政黨引領性自治：社區(qū)公共事務自主治理的范式轉換

摘要：社區(qū)公共事務的有效自主治理是構建簡約高效基層治理體制的前置性條件。W市Z社區(qū)黨組織引領公共事務自主治理的實踐案例描繪了“政黨引領性自主治理”模式及其“權變性”特征；揭示了黨組織撬動并助推實現(xiàn)自主治理的機制，即黨組織發(fā)揮“嵌入型公共領導力”，根據社區(qū)治理的情境變化在不同階段選擇動員、嵌入、裁判的介入策略，從而為社區(qū)提供初始激勵、促進可信承諾的達成、推動規(guī)則的遵守和執(zhí)行。與“政黨統(tǒng)合型治理”和“自主治理”相比，“政黨引領性自主治理”模式體現(xiàn)了黨組織引領社區(qū)自主治理的動態(tài)選擇性和“以事為本”的特征并切實賦能社區(qū)，推動了社區(qū)公共事務自主治理的達成，為基層治理現(xiàn)代化建設提供了理論參考與范式借鑒。

關鍵詞：政黨引領性自主治理；權變性；嵌入型公共領導力；公共事務自主治理

中圖分類號：C912.21" " 文獻標志碼：A" "文章編號：1001-862X（2025）02-0124-009

社區(qū)公共事務自主治理能力是構建簡約高效的基層治理體制的基礎。新時代，國家強調健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動。實踐中，社區(qū)公共事務自主治理面臨著諸多結構性挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在兩大方面：一是“居民自治”與“政府治理”關系層面的“行政依賴”悖論。社區(qū)承擔了“千條線”下達的行政任務，需要行政資源的輸入來完成，對行政資源的依賴往往抑制社區(qū)公共事務自主治理能力的發(fā)育；自主治理能力的不足又導致對行政資源依賴的進一步增強，進而形成“行政資源依賴強化與自主治理能力弱化”循環(huán)的悖論。二是社區(qū)共同體內部的集體行動困境。快速的城市化和社會的高度流動性等社會變化使得居民處于弱組織化乃至原子化的狀態(tài)，社區(qū)內部面臨著“弱參與”“低組織”和社會資本匱乏的集體行動困境。

黨的十八大以來，國家著力構建共建共治共享的社會治理格局，加強黨組織對社區(qū)的全面領導?！吨泄仓醒?國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見》指出，要“加強黨的基層組織建設，健全基層治理黨的領導體制”。因此，在新形勢下，如何發(fā)揮黨組織的作用以撬動、助推、賦能社區(qū)公共事務自主治理，成為具有重要實踐價值和理論意義的新議題。本文以W市Z社區(qū)黨組織引領社區(qū)公共事務自主治理的實踐為例，剖析黨組織有效“介入”社區(qū)并促進公共事務自主治理的機制，揭示如何通過中國特色的治理機制突破公共事務有效治理困境的內在邏輯。

一、既有研究進展及其限度

黨組織被視為整合當下差異化、原子化、多元化的基層社會的關鍵力量，政黨整合社會成為重塑國家與基層社會關系的新方案。［1］為此，相關研究總結了黨組織引領社區(qū)治理的機制和策略，主要分為政治社會學視角和公共治理視角兩大脈絡。政治社會學視角有兩大價值預設：一是基層社會力量薄弱且發(fā)育緩慢，社區(qū)僅依靠自身力量無法實現(xiàn)善治，客觀上需要黨組織介入；二是一段時期以來基層黨建弱化、“懸浮化”等問題使黨組織主觀上需要加強對社區(qū)治理的引領以提升其合法性。由此，政治社會學視角將黨組織入場社區(qū)看作是必然的外部條件，討論黨組織引領社區(qū)治理的邏輯是什么并總結了黨建引領社區(qū)治理的三大邏輯進路，即動員、嵌入與整合。在此基礎上，學者們提出了黨建引領社區(qū)治理的諸多模式，如政黨激活社會［2］、政黨鏈接社會［3］、政黨組織社會［4］、政黨整合社會［5］等。通過多元引領，黨組織既能夠激活社區(qū)治理主體的活力，又能夠重塑自身的治理權威。

具體來說，政黨動員社區(qū)是通過宣傳、發(fā)動、選擇性激勵等方式改變主體行為動機的過程。黨組織多樣化、差異化的社會動員能夠向社會釋放參與能量，提高民眾對黨和國家的信任與認同，重構個體與國家之間的聯(lián)結。［5］政黨嵌入是指通過組織建設、吸納流動黨員、開展協(xié)調服務實現(xiàn)對社區(qū)社會空間的嵌入性影響。［6］黨通過“橫向到邊，縱向到底”的組織體系和黨員個體關系網絡的雙重嵌入實現(xiàn)“嵌入式引領”［7］；通過培育社區(qū)自主性和發(fā)揮黨組織作用并舉，實現(xiàn)“嵌入式協(xié)同”［8］；通過“組織化嵌入”，超越社區(qū)治理的“結構化割裂”［9］。政黨整合社區(qū)是基于黨組織的政治權威及其對社會力量的統(tǒng)合功能［10］，以政治邏輯為主線，通過動員、命令機制實現(xiàn)對治理主體和要素的“權威式整合”［11］；一方面，黨組織可以向內整合行政力量、向外整合社會力量、向下融入人民群眾進而實現(xiàn)對治理主體的多層次整合［12］；另一方面，通過“社會整合”和“條塊整合”實現(xiàn)橫向和縱向資源的聯(lián)結，推動社會資本、權力、資源等治理要素的整合，促成資源集成、優(yōu)勢互補［13］。

公共治理視角將社區(qū)治理視為集體行動的過程，黨組織是其中的關鍵行動者。學者們聚焦于業(yè)主委員會成立、加裝電梯等具體事項，討論黨組織為何以及如何采用構建社會資本、形成公共精神、發(fā)掘社區(qū)精英等方式來解決集體行動問題。在社會資本層面，當前研究認為整個社會層面，執(zhí)政黨有能力、有意愿推進社會資本的積累和增值。黨組織一方面可以創(chuàng)造性地運用組織動員手段促進社區(qū)成員間互惠規(guī)范的建立［14］，另一方面可以推動不同類型組織和群體形成相互依賴關系、促進社會網絡機制的構建［15］。在公共精神層面，研究認為黨組織可以通過話語建構、思想引領培養(yǎng)主體性自覺的整體居民［16］，通過意識形態(tài)宣傳增強社區(qū)黨組織成員的凝聚力，通過塑造共同愿景實現(xiàn)公共價值領導［17］，解決社區(qū)公共性缺失問題。

綜上可見，已有研究較好地闡釋了黨組織在基層治理中所發(fā)揮的積極作用。但深入地看，這些研究較多強調了黨組織的政治化功能而忽視了其功能邊界、嵌入的相關約束和潛在的制度困境。同時，為何黨組織在一些社區(qū)中采用動員模式而在另一些社區(qū)中采用嵌入或整合模式的問題還沒有得到有效回答。實際上，上述情境差異的存在反映了黨組織的選擇性在場邏輯。換言之，黨組織具有極大的自主性和調試性，會根據治理情境的變化采取不同的策略方式。這種選擇性在場邏輯表現(xiàn)為強烈的“以事為中心”和“功能治理”的特征，針對不同的治理事務，黨組織選擇不同的介入程度和方式并發(fā)揮不同的治理功能。黨組織在基層治理中存在著多重角色，這些角色會依據治理情境的變化被恰適性地使用。［3］因此，有必要把“事務”和“功能”帶回社區(qū)治理研究中來，更好地理解黨在社區(qū)治理中扮演的豐富角色。此外，已有研究雖總結了黨組織引領社區(qū)治理的各種模式和方法，但仍需進一步揭示內部的動態(tài)機制。

基于此，本文通過具體案例的分析，引入自主治理理論，探討作為公共權威和領導力量的社區(qū)黨組織是如何根據治理情境的變化有選擇性地干預并激活社區(qū)的自治功能，揭示社區(qū)黨組織促進公共事務有效自主治理的過程和機制。

二、分析框架與研究設計

（一）政黨引領性自主治理：社區(qū)公共事務自主治理的分析框架

政黨進場社區(qū)如何有效助推公共事務自主治理？本文在自主治理理論的基礎上，構建了“政黨引領自主治理”的分析框架，以回應黨如何根據社區(qū)治理情境的變化有選擇性地進場并撬動自主治理這一議題。首先，自主治理理論認為制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是解決集體行動的三個重要方面。其次，要實現(xiàn)合作治理的制度建構，需要公共領導力（Public Leadership）的有效在場。公共領導力是組織中的領導者所具備的符合公共利益并致力于創(chuàng)造公共價值的領導力［18］，它的潛力和質量會對自主治理績效產生重要影響。再者，與組織內生的領導力相比，組織外部的領導力尤其是有權威的外部領導力能夠解決組織內部的不信任問題［19］，從而更容易破解集體行動的困境。

具體到我國治理場域，多數陌生人社區(qū)面臨著社會資本不足、公共精神缺失、弱參與等困境，無法通過社區(qū)內生力量實現(xiàn)公共事務的自主有效運轉。在此情境下，黨組織的“嵌入型公共領導力”，通過價值嵌入、權威嵌入、利益嵌入的多重統(tǒng)合方式［20］，合理介入社區(qū)并發(fā)揮引領作用，以“國家創(chuàng)建社會”［21］的方式激發(fā)社區(qū)的內生動力和治理自覺，進而達成集體行動。本文將這種政黨嵌入社區(qū)治理并促成集體行動達成的模式稱為“政黨引領性自主治理”。在“政黨引領性自主治理”模式下，黨組織是否介入社區(qū)以及介入的程度和策略是隨著治理情境的變化而改變的，體現(xiàn)出“以事為中心”的“權變性”特征。這里的“權變性”指的是黨組織根據不斷變化的治理情境靈活地選擇不同策略的變通過程。

具體來說，政黨介入社區(qū)自主治理的過程和方式體現(xiàn)在情境識別、雙向動員、服務嵌入、信任監(jiān)督四個方面。首先，黨組織通過識別社區(qū)治理的情境，并根據情境選擇自身的嵌入策略。一般而言，相互依賴的社區(qū)治理主體首先會在內部發(fā)起自主行動，黨組織在此階段一般不會輕易介入。其次，由于社區(qū)內生力量不足，多元主體間的利益無法達成一致，公共規(guī)則無法自發(fā)形成，客觀上需要外部力量的幫助。此時，黨組織作為“嵌入型公共領導力”適時介入社區(qū)，并采取黨員和群眾雙向動員的方式促進社區(qū)制度的形成，解決集體行動的制度供給困境。再次，在制度發(fā)揮作用階段，社區(qū)又會面臨著因治理主體間的互不信任造成的可信承諾困境。此時，黨組織通過服務嵌入的方式贏得社區(qū)各主體的信任，并將這種信任轉化為對制度的可信承諾，解決集體行動的可信承諾困境，促進制度的可持續(xù)發(fā)展。最后，當各治理主體無法確保彼此是否能將承諾落實為具體行動時，黨組織介入并通過信任監(jiān)督的方式解決各主體相互監(jiān)督的問題。由此，各主體在黨組織的引領下，憑借自身力量解決了相關困境，實現(xiàn)了公共事務的自主治理。

在此過程中，黨組織的引領行為體現(xiàn)出了動態(tài)選擇的“權變性”特征，黨組織一方面可以根據社區(qū)自組織的要素情況策略性地提供資源、信息等要素，降低集體行動的成本和難度；另一方面，黨組織可以根據社區(qū)的主體間關系情況平衡社區(qū)組織內部的權力沖突，解決各主體之間的矛盾和不信任問題，促成集體行動的達成。

（二）案例選擇與研究方法

本文以W市Z社區(qū)為研究對象。Z社區(qū)堅持黨建引領社區(qū)自治的理念，探索出了“紅色物業(yè)監(jiān)督法”的自主治理路徑，用“一諾雙評三監(jiān)督四聯(lián)動”的做法切實解決了當前物業(yè)管理型小區(qū)物業(yè)費漲價難、物業(yè)企業(yè)與居民群眾“水火不容”的集體行動困境，該法曾被評為全國最具代表性的十大工作法。本文在深度訪談的基礎上，進一步通過過程追蹤和個案分析的方法揭示黨組織引領社區(qū)公共事務自主治理的路徑與機制以及內在邏輯。

三、政黨引領社區(qū)公共事務自主治理的實踐表達

（一）緣起：經濟理性選擇導致物業(yè)質量難以提升

建立之初，Z社區(qū)的物業(yè)服務質量高且收費合理，居民與物業(yè)相處得十分融洽。隨后，社區(qū)逐漸老舊，但物業(yè)公司基于人工成本逐年攀升但物業(yè)費常年不漲的情況采取削減人力的措施來保障自身的經濟利益。因此，物業(yè)服務質量直線下降，業(yè)主們紛紛向物業(yè)公司負責人投訴反饋意見。物業(yè)公司方則因物業(yè)費太低導致自身無利可謀在物業(yè)服務上消極作業(yè)，拒絕增加人力或投入更多成本來改善社區(qū)居住環(huán)境。物業(yè)公司和居民雙方關系惡化，物業(yè)管理陷入“物業(yè)服務差—物業(yè)服務費收繳率低—物業(yè)服務質量更差”的惡性循環(huán)。

（二）惡化：協(xié)商漲價行動的失敗

社區(qū)居住環(huán)境長期得不到改善，物業(yè)公司與居民的矛盾長期得不到解決，讓業(yè)主委員會意識到了問題的嚴重性。Z社區(qū)業(yè)主委員會于2016年12月召開集體會議討論了物業(yè)服務費收取的相關事項。大部分業(yè)委會成員表示，“確實我們小區(qū)物業(yè)費也十多年沒有漲了。周邊相同情況的小區(qū)多多少少也稍微漲了一點，有的還漲了很多，但我們這邊確實這么多年一直就沒動?！保╕AY221022）因此，業(yè)主委員會經過集體討論，對物業(yè)費漲價之事達成了普遍共識。

隨后，業(yè)主委員會自發(fā)組織起來與物業(yè)公司磋商并出臺了漲價的書面方案。根據《物業(yè)管理條例》相關規(guī)定，商品房物業(yè)管理費的漲價必須征詢廣大業(yè)主同意。因此，方案出臺后，業(yè)主委員會需聯(lián)合物業(yè)公司一起入戶征求全體業(yè)主簽字同意。其中，三分之一的社區(qū)居民認為物業(yè)費的提升并不會完全帶來服務質量的相應提升和居住環(huán)境的相應改善：“我擔心的是質價不相符，有可能出現(xiàn)我花了這個錢效果還不如以前的現(xiàn)象?！保═Y220316）還有三分之一的社區(qū)居民則認為物業(yè)費的漲幅過大：“物業(yè)費可以漲，但是不是漲得多了點？我原來4毛現(xiàn)在漲成了6毛，漲了50%，物價和工資也沒漲那么多?！保╓Y220316）剩下三分之一的社區(qū)居民則處于“觀望”狀態(tài)。歷經七八個月，物業(yè)費漲價的集體動議因得不到法定的2/3的業(yè)主簽字同意而以失敗告終，提升社區(qū)居住環(huán)境的集體行動陷入困境，始終走不出“物業(yè)服務差—物業(yè)費收繳率低—物業(yè)服務更差”的怪圈。

（三）轉機：黨組織引導觸發(fā)新制度供給的實現(xiàn)

漲價行動初告失敗，物業(yè)公司與居民在物業(yè)質量提升方面的矛盾也沒有絲毫緩和。社區(qū)垃圾無人清理，樓道臟亂差，基礎設施嚴重損壞，居民對物業(yè)公司的服務嚴重不滿。仍有較多居民對物業(yè)費漲價一事不予贊同，甚至還有居民表示“業(yè)主委員會的人不是為社區(qū)居民服務的，是去撈油水的”，還將對物業(yè)公司的不滿情緒轉移到了業(yè)委會成員身上。但物業(yè)公司方基于自身的利益考量不愿做出任何改變，業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾達到頂峰。因此，業(yè)委會主動尋求社區(qū)黨委的介入與幫助，Z社區(qū)黨委決定發(fā)動黨員和關鍵群體來解決物業(yè)質量提升一事。

1.黨員居民主導形成各方利益均衡的制度雛形

Z社區(qū)黨委為了引導居民解決物業(yè)服務質量問題，動員黨員居民、籌集民智、共同尋求均衡各方利益的解決方案。針對業(yè)主簽字環(huán)節(jié)出現(xiàn)的“門難開、字難簽”的問題，黨員居民提議開展全社區(qū)范圍的民意調研。在社區(qū)黨委書記的推動下，黨員居民和業(yè)委會成員開展了為期半個月的走訪調查，發(fā)現(xiàn)居民不愿調價的原因主要有二：一是全體居民對物業(yè)費的收支狀況不明晰，不清楚提高物業(yè)費的原因；二是居民對物業(yè)公司缺乏信任，擔心調價后服務仍得不到保障。為了有針對性地解決居民所擔心的問題，在黨員的號召下，Z社區(qū)召開了居民代表、業(yè)委會、物業(yè)公司的三方聯(lián)席會議，共同商討漲價事宜。會上，黨員居民記錄了各方對物業(yè)質量提升的利益訴求。例如，一星期至少清理三次垃圾，保安要每天巡邏，恢復小區(qū)綠化，重新調整路燈等。

會后，針對居民提出的諸多要求，黨員居民與社區(qū)兩委共同商討了同時滿足物業(yè)公司與居民雙方利益訴求的解決方案。物業(yè)公司在制定物業(yè)服務承諾時，如果能解決居民群眾最急、最怨、最恨、最盼的“四最”問題，物業(yè)費漲價之事才有可能。物業(yè)公司向居民承諾的事項必須既包括重點維修及環(huán)境整治方面的內容（如對小區(qū)樓棟破損滲水的墻面進行統(tǒng)一的翻新維護、對小區(qū)多處生長過于茂盛的樹枝進行修剪清理等），也包含質量標準需達標方面的內容（如做到對小區(qū)的日常生活垃圾日日清、對樓棟的公共衛(wèi)生做到隔日清等），能讓業(yè)主對物業(yè)服務事項有清楚的感知，將擔心轉化為放心。對于居民方而言，居民必須足額足月地繳納物業(yè)費，否則物業(yè)公司有權隨時停止物業(yè)服務。

2.關鍵群體配合促進制度完善

關鍵群體不僅具有較強的責任感、集體榮譽感和主人翁意識，還需具有很強的執(zhí)行力、領導能力、感召力。關鍵群體通常能夠響應黨組織的號召，自愿參與到社區(qū)治理中來，主動扮演組織者、領導者、動員者的角色，是除黨員外最易動員的群體。為了進一步消除少數居民對調價問題的擔憂，促進物業(yè)與居民間雙方合約的達成，Z社區(qū)黨委動員關鍵群體居民參與組建專項審計小組，負責解答居民群眾關于物業(yè)費的諸多疑惑。業(yè)主委員會成員、骨干業(yè)主、社區(qū)內部的注冊會計師、注冊管理師等關鍵群體在社區(qū)黨委的動員下，自主成立了物業(yè)費測算及審計小組，對相關賬目進行測算和審計。審計小組在物價局、房地產管理部門的指導和物業(yè)公司的配合下，完成了社區(qū)近三年物業(yè)費收支狀況的審計工作，并結合當前的物價和通貨膨脹率，詳細計算出了確保小區(qū)正常運轉最基本的物業(yè)費標準。隨后，審計小組將審計報告和測算數據進行了公示，居民由此明白了物業(yè)漲價的明細，認可了物業(yè)公司提高物業(yè)費的提議。物業(yè)公司也借此契機提出了改善社區(qū)環(huán)境、提升服務水平的十項承諾，居民與物業(yè)公司的合約初步達成。

（四）發(fā)展：黨組織嵌入促成可信承諾的達成

1.制度嵌入促進治理信任的生成

制度供給是公共事務實現(xiàn)自主治理的政策前提，只有各方都認同且共同遵守制度規(guī)則，自主治理行動才能有依循的基礎。物業(yè)公司與居民間的信任危機導致了集體行動的二階困境。為了解決這一問題，首先，Z社區(qū)黨委將物業(yè)公司黨支部納入社區(qū)大黨委的范圍內，通過黨建聯(lián)席會的平臺將其吸納進社區(qū)治理的隊伍中來。同時，用黨的服務理念引導物業(yè)公司將企業(yè)的經濟收益最大化與社區(qū)的公共利益相結合，打造“紅色物業(yè)”，嚴格遵守與居民簽訂的物業(yè)合約。其次，Z社區(qū)構建了黨委、居民、物業(yè)、業(yè)主委員會四方聯(lián)動平臺，實現(xiàn)了各方事務的交匯融合。物業(yè)公司在社區(qū)黨委的引導下作出了遵守與居民簽訂的物業(yè)服務合約的承諾。最后，為了確保承諾的可信度，物業(yè)公司還實行了押金制——提取物業(yè)費漲價部分的10%，將其作為質量保證金交給業(yè)主委員會保管。如果物業(yè)服務達不到大多數居民的要求，業(yè)委會可將押金退回給社區(qū)居民。

2.服務嵌入促進治理信任的增強

只有物業(yè)公司和居民雙方都作出遵守規(guī)則的承諾，物業(yè)質量才可能真正提升。為了解決居民的可信承諾問題，Z社區(qū)黨委通過服務嵌入和活動嵌入提高社區(qū)的整體社會資本存量，增加居民對物業(yè)公司的信任，促使居民遵守可信承諾。首先，Z社區(qū)黨委在主題黨日活動和黨建聯(lián)席會上組織物業(yè)公司與居民進行深度交流。其次，Z社區(qū)黨委組織居民和物業(yè)公司聯(lián)合舉辦春晚、中秋聯(lián)歡晚會等活動。再次，Z社區(qū)黨委號召物業(yè)公司參與志愿服務，為居民“送溫暖”，通過服務來增進居民與物業(yè)公司的關系?；顒忧度爰由戏涨度胱尵用裰饾u信任物業(yè)公司并作出遵守合約的承諾。為了使承諾更具有可信性，居民們還倡導在物業(yè)管理中實行獎勵制度，若是物業(yè)公司的服務得到絕大多數居民的認可，則將社區(qū)公共收益所得的5%作為獎金授予物業(yè)公司?？傊h建的活動嵌入和服務嵌入換取了居民的可信承諾。

（五）超越：權威激勵促進相互監(jiān)督的持續(xù)

1.黨組織充當“誠信擔保人”助推監(jiān)督形成

可信承諾的達成離不開監(jiān)督體制的支持。面對Z社區(qū)居民與物業(yè)公司互不信任的現(xiàn)實前提，Z社區(qū)黨委充當了“誠信擔保人”的角色，并擔保各方均能遵守承諾。在社區(qū)黨委的引導下，居民和物業(yè)公司建立了“組織評價+群眾評價”“好評付費”的監(jiān)督規(guī)則。每年年末，社區(qū)黨委召集居民委員會、業(yè)主委員會等組織以及居民小組長、樓棟長、業(yè)主代表等群眾對本年度的物業(yè)服務進行績效評估。其中，組織評價和群眾評價各占50%。若組織和群眾的滿意度超過85%，物業(yè)公司可拿回押金，反之押金會當作社區(qū)基礎設施維修基金使用。若是組織和群眾的滿意度評價結果達到90%及以上，且此后三年滿意度評價都達到90%以上，業(yè)委會將公共收益所得的5%作為獎金獎勵給物業(yè)公司。

2.第三方監(jiān)督促進信任的持續(xù)

監(jiān)督達成以后是否可以持續(xù)也是自主治理需要解決的重點問題。當公共池塘的占用者不能改變用來組織操作的規(guī)則時，唯一的選擇就是外部論壇。“組織評+群眾評”是年終的一次性評價，可能會存在“近期效應”。為了避免“近期效應”同時提高監(jiān)督的可持續(xù)性，Z社區(qū)黨委作為“外部論壇員”組織建立了物業(yè)“三監(jiān)督”機制。業(yè)主委員會成員、物業(yè)質量總監(jiān)及業(yè)主代表組成了監(jiān)督小組并對日常的物業(yè)服務進行評價：一是確?！叭嗽趰彙?，物業(yè)服務人員數量、各崗位配置要求及人員排班按要求實施；二是確?！板X到位”，物業(yè)服務費用按照合同約定規(guī)范使用；三是確?！拔锿旰谩?，實現(xiàn)社區(qū)公共服務基礎設施的維修保養(yǎng)到位。同時，物業(yè)公司設專人監(jiān)督物業(yè)費的繳納情況，對不及時足額繳納物業(yè)費的居民予以警告。由此，物業(yè)公司與居民間的相互監(jiān)督得以持續(xù)。

基于黨建動員，黨建嵌入和黨建權威支撐，Z社區(qū)實現(xiàn)了新制度的成功供給，可信承諾的成功達成，相互監(jiān)督的成功持續(xù)，提升了物業(yè)服務質量，改善了社區(qū)居住環(huán)境，實現(xiàn)了社區(qū)公共事務的自主治理。

四、政黨引領社區(qū)公共事務自主治理的實現(xiàn)機制

Z社區(qū)的治理實踐表明，居民、物業(yè)公司、業(yè)委會等多元主體如果只依靠自身力量，則難以實現(xiàn)自主治理的有效運轉。只有黨組織適時介入并在各階段充當不同角色時，自主治理的齒輪才會正常轉動，本文將這種模式定義為“政黨引領性自主治理”。其中，制度設計是自主治理實現(xiàn)的基礎，可信承諾是制度供給得以生效的保障，相互監(jiān)督則是自主治理得以持續(xù)的根本。

（一）公共領導力動員引導社區(qū)公共事務自主治理的制度供給

1.公共領導力動員形成主體的初始激勵

初始階段，公共事務自主治理面臨著居民的個體理性行為與集體行動相沖突以及自主治理動力不足的一階困境。當Z社區(qū)居民個體對提升物業(yè)服務質量的預期成本估計過高而預期收益估算超過預期成本時，會選擇理性逃避。同時，居民共享的價值規(guī)范及其對物業(yè)漲價一事的判斷會相互傳遞進而影響集體行動的達成。此時，黨組織作為公共領導力充當了最重要的初始激勵來源?；诰用駥h委政治權威和公共領導力的認可，黨組織通過動員的方式，結合居民對黨組織的高度認同，將人們有效地組織起來，在治理主體間形成凝聚力，為成員樹立共同目標，激發(fā)集體行動的熱情，形成初始激勵。

2.黨員充當關鍵群體引導制度的初始供給

在解決初始激勵后，社區(qū)會面臨制度供給的二階困境。制度的設計和規(guī)則的建立需要一批有帶動力的居民群體的支持與響應。相對于普通群眾，黨員居民具有較強的主人翁意識、共同體意識和集體行動意識，還具有密切聯(lián)系群眾、全心全意服務群眾的身份責任。政治價值和身份認同會促發(fā)黨員居民產生建立利益均衡機制的動力，加速制度的成型與落實。包括業(yè)委會成員、草根社會組織領袖等在內的社區(qū)能人和關鍵群體，在黨員的情感動員下加入集體行動，共同推動了制度的供給。在制度起源和發(fā)展的過程中，黨員充當了領導角色，其以人民為中心的動機和服務群眾的行為選擇，可以促進治理群體實現(xiàn)共同利益的集體選擇。

（二）公共領導力嵌入促進社區(qū)公共事務自主治理可信承諾的達成

1.公共領導力促進沖突解決機制的生成

在自組織行動中，多元主體間存在著價值、利益等方面的沖突。沖突可能會由于治理主體找到兼容的解決方案而快速化解，也可能由于治理主體為了保障自身利益所采取的零和博弈策略而長期持續(xù)。黨組織作為公共領導力主體，依靠其政治權威可以充當沖突的解決者，從而低成本、快速地解決社區(qū)內部的沖突。一方面，黨組織發(fā)揮其領導力和公共權威，作為第三方介入有利于提高主體間的協(xié)調效率促進可信承諾的達成。另一方面，黨組織的公共領導力和權威通常具有一定的前瞻性，在介入的過程中其公共價值理念逐漸浸濡于各主體的行動中，實現(xiàn)個體對私人目標追求的熨合與包容，削弱多元訴求對外輻射的力度，促成沖突的紓解與相互信任的生成。［22］

2.公共領導力嵌入構建治理信任

信任是自主治理的前提，缺乏信任會加劇集體行動的困境。物業(yè)管理方與社區(qū)居民基于各自的核心利益，彼此互不信任、利益不能達成一致。但是，各方主體對黨組織都有著較高的信任，黨組織在各主體間充當“擔保人”和協(xié)調者的角色并進一步引導各方的初始合作從而使自主治理變?yōu)榭赡?。同時，社區(qū)黨建的活動嵌入與服務嵌入可以提高社區(qū)的社會資本存量，促進主體間的相互認同和可信承諾的達成。通過活動嵌入與服務嵌入，黨組織既實現(xiàn)了自身的有效在場，又提高了社區(qū)的信任感和凝聚力，促進了可信承諾的達成。

（三）公共領導力助推社區(qū)公共事務自主治理相互監(jiān)督的實現(xiàn)

1.公共領導力的監(jiān)督與裁判功能

相互監(jiān)督是保證制度得以實施、規(guī)則得以遵守的較好方法，但相互監(jiān)督的成本過高且產出收益具有的公共性會使得長期監(jiān)督難以維持。在相互監(jiān)督的過程中還可能出現(xiàn)少數主體之間的共謀和包庇進而損傷制度規(guī)則的有效性。社區(qū)黨組織有著較高的權威和合法性，它既非規(guī)則的制定者又非直接受益者，與各方無直接利益關聯(lián)，因而是集體行動“裁判者”的合適人選?；诖?，社區(qū)黨委可以作為第三方權威力量充當相互監(jiān)督的監(jiān)督者，以確保監(jiān)督的可持續(xù)性。一方面，黨組織可以基于強認同和強凝聚的政治功能，作為矗立于各治理主體之上的公共權威和領導力為糾紛給出公正的裁決；另一方面，通過公共價值空間影響每一個人，利用“非正式問責”對治理主體形成道德壓力。兩方面結合督促治理主體提供公共物品，促進主體間相互監(jiān)督的持續(xù)和制度的持續(xù)推進。

2.公共領導力保障規(guī)則的執(zhí)行

規(guī)則的執(zhí)行和遵守是自主治理成功的必要條件。因此，規(guī)則必須得到執(zhí)行，相互監(jiān)督才算有效，自主治理才算成功。黨組織的制度權威和體系合法性使得它可以作為嵌入型公共領導力，扮演裁判員和監(jiān)督者的角色，促進合約達成和相互監(jiān)督的持續(xù)。黨組織作為獨立于各主體之上的公共事務的“裁判員”，能夠監(jiān)督各主體間的相互監(jiān)督，利用“黨性”“覺悟”等價值觀來對搭便車行為進行“非正式”問責，引導各主體遵守共同規(guī)則。黨組織對各主體的監(jiān)督是公開、透明且持續(xù)的，能夠保證各主體對規(guī)則的執(zhí)行和遵守具有可持續(xù)性。

五、引領與回應：社區(qū)公共事務自主治理

的范式創(chuàng)新

Z社區(qū)黨組織引領居民和物業(yè)公司解決物業(yè)質量提升的成功案例，深刻揭示了黨組織如何引領社區(qū)實現(xiàn)自主治理的內在機制，拓展并深化了公共事務自主治理和黨建引領社區(qū)治理的相關研究。一是將自主治理帶回黨建引領社區(qū)治理的研究中，并識別出了一種新的治理模式即“政黨引領性自主治理”模式。在社區(qū)場域中，政黨的力量是一種“嵌入型公共領導力”，它可以突破集體行動的內生困境，實現(xiàn)公共事務的自主治理。這種新的社區(qū)治理模式是有黨組織、社區(qū)和居民共同參與的治理，有利于解決集體行動的二階困境。這一模式的發(fā)現(xiàn)有助于拓寬自主治理的實現(xiàn)范圍，發(fā)展自主治理理論的內涵和外延。二是揭示了中國情境下社區(qū)公共事務自主治理的內在邏輯與實現(xiàn)機制。公共事務的自主治理是一個共性難題，大量成功的案例表明，在社會資本豐富的地方，相互依賴的個體可以把自身組織起來實現(xiàn)自主治理。但我國社區(qū)面臨著社會資本薄弱、公共精神匱乏、參與不足等結構性困境，僅靠自身力量無法實現(xiàn)自主治理。在此情境下，黨組織的“嵌入型公共領導力”，發(fā)揮了出色的制度優(yōu)勢，引領了社區(qū)進行制度的成功供給，達成了可信承諾和相互監(jiān)督。三是闡釋了黨組織引領社區(qū)治理的選擇性介入邏輯。政黨引領社區(qū)公共事務自主治理表現(xiàn)出較強的“政黨引領性”和“以事為本”的特征，黨組織能夠根據治理情境的變化針對具體事務選擇性地運用動員、嵌入、裁判等策略介入社區(qū)，實現(xiàn)有效在場的同時又不侵蝕治理的自主性。這種選擇性介入邏輯既體現(xiàn)了黨組織的豐富角色又證明了黨的領導與社區(qū)自主性之間存在的共生關系。

基于我國社區(qū)治理實踐的觀察，根據黨組織介入社區(qū)治理的程度以及扮演的角色可以將社區(qū)治理劃分為“政黨統(tǒng)合型治理”“政黨引領性自主治理”和“自主治理”三種類型。政黨統(tǒng)合型治理是黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮全過程的主導作用，引領和整合其他主體所形成的多方協(xié)同治理模式，其核心要義是發(fā)揮黨組織“一核多元”與“一核多能”的治理核心作用［23］，通過政黨規(guī)劃、政黨整合對社會進行總體性治理［24-25］。政黨引領性自主治理是黨組織作為嵌入型領導力依據治理情境的變化有選擇性地介入社區(qū)，在不同治理階段發(fā)揮不同的治理功能從而幫助社區(qū)解決具體問題的治理模式。自主治理則是社區(qū)各主體在沒有黨組織介入的情境下完全依靠自身的力量實現(xiàn)公共事務的成功解決。為了更好地說明“政黨引領性自主治理”的范式內涵，本文從黨組織在社區(qū)治理中承擔的角色、黨組織的介入程度、黨組織與其他組織的關系以及治理模式的總體特征四個方面與政黨統(tǒng)合型治理和自主治理模式進行了比較分析。

在統(tǒng)合型治理模式中，黨組織充當的是絕對主導者的角色，黨組織介入社區(qū)的程度高。在此過程中，社區(qū)治理總體遵循黨的一元領導邏輯并與多中心的社區(qū)共治邊界邏輯［26］。社區(qū)黨組織發(fā)揮著“政治構建”和“社會構建”的雙重功能［3］，利用命令、政治動員、組織嵌入、關系嵌入、利益整合、價值整合等方式，對社區(qū)進行動員、嵌入和整合從而構建社區(qū)社會秩序、再造治理能力、鞏固執(zhí)政基礎［4］。因此，在整個社區(qū)治理過程中，統(tǒng)合型治理模式顯示出“全過程控制”的特征。

在自主治理模式中，黨組織充當的是外部觀察員的角色，黨組織介入社區(qū)治理的程度較低。在此過程中，黨組織遵循“非必要不介入”“非尋求不幫助”的原則。社區(qū)各治理主體充分發(fā)揮自主性，依靠自身力量解決社區(qū)的公共事務。當社區(qū)需要外部主體參與某項問題的評估與討論時，黨組織可以作為“外部論壇員”參與討論并給予相關建議?？傊?，社區(qū)中相互依賴的各主體有能力且有意愿發(fā)動自組織行動來按照自己的方式解決社區(qū)各項事務，社區(qū)治理呈現(xiàn)出強烈的全過程自主性。

在“政黨引領性自主治理”模式中，黨組織是策略的參與者，在自主治理的不同階段扮演不同角色、發(fā)揮不同功能，黨組織介入社區(qū)治理的程度介于統(tǒng)合型治理模式與自主治理模式之間。［27］總體而言，黨組織在社區(qū)治理的過程中發(fā)揮的是“驅動功能”，即黨組織利用“公共領導力”構建制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督機制從而促進社區(qū)自主治理的實現(xiàn)。在此模式下，自主治理是在黨組織的引領下進行的，同時黨組織是在純自主治理無法解決社區(qū)公共事務的情境下適度介入社區(qū)，黨組織與其他治理主體之間呈現(xiàn)出積極引領與主動作為的關系。黨組織的這種介入體現(xiàn)出極強的動態(tài)選擇性和以事為本的特征，顯示出黨組織的能動性和調適性。通過幾種治理模式的相互比較發(fā)現(xiàn)，“政黨引領性自主治理”模式證明了黨組織的引領和社區(qū)自主治理可以良好地共生，黨組織與社區(qū)在公共事務治理的不同情境中可分別實現(xiàn)各自的最大效能。

與此同時，在社區(qū)公共事務自主治理實踐中，因治理情境多樣化、復雜化，黨組織的策略也會隨之變化。本文基于單案例研究方法在呈現(xiàn)策略的變化上無疑有所欠缺，因此需要更多的田野調查和多案例比較研究來識別和描述相關現(xiàn)象，進而推動對政黨引領社區(qū)公共事務自主治理的縱深理解。

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（責任編輯 蔡華玲）