn)，允許哪些資本參與混改逐漸成為一個(gè)問題，這在很大程度上影響著企業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。如美國的機(jī)構(gòu)投資者股東結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其更加重視股價(jià)的波動(dòng)，使企業(yè)行為趨于短視；日本則由于股東的相互持股形成大股東之間的制約，使企業(yè)更注重長(zhǎng)期效益。所以，2021年后國企混改開始轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)的非公戰(zhàn)略投資者。除此之外，還應(yīng)對(duì)相關(guān)戰(zhàn)略投資者的資金來源和穩(wěn)定性進(jìn)行詳細(xì)核查。

其四，夯實(shí)黨委（黨組）會(huì)，做好國企治理中黨組織的有機(jī)融合。2015年《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》印發(fā)，對(duì)國企黨委（黨組）的黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和紀(jì)委（紀(jì)檢組）的監(jiān)督責(zé)任作出規(guī)定。2020年《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第九條從公司章程的制定管理層面，要求公司章程寫明黨委（黨組）或黨支部（黨總支）的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等重要事項(xiàng)，明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。2021年印發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，更進(jìn)一步明確了中央企業(yè)黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式。與此同時(shí)，《公司法》在第十八條和第一百七十條對(duì)公司為黨組織的活動(dòng)提供必要條件和黨組織在國家出資公司治理中的作用進(jìn)行了明確。這是國企黨組織發(fā)揮在國企監(jiān)督體制中的引領(lǐng)和保障作用的工程性體現(xiàn)。

總體上看，新時(shí)代國企內(nèi)部分權(quán)制衡機(jī)制的形成改變了國企原有監(jiān)督結(jié)構(gòu)，四類主體各自履行在監(jiān)督層面的職責(zé)職權(quán)。相比監(jiān)事會(huì)監(jiān)事權(quán)的改革和黨委（組）領(lǐng)導(dǎo)力的加強(qiáng)，進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)在決策領(lǐng)域和黨委（組）會(huì)在把方向上的具體事權(quán)內(nèi)容，以及提升黨組織對(duì)國企內(nèi)外監(jiān)督主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，將是貫穿國企監(jiān)督體制改革的重點(diǎn)。

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