協(xié)同共治破解農(nóng)村互助養(yǎng)老難題

人口老齡化是重大的民生議題，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要路徑。以多中心治理理論為研究視角，從治理理念合作性、治理主體多元性、互動機制多樣性三方面分析多中心治理理論與農(nóng)村互助養(yǎng)老的契合性，以桐廬農(nóng)村互助養(yǎng)老為案例進行深入剖析，從治理理念、治理主體、互動機制三個方面分析桐廬農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展情況，并從多中心治理理論視角下提出進一步提升農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展路徑的思考：強化責(zé)任意識，提升治理理念合作性；整合各方力量，強調(diào)治理主體多元性；完善參與機制，構(gòu)建互助機制多樣性，實現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的多中心發(fā)展路徑。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，我國60周歲及以上人口為2.6億，占總?cè)丝诘?8.7%，同時，農(nóng)村60周歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99%。我國已進入了人口老齡化的加速發(fā)展期，且農(nóng)村的人口老齡化發(fā)展更加迅速。如何促進和鼓勵日益龐大的老年人群體繼續(xù)發(fā)揮作用是接下來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的突破口，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老成為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要路徑。

問題的提出

隨著國家對老齡工作的重視，農(nóng)村互助養(yǎng)老成為學(xué)術(shù)界研究熱點。學(xué)界認(rèn)為農(nóng)村互助養(yǎng)老是一種在政府的支持和指導(dǎo)下，整合村內(nèi)外多方資源，促進老年人開展互助服務(wù)的新型養(yǎng)老模式。自2012年河北肥鄉(xiāng)互助幸福院的案例被肯定推廣后，各地積極探索實踐，形成以下三種類型。

一是政府主導(dǎo)型。以農(nóng)村幸福院、互助院為例，他們依賴國家財政或村集體出資，雖有著統(tǒng)一的運營管理，但對社會力量的引導(dǎo)力度不夠，養(yǎng)老設(shè)施不完善且服務(wù)內(nèi)容單一，內(nèi)部自治性不足，較為依賴政府的幫扶。二是社會力量主導(dǎo)型。由社會組織或企業(yè)統(tǒng)籌資源建立，調(diào)動鄉(xiāng)村內(nèi)外的資源建立互助養(yǎng)老，既是主導(dǎo)者也是管理者，缺點是秩序規(guī)范難保證，專業(yè)能力滯后，資源獲取有限，不易取得老年人信任。三是自發(fā)式互助型。由村民自我組織，集體或個人出資建設(shè)，積極性高，但基于熟人網(wǎng)絡(luò)，資源有限，缺乏專業(yè)管理和服務(wù)，后續(xù)力量不足，難以持續(xù)發(fā)展。

實踐分析表明，無論是單一的政府主導(dǎo)、社會力量主導(dǎo)，還是自發(fā)式互助模式，均面臨實踐挑戰(zhàn)，難以獨自支撐農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)向多元主體合作，匯聚多方力量共同探索農(nóng)村互助養(yǎng)老的新路徑，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，文章對“多元主體共同參與，如何有效聯(lián)動”進行深入研究，以多中心治理理論為視角，對浙江桐廬農(nóng)村互助養(yǎng)老進行深入剖析，探索農(nóng)村互助養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的路徑。

多中心治理理論：農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的理論基礎(chǔ)

多中心治理理論

多中心治理的理論與實踐基礎(chǔ)源于20世紀(jì)80年代西方國家開展的一場治理革命，強調(diào)多個主體在公共事務(wù)治理上參與知識交流與協(xié)商一致的多層次、多途徑的治理模式，它激勵了各行為主體在跨部門溝通與協(xié)調(diào)中發(fā)揮更加積極的作用。公共池塘資源是多中心治理理論主要研究對象，是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源，具有非排他性和競爭性的特征。

隨著多中心治理理論進入國內(nèi)，該理論也受到了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，多中心治理理論的本土化過程也在不斷完善。國內(nèi)關(guān)于多中心治理的研究分為學(xué)理研究和實踐探索兩條路徑，且在不斷深化。

多中心治理理論與農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的契合性分析

近年來，國內(nèi)對于多中心治理理論的研究大多集中于某一公共領(lǐng)域或某類公共事務(wù)的實踐中，積累了符合我國實際的實踐經(jīng)驗。聚焦到農(nóng)村互助養(yǎng)老領(lǐng)域，多中心治理理論為其發(fā)展提供了思路，多中心治理理論與農(nóng)村互助養(yǎng)老的契合性分析如圖所示。

1.治理理念合作性為農(nóng)村互助養(yǎng)老的價值目標(biāo)提供指引

農(nóng)村互助養(yǎng)老強調(diào)老年人之間的互助和參與，價值目標(biāo)就是為激發(fā)治理主體的合作潛能，使多方主體共同參與到農(nóng)村互助養(yǎng)老中，使發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老落腳點在“老有所養(yǎng)”“老有所為”，改善村民的生活情況，營造和諧互助的養(yǎng)老氛圍。多中心治理就是為了實現(xiàn)利益的最大化以及滿足公眾的多樣化需求，為互助養(yǎng)老的價值目標(biāo)提供指引，是為實現(xiàn)資源的最大化利用和滿足老年人的多樣化需求。

2.治理主體多元性為農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)主體提供依據(jù)

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出，“在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府在推進老齡事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，社會參與，全民行動，提供基本公益性產(chǎn)品和服務(wù)”。這為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展格局提出了清晰規(guī)劃，也說明了農(nóng)村互助養(yǎng)老的關(guān)鍵是主體多元化。一方面，減少農(nóng)村互助養(yǎng)老對政府的依賴，減少政府的投入成本，各主體聯(lián)合形成的資源可以發(fā)展壯大農(nóng)村互助養(yǎng)老，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”；另一方面，也確立了老年人的主體地位，老年人從被動轉(zhuǎn)為主動，做到“老有所為”。多中心治理理論為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)主體多元化提供理論依據(jù)，整合農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展中多方主體的力量，形成治理新格局。

3.互動機制多樣性為農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展路徑提供思路

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，“老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)還存在發(fā)展不平衡不充分等問題”。單一的政府、市場無法滿足老年人多樣化的需求，農(nóng)村互助養(yǎng)老在主體多元化理念下把更多的關(guān)注點放在豐富服務(wù)內(nèi)容上。多中心治理理論強調(diào)開展各主體主動參與公共事務(wù)治理的路徑和渠道，并在此基礎(chǔ)上形成一定的互動和合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提供更加優(yōu)質(zhì)多樣的服務(wù)內(nèi)容，為農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展路徑提供思路。

多中心治理視角下桐廬農(nóng)村互助養(yǎng)老的實踐探索

黨的十八大以來，國家和社會對農(nóng)村互助養(yǎng)老的關(guān)注與日俱增，農(nóng)村互助養(yǎng)老為農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了有力補充。農(nóng)村互助養(yǎng)老是一個新課題，更是一篇實踐性更強的應(yīng)用題。本文從治理理念、治理主體、治理機制三方面深入剖析桐廬縣農(nóng)村互助養(yǎng)老的實踐探索。

農(nóng)村互助養(yǎng)老治理理念合作化

桐廬縣是杭州市目前唯一榮獲“中國長壽之鄉(xiāng)”稱號的區(qū)縣，全縣60歲及以上人口已超出10萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5%，且農(nóng)村老年人占全縣老年人口總數(shù)的70%，如何完善養(yǎng)老服務(wù)體系，是桐廬縣委縣政府十分重視的民生大事。桐廬縣從2011年就開始積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求是集全縣之力共同推進的養(yǎng)老事業(yè)，經(jīng)過十余年的發(fā)展，多元主體共同建設(shè)“結(jié)對互助網(wǎng)”，探索互助養(yǎng)老模式已初顯成效。

農(nóng)村互助養(yǎng)老治理主體多元化

多中心治理的核心就是多元主體共同參與公共事務(wù)的治理中并承擔(dān)起職責(zé)，也由原來的單中心變成多中心互動合作的治理模式。桐廬農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展過程中，政府、社會和公眾積極參與其中，推動農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展。

首先，政府扮演著規(guī)則制定者的角色。2013年，桐廬縣委縣政府頒布了《關(guān)于全面推進“三位一體”居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，倡導(dǎo)在行政村層面建立養(yǎng)老互助會與互助小組，實施結(jié)對幫扶機制，主要聚焦于為高齡及失能老人提供日常生活上的援助。推動建設(shè)老年食堂、老年協(xié)會、銀齡之家等老年友好型服務(wù)設(shè)施，并搭建老年人互助的平臺。此外，該方案還明確了資金來源，規(guī)定了養(yǎng)老互助會的補助經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)兩級財政按7：3的比例分擔(dān)，保障農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展。其次，社會力量在技術(shù)和服務(wù)層面貢獻力量。通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”平臺，政府發(fā)放“重陽幣”補貼，社會力量上傳服務(wù)項目，老年人可下單享受服務(wù)并賺取“重陽幣”。同時，鄉(xiāng)賢及愛心人士助力互助養(yǎng)老，如百江鎮(zhèn)聯(lián)盟村則引導(dǎo)社會力量捐贈200萬元，設(shè)立了養(yǎng)老服務(wù)專項慈善基金。再次，公眾在培養(yǎng)互助意識方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。作為農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的核心力量，公眾在政府的積極宣傳下，受到養(yǎng)老互助會平臺的激勵，并以“重陽幣”的使用為媒介，以各種形式投身于互助養(yǎng)老之中。例如，自主成立“銀齡互助”老年志愿服務(wù)隊，以團隊形式逐步參與到互助養(yǎng)老活動中，在老年食堂、老年協(xié)會、免費醫(yī)療咨詢等場所提供志愿服務(wù)。

農(nóng)村互助養(yǎng)老互動機制多樣性

多中心治理理論的互助機制不是簡單的單一主體下達命令，其他主體遵從的模式，而是每個中心都可以自由地與其他中心進行交流，溝通協(xié)調(diào)會讓信息橫向傳達，打破了封閉的信息鏈，多個主體共同決策。桐廬縣在推動農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展中，各主體間形成了多樣的互動機制。一方面，利用“百姓日片區(qū)懇談會”“新村夜話”“斗笠議事會”等“民呼我為”平臺，圍繞百姓養(yǎng)老需求、如何更好提升老年人服務(wù)等百姓關(guān)心的熱點民生問題進行交流互動，建立公開透明的溝通協(xié)商機制。另一方面，構(gòu)建高效激勵機制，用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項資金，對于積極參加農(nóng)村互助養(yǎng)老、輻射到的鎮(zhèn)村老年人的服務(wù)力度比較大的微型養(yǎng)老機構(gòu)給予一定的補助。相關(guān)人員將互助養(yǎng)老服務(wù)上傳到志愿匯平臺中，用“益幣”來累計公益服務(wù)時長的形式激勵志愿者加入到養(yǎng)老隊伍中來。

多中心治理視角下進一步提升農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展路徑的思考

多中心治理理論強調(diào)的是政府、社會力量和公眾之間的協(xié)作，不僅僅是依靠政府單方面治理，各主體之間應(yīng)當(dāng)建立起相互認(rèn)同、友好協(xié)商、團結(jié)合作的雙向協(xié)作關(guān)系。以下基于多中心治理理論，從治理理念、治理主體、互動機制三方面就進一步為農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展路徑提出以下幾點思考。

強化責(zé)任意識，提升治理理念合作性

構(gòu)建責(zé)任意識是多元主體治理的首要條件，增強政府、社會力量以及公眾和家庭對于農(nóng)村互助養(yǎng)老的合作意識，不僅要靠制度、規(guī)范的約束，還要從客觀上轉(zhuǎn)化成為自我責(zé)任意識，繼而促使自己的行為規(guī)范。一是強化以公共利益為導(dǎo)向的民生觀，改變追求經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)的價值觀。農(nóng)村互助養(yǎng)老是一項長期系統(tǒng)性的工作，要堅持把農(nóng)村互助養(yǎng)老作為養(yǎng)老體系的重要組成部分和民生大事來開展工作。二是引導(dǎo)公眾明確自己的主體責(zé)任。積極通過培訓(xùn)、宣傳資料去認(rèn)識到互助養(yǎng)老的內(nèi)容以及重要性。三是鼓勵社會力量積極主動參與到互助養(yǎng)老中來。企業(yè)、社會組織在農(nóng)村互助養(yǎng)老中同樣承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任，要明確人口老齡化問題是重大的民生問題，與每個人都息息相關(guān)，充分利用好現(xiàn)有資源助力農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

整合各方力量，強調(diào)治理主體多元性

農(nóng)村互助養(yǎng)老中“多中心治理”意味著在農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展和運轉(zhuǎn)中，除政府這一行政主體外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會、市場、公眾等力量，充分發(fā)揮多中心協(xié)同治理效果。

首先，政府需在農(nóng)村互助養(yǎng)老方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，強化頂層設(shè)計，注重規(guī)劃布局，并有效整合鄉(xiāng)村、志愿者和社會組織的各類資源，確保資源、待遇和人員配置得當(dāng)。村“兩委”應(yīng)充分利用養(yǎng)老互助會這一平臺，深入群眾，細(xì)致關(guān)注老年人的實際需求，不斷優(yōu)化服務(wù)方式，激發(fā)村民的互助熱情。其次，社會力量應(yīng)攜手合作，共同提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，豐富服務(wù)內(nèi)容?？梢砸劳形⑿宛B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與互助小組，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+互助養(yǎng)老”平臺，構(gòu)建出符合老年人實際需求的服務(wù)體系。同時，應(yīng)組織老年人學(xué)習(xí)使用智能設(shè)備，拓寬社會資源參與渠道，實現(xiàn)資源的高效利用。最后，公眾應(yīng)主動增強互助能力，深入了解互助養(yǎng)老的諸多優(yōu)勢，積極參與各類互助活動，在享受福利的同時實現(xiàn)自我價值。老年人應(yīng)積極參加培訓(xùn)，不斷提升自身的自助與互助能力。家庭也應(yīng)鼓勵成員參與其中，共同推動互助養(yǎng)老的良性循環(huán)。

完善參與機制，構(gòu)建互助機制多樣性

農(nóng)村互助養(yǎng)老多中心治理發(fā)展路徑是多元治理主體在政府賦能制度供給的作用下，基于互動中溝通協(xié)商、激勵約束來完善互助機制。

一是完善制度供給機制。地方基層政府要貫徹落實中央省市關(guān)于養(yǎng)老的規(guī)劃和指導(dǎo)文件，把互助養(yǎng)老的發(fā)展作為基層群眾工作的重要內(nèi)容，以滿足老年人的多樣化需求和多方力量的實際情況來制定制度規(guī)范和實施方案。二是溝通協(xié)商機制。農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展需要社會化力量廣泛參與，調(diào)動老年志愿服務(wù)組織、社會養(yǎng)老機構(gòu)等，多元主體共同參與，以“新村夜話”“斗笠議事會”等“民呼我為”平臺搭建溝通協(xié)調(diào)平臺，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展運作合力。三是完善激勵約束機制。依托黨建、統(tǒng)戰(zhàn)、群團等現(xiàn)有力量發(fā)揮養(yǎng)老互助會和互助小組的最大作用，參考“時間銀行”、積分兌換制等激勵舉措，將被動型養(yǎng)老轉(zhuǎn)化為主動型養(yǎng)老，激勵低齡、健康的老齡人積極參加養(yǎng)老服務(wù)，為高齡、行動不便的老齡人提供服務(wù)，同時按照一定的規(guī)則記錄服務(wù)提供者的服務(wù)時間。發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老，既需要“獲得感”，也需要“約束感”，以老年人的需求為出發(fā)點，要以制度規(guī)范來作為開展互助活動的準(zhǔn)則，做好監(jiān)督反饋機制，推動其良性發(fā)展。

農(nóng)村互助養(yǎng)老是積極應(yīng)對人口老齡化的重要路徑，是將“老有所為”和“老有所養(yǎng)”結(jié)合起來的重要形式，是提升老年人獲得感和幸福感的重要舉措。養(yǎng)老是全社會共同的事情，是一項體系性的工作，要形成多元主體廣泛參與、多方力量協(xié)同推進的農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展路徑，循序漸進地開展互助養(yǎng)老工作。在“人口規(guī)模巨大”的中國式現(xiàn)代化進程中，人口老齡化正在加速發(fā)展中，農(nóng)村養(yǎng)老工作重要且緊迫，在實踐中不斷優(yōu)化，在基層實踐中積極探尋因地制宜的農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展路徑，為進一步助推農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展提供實踐案例和經(jīng)驗思路。

（作者單位：中共桐廬縣委黨校）