《能源法》安全價(jià)值： 演變脈絡(luò)、立法表達(dá)與規(guī)范協(xié)同

摘要：梳理我國(guó)能源法治發(fā)展各歷史階段的演進(jìn)脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)能源安全始終是貫穿能源法產(chǎn)生和發(fā)展過程的核心價(jià)值。能源供給安全價(jià)值、能源生態(tài)安全價(jià)值通過立法不斷明晰并呈現(xiàn)出遞進(jìn)性、多維性特征。面對(duì)當(dāng)下復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外能源安全形勢(shì)，保障能源安全是國(guó)家能源立法的核心價(jià)值和基本任務(wù)。作為我國(guó)能源法體系的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性立法，《能源法》的頒布是我國(guó)能源法治建設(shè)在新時(shí)代發(fā)展的里程碑。通過法律文本分析可知，安全、能源安全是《能源法》中高頻出現(xiàn)的關(guān)鍵詞，能源安全及其相關(guān)安全法律概念的頻繁出現(xiàn)表明推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全的立法主基調(diào)。能源安全是《能源法》所確立的核心法律價(jià)值，具有整體性、集成性特征，包括能源供給安全與能源生態(tài)安全兩個(gè)價(jià)值維度。在《能源法》確立的能源安全法律價(jià)值目標(biāo)基礎(chǔ)上，應(yīng)借助《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂契機(jī)，實(shí)現(xiàn)能源法律規(guī)范與生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的協(xié)同，確保我國(guó)能源安全價(jià)值目標(biāo)的法治實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：《能源法》；安全價(jià)值；能源供給安全；能源生態(tài)安全；綠色低碳轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：D922.11" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " 文章編號(hào)：1003-8477（2025）01-0124-07

能源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，其安全關(guān)涉經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行以及國(guó)家的安全利益，因此，能源安全是具有全局性和戰(zhàn)略性的國(guó)家重大議題。在全球氣候變化及其國(guó)際能源博弈日益加劇的大背景下，我國(guó)能源安全形勢(shì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，外部能源安全形勢(shì)的不穩(wěn)定、不確定性因素增大。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)層面上，能源安全、能源高質(zhì)量發(fā)展面臨著現(xiàn)實(shí)的障礙與未來的挑戰(zhàn)，能源供給壓力和生態(tài)環(huán)境影響持續(xù)加大，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與低碳轉(zhuǎn)型尚未到位，能源市場(chǎng)體系尚待健全、能源科技的持續(xù)創(chuàng)新等諸多問題依然存在。保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的能源安全，實(shí)現(xiàn)能源的高質(zhì)量發(fā)展、綠色低碳發(fā)展，是構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代能源體系的核心要旨?！丁笆奈濉爆F(xiàn)代能源體系規(guī)劃》明確指出，構(gòu)建一個(gè)安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系是我國(guó)能源發(fā)展的重大階段性目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)能源發(fā)展邁入了構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新階段，同時(shí)能源安全保障工作也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)時(shí)期。

法治乃確保國(guó)家能源高質(zhì)量發(fā)展和能源安全之必由之路。由于能源自身發(fā)展的歷史局限性、部門之間的意見分歧、立法共識(shí)的缺乏等原因，《能源法》制定過程歷經(jīng)波折，從立法倡議、立法起草研究到法律通過經(jīng)歷了四十多年時(shí)間。直至2024年11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了《能源法》，成為我國(guó)能源法治建設(shè)在新時(shí)代發(fā)展的里程碑。推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全既是加速《能源法》出臺(tái)的關(guān)鍵因素，也是能源法治的核心價(jià)值目標(biāo)。作為我國(guó)能源法體系的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性立法，《能源法》對(duì)于推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要具有重大戰(zhàn)略意義。圍繞能源安全保障的核心價(jià)值目標(biāo)，《能源法》對(duì)于能源領(lǐng)域面臨的復(fù)雜問題能提供宏觀性的政策法律引導(dǎo)和基礎(chǔ)性的法律規(guī)范?；谀茉窗踩珒r(jià)值主線，本文旨在梳理我國(guó)能源安全價(jià)值的演進(jìn)脈絡(luò)、解讀《能源法》安全價(jià)值的法律內(nèi)涵，并探討能源安全價(jià)值保障的規(guī)范協(xié)同問題。

一、我國(guó)能源立法安全價(jià)值的演進(jìn)脈絡(luò)

能源安全與國(guó)內(nèi)能源供需、能源發(fā)展態(tài)勢(shì)及國(guó)際能源安全形勢(shì)息息相關(guān)，呈不斷變化的動(dòng)態(tài)特征。國(guó)際能源發(fā)展的大趨勢(shì)、國(guó)內(nèi)具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)不斷影響和調(diào)整一國(guó)能源安全的現(xiàn)實(shí)衡量尺度。[1]（38）能源法涉及國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法兩個(gè)層面，就國(guó)內(nèi)法研究而言，能源法所指涉的能源安全價(jià)值是一國(guó)現(xiàn)實(shí)能源安全情形的法治需求反映。法律是時(shí)代的產(chǎn)物，特定時(shí)期能源法律的發(fā)展反映了該階段特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的法律需求。

保障能源安全是能源立法的基本目標(biāo)。我國(guó)能源安全價(jià)值隨能源立法的發(fā)展而不斷演變，其安全價(jià)值目標(biāo)立足于本國(guó)國(guó)情，反映了國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同歷史階段所面臨的能源基本情勢(shì)和應(yīng)對(duì)策略。以能源安全價(jià)值為主線，梳理我國(guó)能源不同發(fā)展階段和能源立法演進(jìn)歷史，可根據(jù)能源安全價(jià)值目標(biāo)將其劃分為三個(gè)階段：化石能源供給增量時(shí)期、能源開源與節(jié)流的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期、能源增量與增效并重的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期。

（一）以能源供給安全為價(jià)值目標(biāo)的化石能源供給增量時(shí)期

能源是國(guó)計(jì)民生的基本保障。新中國(guó)成立初期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展百?gòu)U待興，煤炭、石油等化石能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到國(guó)家的特別重視。但是，由于早期的特殊國(guó)情及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，化石能源的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展主要是通過國(guó)家的戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策予以自上而下地組織化推動(dòng)，能源開發(fā)利用活動(dòng)中所形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系尚未成為法律所調(diào)整的對(duì)象。

改革開放初期，能源領(lǐng)域的主要問題表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)總量及其供應(yīng)短缺，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的不斷增長(zhǎng)的能源巨大需求。在能源供給總量不足的情境下，國(guó)家為了促進(jìn)能源開發(fā)，陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金征集辦法》《關(guān)于集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》《關(guān)于征收電力建設(shè)資金的暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，以解決能源發(fā)展所面臨的資金匱乏問題。[2]（61）與此同時(shí)，我國(guó)汲取了20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)所帶來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、開發(fā)海洋石油資源為目的制定了《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，為解決電力資源供應(yīng)緊張與建立電力行業(yè)行政垂直一體化的電力管理體制，國(guó)家于1995年頒布了帶有行政管理法屬性的《電力法》。煤炭作為我國(guó)能源安全的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)也得到了重視，1996年，國(guó)家頒布了《煤炭法》以規(guī)范煤炭資源的合理開發(fā)和保護(hù)問題。[3]（80）這兩部能源單行法主要調(diào)整煤炭、電力兩大能源要素生產(chǎn)開發(fā)利用活動(dòng)，保障煤炭與電力行業(yè)相關(guān)開發(fā)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)煤炭與電力行業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源增量滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的目標(biāo)。與我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)起步與發(fā)展相適應(yīng)，這兩部法律也對(duì)環(huán)境保護(hù)有所提及，但僅限于宣示性的條款表達(dá)，如《電力法》（1995年）第五條規(guī)定：“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防止污染和其他公害”，以及《煤炭法》（1996年）第十一條規(guī)定：“開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防止污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。值得一提的是，后者與《大氣污染防治法》（1995年修正）所設(shè)立的防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染專章相呼應(yīng)，標(biāo)志著我國(guó)正式在法律中對(duì)能源環(huán)境安全進(jìn)行觀照。此外，出于煤炭生產(chǎn)的高危險(xiǎn)性，《煤炭法》（1996年）第七條規(guī)定：“煤礦企業(yè)必須堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的安全生產(chǎn)方針，建立健全安全生產(chǎn)的責(zé)任制度和群防群治制度。”

這一歷史時(shí)期，我國(guó)能源領(lǐng)域及其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展總體上處于發(fā)展嚴(yán)重不足狀態(tài)。相應(yīng)地，能源領(lǐng)域立法呈現(xiàn)出立法位階低、立法行業(yè)化的現(xiàn)象，立法多為規(guī)范某一能源行業(yè)的規(guī)范性文件，僅有《電力法》與《煤炭法》兩部能源單項(xiàng)法律頒布。長(zhǎng)期低水平、粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一定程度上造成能源短缺情況凸顯，加之環(huán)境污染問題與生產(chǎn)安全問題同時(shí)爆發(fā)，能源供給總量提升及促進(jìn)能源行業(yè)發(fā)展成為該階段能源領(lǐng)域發(fā)展的主要目標(biāo)。這一時(shí)期，形成了以提升國(guó)內(nèi)煤炭生產(chǎn)總量、保障電力基礎(chǔ)服務(wù)供應(yīng)、拓展油氣獲取來源、在單項(xiàng)能源要素尤其是煤炭行業(yè)發(fā)展中強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)及安全生產(chǎn)的能源安全價(jià)值。

（二）能源可持續(xù)安全價(jià)值目標(biāo)下能源開源與節(jié)流的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期

改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了粗放式、高能耗飛速發(fā)展的快車道，但是，受技術(shù)所困和傳統(tǒng)發(fā)展方式的束縛，這種發(fā)展模式是以巨大的資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞為代價(jià)的。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，我國(guó)全面接受了可持續(xù)發(fā)展理念并制定了國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。重視能源可持續(xù)利用安全、重視能源發(fā)展的生態(tài)環(huán)境影響成為影響能源立法的重要安全價(jià)值觀。在人口眾多、資源相對(duì)貧乏的基本國(guó)情下，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)能源需求的飛速增長(zhǎng)，國(guó)家開始意識(shí)到自身發(fā)展過程中面臨的巨大能源瓶頸約束，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不能、也沒有條件復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)的發(fā)展模式背景下，必須及早轉(zhuǎn)型走能源可持續(xù)發(fā)展道路。[4]（117）在全球氣候變化成為國(guó)際社會(huì)熱點(diǎn)議題的背景下，由于石油、煤炭、天然氣等化石能源日益瀕臨枯竭，以及人類社會(huì)的科技進(jìn)步、制度創(chuàng)新、環(huán)境約束等變革因素的存在，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的能源需求與供給時(shí)常呈現(xiàn)出一種不確定的動(dòng)態(tài)變化特征，這也決定了能源安全不僅是一個(gè)短期的供給安全問題，而且還是一個(gè)具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和前瞻性的可持續(xù)安全問題。[5]（444）

可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需求又不對(duì)子孫后代發(fā)展需求造成損害的一種新的發(fā)展觀念和發(fā)展方式。在可持續(xù)發(fā)展觀念的影響下，能源可持續(xù)安全是對(duì)能源供應(yīng)安全在價(jià)值理念與價(jià)值目標(biāo)上的延伸和拓展。能源可持續(xù)安全主要包括提高能源效率、節(jié)約能源和用可再生能源替代化石能源等三個(gè)關(guān)鍵因素。[6]（336）在這一階段，我國(guó)能源法制的發(fā)展彰顯了對(duì)能源可持續(xù)安全的追求，頒布了《節(jié)約能源法》與《可再生能源法》兩部法律，將能源領(lǐng)域作為可持續(xù)發(fā)展理念實(shí)施的關(guān)鍵領(lǐng)域，把可持續(xù)供給安全和能源供給低碳轉(zhuǎn)型注入能源安全價(jià)值中。1997年11月1日頒布的《節(jié)約能源法》體現(xiàn)了我國(guó)能源領(lǐng)域立法從供給側(cè)安全保障向需求側(cè)節(jié)能管理的拓展，隨著能源消費(fèi)需求的不斷擴(kuò)張，從需求側(cè)的節(jié)約能源達(dá)到優(yōu)化能源需求的目的。[7]（115）節(jié)能并非字面意義上的“減少”或者“節(jié)省”，其實(shí)質(zhì)在于鼓勵(lì)能源理性合理消費(fèi)，通過提高能源效率、擴(kuò)大能源供給，實(shí)現(xiàn)能源開源與節(jié)流并重，逐步建立能源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)消費(fèi)模式。鑒于我國(guó)國(guó)內(nèi)石油、天然氣兩大化石能源自然稟賦不足的實(shí)際，借助全球氣候變化所帶來的能源低碳轉(zhuǎn)型變革契機(jī)，我國(guó)于2005年2月28日頒布了《可再生能源法》，旨在促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用。通過可再生能源發(fā)展增加和改善能源供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大可再生能源在能源供給結(jié)構(gòu)中的比重，提升可再生能源的可持續(xù)供給水平。即，在能源替代的過程中，非化石能源的比例逐漸提升，降低對(duì)于化石能源的依賴，從而降低我國(guó)對(duì)外能源依存度，保障能源的供給安全。

（三）以能源供給安全與能源生態(tài)安全集成價(jià)值為目標(biāo)導(dǎo)向的能源增量與增效并重的能源高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期

2009年《可再生能源法》修訂之后，我國(guó)能源領(lǐng)域的立法進(jìn)入一段空窗期。但是，隨著2012年生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的提出，環(huán)境立法步入快車道，同時(shí)，能源法與環(huán)境法的相互聯(lián)系與結(jié)合日趨緊密。在環(huán)境立法體系的不斷完善過程中，能源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響成為其關(guān)注的一個(gè)重要立法維度。能源生態(tài)安全價(jià)值在環(huán)境法與資源法、能源法整合發(fā)展的背景下被嵌入到能源法之中，形成了能源安全與生態(tài)安全之間相互依托與作用的一個(gè)整體性、協(xié)同性的立法思維?！董h(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第四十條規(guī)定：“國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用清潔能源，采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備以及廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物無害化處理技術(shù)，減少污染物的產(chǎn)生?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā罚?015年修訂）進(jìn)一步完善了能源環(huán)境安全保障條款，將法律規(guī)制對(duì)象從煤炭開發(fā)利用活動(dòng)的污染管控?cái)U(kuò)大至其他能源開發(fā)利用活動(dòng)的污染管控，并從整體上制定了針對(duì)能源開發(fā)利用活動(dòng)的大氣環(huán)境安全規(guī)范。

生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施以來，環(huán)境立法對(duì)于能源開發(fā)利用生態(tài)安全價(jià)值的關(guān)注和彰顯，促使能源安全價(jià)值目標(biāo)演化為能源供給安全與能源生態(tài)安全并行的集成價(jià)值目標(biāo)。以集成化的能源安全價(jià)值目標(biāo)為導(dǎo)向，我國(guó)能源發(fā)展進(jìn)入增量與增效并重的能源高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，環(huán)境法與能源法整合發(fā)展的成效是顯著的，直接推動(dòng)了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和綠色低碳轉(zhuǎn)型，可再生能源及其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程快速發(fā)展以及現(xiàn)代能源體系初步形成，能源供給安全和能源生態(tài)安全水平明顯提高，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和能源高質(zhì)量發(fā)展確立了基本格局和發(fā)展方向。

綜上所述，能源安全作為國(guó)家能源領(lǐng)域發(fā)展的核心價(jià)值和基本議題，其理論與實(shí)踐的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)展。回顧我國(guó)能源立法的實(shí)踐歷程可知，《能源法》頒布之前，能源安全在《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等針對(duì)能源領(lǐng)域的專項(xiàng)法律法規(guī)中得到了不同程度的體現(xiàn)。然而，這些立法是僅僅針對(duì)局部能源要素或能源利用環(huán)節(jié)的專項(xiàng)立法，無法呈現(xiàn)新時(shí)代背景下我國(guó)能源安全的立法價(jià)值追求和整體價(jià)值圖景。在當(dāng)前構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代能源體系過程中，《能源法》應(yīng)運(yùn)而生，充分體現(xiàn)了能源安全價(jià)值保障與能源法律規(guī)范之需求。

二、《能源法》對(duì)于能源安全價(jià)值的立法表達(dá)

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，確保國(guó)家能源安全，保障國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我國(guó)能源發(fā)展面臨的首要問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)做好能源工作作出了一系列重要論述，面對(duì)當(dāng)今世界日趨復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外能源安全形勢(shì)，習(xí)近平總書記明確指出：“能源保障和安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是須臾不可忽視的‘國(guó)之大者’?！盵8]這一重要論述為推動(dòng)我國(guó)新時(shí)代能源發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引、根本遵循和行動(dòng)指南。

回顧《能源法》的立法歷程。1979年國(guó)家能源委員會(huì)啟動(dòng)《能源法》的起草工作，四十多年來，相關(guān)部門和學(xué)界對(duì)于制定《能源法》的呼吁從未停歇，但其因多種因素被擱置。[9]（62）然而，能源安全既是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性安全，也是國(guó)家總體安全體系的重要組成部分。12020年《能源法（征求意見稿）》的形成，標(biāo)志著長(zhǎng)期停滯的《能源法》立法項(xiàng)目重新啟動(dòng)。尤其是全國(guó)人大常委會(huì)在2022年及2023年的立法工作計(jì)劃中，分別將《能源法》納入“保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”與“完善國(guó)家安全法治體系”的立法類別，該計(jì)劃的調(diào)整推動(dòng)了2024年11月8日《能源法》的最終出臺(tái)，彰顯了新時(shí)代能源安全對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全保障的基礎(chǔ)性地位，以及能源法對(duì)于國(guó)家安全法治體系的重要支撐作用。

（一）《能源法》安全價(jià)值的文本分析

《能源法》立足于國(guó)家能源發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)，以推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全為其立法主基調(diào)。“總則”第一條規(guī)定的立法目的便明確了保障能源安全作為立法的核心價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)了以能源安全為核心的能源立法價(jià)值取向。通過《能源法》法律文本分析，可以發(fā)現(xiàn)，“安全”是《能源法》法律文本中高頻出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“安全”一詞總共出現(xiàn)了25次，分別在第一章（總則）、第三章（能源開發(fā)利用）、第五章（能源儲(chǔ)備和應(yīng)急）、第六章（能源科技創(chuàng)新）、第九章（附則）。在不同章節(jié)中，“安全”一詞所包含的內(nèi)容各有差異。其中，第一章總則中“安全”一詞共出現(xiàn)了10次，除開第一條立法目的中“保障國(guó)家能源安全”的總括表述外，在第三條能源工作總體方略條款中確立了總體國(guó)家安全觀在能源安全工作的指導(dǎo)地位；在第八條、第十條中因循總體安全方略的具體展開，分別對(duì)能源供給安全與能源生態(tài)安全的價(jià)值內(nèi)容做出了補(bǔ)充。第三章能源開發(fā)利用主要涵蓋我國(guó)現(xiàn)有的能源政策的總結(jié)與確認(rèn)，“安全”一詞共出現(xiàn)了11次。位于第三章之首的第二十一條開宗明義地申明統(tǒng)籌保障能源安全的方針，并在后續(xù)條款中對(duì)能源轉(zhuǎn)型、能源供給、能源服務(wù)、能源生產(chǎn)等方面的安全進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。第五章能源儲(chǔ)備和應(yīng)急中，“安全”出現(xiàn)了2次，分別位于能源儲(chǔ)備安全專條及能源安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警專條。第六章能源科技創(chuàng)新及第九章附則中，各提及“安全”1次，分別為核能安全利用及域外適用效力條款。

（二）《能源法》安全價(jià)值內(nèi)涵的立法解讀

《能源法》對(duì)于新時(shí)代我國(guó)能源法治建設(shè)具有承前啟后、繼往開來的重要意義?；谀茉椿痉ǖ姆啥ㄎ?，《能源法》的立法思路遵循習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)革命（能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命）、一個(gè)合作（全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全）”能源安全戰(zhàn)略主張，1致力于構(gòu)建安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系。同時(shí)，《能源法》傳導(dǎo)了生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)要求，關(guān)注基于能源安全的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

2024年頒布的《能源法》不僅確認(rèn)、內(nèi)化了能源安全價(jià)值，而且通過能源安全法律價(jià)值目標(biāo)的提出，規(guī)定了我國(guó)能源安全的法律價(jià)值目標(biāo)。該法第一條規(guī)定的立法目的明確指出：“為了推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要，根據(jù)憲法，制定本法?！薄赌茉捶ā妨⒎康耐ㄟ^其立法價(jià)值目標(biāo)的確立直接反映了能源法所欲表達(dá)的法律價(jià)值?！巴苿?dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”的表述意味著能源增量與增效并重，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系，確保能源供給、能源生態(tài)的穩(wěn)定性和安全性?！氨Ｕ蠂?guó)家能源安全”體現(xiàn)了該法的核心價(jià)值目標(biāo)，其要旨在于增強(qiáng)國(guó)家能源領(lǐng)域的自主權(quán)和安全保障能力，平穩(wěn)應(yīng)對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)波動(dòng)、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)?！按龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”表明通過能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)可再生能源、清潔能源發(fā)展，減少對(duì)化石能源的依賴，進(jìn)而助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性的立法考量。能源領(lǐng)域的碳排放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占比較大，其治理成效對(duì)于“雙碳”目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)具有重要影響?！胺e極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”的規(guī)定不僅將實(shí)現(xiàn)國(guó)家碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)納入能源法律立法目的，而且確立了以碳排放控制為抓手的能源轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)?！斑m應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要”則集中體現(xiàn)了《能源法》服務(wù)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的總目標(biāo)。

基于能源安全價(jià)值及其價(jià)值目標(biāo)，《能源法》立法目的采用了“總括價(jià)值目標(biāo)—核心價(jià)值目標(biāo)—關(guān)聯(lián)價(jià)值目標(biāo)—總體價(jià)值目標(biāo)”的表述結(jié)構(gòu)和表達(dá)方式。具體而言，“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”是《能源法》的總括價(jià)值目標(biāo)，2020年《〈中華人民共和國(guó)能源法〉（征求意見稿）》的起草說明對(duì)“能源高質(zhì)量發(fā)展”進(jìn)行了詮釋，以“安全高效、綠色智能、開發(fā)共享”作為其基本特征。能源高質(zhì)量發(fā)展囊括了能源安全、能源效率與能源環(huán)境保護(hù)等多元立法目的?！氨Ｕ蠂?guó)家能源安全”的表述確認(rèn)了能源安全是《能源法》的核心法律價(jià)值目標(biāo)?！巴苿?dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全”是《能源法》立法的主基調(diào)。從這兩個(gè)立法目的的關(guān)系來看，“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”的總括價(jià)值目標(biāo)需要落腳于“保障國(guó)家能源安全”的核心法律價(jià)值目標(biāo)?！按龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”則是“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全”的關(guān)聯(lián)價(jià)值目標(biāo)，反映了能源與環(huán)境的整合關(guān)系和能源安全價(jià)值目標(biāo)的集成?！斑m應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要”是將《能源法》納入“保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”“完善國(guó)家安全法治體系”立法類別及其法律定位的應(yīng)有之義，亦是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、完善國(guó)家安全法治體系的總體價(jià)值目標(biāo)。

（三）《能源法》對(duì)于能源供給安全與能源生態(tài)安全價(jià)值的整合與集成

改革開放為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大機(jī)遇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總量持續(xù)上升的同時(shí)，發(fā)展與資源（能源）、發(fā)展與環(huán)境的緊張關(guān)系日益加劇，發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。在國(guó)際層面，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型已成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的共識(shí)。在《巴黎協(xié)定》生效之后，自主貢獻(xiàn)的碳排放量降低成為國(guó)家履行國(guó)際義務(wù)的形式，能源的低碳化轉(zhuǎn)型與國(guó)家的制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和國(guó)際話語權(quán)聯(lián)系在一起。作為全球主要排放國(guó)里首個(gè)設(shè)定碳中和期限的國(guó)家，我國(guó)將“雙碳”目標(biāo)上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面彰顯了大國(guó)擔(dān)當(dāng)，為全球能源治理及綠色發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。在國(guó)內(nèi)層面，長(zhǎng)期以來形成的粗放式發(fā)展方式下，不當(dāng)?shù)哪茉撮_發(fā)利用給生態(tài)環(huán)境帶來巨大挑戰(zhàn)?；诙嗝贺氂蜕贇獾幕茉促Y源稟賦特征和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)的緊迫壓力，中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型需要越過以油氣資源作為過渡的中間階段，直接邁向多元化的新能源發(fā)展格局。[10]（123）

現(xiàn)代能源體系構(gòu)建的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的綠色低碳轉(zhuǎn)型，以及能源發(fā)展方式的綠色低碳轉(zhuǎn)型，特別是可再生能源、清潔能源對(duì)于化石能源的替代。根據(jù)國(guó)際能源署的報(bào)告，85%的大氣污染顆粒物和幾乎所有的硫氧化物、氮氧化物都來自傳統(tǒng)化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)。1化石能源利用是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要源頭之一，能源清潔替代與能源低碳轉(zhuǎn)型具有高度的同頻性，二者同根、同源、同過程。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于高耗能、高排放的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)階段，強(qiáng)化能源生態(tài)安全的保障，借由減污降碳實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳協(xié)同治理不僅具有可行性，而且能夠產(chǎn)生很強(qiáng)的增值、增效效應(yīng)。

2012年以來，生態(tài)文明建設(shè)帶來了生態(tài)文明體制機(jī)制改革、生態(tài)環(huán)境法治進(jìn)步，進(jìn)而推動(dòng)了包括能源在內(nèi)的各領(lǐng)域的綠色發(fā)展。2020年習(xí)近平總書記向國(guó)際社會(huì)莊嚴(yán)承諾中國(guó)將力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，“雙碳”目標(biāo)就此成為國(guó)家重大戰(zhàn)略。“雙碳”目標(biāo)的提出推動(dòng)了《能源法》關(guān)于能源供給安全、能源生態(tài)安全的二維能源安全價(jià)值目標(biāo)的立法確立，并成為促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代能源體系構(gòu)建、高質(zhì)量發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法律機(jī)制。在生態(tài)文明建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)背景下，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、能源高質(zhì)量發(fā)展既是順應(yīng)國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境與發(fā)展形勢(shì)的明智選擇，也是保障國(guó)家能源安全的必由之路。

站在世界能源變革的歷史交匯點(diǎn)，《能源法》吸收了以往的政策法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注重將能源領(lǐng)域政策法律措施和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范和制度。同時(shí)，《能源法》立法站在國(guó)家戰(zhàn)略高度，通過對(duì)國(guó)家能源安全戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、“雙碳”目標(biāo)的價(jià)值傳導(dǎo)、目標(biāo)傳導(dǎo)，反映了能源發(fā)展的新趨勢(shì)、新要求，具有一定的前瞻性和引領(lǐng)性，為我國(guó)能源法體系及其體制機(jī)制與制度創(chuàng)新提供了能源安全法律價(jià)值的引領(lǐng)方向和規(guī)范空間。

法的價(jià)值是立法的思想先導(dǎo)。嚴(yán)格意義的立法活動(dòng)都是在一定法的價(jià)值觀指導(dǎo)之下的國(guó)家行為。[11]（33）如前所述，《能源法》法律價(jià)值目標(biāo)所確立的能源供給安全、能源生態(tài)安全兩個(gè)維度的能源安全及其整合與集成，是對(duì)過往政策法律的能源安全價(jià)值的繼承與超越，科學(xué)、理性地表達(dá)了新時(shí)代能源安全的價(jià)值內(nèi)涵?；凇赌茉捶ā匪_認(rèn)的法律價(jià)值和法律價(jià)值目標(biāo)，能源高質(zhì)量發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)能源供給安全與能源生態(tài)安全價(jià)值目標(biāo)的雙贏策略和共同進(jìn)路選擇。

三、能源安全價(jià)值的規(guī)范協(xié)同

當(dāng)前，我國(guó)能源領(lǐng)域正處在推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全，適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要的時(shí)代征程之中。構(gòu)建安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全的價(jià)值目標(biāo)，不可一蹴而就，它必定是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、體制機(jī)制的全方位變革與創(chuàng)新。

能源安全關(guān)涉國(guó)家的核心安全利益，保障能源安全是國(guó)家的重要職責(zé)和基本任務(wù)。由于戰(zhàn)略所具有的總括性、概括性、宏觀性、全局性等特征，它既給能源法治建設(shè)指明了價(jià)值目標(biāo)和發(fā)展方向，又留下了需要不斷填補(bǔ)的規(guī)范空間。在國(guó)家戰(zhàn)略謀劃、政策引領(lǐng)到能源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的傳導(dǎo)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范的缺位?！赌茉捶ā纷鳛槟茉捶审w系的基本法，在法律價(jià)值、法律價(jià)值目標(biāo)層面塑造了能源供給安全、能源生態(tài)安全的二維能源安全價(jià)值和能源安全價(jià)值目標(biāo)，為能源供給安全、能源生態(tài)安全價(jià)值法治的系統(tǒng)表達(dá)、整體推進(jìn)、規(guī)范協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。

特定的法律部門或者法律領(lǐng)域，往往立足于特定類型社會(huì)關(guān)系的法律調(diào)整需求。特定類型社會(huì)關(guān)系最本質(zhì)的特征以及以此為基礎(chǔ)形成的制度需求，決定了特定法律部門或者法律領(lǐng)域具有特定的功能定位和作用領(lǐng)域。協(xié)同要求在復(fù)雜系統(tǒng)中對(duì)各個(gè)要素進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化、整合、調(diào)節(jié)與控制。能源安全立法的表達(dá)與社會(huì)系統(tǒng)的非線性、復(fù)雜性相符，決定了不可能把能源安全機(jī)械地分解成若干個(gè)獨(dú)立的子系統(tǒng)，能源供給安全與能源生態(tài)安全價(jià)值之間是并行交織、相互作用、相互影響的關(guān)系，單由能源法或環(huán)境法都無法承擔(dān)起價(jià)值周延的功能，實(shí)現(xiàn)能源安全的雙重目標(biāo)需要能源法與環(huán)境法的相互配合與協(xié)同發(fā)力。

基于能源供應(yīng)安全與能源生態(tài)安全的雙重能源安全價(jià)值面向，考慮到兩類能源安全價(jià)值在理論與實(shí)踐層面都存在張力，需要以系統(tǒng)協(xié)同思維在能源法域與生態(tài)環(huán)境法域?qū)δ茉窗踩珒r(jià)值進(jìn)行規(guī)范表達(dá)。[12]（99）能源立法與環(huán)境立法有著完全不同的內(nèi)生制度需求。從能源立法形成的基本動(dòng)因來看，對(duì)能源開發(fā)利用問題及其安全價(jià)值考量是能源立法的內(nèi)生制度需求，能源開發(fā)利用主要圍繞能源生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)活動(dòng)展開，在最大程度上保證能源或者能源服務(wù)在生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)過程中的供需關(guān)系平衡，因此，理應(yīng)由能源法承載能源供應(yīng)安全規(guī)范，在優(yōu)先滿足供應(yīng)安全的原則下，實(shí)現(xiàn)能源法律的生態(tài)安全保障規(guī)范表達(dá)。而環(huán)境法則側(cè)重于關(guān)注能源的自然與生態(tài)屬性，聚焦于能源開發(fā)利用的負(fù)外部性的管控和治理，對(duì)于能源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境影響予以規(guī)范化管控和治理。[13]（59）借由能源法與環(huán)境法的體系化構(gòu)建，建立協(xié)同互補(bǔ)的能源安全法治體系，能有效化解能源發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型過程中能源供需訴求與能源生態(tài)訴求的價(jià)值沖突。

為立法內(nèi)化生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略要求和“雙碳”目標(biāo)，《能源法》采取了能源供給安全與能源生態(tài)安全之間整體塑造、協(xié)同推進(jìn)的基本立法思路，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)能源供給安全價(jià)值觀念的超越及法律價(jià)值目標(biāo)的整體塑造。在《能源法》已頒布的情況下，作為加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)、深化推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法治方略，生態(tài)環(huán)境法典的編纂工作正在如火如荼地進(jìn)行。生態(tài)環(huán)境法典同樣肩負(fù)著加強(qiáng)能源開發(fā)利用過程中的環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展、保障國(guó)家能源安全的重要使命。

以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機(jī)，推動(dòng)能源生態(tài)安全價(jià)值目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)的法律實(shí)現(xiàn)，是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須關(guān)注的一個(gè)重要立法面向。目前，學(xué)界與實(shí)務(wù)界已達(dá)成編纂生態(tài)環(huán)境法典采取“適度法典化”模式的基本共識(shí)，并形成了生態(tài)環(huán)境法典“總則編、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”立法體例和分編結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一意見。將能源安全價(jià)值考量納入并貫穿生態(tài)環(huán)境法典的篇章結(jié)構(gòu)及其規(guī)范表達(dá)與制度創(chuàng)新，既是滿足生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)規(guī)范、綜合治理及統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的需要，亦有助于推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展和能源安全法律價(jià)值的全面保障。在生態(tài)環(huán)境法典各篇章中，綠色低碳發(fā)展編注重于包含環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體的正向發(fā)展，因應(yīng)國(guó)家低碳發(fā)展目標(biāo)所向，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展的總體性要求。[14]（35）生態(tài)環(huán)境法典專設(shè)了與污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編兩個(gè)分編并列的綠色低碳發(fā)展編，其立法意圖就在于此。當(dāng)然，如何在生態(tài)環(huán)境法典中合理、有效地實(shí)現(xiàn)保障能源安全的法律價(jià)值目標(biāo)，還需要實(shí)務(wù)部門與學(xué)界的通力合作與不斷探索。

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