通透式治理：基層治理能力現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

摘要：在推進(jìn)治理現(xiàn)代化背景下，基層組織往往存在治理能力與治理事務(wù)不相匹配的狀況。組織環(huán)境和治理要求的變化，推動(dòng)公共組織創(chuàng)新干部績效考核機(jī)制?；凇叭寥u(píng)三運(yùn)用”干部績效考核改革實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，通透式治理注重把公共組織的工作、考核和晉升置于“臺(tái)前”，突出過程維度的立體化考核和參與維度的全方位監(jiān)督，并且重視考核結(jié)果的分離均衡及科學(xué)應(yīng)用，從而促進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化。通透式治理注重盡責(zé)式治理范式，以主動(dòng)者角色構(gòu)建和完善權(quán)責(zé)清晰、主動(dòng)擔(dān)責(zé)的責(zé)任體系以及實(shí)踐機(jī)制。它通過履職盡責(zé)的治理理念、多元治理主體之間共同締造、條塊之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)以及分離均衡的科學(xué)運(yùn)用，使人崗匹配、人事相宜，激發(fā)干部工作的內(nèi)生動(dòng)力并增強(qiáng)基層組織的善治能力。

關(guān)鍵詞：通透式治理；基層治理能力；干部績效考核；基層治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號(hào)：1001-862X（2025）02-0133-008

一、研究背景與問題提出

推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化離不開干部擔(dān)當(dāng)作為。黨的二十大報(bào)告提出“引導(dǎo)干部樹立和踐行正確政績觀，推動(dòng)干部能上能下、能進(jìn)能出”，“激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為”。［1］基層干部是“上承領(lǐng)導(dǎo)決策、下應(yīng)民眾訴求”的中間鏈條，主要代表政府形象與社會(huì)民眾互動(dòng)，其行為邏輯和治理能力影響公共組織治理效能，關(guān)乎基層治理現(xiàn)代化的成色。既有研究主要如下：

理論構(gòu)建視角?；鶎又卫砟芰ΜF(xiàn)代化與國家的權(quán)力構(gòu)建、地方創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)相關(guān)。從權(quán)力構(gòu)建看，現(xiàn)代國家具有人為構(gòu)建的特征，表現(xiàn)為國家一體化過程。［2］國家的基礎(chǔ)性權(quán)力積極穿透社會(huì)和滲透地方，深入民眾日常生活有關(guān)的公共事務(wù)之中。［3］目前國家下沉治理重心，注重將治理資源轉(zhuǎn)化為善治能力。從地方創(chuàng)新看，作為具有強(qiáng)大韌性的中國共產(chǎn)黨表現(xiàn)出一種不斷試驗(yàn)和改革的政策風(fēng)格。［4］基于壓力型體制和政治錦標(biāo)賽機(jī)制，政府組織往往采取政策試點(diǎn)和治理創(chuàng)新。地方治理創(chuàng)新表現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)能力，塑造其組織動(dòng)員、資源獲取等能力。從治理結(jié)構(gòu)看，目前基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化并影響其治理能力?；谟行视钟行Ч膶傩灾卫碇铝τ诟纳浦卫斫Y(jié)構(gòu)，以治理規(guī)律、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)特征以及資源利用屬性為標(biāo)準(zhǔn)配置公共事務(wù)，克服屬地管理的限度。［5］

運(yùn)行機(jī)制視角?；鶎又卫砟芰ΜF(xiàn)代化涉及治理能力的來源、生產(chǎn)和提升。治理能力來源于主體、理念和制度?；诿褚獍l(fā)現(xiàn)、組織動(dòng)員、制度與生活互動(dòng)的治理能力生產(chǎn)機(jī)制推動(dòng)治理能力生產(chǎn)。［6］基層工作任務(wù)復(fù)雜化以及占有資源和權(quán)力的有限性進(jìn)一步限制基層干部工作能力，產(chǎn)生差異化達(dá)標(biāo)“作為”的行動(dòng)邏輯。［7］為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，公共組織識(shí)別、獲取、配置和轉(zhuǎn)化資源，形成環(huán)境感知能力、資源整合能力、優(yōu)勢重構(gòu)能力。［8］基于策略維度，政府組織通常采取不同的治理策略回應(yīng)治理能力現(xiàn)代化。不同于技術(shù)治理和柔性治理，社會(huì)紋理［9］更加注重激發(fā)社會(huì)自身活力，挖掘社會(huì)自身潛力，從而有效增強(qiáng)基層善治能力。

實(shí)踐路徑視角。通過自上而下的高位推動(dòng)增強(qiáng)基層治理合法性，黨建引領(lǐng)提升了國家政權(quán)的治理能力，也在建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)中培育基層社會(huì)自治能力。［10］有的創(chuàng)新實(shí)踐“紅色網(wǎng)格”，把黨組織嵌入基層網(wǎng)格化管理、落實(shí)黨員治理責(zé)任，提升社會(huì)治理能力。［11］信息技術(shù)增強(qiáng)基層治理制度活力及化解科層體制信息不對(duì)稱問題，進(jìn)而強(qiáng)化國家整合基層和服務(wù)群眾的能力。［12］此外，干部績效考核逐漸依托大數(shù)據(jù)，形成以定量為主、考核周期短、考核指標(biāo)精細(xì)化的特征［13］，不斷解決時(shí)間、信息和成本限制［14］，進(jìn)而使公共組織良性運(yùn)行。

既有研究取得顯著進(jìn)展，但還存在不足之處：第一，既有研究大都關(guān)注基層治理能力的來源、生產(chǎn)或提升的某個(gè)環(huán)節(jié)，而關(guān)于治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)研究有待加強(qiáng)。第二，既有研究主要基于案例分析干部現(xiàn)代化建設(shè)能力，但是關(guān)于干部能力提升與治理能力現(xiàn)代化的機(jī)制分析偏弱。第三，既有研究注意到治理能力離不開對(duì)黨建引領(lǐng)、數(shù)字賦能和考核機(jī)制的分析，而對(duì)考核機(jī)制何以驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的機(jī)理研究偏少?；谏鲜龇治?，本文將以干部動(dòng)態(tài)績效考核工作實(shí)踐為例，基于通透式治理視野探究基層治理能力現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而助力國家善治。

二、通透式治理及其分析框架構(gòu)建

在新發(fā)展階段，中央下發(fā)到地方的治理任務(wù)性質(zhì)發(fā)生變化，主要表現(xiàn)為確定性任務(wù)相對(duì)減少，而模糊性任務(wù)日益增多。［15］面對(duì)模糊性任務(wù)以及繁雜的治理事務(wù)，蘊(yùn)含中國共產(chǎn)黨發(fā)展觀［16］的通透式治理應(yīng)運(yùn)而生，以公共組織的改革創(chuàng)新化解科層制機(jī)制不優(yōu)問題。它注重貫通、透明原則，設(shè)置明晰的政策目標(biāo)，促進(jìn)由個(gè)人到組織的工作貫通落實(shí)，把公共事務(wù)從“幕后”搬到“臺(tái)前”，注重履職盡責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)了治理能力，使基層社會(huì)既安定有序又充滿活力。

（一）通透式治理的內(nèi)涵和特征

通透式治理源于積極政府。積極政府最初出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主張采取積極的財(cái)政政策和貨幣政策來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于中國場景的積極政府是中國擁有公共治理以來的角色定位，具有滿足社會(huì)需要和家國治理邏輯。［17］積極政府表現(xiàn)為政權(quán)國家積極主動(dòng)以治理權(quán)威維護(hù)公共利益，并解決相應(yīng)的社會(huì)問題。通透式治理基于積極政府的主動(dòng)作為和為民造福，突出政府行為的公開透明，主動(dòng)公開崗位職責(zé)、工作內(nèi)容、考核結(jié)果及其應(yīng)用，并積極接受社會(huì)監(jiān)督。

作為既是治理理念也是治理策略的通透式治理，以開放、積極、透明的改革視野主動(dòng)自我革新，把公共組織的工作、考核和晉升從“幕后”為主升華為“臺(tái)前”為主，接受多元主體監(jiān)督。它構(gòu)建治理邊界合理且透明高效的公共組織，更好地履行相應(yīng)職能。公共組織以通透式治理完善激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)人員擔(dān)責(zé)并接受社會(huì)監(jiān)督。通透式治理還注重塑造組織能力。它以治理機(jī)制改革促進(jìn)科層體制下公共組織和基層干部的行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)變以及能力提升。通透式治理為公共組織如何成為“積極政府”提供機(jī)制和路徑，驅(qū)動(dòng)積極政府的具象化。通透式治理視野下公共組織將公共事務(wù)“臺(tái)前”運(yùn)行，把干部行動(dòng)邏輯變?yōu)橹鲃?dòng)擔(dān)責(zé)。它較為充分地發(fā)揮政府組織的自主性和積極性，自下而上地化解問題，增強(qiáng)基層善治能力。

（二）通透式治理：驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的一種解釋

通透式治理是基于治理機(jī)制驅(qū)動(dòng)公共組織的任務(wù)目標(biāo)清晰以及工作、考核、晉升的公開透明自主運(yùn)行，以全過程通透和接受民眾監(jiān)督的方式改進(jìn)治理行為。本文構(gòu)建“起點(diǎn)—過程—參與—結(jié)果”的分析框架。

1.起點(diǎn)通透：注重“臺(tái)前”運(yùn)行

戈夫曼認(rèn)為人生是一個(gè)劇場，根據(jù)日常生活的情境可以劃分為“臺(tái)前”和“幕后”。［18］社會(huì)成員在“臺(tái)前”和“幕后”的表演中塑造能被他人接受的形象。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府組織通過開疆拓土、興辦工程等職能履行獲得認(rèn)同。在“臺(tái)前”的治理行為被民眾接受以更好鞏固治理的社會(huì)基礎(chǔ)，但公共組織“幕后”行為通常被隱藏，民眾和社會(huì)不夠了解?，F(xiàn)代政府需要向社會(huì)和民眾塑造積極形象，更好地維護(hù)治理權(quán)威，它的不同治理行為也出現(xiàn)類似“臺(tái)前”“幕后”的情境。改革開放以來，處于互動(dòng)結(jié)構(gòu)下的中國政府不斷加深與基層民眾的聯(lián)系，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。但其工作、績效考核和晉升仍處于“幕后”，影響了治理效能。通透式治理強(qiáng)調(diào)公共組織的工作內(nèi)容、績效考核和干部晉升公開性與透明化。這有助于打破工作內(nèi)容模糊、績效考核存在形式主義和干部晉升隱秘的局面。此外，通透式治理貫通“幕后”與“臺(tái)前”，在不同情境中始終扮演積極者角色?！澳缓蟆敝掳岬健芭_(tái)前”是通透式治理的邏輯起點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)治理理念的人民性和透明化。

2.過程通透：重視立體化考核

通透式治理過程以立體化考核提高基層政府政策執(zhí)行的靈活性和高效性。其一，基于通透式治理視野的考核制度具有廣泛性，把全部干部劃分成不同的考核賽道。它多層次和漸進(jìn)性地明晰政策目標(biāo)、明確干部工作內(nèi)容和職責(zé)、明晰干部履職行為。其二，通過立體化考核，通透式治理從制度層面加強(qiáng)政策明晰度和政策執(zhí)行力。模糊不清的公共政策因缺乏明確制度導(dǎo)向?qū)е抡咦兺▓?zhí)行，影響政策執(zhí)行效果。［19］通透式治理積極明晰上級(jí)政策的執(zhí)行目標(biāo)，堅(jiān)守政策底線并減少模糊性。其三，通透式治理強(qiáng)調(diào)干部崗位職責(zé)的履行，壓實(shí)目標(biāo)任務(wù)。明確干部工作實(shí)績是地方政策目標(biāo)清晰的基本要求，以職責(zé)通透倒逼干部工作盡責(zé)并以公開透明的方式表現(xiàn)出來，這增強(qiáng)了干部工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。為減少政策執(zhí)行過程中的模糊性，地方以立體化的考核予以通透回應(yīng)，引導(dǎo)干部盡責(zé)式治理行為。

3.參與通透：突出全方位監(jiān)督

通透式治理以共同締造的方略監(jiān)督治理主體。共同締造是基層社會(huì)的一種重要施政理念和政策行為，引導(dǎo)和支持政府、社會(huì)及民眾的參與。其一，以參與通透為主要取向。它的核心是共同，即強(qiáng)調(diào)多元主體在參與考核過程中以共同目標(biāo)推進(jìn)共同監(jiān)督，推進(jìn)考核監(jiān)督的通透化。其二，注重多元主體參與監(jiān)督和系統(tǒng)聯(lián)結(jié)。共同締造把“你”“我”“他”更好地轉(zhuǎn)化為“我們”和“大家”，彰顯了參與式治理和民主監(jiān)督。通透式治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)民眾的積極參與，把“幕后”運(yùn)行的干部考核主動(dòng)搬到群眾直面的“臺(tái)前”，突出干部績效考核的透明性和干部職責(zé)落實(shí)的真實(shí)性。其三，以共同締造推動(dòng)多方監(jiān)督具有公共性。從“臺(tái)前”到“幕后”的公開性、透明化治理理念，公共組織行動(dòng)上表現(xiàn)出勇于自我革命特點(diǎn)。它以多方監(jiān)督推進(jìn)績效考核通透，使干部擔(dān)當(dāng)作為，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)共治共建共享。

4.結(jié)果通透：彰顯分離均衡

通透式治理注重以分離均衡的路徑推進(jìn)考核結(jié)果的積極而充分地運(yùn)用。分離均衡［20］是考核結(jié)果的通透運(yùn)用以及獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制運(yùn)用的體現(xiàn)。它對(duì)積極行為主體和消極行為主體分別給予正向激勵(lì)和逆向鞭策。這種強(qiáng)化機(jī)制激活主體能動(dòng)性，同時(shí)調(diào)節(jié)機(jī)制糾正其偏差行為，進(jìn)而達(dá)到均衡狀態(tài)。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化離不開分離均衡，通透式治理把過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，既重視工作推動(dòng)也注重考核結(jié)果落實(shí)，還以公開透明方式運(yùn)用考核結(jié)果。干部獎(jiǎng)懲激勵(lì)被搬到“臺(tái)前”，這表明干部獎(jiǎng)懲不由個(gè)人決定，而是取決于透明的工作實(shí)績和考核結(jié)果。同時(shí)強(qiáng)化效能導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制以提升治理能力。分離均衡從識(shí)別治理行為、反饋激勵(lì)機(jī)制到調(diào)整治理行為，以獎(jiǎng)懲形式影響治理行為，并予以相應(yīng)的強(qiáng)化或否定，進(jìn)而改變治理主體的行為屬性，靶向提升治理能力。

三、驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化的地方表達(dá)

本文以陜西省H區(qū)“三亮三評(píng)三運(yùn)用”干部動(dòng)態(tài)績效考核（1）工作實(shí)踐為主要研究對(duì)象。案例選擇緣由是：其一，治理實(shí)踐擁有典型性。作為A市政治中心的H區(qū)轄28個(gè)鎮(zhèn)（街道辦）。它的流動(dòng)人口約100萬人，公共事務(wù)治理難度較大。2022年4月當(dāng)?shù)貙?shí)施“三亮三評(píng)三運(yùn)用”動(dòng)態(tài)績效考核工作，治理成效明顯并獲得陜西省委充分肯定。其二，內(nèi)在機(jī)理具有可復(fù)制性。H區(qū)的干部績效考核實(shí)踐通過試點(diǎn)和推廣，已趨于成熟。2022年4月H區(qū)分兩批在26個(gè)單位（2）試點(diǎn)干部績效考核新機(jī)制，2023年3月在全區(qū)推廣。

（一）創(chuàng)新干部績效考核機(jī)制增強(qiáng)治理能力的探索

激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為是中國式現(xiàn)代化的基本要求之一。H區(qū)在2022年以前存在治理任務(wù)繁重、干部作風(fēng)能力偏弱狀況。當(dāng)時(shí)矛盾糾紛數(shù)量多、公共基礎(chǔ)建設(shè)及維穩(wěn)發(fā)展工作任務(wù)重。實(shí)踐中通常存在干部“三分之一在干、三分之一在看、三分之一搗亂”的現(xiàn)象；“一個(gè)對(duì)號(hào)管一年”現(xiàn)象屢見不鮮，干部績效考核精準(zhǔn)度不夠。面對(duì)治理難題，H區(qū)積極探索干部作風(fēng)能力提升的有效實(shí)現(xiàn)方式，創(chuàng)新干部績效考核機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)基層治理能力。

1.以責(zé)任履行推動(dòng)基礎(chǔ)工作落實(shí)

通透式治理強(qiáng)調(diào)公共組織的積極履職和公開透明。責(zé)任履行是通透式治理的基礎(chǔ)，也是“臺(tái)前”運(yùn)行的重要保障。壓力型體制下的干部群體通常出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”［21］、“共謀”［22］等避責(zé)行為。通透式治理強(qiáng)化干部責(zé)任履行，H區(qū)從明確履責(zé)理念、堅(jiān)持盡責(zé)行為、轉(zhuǎn)向積極態(tài)度等維度執(zhí)行過程導(dǎo)向和效能導(dǎo)向相結(jié)合的考核機(jī)制，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作。其一，以考核機(jī)制優(yōu)化彰顯履職盡責(zé)理念?！皩?shí)施過程中，干部出現(xiàn)一門心思賺加分，從而忽視了本職工作完成。因此我們結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整加減分比重，目的是讓干部做好做精本職工作，然后讓部分有能力、有精力的干部獲得部分加分?！保?）當(dāng)?shù)赝晟瓶己藱C(jī)制，注重干部完成基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)其履職盡責(zé)意識(shí)，并漸進(jìn)提升其工作能力。其二，以數(shù)字賦能強(qiáng)化履職盡責(zé)行為。通過精細(xì)化治理和精準(zhǔn)化考核，H區(qū)開發(fā)干部績效考核管理信息系統(tǒng)，亮出崗位職責(zé)和工作任務(wù)，進(jìn)而明晰工作目標(biāo)。該考核系統(tǒng)以各單位為基本單元把在編干部全部納入，精準(zhǔn)記錄其工作內(nèi)容并將工作實(shí)績公開透明，驅(qū)動(dòng)其履職盡責(zé)行為落實(shí)。其三，以科學(xué)考核機(jī)制激發(fā)履職盡責(zé)積極態(tài)度。H區(qū)實(shí)施“揭榜攻關(guān)”機(jī)制破解重點(diǎn)難點(diǎn)工作，出臺(tái)以“揭榜攻關(guān)”助力高質(zhì)量發(fā)展試點(diǎn)辦法。它通過自下而上征集、干部主動(dòng)揭榜、工作小組審定獎(jiǎng)勵(lì)，形成“建榜—發(fā)榜—揭榜—定榜—評(píng)榜—用榜”的閉環(huán)流程以及科學(xué)激勵(lì)與高質(zhì)量發(fā)展的良性機(jī)制。治理任務(wù)明晰化使干部主動(dòng)擔(dān)責(zé)、勇于揭榜，公共組織公開透明用榜，從而激發(fā)干部內(nèi)生動(dòng)能。

2.以分層分類優(yōu)化干部考核機(jī)制

為破解集體考核與個(gè)人考核結(jié)合程度不緊密問題，H區(qū)的干部績效考核新機(jī)制力圖使考核精準(zhǔn)到人到崗、公開公平，以立體化的考核方式展現(xiàn)治理過程的通透性。其一，績效考核采用分層分類的考核辦法。“分層”是指把考核主體按照職級(jí)進(jìn)行劃分，包括科級(jí)黨政正職、其他科級(jí)干部和一般工作人員三個(gè)層面，制定相應(yīng)的主體考核制度。“分類”指的是因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)、服務(wù)對(duì)象不同，考核側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)應(yīng)的加減分細(xì)則不同，進(jìn)而靈活劃分不同主體類型。根據(jù)行政立法、行政執(zhí)法、刑事司法、公共法律服務(wù)四大職能，H區(qū)司法局分別制定科級(jí)干部、局機(jī)關(guān)、司法所三種考核主體類型。其二，同類型考核主體加減分細(xì)則不同。H區(qū)委出臺(tái)考核辦法后，各個(gè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦可根據(jù)其工作特點(diǎn)確責(zé)到崗，制定量績到人的考核方案?；鶎泳哂休^好的自主性，注重調(diào)動(dòng)各類干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。其三，分層分類考核辦法具有立體化、科學(xué)性的特點(diǎn)。把所有干部納入考核范圍，確?？己酥黧w公平性和全面性。它還根據(jù)工作職責(zé)合理分類，科學(xué)劃分考核賽道，使干部績效考核標(biāo)準(zhǔn)化。同類型考核主體的考核細(xì)則因崗、因人而定，進(jìn)而做到干部履職清晰化、積極化。

3.以結(jié)果公開強(qiáng)化治理效能導(dǎo)向

有研究認(rèn)為，基層工作負(fù)擔(dān)繁重且績效考核執(zhí)行過程模糊，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向的績效考核導(dǎo)致了基層的繁文縟節(jié)困境［23］，使考核工作往往流于形式。為激勵(lì)干部奮勇爭先，H區(qū)注重參與通透，以多方主體參與監(jiān)督推動(dòng)真考真評(píng)及考核結(jié)果公開，進(jìn)而倒逼干部作風(fēng)能力提升。其一，強(qiáng)化務(wù)實(shí)導(dǎo)向?？己嗽u(píng)價(jià)的真實(shí)性和透明性有助于考核結(jié)果公開。H區(qū)的干部績效考核新機(jī)制構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)評(píng)鑒、干部互評(píng)、社會(huì)評(píng)議的評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮多方主體的監(jiān)督功能，推進(jìn)全過程公開以及干部、群眾和社會(huì)的廣泛參與。注重落實(shí)干部考核責(zé)任，強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)全過程公開公平公正，使考核結(jié)果更加客觀。其二，注重競爭導(dǎo)向。根據(jù)干部績效得分，考核機(jī)制將干部劃分為三個(gè)方陣。（4）不同方陣所對(duì)應(yīng)的激勵(lì)約束措施不同。具有區(qū)分度的考核結(jié)果公開強(qiáng)化了干部競爭意識(shí)，有助于工作形成你追我趕局面。其三，重視透明導(dǎo)向。各單位定期公示干部崗位職責(zé)、工作任務(wù)、工作實(shí)績以及考核得分排名情況。新的考核機(jī)制把考核評(píng)價(jià)、考核方陣、考核結(jié)果運(yùn)用及時(shí)公開，擺脫了以往考核的不透明性。

4.以通透運(yùn)用調(diào)動(dòng)干部擔(dān)當(dāng)作為

激勵(lì)約束機(jī)制是推動(dòng)“僵硬治理”到“有效統(tǒng)合”的治理工具。［24］考核結(jié)果以分離均衡方式提升干部擔(dān)當(dāng)作為?；讵?jiǎng)優(yōu)罰劣、公開透明原則，H區(qū)完善選拔任用、培養(yǎng)管理、監(jiān)督問責(zé)的考核運(yùn)用體系。其一，績效考核新機(jī)制把考核結(jié)果公開運(yùn)用于評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)、獎(jiǎng)金分配等方面?？己私Y(jié)果處于第一方陣人員可優(yōu)先推薦為先進(jìn)個(gè)人、確定個(gè)人年度考核優(yōu)秀等次提拔使用或職級(jí)晉升、等級(jí)晉升、崗位聘用。第二方陣人員可晉升職級(jí)，但職務(wù)不能提拔。長期排名第一方陣或在“揭榜攻關(guān)”中做出突出貢獻(xiàn)者可被評(píng)為“擔(dān)當(dāng)作為好干部”，對(duì)其重點(diǎn)培養(yǎng)并優(yōu)先提拔重用，職級(jí)等級(jí)晉升年限可縮減半年。其二，注重反饋并糾正干部消極履職行為。位于第三方陣的人員不得晉升職級(jí)等級(jí)。對(duì)年度考核處于第三方陣的工作人員提醒談話并落實(shí)幫帶措施。其三，把正向激勵(lì)和強(qiáng)化問責(zé)相統(tǒng)一。以強(qiáng)政治激勵(lì)和強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)推動(dòng)干部擔(dān)當(dāng)作為，從而化解了“科級(jí)天花板”政治激勵(lì)不足問題。考核結(jié)果的通透運(yùn)用把過程不公開、結(jié)果不透明的績效考核機(jī)制以及干部晉升從“幕后”搬到“臺(tái)前”，主動(dòng)接受各方監(jiān)督，進(jìn)而強(qiáng)化干部晉升的公平性?？己私Y(jié)果的通透運(yùn)用強(qiáng)化正向激勵(lì)并注重問責(zé)約束，進(jìn)而使干部能上能下、擔(dān)當(dāng)作為。

（二）提升基層治理能力的效果顯現(xiàn)

基于治理事務(wù)繁重和治理能力不足的情勢，H區(qū)基于干部績效考核新機(jī)制，構(gòu)建了責(zé)任履行、分層分類、結(jié)果公開、通透運(yùn)用的通透式治理格局，并取得較好成效。一是將干部績效考核公開于臺(tái)前，提升干部履職能力。二是破解了“干與不干、干多干少以及干好干壞都一樣”的難題，進(jìn)而提升干部工作熱情。2023年3月至2024年7月，H區(qū)有153名干部得到提拔重用，1121人次晉升職級(jí)等級(jí)；排名第三方陣的22人次被取消任用資格，68人延遲職級(jí)等級(jí)晉升。干部隊(duì)伍處理基層事務(wù)能力以及主動(dòng)聯(lián)系和服務(wù)群眾的積極性明顯提高。三是以干部履職盡責(zé)推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定創(chuàng)建。H區(qū)連續(xù)多年被評(píng)為省級(jí)平安區(qū)，2022年獲陜西省首批“平安銀鼎”稱號(hào)，2024年成為陜西省委組織部干部管理改革試點(diǎn)單位。此外，通過以績效考核創(chuàng)新推動(dòng)干部能力提升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，使區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。

四、通透式治理視野下基層治理能力現(xiàn)代化

的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

案例表明，基層治理能力現(xiàn)代化離不開履職盡責(zé)的通透理念、條與塊之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、治理主體之間的共同締造以及分離均衡的科學(xué)運(yùn)用。通透式治理注重以公開透明原則增強(qiáng)干部主動(dòng)擔(dān)責(zé)意識(shí)，助力基層治理能力現(xiàn)代化。

（一）以履職盡責(zé)推進(jìn)精細(xì)治理

通透式治理注重強(qiáng)化公共組織責(zé)任意識(shí)，以履職盡責(zé)的治理理念使干部工作、考核和晉升從“幕后”置于“臺(tái)前”。發(fā)揮黨建引領(lǐng)功能，以精細(xì)治理和主動(dòng)治理回應(yīng)社會(huì)需求。一是完善多元主體責(zé)任共擔(dān)體系。履職盡責(zé)離不開多元主體為民造福的使命感和責(zé)任意識(shí)。案例表明，當(dāng)?shù)匕芽萍?jí)干部、機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部、駐村工作人員等全部納入工作考核的責(zé)任體系，將崗位職責(zé)、工作任務(wù)和工作實(shí)績予以公開展示，強(qiáng)化參與主體責(zé)任。以責(zé)任重塑促進(jìn)治理主體的力量發(fā)揮，形成緊密且可持續(xù)的責(zé)任共同體。二是以主體責(zé)任強(qiáng)化推進(jìn)精細(xì)化治理。干部績效考核以制度建設(shè)賦能干部履職盡責(zé)，增強(qiáng)基層工作的精準(zhǔn)性和高效能。通透式治理把精細(xì)化理念貫穿于治理策略和實(shí)踐規(guī)則。H區(qū)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)而精細(xì)，覆蓋干部日常全部工作，更好地調(diào)動(dòng)他們履職盡責(zé)、為民服務(wù)。三是通透式治理減輕基層組織負(fù)擔(dān)。為提高工作效率，H區(qū)優(yōu)化考核流程，推行“一單一線兩核一審定”工作機(jī)制（5），兼顧考核精細(xì)科學(xué)與基層干部減負(fù)，以組織目標(biāo)激發(fā)工作積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而提升干部能力。

（二）以積極治理促進(jìn)條抓塊統(tǒng)

基層政府處于條塊結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。通透式治理以積極化治理構(gòu)建公開互動(dòng)的條塊關(guān)系和通透公開的立體化考核過程。一是以上下互動(dòng)推進(jìn)條塊貫通?？己藱C(jī)制運(yùn)行經(jīng)歷“部門匯總—干部填報(bào)—分級(jí)審核—梳理核實(shí)—系統(tǒng)抽查”五個(gè)步驟，使各級(jí)干部積極參與。從履職到考核體現(xiàn)干部不斷互動(dòng)，使考核更加通透和真實(shí)。同時(shí)，還激活單一主體和組織制度體系等靜態(tài)結(jié)構(gòu)，注重打破基層條塊之間的張力現(xiàn)象，以條與塊之間的貫通增進(jìn)治理能力。二是以內(nèi)外互動(dòng)驅(qū)動(dòng)條塊發(fā)展。民眾和社會(huì)組織參與干部績效考核的社會(huì)評(píng)議環(huán)節(jié)。政府、民眾、社會(huì)的互動(dòng)，減少了干部績效考核的神秘性，使政府行為強(qiáng)化民意導(dǎo)向，提升工作水平。這既體現(xiàn)了國家性和人民性，又在直接聯(lián)系和服務(wù)群眾中提升為民服務(wù)效能，從而改善條塊關(guān)系。三是以屬性治理增強(qiáng)條抓塊統(tǒng)?；凇敖野窆リP(guān)”支撐機(jī)制，H區(qū)統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心工作、重點(diǎn)工作和難點(diǎn)工作制定并公開揭榜榜單。區(qū)域內(nèi)所有科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部、駐村工作人員、村（社區(qū)）干部可以個(gè)人或團(tuán)隊(duì)形式跨部門、跨領(lǐng)域揭榜。多元主體隨機(jī)互聯(lián)，以屬性治理推進(jìn)跨部門、跨層級(jí)互動(dòng)合作和治理資源配置，進(jìn)而提高基層解決治理事務(wù)能力。

（三）以共同締造增進(jìn)協(xié)作能力

通透式治理以共同締造的方略統(tǒng)合多元主體參與，激發(fā)其參與治理的活力。以多主體參與監(jiān)督做到參與通透。一是以主體聯(lián)結(jié)完善能力結(jié)構(gòu)。H區(qū)對(duì)年度績效考核結(jié)果處于第三方陣的干部實(shí)施“傳幫帶”措施。這把相對(duì)獨(dú)立的“你”“我”“他”更好地聯(lián)結(jié)為“我們”和“大家”。以共同締造增強(qiáng)干部間協(xié)作能力，從而化解干部能力結(jié)構(gòu)不均衡問題。二是以優(yōu)勢互補(bǔ)形成基層善治合力。基于資源、信息、權(quán)力結(jié)構(gòu)差異的治理主體間優(yōu)勢互補(bǔ)是化解基層社會(huì)沖突的重要方式。“揭榜攻關(guān)”支撐機(jī)制聚焦民眾的急難愁盼問題，以屬性治理推進(jìn)區(qū)域范圍資源配置以及主體優(yōu)勢治理，使發(fā)展要素科學(xué)集聚并形成治理合力。這能及時(shí)掌握民眾合理訴求，促進(jìn)其主動(dòng)參與。通過主體聯(lián)結(jié)和優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提高基層治理效能。

（四）以分離均衡推進(jìn)賦能履職

通透式治理將考核結(jié)果通透運(yùn)用，把模糊的績效考核結(jié)果和干部晉升流程公之于眾，以強(qiáng)化激勵(lì)使干部積極作為。其一，以正向激勵(lì)強(qiáng)化積極行為。基于考核方陣分布，第一方陣干部優(yōu)先選拔提升、職級(jí)等級(jí)晉升和培養(yǎng)。這是通過政治激勵(lì)促進(jìn)其履職盡責(zé)和改革創(chuàng)新，以正向激勵(lì)強(qiáng)化積極行為。很多鎮(zhèn)和街道辦事處每季度從干部職工中評(píng)選揭榜攻關(guān)之星、優(yōu)秀之星、進(jìn)步之星和爭先進(jìn)位之星，對(duì)其予以考核分?jǐn)?shù)加分、經(jīng)費(fèi)激勵(lì)和培養(yǎng)培訓(xùn)。干部履職盡責(zé)的行為受到激勵(lì)，促進(jìn)積極履責(zé)行為的良性迭代并驅(qū)動(dòng)治理能力提高。其二，以逆向約束調(diào)節(jié)偏差行為。年度考核排名位于第三方陣的干部不能進(jìn)行職級(jí)等級(jí)晉升和崗位聘用。連續(xù)兩年考核確定為不稱職（不合格）等次的干部，將依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)予以辭退或解聘。通過方陣排名公示、限制提拔晉升等懲罰機(jī)制，更好地約束偏差行為，減少偏差行為產(chǎn)生的可能性，進(jìn)而改變干部行為屬性，增強(qiáng)其治理能力。其三，以分離均衡改進(jìn)干部作風(fēng)。分離均衡機(jī)制對(duì)積極行為予以正向激勵(lì)，以強(qiáng)化機(jī)制提升善治能力。對(duì)于偏差治理行為予以逆向約束，以調(diào)節(jié)機(jī)制促進(jìn)治理能力由弱變強(qiáng)。分離均衡機(jī)制把通透公正的正向激勵(lì)和逆向約束相結(jié)合，強(qiáng)化積極治理行為并調(diào)節(jié)偏差行為向好?；诜蛛x均衡的通透式治理使干部履職盡責(zé)，提升了基層治理能力。

通透式治理注重從履職盡責(zé)的治理理念、條塊聯(lián)動(dòng)的治理過程、共同締造的治理方式以及分離均衡的治理結(jié)果的實(shí)踐機(jī)制驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化，四者與“起點(diǎn)—過程—參與—結(jié)果”的框架相統(tǒng)一。注重起點(diǎn)通透的通透式治理基于履職盡責(zé)推進(jìn)精細(xì)治理，履職盡責(zé)是它的基本特征，使政府主動(dòng)將公共事務(wù)“臺(tái)前”運(yùn)行。突出過程通透的通透式治理基于積極治理促進(jìn)條抓塊統(tǒng)，進(jìn)而使條塊良性互動(dòng)、考核透明公開，形成立體化的通透考核過程。治理事務(wù)的公開透明是通透式治理的主要特征。強(qiáng)調(diào)參與通透的通透式治理以共同締造的方略統(tǒng)合多元主體力量，以深度參與和多方監(jiān)督彰顯工作的高效性以及考核、晉升的透明性，增進(jìn)協(xié)同治理能力。重視結(jié)果通透的通透式治理以分離均衡推進(jìn)賦能履職，分離均衡的獎(jiǎng)懲機(jī)制是它的重要保障。它以正向激勵(lì)和逆向鞭策調(diào)適治理行為，強(qiáng)化積極治理行為。通透式治理從治理理念、治理過程、治理方式和治理結(jié)果四個(gè)維度協(xié)同作用且相互遞進(jìn)，將公共組織的善治邏輯轉(zhuǎn)化為積極治理行為，進(jìn)而增強(qiáng)基層治理能力。

五、通透式治理何以驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化

（一）扎根中國式現(xiàn)代化實(shí)踐的通透式治理擁有普遍性

通透式治理注重公共組織積極履職盡責(zé)，也彰顯公開透明的治理邏輯。它除存在于干部績效考核改革之外，還可以延展至基層治理中的一般性邏輯。通透式治理使履職盡責(zé)和公開透明兼?zhèn)?，履職盡責(zé)是它的基本特征，公開透明是其主要特征，有助于擺脫模糊性治理的限度，是對(duì)積極政府的升華。強(qiáng)化善治導(dǎo)向的通透式治理通過主動(dòng)的體制機(jī)制改革促進(jìn)公共事務(wù)履行公開透明，注重全過程通透以及多主體監(jiān)督，進(jìn)而助力治理現(xiàn)代化。從治理理念看，它重視把公共事務(wù)置于“臺(tái)前”運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)治理的透明性和人民性。從治理過程看，通透式治理重視全方位治理和全過程公開透明。從治理方式看，它以共同締造發(fā)揮多元主體的參與程度和監(jiān)督功能，突出“共建共治共享”的治理邏輯。從治理結(jié)果看，它注重分離均衡機(jī)制運(yùn)用，促進(jìn)積極治理行為的迭代。通透式治理與推進(jìn)治理現(xiàn)代化相一致，其在公共治理中具有普遍性。

（二）通透式治理與基層治理能力現(xiàn)代化具有耦合性

基層善治是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?；鶎又卫砟芰Σ⒉粫?huì)自然形成，而是需要人為加以建構(gòu)、制度加以保障、機(jī)制予以驅(qū)動(dòng)。推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化要優(yōu)化治理單元配置和重組治理結(jié)構(gòu)。具有人民性的基層治理能力現(xiàn)代化離不開政府、社會(huì)和民眾的積極參與。源于積極政府的通透式治理積極回應(yīng)和滿足社會(huì)需要，重視為民服務(wù)。它的治理對(duì)象為人民群眾的關(guān)切，主動(dòng)將公共事務(wù)置于“臺(tái)前”運(yùn)行，以公共事務(wù)的公開透明和主動(dòng)接受各方監(jiān)督?；鶎又卫砟芰ΜF(xiàn)代化旨在為民造福。通透式治理尊重主體性地位，直接面對(duì)廣大群眾，全面掌握社情民意，以履職盡責(zé)的態(tài)度增強(qiáng)公共治理的公開透明性，增強(qiáng)社會(huì)民眾參與基層治理的主動(dòng)性和積極性。通透式治理與基層治理能力現(xiàn)代化相耦合，二者具有同向性。

（三）通透式治理是邁向基層治理能力現(xiàn)代化的重要方式

通透式治理既是實(shí)踐論，也是方法論，它強(qiáng)調(diào)積極履職盡責(zé)和公開透明。中國自古以來重視積極履職，通透式治理更加突出以積極的、開放的、透明的改革視野把履職盡責(zé)的治理理念融入公共組織和干部的行為邏輯。不同于模糊性治理，通透式治理視野下公共組織把隱秘的“幕后”行動(dòng)搬到“臺(tái)前”，公共組織和工作人員勇于接受監(jiān)督，生成“向內(nèi)看”的行動(dòng)邏輯，主動(dòng)履行治理責(zé)任，增強(qiáng)治理能力。上述行動(dòng)邏輯形成積極的治理行為，注重以分離均衡的機(jī)制強(qiáng)化積極治理行為并糾正消極行為。公共組織的積極治理行為在公共事務(wù)處理中表現(xiàn)為治理能力的提高，破解了發(fā)展難題，進(jìn)而產(chǎn)生明顯的治理效能?；诼穆毐M責(zé)治理理念的強(qiáng)化，通透式治理使行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為，進(jìn)而促進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化。

六、結(jié)論與展望

基層治理能力關(guān)系國家善治?；凇叭寥u(píng)三運(yùn)用”干部績效考核案例實(shí)踐分析，本文以通透式治理分析基層治理能力現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，主要結(jié)論有：

一是與模糊性治理相比，通透式治理從起點(diǎn)通透、過程通透、參與通透以及結(jié)果通透的動(dòng)態(tài)維度驅(qū)動(dòng)干部積極作為。立足積極政府的基礎(chǔ)，通透式治理強(qiáng)化了履職盡責(zé)的理念?；凇澳缓蟆钡健芭_(tái)前”的邏輯起點(diǎn)把公共組織的工作、考核、晉升機(jī)制予以透明化、科學(xué)性。注重把干部工作任務(wù)和實(shí)績主動(dòng)及時(shí)公之于眾，增強(qiáng)其履職盡責(zé)行為落實(shí)。以多方主體參與考核評(píng)價(jià)監(jiān)督推進(jìn)參與通透，保障考核結(jié)果的公平公開。該考核機(jī)制還注重分離均衡，使考核結(jié)果通透運(yùn)用，強(qiáng)化干部履職盡責(zé)意識(shí)，增強(qiáng)了基層治理能力。

二是通透式治理注重以履職盡責(zé)推進(jìn)精細(xì)治理、以積極治理促進(jìn)條抓塊統(tǒng)、以共同締造增進(jìn)協(xié)作能力、以分離均衡推進(jìn)賦能履職的實(shí)踐機(jī)制，從而驅(qū)動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化。它以治理理念、治理過程、治理方式和治理結(jié)果回應(yīng)通透式分析框架，基于履職盡責(zé)的基本特征、公開透明的主要特點(diǎn)產(chǎn)生積極治理行為。

三是推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化要注重運(yùn)用通透式治理范式。治理能力關(guān)系國家善治?；诟刹靠己藱C(jī)制的通透式治理具有科學(xué)性、人民性和系統(tǒng)性，彰顯了履職盡責(zé)的理念和公開透明的特征。與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)相一致，通透式治理在公共治理中具有普遍性。作為治理理念，它具備盡責(zé)式治理的重要特征；作為治理策略，它使公共事務(wù)處理高效透明，以系統(tǒng)互動(dòng)和共同締造的方略增強(qiáng)基層善治能力。

推進(jìn)政府、社會(huì)和民眾的共建共治共享離不開共同締造理念，也要關(guān)注基層考核耗損治理效能現(xiàn)象［25］。只有如此，才能更好地促進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

（1）“三亮三評(píng)三運(yùn)用”動(dòng)態(tài)績效考核系A(chǔ)市H區(qū)2022年以來探索實(shí)施的干部績效考核機(jī)制。“三亮”是指每名干部定期亮崗位職責(zé)、亮工作任務(wù)、亮工作實(shí)績；“三評(píng)”是指對(duì)干部“三亮”進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)評(píng)鑒、干部互評(píng)、社會(huì)評(píng)議；“三運(yùn)用”是指把績效考核結(jié)果運(yùn)用于干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔晉升和獎(jiǎng)金分配。

（2）26個(gè)試點(diǎn)單位涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和區(qū)直部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦選取農(nóng)村、城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部中信訪矛盾多、日常工作開展滯后等單位試點(diǎn)；區(qū)直試點(diǎn)單位根據(jù)干部數(shù)量多少、人員構(gòu)成復(fù)雜程度和業(yè)務(wù)性質(zhì)等因素在黨委組織部門、群團(tuán)部門、經(jīng)濟(jì)部門、非經(jīng)濟(jì)部門中選擇。

（3）對(duì)干部績效考核改革工作專班負(fù)責(zé)人的訪談?dòng)涗洠ň幪?hào)：GZZB20240118）。

（4）按照3.5∶5.5∶1比例確定排名方陣，前35%為第一方陣，中間55%為第二方陣，后10%為第三方陣。

（5）“一單一線兩核一審定”工作機(jī)制中，“一單”是指加減分人員審核單；“一線”是指系統(tǒng)填報(bào)；“兩核”是指部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)分別對(duì)干部考核分?jǐn)?shù)實(shí)施初核、復(fù)核；“一審定”是指考核工作組匯總審定。

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（責(zé)任編輯 李 青）