不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策解析：量化視角下的特征、主題與演進(jìn)趨勢

摘 要：不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理對提升登記工作效率具有重要意義。文章運(yùn)用LDA工具對相關(guān)政策文本進(jìn)行了量化分析，探討政策在時(shí)間、機(jī)構(gòu)、效力位階三方面的分布特征。分析結(jié)果表明，政策主題主要涵蓋機(jī)構(gòu)管理體制與落實(shí)機(jī)制、電子資料查詢利用、數(shù)據(jù)共享與平臺建設(shè)、法律法規(guī)與登記規(guī)范、政務(wù)服務(wù)與電子證照應(yīng)用等方面?；诖?，文章進(jìn)一步歸納出政策演進(jìn)趨勢，包括制度規(guī)范化精細(xì)化、多部門協(xié)同深化、服務(wù)高效化、平臺建設(shè)創(chuàng)新以及數(shù)據(jù)安全重視強(qiáng)化，旨在為相關(guān)理論深化和實(shí)踐優(yōu)化提供參考，以促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策持續(xù)優(yōu)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：電子文件管理；不動(dòng)產(chǎn)登記；政策文本分析

分類號：G270

Policy Analysis of Electronic Records Management in Real Estate Registration： Characteristics， Themes， and Evolutionary Trends from a Quantitative Perspective

Li Muwen1， Zhou Ying1， Hao Xiaoya2， Wang Feng2

（ 1. Suzhou Real Estate Registration Center， Suzhou， Jiangsu 215000； 2. School of Information Management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023 ）

Abstract： The management of electronic records in real estate registration plays a critical role in enhancing registration efficiency. This paper employs LDA model to quantitatively analyze relevant policy texts， examining the distribution characteristics across dimensions of time， institution， and level of authority. The analysis results show that the policy themes mainly cover institutional management systems and implementation， electronic records retrieval and utilization， data sharing and platform development， legal and regulatory standards for registration， as well as e-governance services and the application of electronic certificates and licenses. Based on this， this article further summarizes the trends of policy evolution， including standardization and precision of regulations， deepened multi-departmental collaboration， enhanced service efficiency， innovation platform development， and increased attention to data security. The aim is to provide references for advancing theoretical understanding and practical improvements， so as to promote the ongoing optimization of policies for electronic records management in real estate registration.

Keywords： Electronic Records Management； Real Estate Registration； Policy Text Analysis

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》明確指出，要全面賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，著重發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)，這要求強(qiáng)化數(shù)字化能力建設(shè)，促進(jìn)信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)按需共享以及業(yè)務(wù)高效協(xié)同，同時(shí)提升數(shù)字化服務(wù)水平，加快推進(jìn)“一件事一次辦”，大力推進(jìn)線上線下融合。[1]隨著我國營商環(huán)境評價(jià)體系持續(xù)完善，不動(dòng)產(chǎn)登記作為重要政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，其效率和便捷性備受關(guān)注。在企業(yè)和民眾涉及的不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)事務(wù)中，良好的不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)可極大提升辦事體驗(yàn)，降低辦事成本。《關(guān)于進(jìn)一步提升不動(dòng)產(chǎn)登記便利度促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的通知》等政策文件，強(qiáng)調(diào)通過信息共享、流程集成來優(yōu)化登記流程，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)字化轉(zhuǎn)型，目的在于提高便利化水平，降低辦理時(shí)間和成本。隨著改革舉措逐步推進(jìn)，大量電子文件和電子檔案隨之產(chǎn)生，如何規(guī)范化管理成為不動(dòng)產(chǎn)登記政策領(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注方向。

然而，對于不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理的已有研究側(cè)重于理論探討與實(shí)踐案例分析。在理論方面，聚焦于不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件與檔案的保管與服務(wù)模式[2]、法律效力[3]與信息安全[4]等內(nèi)容；在實(shí)踐案例方面，聚焦于對“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的不動(dòng)產(chǎn)登記文檔信息化及電子檔案單套制管理的地區(qū)實(shí)踐探討[5-7]。較少對該領(lǐng)域電子文件管理相關(guān)政策文本進(jìn)行量化分析。[8]基于此，文章以政策文本為切入點(diǎn)，運(yùn)用量化分析方法對正式實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一制度（2013年）之后的不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理的政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，探究相關(guān)政策的關(guān)鍵特征、主題分布及其發(fā)展趨勢，以期為相關(guān)理論深化和實(shí)踐優(yōu)化提供參考。

1 數(shù)據(jù)收集及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源與選擇標(biāo)準(zhǔn)

筆者對不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)政策文本進(jìn)行廣泛檢索及收集，并重點(diǎn)關(guān)注電子文件相關(guān)的內(nèi)容。文章主要通過北大法寶搜集全國人大常委會(huì)、國務(wù)院頒布的法律、行政法規(guī)和規(guī)范性文件，自然資源部（原國土資源部）等相關(guān)部委發(fā)布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件和工作文件。由于地方各級政府在制定關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件的政策時(shí)需要在國家法律框架和政策要求范圍內(nèi)，根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，這意味著國家級政策包含不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理的基礎(chǔ)性、根本性原則和規(guī)范，直接研究國家級政策文本能夠更高效地把握核心要點(diǎn)，同時(shí)也能避免因地方差異而帶來的信息冗余。因此，本研究篩選政策文本的原則是：（1）政策發(fā)布主體須是國家部委及其下屬機(jī)構(gòu)；（2）政策文本和電子文件管理主題相關(guān)，標(biāo)題或內(nèi)容須直接涉及不動(dòng)產(chǎn)登記電子介質(zhì)、電子資料與數(shù)據(jù)、電子文件與電子檔案管理、電子證照與電子簽名等，剔除僅提及關(guān)鍵詞而無實(shí)質(zhì)政策內(nèi)容的文本；（3）如政策文本存在更新、修訂或廢止等情況，以最新發(fā)布的版本為準(zhǔn)；（4）將抄送和轉(zhuǎn)發(fā)的相同政策文件、對短期工作的安排部署，以及人大建議、政協(xié)提案答復(fù)等予以剔除。根據(jù)上述原則，梳理出有效政策文本42篇（時(shí)間截至2024年9月），部分摘選如表1。

1.2 分析方法與工具

使用jieba分詞工具及停用詞表對政策文本進(jìn)行預(yù)處理，使用Scikit-learn庫來構(gòu)建LDA模型（Latent Dirichlet Allocation Model）[9-10]，經(jīng)過多次迭代以及困惑度檢驗(yàn)確定5個(gè)主題為最佳數(shù)量，分別提取每個(gè)主題的15個(gè)特征詞，如表2所示。

2 我國不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策總體情況

2.1政策時(shí)間分布

我國不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策制定的早期階段（2013年—2018年）側(cè)重于基礎(chǔ)搭建與初步探索，共出臺了8份相關(guān)政策文件?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（國辦發(fā)〔2013〕22號）提出建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度[11]，為電子文件管理奠定了基礎(chǔ)。《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺建設(shè)工作的通知》積極推動(dòng)信息管理統(tǒng)一平臺的建立，《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》確立了業(yè)務(wù)規(guī)范與檔案管理規(guī)范。此時(shí)，政策文件開始強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記簿可采用電子介質(zhì)，并對其使用條件和管理方式進(jìn)行了初步探索，部分地區(qū)相應(yīng)地升級了登記信息系統(tǒng)，以適應(yīng)電子介質(zhì)登記簿的管理要求，對登記過程中產(chǎn)生的電子文件作規(guī)范化收集和存儲(chǔ)，然而相關(guān)規(guī)定尚不夠細(xì)致全面。

中期階段（2019年—2021年）著重強(qiáng)調(diào)優(yōu)化與協(xié)同。隨著優(yōu)化營商環(huán)境以及政務(wù)服務(wù)改革的推進(jìn)，相關(guān)部門出臺了18份相關(guān)政策文件。“放管服”改革對電子文件在不動(dòng)產(chǎn)登記流程中的應(yīng)用提出了更高要求，例如推動(dòng)信息共享集成，實(shí)現(xiàn)部門間電子文件的實(shí)時(shí)互通共享，減少申請人重復(fù)提交材料的情況，同時(shí)密切關(guān)注電子文件的安全性與保密性，采取相應(yīng)安全措施以防止泄密。在經(jīng)常性涉企服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)復(fù)制推廣的改革中，積極探索電子證照、電子簽名、電子印章等技術(shù)在不動(dòng)產(chǎn)登記中的應(yīng)用。

近期階段（2022年—至今）進(jìn)入改革“深水區(qū)”，政策與條款進(jìn)一步細(xì)化與完善成熟，出臺了16份相關(guān)政策文件。此階段注重不動(dòng)產(chǎn)登記的精細(xì)化管理和便民服務(wù)的提升。2024年修訂的政策明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)優(yōu)先采用電子介質(zhì)，并詳細(xì)規(guī)定了其管理方式，如定期異地備份、紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式等。電子證照的應(yīng)用得到進(jìn)一步推廣規(guī)范；電子證明、證書與紙質(zhì)證明、證書具有同等法律效力，且應(yīng)用于更多業(yè)務(wù)場景，政策走向完善具體。

2.2 政策機(jī)構(gòu)分布

從政策的機(jī)構(gòu)分布來看，呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征。

其一是以核心機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。國務(wù)院辦公廳發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革的政策文件，為不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理設(shè)定總體目標(biāo)和要求，促使其向高效、便捷、規(guī)范的方向發(fā)展，強(qiáng)調(diào)信息共享和協(xié)同合作，推動(dòng)部門打破信息孤島，提高行政效能和服務(wù)質(zhì)量。自然資源部（原國土資源部）承擔(dān)主要角色并貫穿始終，在早期確定了以信息平臺為核心的電子文件管理模式的基本方向，后續(xù)進(jìn)一步拓展了不動(dòng)產(chǎn)登記工作中的業(yè)務(wù)事項(xiàng)、技術(shù)應(yīng)用等。

其二是多部門協(xié)同參與。稅務(wù)部門在早期階段就參與到不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理相關(guān)工作中，在不動(dòng)產(chǎn)交易稅收環(huán)節(jié)與登記機(jī)構(gòu)建立信息共享機(jī)制，確保完稅信息等電子文件準(zhǔn)確及時(shí)傳遞，為登記業(yè)務(wù)提供稅務(wù)信息支持。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、金融監(jiān)管部門等相關(guān)部門在不同領(lǐng)域完善協(xié)同機(jī)制，深化服務(wù)，保障相關(guān)電子文件準(zhǔn)確進(jìn)入登記流程，確保房屋交易、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移、不動(dòng)產(chǎn)抵押等登記程序連貫準(zhǔn)確。

2.3 政策效力位階分布

相關(guān)法律如《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國契稅法》為不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理奠定了基本原則。雖然未詳細(xì)闡述電子文件管理，但明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本制度和主體權(quán)利義務(wù)，確立了合法性、規(guī)范性等原則，為后續(xù)政策的制定提供了上位法依據(jù)。《中華人民共和國民法典》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的相關(guān)事宜，強(qiáng)調(diào)登記的法律效力，凸顯了電子文件在登記中的地位和作用，使其具備相應(yīng)的法律效力和規(guī)范性。

國務(wù)院規(guī)范性文件注重從優(yōu)化營商環(huán)境和提升政務(wù)服務(wù)效能的角度對不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理提出要求。例如優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升行政效能，推動(dòng)“跨省通辦”，加快電子證照應(yīng)用等文件，推動(dòng)電子文件的共享互認(rèn)，完善協(xié)同機(jī)制。行政法規(guī)如《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2024修訂）等構(gòu)建了更為具體的制度框架，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記簿采用電子介質(zhì)的要求以及登記信息共享與保護(hù)的電子文件管理規(guī)范，為登記機(jī)構(gòu)提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作指南。

部門規(guī)章如《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》（2024修正）及部門規(guī)范性文件進(jìn)一步細(xì)化了電子文件管理的具體流程，對登記申請材料的全環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，確保電子文件在登記過程中的準(zhǔn)確性、完整性和安全性，使其更具可操作性。

政策效力位階分布體現(xiàn)了從法律層面奠定基礎(chǔ)原則，到行政法規(guī)與國務(wù)院規(guī)范性文件細(xì)化，再到部門規(guī)章與規(guī)范性文件及工作文件具體落實(shí)的層級結(jié)構(gòu)。不同位階的政策文件相互配合，構(gòu)建了較為完整的政策體系，為不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理提供了全面、系統(tǒng)的規(guī)范和指導(dǎo)。

3 我國不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策主題分析

3.1 機(jī)構(gòu)管理體制與政策推廣落實(shí)機(jī)制

“直轄市”“自治區(qū)”“各省”等特征詞彰顯了政策對不同行政區(qū)域的全面覆蓋，著重強(qiáng)調(diào)了不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性與系統(tǒng)性布局。“國務(wù)院”“自然資源部”“各部委”等相關(guān)機(jī)構(gòu)的提及，明確了管理體制中的核心領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)部門，突出了政策在組織架構(gòu)層面的重點(diǎn)規(guī)劃?！巴茝V”“組織”“落實(shí)”等動(dòng)詞性特征詞體現(xiàn)了政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程，其中“推廣”“經(jīng)驗(yàn)”更側(cè)重于對先進(jìn)地區(qū)和試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，旨在確保各項(xiàng)有效舉措能夠在各級政府和相關(guān)部門中得以實(shí)施，強(qiáng)調(diào)了政策的落地性與可操作性。

主題一主要涉及不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)政策的制定與推廣主體，以及各項(xiàng)改革舉措在不同層級政府部門和機(jī)構(gòu)之間的推廣實(shí)施狀況。這些主體在推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策的制定、執(zhí)行和推廣過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，其制定的政策直接影響著電子文件管理的方向和實(shí)踐。

3.2 不動(dòng)產(chǎn)登記電子資料查詢與利用

“查詢”“復(fù)制”“申請”等行為動(dòng)詞直接指向不動(dòng)產(chǎn)登記資料與材料的獲取方式和流程，明確該主題關(guān)注的核心是不動(dòng)產(chǎn)登記的具體業(yè)務(wù)類型及資料獲取?！安粍?dòng)產(chǎn)”“登記信息”“資料”等名詞則具體界定了信息范疇，突出電子文件作為信息載體在這一主題中的重要地位?！皺?quán)利”“利害關(guān)系人”強(qiáng)調(diào)了資料獲取的主體資格和權(quán)利依據(jù)，體現(xiàn)了政策對不動(dòng)產(chǎn)登記中產(chǎn)生的信息使用的合法性和合理性的考量?！袄^承”“抵押”等具體業(yè)務(wù)場景的列舉，進(jìn)一步細(xì)化了信息在不同法律和金融活動(dòng)中的應(yīng)用，表明該主題重點(diǎn)關(guān)注登記信息在實(shí)際業(yè)務(wù)中的具體用途，以保障相關(guān)主體在不動(dòng)產(chǎn)交易和權(quán)益處置等方面的合法權(quán)益。

主題二聚焦于不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢的相關(guān)事宜，包括查詢的主體資格、目的、所需提供的證明材料以及具體的操作流程和規(guī)范等。在不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理中，查詢功能是保障信息透明度和滿足不同主體信息需求的重要環(huán)節(jié)。不動(dòng)產(chǎn)登記信息與信息安全、隱私保護(hù)密切相關(guān)，其信息與權(quán)利關(guān)系緊密相連，登記信息涉及不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況，準(zhǔn)確的登記信息無疑是確定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。要求出具證明等資料，規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)登記信息在相關(guān)法律活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的應(yīng)用，有利于保障交易安全和市場秩序。

3.3 不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)共享與平臺建設(shè)

“登記”“信息”“平臺”等特征詞凸顯出信息平臺在不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理中的核心地位。“共享”“互通”“統(tǒng)一”等詞匯表明平臺建設(shè)的目標(biāo)是打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通和整合?！胺?wù)”“查詢”“辦理”“業(yè)務(wù)”等詞則體現(xiàn)了平臺的功能性和服務(wù)性，關(guān)注如何通過平臺為不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)業(yè)務(wù)提供便捷、高效的支持?！敖ㄔO(shè)”“管理”“系統(tǒng)”等詞明確平臺建設(shè)和運(yùn)營過程中的技術(shù)和管理要求，包括平臺的搭建、維護(hù)以及對業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)化管理，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和協(xié)同發(fā)展。

主題三圍繞不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享以及統(tǒng)一管理平臺建設(shè)展開，涉及機(jī)構(gòu)和部門之間的協(xié)作，以及在系統(tǒng)和數(shù)據(jù)層面的具體建設(shè)工作。實(shí)現(xiàn)信息互通和數(shù)據(jù)共享，有效提高不動(dòng)產(chǎn)登記的效率和準(zhǔn)確性，是不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理的核心目標(biāo)之一。在這個(gè)過程中，需要解決電子文件的存儲(chǔ)、管理和安全保障等技術(shù)問題，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保信息在共享過程中的完整性和可用性。

3.4 不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)與登記規(guī)范

主題四以“法律”“法規(guī)”為核心，顯示出政策對不動(dòng)產(chǎn)登記法律框架的重視?！盃幾h”“設(shè)立”“轉(zhuǎn)讓”“消滅”等詞匯涵蓋了不動(dòng)產(chǎn)登記過程中可能涉及的各種法律情形和物權(quán)變動(dòng)情況?！暗怯浄ā弊鳛閷ｉT的法律術(shù)語，突出了不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域的專業(yè)性，表明該主題重點(diǎn)聚焦于通過完善法律法規(guī)體系，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保登記行為的合法性、公正性和權(quán)威性。

與不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)的法律規(guī)定以及保障措施是該主題的核心內(nèi)容，涵蓋了不動(dòng)產(chǎn)在設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、消滅等不同情形下的法律規(guī)范，以及為確保不動(dòng)產(chǎn)登記合法合規(guī)所采取的保障措施，旨在確保不動(dòng)產(chǎn)登記活動(dòng)各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)均有法可依。例如，明確電子文件在不動(dòng)產(chǎn)登記中的法律效力，這使得電子文件在登記活動(dòng)中具有了明確的法律地位，為其應(yīng)用提供了合法性基礎(chǔ)；規(guī)定電子文件的使用規(guī)范和存儲(chǔ)要求，保障了電子文件在使用過程中的規(guī)范性和安全性，使其能夠更好地服務(wù)于登記工作；對違反相關(guān)法律規(guī)定的行為制定相應(yīng)的處罰措施，形成了有效的約束機(jī)制，確保各方在電子文件管理和不動(dòng)產(chǎn)登記過程中遵守法律規(guī)定；而在爭議解決與保障措施方面，針對可能出現(xiàn)的爭議，明確了相應(yīng)的解決措施，這不僅能夠及時(shí)化解矛盾，更保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.5 政務(wù)服務(wù)及營商環(huán)境優(yōu)化與電子證照應(yīng)用

“政務(wù)服務(wù)”“一件事”“營商環(huán)境”直接點(diǎn)明了該主題與政府服務(wù)職能和市場環(huán)境優(yōu)化的緊密聯(lián)系。“電子證照”作為政務(wù)服務(wù)數(shù)字化的重要體現(xiàn)，其在不動(dòng)產(chǎn)登記中的應(yīng)用成為關(guān)注重點(diǎn)?！案母铩薄巴七M(jìn)”“優(yōu)化”等詞體現(xiàn)了政策對政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新和提升的積極態(tài)度，強(qiáng)調(diào)通過改革措施不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程和方式。

在政務(wù)服務(wù)改革及營商環(huán)境優(yōu)化與不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)內(nèi)容中，重點(diǎn)聚焦電子證照的應(yīng)用推廣以及政府部門為提升服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)化營商環(huán)境所采取的改革措施。其一，政府部門通過推進(jìn)系列改革舉措，如優(yōu)化辦理流程、加強(qiáng)部門協(xié)同、推廣電子政務(wù)等，不斷提升不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)質(zhì)量與水平，以適應(yīng)營商環(huán)境優(yōu)化需求，最大限度地利企便民，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。其二，規(guī)范電子證照的管理與使用，確保其真實(shí)性、有效性和安全性，亦是該主題的重要內(nèi)容。電子證照應(yīng)用是業(yè)務(wù)流程整合的重要手段，與政務(wù)服務(wù)優(yōu)化中的“高效辦成一件事”“一網(wǎng)通辦”等改革緊密相關(guān)。在不動(dòng)產(chǎn)登記中，電子證照的應(yīng)用使得不同部門間能更便捷地共享和驗(yàn)證信息，打破了傳統(tǒng)紙質(zhì)證照在部門間流轉(zhuǎn)的障礙。例如，將不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書電子證照與稅務(wù)、金融等部門系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享。辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記、納稅等業(yè)務(wù)時(shí)，申請人不需要多次提交相同證照，減少了業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)，促進(jìn)多部門業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化整合；可減少紙質(zhì)文件使用，實(shí)現(xiàn)降本增效。

以上五個(gè)主題之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響，共同構(gòu)成了不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策的完整體系。綜合理解政策主題，有利于為后續(xù)研究政策特點(diǎn)及推斷發(fā)展動(dòng)向提供依據(jù)。

4 我國不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策動(dòng)向及趨勢

4.1 管理制度的規(guī)范化與精細(xì)化演進(jìn)

隨著我國不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理政策的不斷發(fā)展，其管理制度呈現(xiàn)出規(guī)范化與精細(xì)化的演進(jìn)趨勢。政策發(fā)布過程經(jīng)歷了從早期的基礎(chǔ)搭建，到中期的優(yōu)化協(xié)同，再到近期的細(xì)化與完善成熟，清晰地體現(xiàn)了政策逐步的細(xì)化。例如，2024年新修訂的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》及《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》中新增或修改條款，明確規(guī)定通過互聯(lián)網(wǎng)在線申請不動(dòng)產(chǎn)登記需通過符合國家規(guī)定的身份認(rèn)證系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證，且申請人提交電子材料后不再提交紙質(zhì)材料，以及電子證明與紙質(zhì)證明具有同等法律效力等[12]，申請、認(rèn)證、查詢結(jié)果等流程進(jìn)一步規(guī)范化，不僅推動(dòng)了登記工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還使得登記工作有法可依，這為各方提供了便利，為提高不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)效能、保障權(quán)利人權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

在具體的管理實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)登記操作和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范愈發(fā)精細(xì)化，逐步完善從地籍調(diào)查、登記簿冊、登記業(yè)務(wù)、窗口服務(wù)到系統(tǒng)運(yùn)行、數(shù)據(jù)應(yīng)用的全過程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。[13]對于電子文件的存儲(chǔ)、審核、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件也在持續(xù)不斷地細(xì)化操作流程，以此保障電子文件在登記過程中的準(zhǔn)確性、完整性和安全性。

4.2 多部門及多區(qū)域協(xié)同合作的深度拓展

部門間協(xié)同合作不斷深化。從政策的機(jī)構(gòu)分布情況可以看出，多部門協(xié)同參與是其重要特征之一。公安、民政、稅務(wù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、金融監(jiān)管、法院等部門與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作將愈發(fā)緊密。各部門將在不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理的全生命周期中共同解決電子文件在不同業(yè)務(wù)場景中的管理問題，全力保障相關(guān)業(yè)務(wù)流程的連貫性和準(zhǔn)確性。

區(qū)域間協(xié)同合作逐步發(fā)展。在政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”等政策的有力推動(dòng)下，不動(dòng)產(chǎn)登記電子文件管理將逐漸打破地域限制。未來，不同地區(qū)之間的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在電子文件管理上的協(xié)同合作逐步加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，從而有效提升政務(wù)服務(wù)效能。

4.3 以便民利民為導(dǎo)向的服務(wù)高效化

從政策制定的背景及目的可知，相關(guān)政策堅(jiān)定秉持便民利民的核心理念，以此為導(dǎo)向推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展與完善。以查詢功能為例，在嚴(yán)格確保信息安全與合法性的根本前提下，政策將持續(xù)致力于查詢流程的優(yōu)化改進(jìn)。通過不斷精簡流程環(huán)節(jié)、開放線上線下申請等措施，切實(shí)提高查詢的便捷，從而更優(yōu)質(zhì)地滿足不同主體多樣化的業(yè)務(wù)需求。電子文件管理的創(chuàng)新與改進(jìn)工作也圍繞為民眾提供更高效、便捷的不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)這一核心要點(diǎn)全面展開。從服務(wù)理念的更新到技術(shù)手段的創(chuàng)新，再到管理模式的優(yōu)化，每一個(gè)環(huán)節(jié)都以提升民眾在不動(dòng)產(chǎn)登記過程中的體驗(yàn)為目標(biāo)，促使民眾在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)能夠感受到順暢、舒適和高效的服務(wù)，遵循不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢依法、便民、高效的原則。

服務(wù)效能亦在不斷提升。隨著政務(wù)服務(wù)與營商環(huán)境改革的持續(xù)深入推進(jìn)，電子證照在不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域的應(yīng)用推廣力度持續(xù)加大，其應(yīng)用所帶來的積極影響顯著。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也將堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)一系列改革舉措，諸如持續(xù)優(yōu)化辦理流程，消除煩瑣環(huán)節(jié)，提高辦理速度；加強(qiáng)部門協(xié)同，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同辦理；大力推廣電子政務(wù)，拓展線上服務(wù)渠道，提升服務(wù)的可及性和便捷性等。通過以上舉措，全力提升不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)的質(zhì)量和水平，使其更好地適應(yīng)營商環(huán)境優(yōu)化的需求，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有力支撐，提升企業(yè)和群眾的獲得感和滿意度。

4.4 信息技術(shù)融合驅(qū)動(dòng)下的平臺建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展

在不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，自中期階段的政策文件提出“一網(wǎng)通辦”與“互聯(lián)網(wǎng) + 不動(dòng)產(chǎn)登記”的業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)以來，在試點(diǎn)實(shí)踐過程中，對電子證照、電子簽名、電子印章等技術(shù)展開了探索應(yīng)用。此后，信息技術(shù)的應(yīng)用范圍不斷拓展，規(guī)范程度逐步提高，逐漸成為電子文件管理的關(guān)鍵手段。

電子介質(zhì)優(yōu)先發(fā)展，尤其是電子不動(dòng)產(chǎn)登記簿優(yōu)先發(fā)展。通過實(shí)施電子檔案管理系統(tǒng)，憑借數(shù)字化存儲(chǔ)及高效檢索機(jī)制，對物理存儲(chǔ)空間的依賴大幅降低。未來還需持續(xù)關(guān)注數(shù)據(jù)加密和訪問控制等技術(shù)手段，以持續(xù)增強(qiáng)檔案安全性和可靠性，有效防止數(shù)據(jù)庫信息被盜或丟失。此外，政策文本明確認(rèn)定電子檔案的法律效力和規(guī)范管理，切實(shí)保障交易和產(chǎn)權(quán)的合法性與透明度，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的穩(wěn)定性和可預(yù)測性筑牢基礎(chǔ)。

平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)共享強(qiáng)化。不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享與平臺建設(shè)為核心目標(biāo)之一，政策積極推動(dòng)統(tǒng)一信息平臺的建立，以實(shí)現(xiàn)各部門間信息互通和數(shù)據(jù)共享。未來，平臺建設(shè)將更注重?cái)?shù)據(jù)整合與交互功能。[14]此外，政策還密切關(guān)注電子文件管理的規(guī)范化，聚焦電子文件單套制歸檔與文件全生命周期電子化的實(shí)踐探索，確保電子文件和電子檔案在整個(gè)業(yè)務(wù)流程中規(guī)范且高效管理。[15-16]

4.5 對個(gè)人隱私與數(shù)據(jù)安全的重視強(qiáng)化

電子文件管理系統(tǒng)在大規(guī)模數(shù)據(jù)應(yīng)用時(shí)面臨安全風(fēng)險(xiǎn)。在政策層面設(shè)置嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全管理，確保敏感數(shù)據(jù)不泄露。這種政策導(dǎo)向?yàn)殡娮庸芾硐到y(tǒng)安全架構(gòu)的建設(shè)提供了規(guī)范和依據(jù)。如國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)電子證照擴(kuò)大應(yīng)用領(lǐng)域和全國互通互認(rèn)的意見》指出要“加強(qiáng)電子證照應(yīng)用安全管理和監(jiān)管。加強(qiáng)電子證照簽發(fā)、歸集、存儲(chǔ)、使用等各環(huán)節(jié)安全管理，嚴(yán)格落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度等要求，強(qiáng)化密碼應(yīng)用安全性評估，探索運(yùn)用區(qū)塊鏈、新興密碼技術(shù)、隱私計(jì)算等手段提升電子證照安全防護(hù)、追蹤溯源和精準(zhǔn)授權(quán)等能力”[17]。在此政策的倡導(dǎo)下，相關(guān)研究聚焦于區(qū)塊鏈等技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的電子文件與電子檔案管理等方面的應(yīng)用。[18-19]

*本文系江蘇省檔案科技項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’背景下不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案單套制管理研究”（項(xiàng)目編號：2021-12）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

李慕文：確定選題與框架，撰寫與修改論文；周穎：參與研究框架設(shè)計(jì)，撰寫與修改論文；郝曉雅：調(diào)研與數(shù)據(jù)分析，撰寫與修改論文；王豐：撰寫與修改論文，本文通訊作者。

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（責(zé)任編輯：陳 騫）