可再生能源用地監(jiān)管的反公地悲劇問題研究

摘要：可再生能源擴(kuò)張是我國應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)以及推動全面綠色轉(zhuǎn)型的重要舉措。然而，當(dāng)前我國可再生能源用地監(jiān)管中存在管理碎片化、審批權(quán)限重疊以及政策不確定性等問題，導(dǎo)致土地配置效率低下，進(jìn)而形成“反公地悲劇”現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了可再生能源的規(guī)?；l(fā)展。這一現(xiàn)象背后的根源是土地功能固化背景下的分散管理模式和以部門利益最大化為導(dǎo)向的行政思維。為破解這一困境，可采取可再生能源用地統(tǒng)一規(guī)劃與集中授權(quán)的監(jiān)管模式，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，增強可再生能源用地政策的穩(wěn)定性，并通過完善激勵措施促進(jìn)土地資源的高效配置，從而實現(xiàn)可再生能源用地的協(xié)調(diào)與高效利用。

關(guān)鍵詞：能源轉(zhuǎn)型；可再生能源；用地監(jiān)管；反公地悲劇；應(yīng)對氣候變化

中圖分類號：D922.67; D922.68" "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" 文章編號：1003-8477（2025）01-0131-08

隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，以風(fēng)光電為代表的可再生能源項目正在大規(guī)模擴(kuò)張。2024年11月8日，我國能源領(lǐng)域首部統(tǒng)領(lǐng)性法律《能源法》出臺，再次明確強調(diào)了優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，提高非化石能源消費比重。①然而，實現(xiàn)可再生能源規(guī)?；貌粌H需要巨額投資，更需要時空規(guī)劃的全方面協(xié)調(diào)。[1]（326）在生態(tài)紅線、糧食安全與低碳發(fā)展目標(biāo)的權(quán)衡之間，我國大批可再生能源項目因土地政策變動或?qū)徟鞒倘唛L而被擱置或取消，僅2024年已有內(nèi)蒙古、貴州、江蘇、河北等9個省份開始清理總規(guī)模超過48吉瓦的逾期或無法實施的新能源項目。[2]這暴露了當(dāng)前可再生能源用地監(jiān)管低效以及利益協(xié)調(diào)不足的問題。對有限土地資源的競爭和沖突可能降低可再生能源的發(fā)展?jié)摿Γ琜3]（1242）土地監(jiān)管問題儼然化作可再生能源擴(kuò)張的“達(dá)摩克利斯之劍”，成為限制我國能源轉(zhuǎn)型的瓶頸之一。

與傳統(tǒng)“公地悲劇”導(dǎo)致的資源過度利用不同，中國可再生能源用地監(jiān)管面臨著資源利用不足的“反公地悲劇”現(xiàn)象，包括土地管理權(quán)責(zé)碎片化、審批權(quán)限交叉重疊以及政策不確定性等問題。本文以“反公地悲劇”為理論框架，深入分析中國可再生能源用地監(jiān)管面臨的法律困境，探討我國土地管理固化分散問題與可再生能源需求之間的矛盾，并建議通過集中式授權(quán)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制及設(shè)立政策穩(wěn)定期等措施破解“反公地悲劇”，實現(xiàn)我國可再生能源與土地資源的協(xié)調(diào)利用。

一、可再生能源用地監(jiān)管的法律困境

風(fēng)光電可再生能源項目因其低碳排放性與強傳統(tǒng)能源替代效應(yīng)成為我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要舉措之一。[4]（37）2024年1月到7月，我國可再生能源新增發(fā)電裝機(jī)容量184.84GW，同比增長14.65%，其中，太陽能發(fā)電裝機(jī)容量約7.4億千瓦，同比增長49.8%。[5]然而，隨著光伏裝機(jī)規(guī)模提升，可用于安裝光伏的土地資源卻日益緊缺，項目開發(fā)實踐開始出現(xiàn)重重阻礙，用地監(jiān)管權(quán)責(zé)碎片化、用地審批權(quán)限交叉和用地監(jiān)管政策不確定等問題導(dǎo)致可再生能源用地的成本上漲、利用率降低。

（一）用地管理碎片化導(dǎo)致使用權(quán)獲取困難

我國土地管理呈碎片化特點，申請流程繁復(fù)，致使交易成本較高，進(jìn)而增加了獲取可再生能源用地使用權(quán)的難度?？稍偕茉磾U(kuò)張的用地來源有四類：一是建設(shè)用地。目前全國建設(shè)用地總量為6.13億畝，僅占國土總面積的4.25%，[6]建設(shè)用地稅高量少，為了降低建設(shè)成本，很少有新能源項目申請該用地類型，僅為必要配套設(shè)施申請建設(shè)用地。二是利用可再生能源資源豐富但尚未開發(fā)的土地推進(jìn)風(fēng)電、光伏等可再生能源項目。三是在非耕地類農(nóng)用地上開展農(nóng)光互補、漁光互補、林光互補、草光互補等光伏復(fù)合項目。四是利用建筑屋頂、交通沿線等空間開發(fā)分布式光伏發(fā)電項目。[7]（24-25）不同土地性質(zhì)有不同流轉(zhuǎn)方式，包括：出讓、劃撥和租賃等。以光伏項目用地為例（見圖1）。若要取得永久性建筑的土地使用權(quán)，需遵循建設(shè)用地辦理手續(xù)，以出讓劃撥方式取得；若要取得非永久性建筑的土地使用權(quán)，需再分類為建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地。土地性質(zhì)細(xì)分加劇了管理的碎片化。從未利用地的取得方式來看，從用地的性質(zhì)劃分，未利用地分為林地、宜林地和非林地。對于林地，需按建設(shè)用地辦理手續(xù)，占用或征用土地。以林光互補形式為主的宜林地在電站施工期需要按臨時占用地辦理用地手續(xù)，在電站運營期間，宜林地需以租賃方式取得，并簽署補償協(xié)議。非林地的所有權(quán)屬又分為農(nóng)村集體所有土地和國家所有土地：對于國有未利用地，應(yīng)與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局簽訂租賃協(xié)議；對于農(nóng)村集體所有未利用地，應(yīng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會簽訂《土地承包協(xié)議》，而且還需要考慮集體組織成員的優(yōu)先承包權(quán)和民主決議程序，否則可能導(dǎo)致協(xié)議無效。有時大規(guī)模的可再生能源項目需要申請多種不同土地性質(zhì)的土地，需要與不同的審批部門接洽，土地管理的碎片化極大地增加了可再生能源項目用地的獲取難度和交易成本。

（二）審批權(quán)限交叉下的管理沖突

可再生能源用地的取得還需要滿足不觸碰耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條管控線。由于不同功能下的土地管理部門不同，這使得可再生能源項目的審批涉及發(fā)改委、國土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、環(huán)保局、水利部門、文物行政部門、當(dāng)?shù)剀娛聶C(jī)關(guān)、省級國土部門、當(dāng)?shù)毓簿?、自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、林業(yè)主管部門等多個部門，用地審批權(quán)限呈現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象。出于不同的管理目的，各部門有各自的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，甚至在職能交叉領(lǐng)域會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)沖突現(xiàn)象。例如，“光伏項目實際占地面積”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)并不一致，尤其在“農(nóng)光互補”等復(fù)合用地項目中，稅務(wù)部門對用地兩稅應(yīng)稅面積的計算存在不同理解，有的按照場區(qū)用地紅線范圍內(nèi)全部占地面積計稅，有的按光伏項目土地租賃合同約定的面積計稅，還有的按光伏陣列投影面積計稅等；再如，在項目選址時，國土部門出具的地類證明文件顯示項目用地為未利用地，但可能林業(yè)部門出具的地類文件顯示項目用地為宜林地，而草原主管部門出具的地類文件又顯示項目用地的地類為天然牧草地，此時便無法確定應(yīng)當(dāng)以哪一個主管部門給出的地類性質(zhì)為準(zhǔn)來判斷項目用地是否屬于應(yīng)當(dāng)繳納耕地占用稅的地類。[8]雖然國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)的改革試圖減輕規(guī)制內(nèi)容上的重疊和沖突，但由于立法主體、調(diào)整對象不同，法律間的銜接仍然存在問題。例如，2024年自然資源部啟用的“三調(diào)”數(shù)據(jù)與之前的土地數(shù)據(jù)不一致，一些光伏項目用地性質(zhì)被重新分類，企業(yè)現(xiàn)在可能面臨占用基本農(nóng)田、基本草原、國家公益林需要重新分類和審批的情況，增加了項目審批的難度和時間成本，導(dǎo)致可再生能源項目面臨更改用地性質(zhì)、補辦手續(xù)或遷移拆除的風(fēng)險。

（三）政策不確定性提高交易成本

第一，在可再生能源項目推進(jìn)中，用地監(jiān)管政策頻繁變動不僅難為基層執(zhí)行部門提供明確且一致的操作指引，也加劇了項目開發(fā)的不確定性。以“農(nóng)光互補”政策為例。2015年至今，該政策歷經(jīng)多次修訂和搖擺，許多項目被迫中止。2024年1月，貴州省36個總規(guī)模為3.357GW的光伏項目因政策調(diào)整而終止，而這些項目幾乎全部為農(nóng)業(yè)光伏項目。[9]再如，江蘇泗洪領(lǐng)跑者光伏基地的拆除也體現(xiàn)了政策的不確定性，2022年，該部分光伏方陣因妨礙行洪且未依法辦理水行政許可手續(xù)而被生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與淮河水利委員會核查為違建，要求其將不符合要求的光伏設(shè)施按《天崗湖湖泊保護(hù)規(guī)劃》和淮河水利委員會印發(fā)的審查意見予以清理和拆除。但是，2017年泗洪縣水利局批準(zhǔn)的《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地規(guī)劃報告》認(rèn)為，該項目不影響當(dāng)?shù)睾拥篮秃吹男泻榕c蓄洪功能，并同意該規(guī)劃報告及實施方案。[10]頻繁的政策變化給企業(yè)帶來了極大的不確定性，增加了決策成本和項目延遲的風(fēng)險，迫使其在政策變動后不斷調(diào)整項目規(guī)劃和投資決策，削弱了投資者的信心。

第二，不同地區(qū)土地使用稅不統(tǒng)一，地方自由裁量權(quán)大，不合理的稅費會顯著增加企業(yè)開發(fā)風(fēng)電光伏的稅費負(fù)擔(dān)，抑制企業(yè)投資開發(fā)新能源的積極性。新《耕地占用稅法》實施后，各地對光伏用地征收的耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)及面積認(rèn)定差異巨大。對于光伏電站用地，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)征收土地使用稅的標(biāo)準(zhǔn)是每平方米0.6—12元，相差20倍，以光伏電站每10兆瓦占地13萬—17萬平方米來計算，企業(yè)每年需繳納7.8萬—204萬元稅費。[11]（30）高額稅費在部分地區(qū)已超過企業(yè)電力銷售收入，顯著增加了新能源項目的非技術(shù)成本，嚴(yán)重抑制了企業(yè)的投資積極性。例如，2017年西南某地市政府在申報第三批光伏領(lǐng)跑基地時，明確承諾了當(dāng)?shù)毓夥I(lǐng)跑者基地涉及的全部土地屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅的范圍，但在企業(yè)優(yōu)選前夕即2018年2月，該省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)土地使用稅征收范圍的通知》，并據(jù)此將當(dāng)?shù)貎蓚€領(lǐng)跑者基地納入城鎮(zhèn)土地使用稅征收范圍。[11]（31）

二、反公地悲劇陰影下的可再生能源用地監(jiān)管

（一）反公地悲劇的理論發(fā)展與應(yīng)用

反公地悲?。ˋnti-commons Tragedy）理論的核心在于資源或產(chǎn)權(quán)的過度分割導(dǎo)致監(jiān)管碎片化，從而造成資源的排他性過強，最終引發(fā)資源利用不足的悲劇。[12]（9-10）最初由Frank Michelman提出與“公地”相反的假想制度和結(jié)構(gòu)性特征，即沒有人可以在未經(jīng)其他所有人許可的情況下使用任何資源，[13]（668）Michael Heller發(fā)展了反公地的概念，擴(kuò)展了其適用范圍，并進(jìn)行案例驗證。[14]（621-688）他認(rèn)為反公地悲劇并不表現(xiàn)為資源的破壞或枯竭，而是影響資源價值利用的最大化，甚至導(dǎo)致稀缺資源的完全浪費。以莫斯科的小商店為例，復(fù)雜的許可制度要求開設(shè)商店需得到多個主體同意，增加了交易成本和協(xié)調(diào)難度，導(dǎo)致店面資源閑置。相較而言，不受限制的小攤販就能有效利用空間和市場需求。[14]（621-688）Buchanan和Yoon正式將該理論模型化：當(dāng)司機(jī)必須從兩個獨立售票亭獲得許可才能進(jìn)入停車場時，高昂的雙重收費和復(fù)雜的協(xié)調(diào)需求增加了交易成本，導(dǎo)致停車資源被閑置和未充分利用。換言之，如果某一資源由多個權(quán)利持有人控制，權(quán)利沖突的可能性遠(yuǎn)高于達(dá)成協(xié)議，會顯著降低資源利用效率。[15]（1-13）因此，“反公地悲劇”可被看作是“公地悲劇”的鏡像，二者都源于產(chǎn)權(quán)問題，只不過是前者出現(xiàn)在權(quán)利束[16]（249-262）沒有按照等級遞增的層次分配，而是被扁平化分割并分配給不同的持有者，受制于重疊的所有權(quán)，不協(xié)調(diào)的集體管理使得資源處于低效利用或過度利用的場景。

反公地悲劇分為兩種類型：一是“法律型”，指法律制度導(dǎo)致的過度排他性權(quán)利，多個所有者對同一資源擁有排他性產(chǎn)權(quán)甚至“一票否決權(quán)”；二是“空間型”，指資源在物理空間上被過度分割，盡管單個碎片的排他性權(quán)利適度，但整體資源過于破碎化，導(dǎo)致無法有效利用。[17]（103）1國內(nèi)法學(xué)研究中，反公地悲劇理論主要應(yīng)用于新的財產(chǎn)權(quán)利創(chuàng)設(shè)研究，包括專利[18]（212）、高校科技成果[19]（89）、著作權(quán)[20]（77）在內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)歸屬，數(shù)據(jù)權(quán)屬[21]（101）以及物權(quán)配置[22]（64）、自然資源與生態(tài)環(huán)境的公眾共用物所有權(quán)和使用權(quán)[23]（108）出現(xiàn)的尺度錯位分析。

實際上，政府監(jiān)管作為公共產(chǎn)權(quán)的利用過程，也存在反公地悲劇現(xiàn)象。分散的監(jiān)管權(quán)力或監(jiān)管者的分散可能導(dǎo)致行政效率低下，當(dāng)其中某一監(jiān)管者不愿合作或拒絕合作時，政府將無法或難以提供公共物品，[24]（1055）出現(xiàn)管理真空。Coelho研究發(fā)現(xiàn)，水產(chǎn)養(yǎng)殖中的冗雜審批程序可能因環(huán)境保護(hù)政策與個人和公司權(quán)利的沖突而阻礙項目進(jìn)展。[25]（56-71）Kosnik則指出，美國水資源監(jiān)管的碎片化導(dǎo)致小型水電開發(fā)資源利用不足。[26]（5512-5519）Brinkhurst建議通過頂層設(shè)計優(yōu)化行政管理和下放權(quán)力，以避免政府間的權(quán)力斗爭和責(zé)任推諉。[27]（151）與監(jiān)管反公地悲劇相關(guān)的中國研究很少，但這仍然是可被證成的，例如中國空氣污染監(jiān)管中的反公地悲劇問題[24]（1054）與食品監(jiān)管中政出多門問題。[28]（26）

（二）可再生能源用地監(jiān)管的反公地悲劇

我國可再生能源用地監(jiān)管的困境與反公地悲劇的分散確權(quán)有著相同的邏輯。首先，許可制度的碎片化，導(dǎo)致資源使用需經(jīng)過多個利益所有者的同意，可再生能源用地取得方式多樣，且涉及林地、農(nóng)用地、未利用地等不同類型土地的復(fù)雜審批流程，相當(dāng)于設(shè)置了太多的排他權(quán)，致使權(quán)責(zé)分散。其次，每個參與者擁有獨立的否決權(quán)，增加了協(xié)調(diào)難度并可能導(dǎo)致資源閑置?？稍偕茉错椖康膶徟婕鞍l(fā)改委、國土資源部門、環(huán)保局、水利部門等多個部門，且審批權(quán)限交叉重疊。任何部門都可能擁有“一票否決權(quán)”，即使項目其他方面都符合要求，但只要一個部門反對，項目就可能被擱置或取消，這正是反公地悲劇中“多重否決權(quán)”的典型表現(xiàn)。各部門為了自身利益最大化，可能會設(shè)置較高門檻，增加交易成本，最終導(dǎo)致資源無法有效利用。最后，缺乏統(tǒng)一的交易標(biāo)準(zhǔn)，使得交易成本顯著增加，加大了管理復(fù)雜性。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部統(tǒng)一管理土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水域及海洋資源，整合了原來八個部門的職能，提高了資源管理的效率和一致性。而在此之前，國土、林業(yè)、草原等主管部門對地類的認(rèn)定并不完全統(tǒng)一，導(dǎo)致項目用地的地類在各主管部門出具的地類認(rèn)定文件中存在不一致的情況。政府管理部門因未處理好土地功能價值位序，從而頻繁變動可再生能源用地政策，導(dǎo)致參與者難以做出理性決策。

我國可再生能源用地反公地悲劇的根源在于土地功能固化下的分散管理和以部門利益最大化為中心的行政思維，導(dǎo)致土地配置效率低下、政策目標(biāo)錯位和資源利用不足。我國土地管理制度的原型源于蘇聯(lián)，其顯著特點是功能導(dǎo)向的分散管理架構(gòu)。土地經(jīng)濟(jì)學(xué)將土地功能劃分為三大類、九種具體功能，包括社會功能（如就業(yè)支持、人類健康與娛樂、文化和審美價值）、經(jīng)濟(jì)功能（如居住與獨立生產(chǎn)、基于土地的生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施），以及環(huán)境功能（如非生物資源與生物資源供給、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)），[29]（382）并據(jù)此形成了權(quán)力分散的土地管理體系：國土資源局負(fù)責(zé)綜合管理，農(nóng)業(yè)、交通、能源等部門則分擔(dān)具體功能的實施。盡管2018年國土空間規(guī)劃改革試圖建立統(tǒng)一的國土規(guī)劃體系，但可再生能源用地行政權(quán)力中的分散性問題依然沒有得到根本解決。功能導(dǎo)向的分散管理導(dǎo)致土地功能的統(tǒng)一性被破壞，單一土地功能的規(guī)劃人為割裂了土地的綜合功能，不利于資源綜合利用。

雖然我國在宏觀政策上支持可再生能源發(fā)展，但法律保障仍然滯后。《土地管理法》《可再生能源法》均未提及可再生能源土地的使用問題，導(dǎo)致其碳減排功能無法被現(xiàn)有土地利用規(guī)劃系統(tǒng)識別，使得可再生能源用地需求無法被優(yōu)先考慮，從而加劇了低碳發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和耕地保護(hù)之間的矛盾。[30]（178-179）此外，這種分權(quán)治理導(dǎo)致土地規(guī)劃實施的嚴(yán)重碎片化，各部門將自身管轄范圍內(nèi)的土地規(guī)劃置于優(yōu)先地位，形成部門間的“利益壁壘”或“技術(shù)壁壘”，妨礙了信息共享和協(xié)同決策。[31]（2）最終，在中央政府的減碳目標(biāo)、傳統(tǒng)能源部門的利益、新能源企業(yè)的投資需求、光伏和風(fēng)電設(shè)備制造商利用政策機(jī)會消化過剩產(chǎn)能的復(fù)雜利益格局中，土地管理的分散化和絕對排他權(quán)加劇了土地使用沖突，造成了可再生能源項目的停滯或拆除。這既沒有充分利用土地，也對低碳發(fā)展目標(biāo)造成威脅，構(gòu)成了可再生能源用地的反公地悲劇。

三、可再生能源用地監(jiān)管反公地悲劇的克服

我國可再生能源用地監(jiān)管陷入反公地悲劇，阻礙了可再生能源的規(guī)?；瘮U(kuò)張。由于監(jiān)管專業(yè)細(xì)分發(fā)展的必然，監(jiān)管權(quán)碎片化的反公地悲劇并不能像產(chǎn)權(quán)反公地悲劇一樣被徹底根除，只能尋求緩解。[1]（347）為此，結(jié)合理論分析和國外實踐經(jīng)驗，本章提出三種符合我國國情的應(yīng)對策略，以克服可再生能源監(jiān)管中的反公地悲?。旱谝?，實施統(tǒng)一規(guī)劃與集中式授權(quán)，解決土地管理權(quán)責(zé)碎片化問題，將外部性內(nèi)生化，提升資源配置效率。這需要簡化審批流程，建立一站式審批窗口，明確責(zé)任主體，提高決策效率。第二，建立健全可再生能源監(jiān)管跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，整合不同部門的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，賦予特定部門最終裁決權(quán)，減少政策沖突，降低交易成本。第三，發(fā)揮立法的穩(wěn)定性和政策的激勵作用，減少政策頻繁變動帶來的不確定性。

（一）統(tǒng)一規(guī)劃與集中式授權(quán)

設(shè)立管理機(jī)構(gòu)以集中授權(quán)和簡化審批，統(tǒng)籌規(guī)劃可再生能源項目選址，能有效避免管理體制碎片化。由美國土地管理局規(guī)劃的西部太陽能計劃最初采用的是“Landscape Approaches”，[32]旨在綜合考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會因素，以優(yōu)化可再生能源項目選址。在該方法的指導(dǎo)下，項目開發(fā)得以在可再生能源開發(fā)潛力高、與自然和社會沖突小且靠近現(xiàn)有輸電線路的公共土地上進(jìn)行，顯著提升了項目規(guī)劃的科學(xué)性和合理性；并在項目規(guī)劃階段，預(yù)先制定措施以減少對環(huán)境的潛在影響，利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)簡化審批流程，增加了開發(fā)商獲得許可的確定性。加州在2022年通過了第205號議會法案（Assembly Bill 205），旨在解決可再生能源項目審批過程中的煩瑣和低效問題。該法案提高了加州能源委員會（CEC）的重要性地位，通過“一站式”流程簡化審批，賦予CEC更大的許可簽發(fā)權(quán)，通過集中資源和信息共享，減少重復(fù)性步驟，提高審批效率。與此同時，確保審批過程考慮到地方政府的經(jīng)濟(jì)協(xié)定、勞動力條件和社區(qū)利益協(xié)議，以保護(hù)地方發(fā)展和就業(yè)。[33]

我國應(yīng)制定分區(qū)治理規(guī)劃，事先劃定低碳資產(chǎn)預(yù)批準(zhǔn)區(qū)域，并協(xié)調(diào)利益相關(guān)者，整合分散部門的審批權(quán)限。當(dāng)前，國家已嘗試分區(qū)治理，在綜合考慮基本生物物理條件、技術(shù)潛力、經(jīng)濟(jì)潛力、生態(tài)條件等基礎(chǔ)上，優(yōu)先利用“沙戈荒”區(qū)域和廢棄礦區(qū)等非耕地，并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，明確目標(biāo)和裝機(jī)容量。然而，這些措施多為臨時性安排，缺乏法定保障。因此，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的可再生能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予其集中審批權(quán)以簡化流程，并設(shè)立“一站式”審批窗口。我國在實踐中也發(fā)展出類似的集中授權(quán)模式，一般由發(fā)改委牽頭，以前期工作對接會的形式，聯(lián)合自然資源局、林草局、水利局、生態(tài)環(huán)境局等多個部門統(tǒng)一審批，加快可再生能源項目進(jìn)度。如在庫布齊沙漠的可再生能源基地規(guī)劃中，可再生能源用地存在分散、協(xié)調(diào)不足等問題。國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《以沙漠、戈壁荒漠地區(qū)為重點的大型風(fēng)電光伏基地規(guī)劃布局方案》，對不同地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，明確規(guī)劃目標(biāo)和總裝機(jī)容量，避免土地利用不充分問題。但目前這種制度僅限于當(dāng)?shù)卣匾暱稍偕茉错椖繒r的臨時制度安排，而非固定的法定政策。未來，我國可將這一措施繼續(xù)制度化，通過建立全國統(tǒng)一的可再生能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采用分階段的利益相關(guān)者咨詢機(jī)制和快速決策程序，并設(shè)立國家委任的特別專員，以確保項目不因地方行政障礙而延誤。此舉可通過集中式管理和合理授權(quán)，克服目前用地管理中的障礙。

（二）建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

強制性的集中授權(quán)規(guī)劃方法雖然解決了因部門分散導(dǎo)致的決策低效，但它無法徹底解決部門間審批權(quán)限重疊和標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，還可能增加跨部門協(xié)調(diào)的成本。要解決這些問題，不僅需要協(xié)調(diào)同級別地方機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，還要理順國家政府與地方政府之間的互動，以有效應(yīng)對反公地悲劇的挑戰(zhàn)。這些關(guān)系如果未能妥善管理，可能導(dǎo)致不同層級政府或不同地區(qū)之間因利益沖突而陷入決策僵局。比如意大利的憲法將能源事務(wù)中的權(quán)力分配給國家和地區(qū)兩級政府，使其很難在全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的解決方案。[1]（339）因此，為解決部門間審批權(quán)限重疊和標(biāo)準(zhǔn)不一，以及由此造成的決策低效和協(xié)調(diào)成本高問題，建議賦予特定關(guān)鍵部門更大權(quán)威，避免因缺乏明確層級權(quán)威導(dǎo)致的反公地悲劇問題。例如，可讓中央可再生能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有最終裁決權(quán)，并制定明確的熔斷機(jī)制，從而加快決策、避免權(quán)力爭奪。同時，根據(jù)反公地悲劇理論，可引入多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置重疊或替代的決策管理層級，在提高靈活性的同時更有效地分配資源。美國通過合作聯(lián)邦主義模式處理可再生能源用地審批中的反公地悲劇。為平衡州規(guī)劃與地方利益，美國采用了自愿州級指導(dǎo)、將電站選址權(quán)下放至州級、一站式審批流程和聯(lián)邦風(fēng)力選址政策等多種策略，以降低申請成本但保留地方規(guī)制。此外，美國能源部通過資助區(qū)域傳輸規(guī)劃促進(jìn)州際合作，自下而上地減少爭議，并通過跨地方組織補充國家政策。這些州際契約獲得國會授權(quán)后晉升為聯(lián)邦法律，優(yōu)先于沖突的州法律，不受聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會或未來氣候立法的影響。[1]（343-347）

鑒于我國國情，建議設(shè)立專門的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或工作組，負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)、整合各部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而減少政策沖突，提高審批效率。該機(jī)構(gòu)與集中式授權(quán)機(jī)構(gòu)（如以發(fā)改委為主導(dǎo)）有所不同：集中式授權(quán)機(jī)構(gòu)側(cè)重于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角，統(tǒng)籌整合地方資源，解決土地問題，以促進(jìn)可再生能源發(fā)展；而新設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則更關(guān)注可再生能源的低碳發(fā)展?jié)摿?，從能源轉(zhuǎn)型視角出發(fā)，協(xié)調(diào)解決部門間的具體沖突，并提供反饋，從而更快速地響應(yīng)可再生能源開發(fā)的需求，同時確保環(huán)境保護(hù)和其他土地用途的協(xié)調(diào)。具體而言，該機(jī)構(gòu)應(yīng)明確各部門的審批權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和流程，減少信息不對稱導(dǎo)致的誤解和延誤。此外，應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整和反饋機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)并解決審批過程中的問題，并通過修訂法規(guī)和政策指引，減少職能交叉，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任人及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，最終優(yōu)化決策流程，避免行政推諉，提高效率。

（三）政策穩(wěn)定期與激勵政策并行

通過調(diào)整交易成本來解決反公地悲劇是復(fù)雜卻有效的策略，其核心是通過降低或重新配置資源管理和利用的交易成本，使得合作與高效管理更加具有吸引力。將政策穩(wěn)定期與激勵政策相結(jié)合，可以形成一套綜合策略，提高可再生能源項目的政策環(huán)境穩(wěn)定性，優(yōu)化資源使用。這種策略能夠有效緩解因資源使用權(quán)過度分割和政策頻繁變動導(dǎo)致的資源配置低效問題。

政策穩(wěn)定期是指在某一特定時間內(nèi)，相關(guān)政策保持不變，以提供穩(wěn)定的政策環(huán)境，減少因政策頻繁變動而導(dǎo)致的開發(fā)不確定性，增強企業(yè)的投資信心，使其更易于進(jìn)行長期規(guī)劃和資源配置。通過明確的法律規(guī)則體系，將政策的不確定性轉(zhuǎn)化為法律的確定性，從而降低開發(fā)與投資的不確定性，這正是通過法律手段預(yù)防反公地悲劇的核心所在。同時，可以引入激勵機(jī)制以進(jìn)一步優(yōu)化資源利用并解決反公地悲劇。如財政補貼、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先土地使用許可等機(jī)制可以鼓勵企業(yè)在政策穩(wěn)定期內(nèi)進(jìn)行資源有效配置和創(chuàng)新實踐，提高項目的經(jīng)濟(jì)可行性，促進(jìn)資源的合理使用。政府還可以通過設(shè)定明確的績效指標(biāo)，激勵企業(yè)在項目執(zhí)行過程中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，確保資源流向最具效率和最小環(huán)境影響的項目。例如，應(yīng)優(yōu)先將閑置或低效利用的土地調(diào)配給可再生能源項目，同時給予合理的土地使用政策優(yōu)惠，如降低租金、延長使用年限等以降低項目成本，吸引更多投資。通過結(jié)合政策穩(wěn)定期和激勵政策，一方面既能提供穩(wěn)定且可預(yù)見的政策環(huán)境，降低不確定性和管理成本；另一方面，又優(yōu)化了資源分配，提高了項目執(zhí)行的效率和可持續(xù)性。

四、結(jié)論

在我國可再生能源擴(kuò)張進(jìn)程中，由反公地悲劇引發(fā)的土地利用問題日益突出。土地管理中的權(quán)責(zé)碎片化、審批權(quán)限交叉重疊以及政策不確定性，導(dǎo)致了資源利用效率低下，開發(fā)進(jìn)程受阻。由于多個部門對同一土地資源享有排他性權(quán)利，致使可再生能源項目的推進(jìn)面臨多重制度性障礙。反公地悲劇理論表明，資源的分散化控制會抑制其高效利用，而通過資源的統(tǒng)籌管理與優(yōu)化配置，可為推動高效清潔能源發(fā)展及實現(xiàn)低碳目標(biāo)提供重要契機(jī)。因此，建議通過集中式授權(quán)機(jī)制、構(gòu)建跨部門協(xié)同治理框架和強化政策穩(wěn)定性，以降低制度性交易成本，減少政策執(zhí)行的不確定性，進(jìn)而營造開放、高效的土地利用環(huán)境，充分釋放可再生能源在實現(xiàn)碳減排目標(biāo)中的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

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