中國(guó)ESG監(jiān)管的規(guī)制困境與優(yōu)化進(jìn)路

摘要：ESG（環(huán)境、社會(huì)和治理）是推動(dòng)我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施和綠色金融體系建設(shè)的重要工具。隨著市場(chǎng)的快速發(fā)展，實(shí)踐對(duì)ESG監(jiān)管規(guī)制提出了新的要求。我國(guó)目前的ESG監(jiān)管面臨監(jiān)管主體協(xié)同性不足、監(jiān)管手段單一且粗放、監(jiān)管策略缺乏回應(yīng)性等現(xiàn)實(shí)困境。鑒于我國(guó)ESG監(jiān)管現(xiàn)狀與回應(yīng)性監(jiān)管理論的高度適配性，從回應(yīng)性監(jiān)管的視角出發(fā)，應(yīng)重新梳理ESG監(jiān)管的邏輯結(jié)構(gòu)和基本框架，并從監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管策略三個(gè)層面對(duì)現(xiàn)行ESG監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：ESG；ESG監(jiān)管框架；回應(yīng)性監(jiān)管理論；ESG鑒證機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號(hào)：1001-862X（2025）02-0094-010

一、問(wèn)題的提出

ESG（Environmental，Social and Governance，意為“環(huán)境、社會(huì)和治理”）理念開(kāi)始在全球范圍內(nèi)興起，并逐步成為當(dāng)前企業(yè)實(shí)踐和投資決策的重要參考。黨的二十屆三中全會(huì)重點(diǎn)部署了“加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”的任務(wù)，客觀上對(duì)借助ESG推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了肯定，同時(shí)也對(duì)ESG監(jiān)管的制度保障提出了更高要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“必須加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，助力碳達(dá)峰碳中和”。ESG與“雙碳戰(zhàn)略”、“綠色金融”發(fā)展、生態(tài)文明體制改革等議題高度契合，優(yōu)化ESG監(jiān)管不僅是響應(yīng)全球可持續(xù)發(fā)展倡議的重要舉措，更是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前ESG監(jiān)管的重點(diǎn)在于信息披露。盡管企業(yè)紛紛發(fā)布ESG報(bào)告，但ESG信息披露不充分、不透明的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重，引發(fā)了關(guān)于ESG信息披露模式的諸多爭(zhēng)議。［1］隨著上海證券交易所、深圳證券交易所和北京證券交易所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)滬深北三大證券交易所）正式發(fā)布《上市公司可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）（1），明確漸進(jìn)式差異化的ESG信息披露模式后，ESG信息披露監(jiān)管內(nèi)容逐漸轉(zhuǎn)向了披露內(nèi)容的細(xì)化與深化，如氣候信息披露等。［2］ESG相關(guān)的學(xué)術(shù)討論主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是從公司法、公司治理等視角對(duì)ESG興起和發(fā)展所帶來(lái)的沖擊進(jìn)行的學(xué)理探討，多是以宏觀的敘事結(jié)構(gòu)對(duì)ESG興起和發(fā)展進(jìn)行法學(xué)理論上的回應(yīng)：有學(xué)者認(rèn)為ESG的興起有助于推動(dòng)我國(guó)可持續(xù)金融實(shí)施范式的轉(zhuǎn)型（2），也有學(xué)者從公司法視角進(jìn)行制度建構(gòu)回應(yīng)并指引企業(yè)的ESG實(shí)踐（3）。同時(shí)，公司法視角下，ESG實(shí)踐對(duì)于董事義務(wù)的厘清與改造對(duì)現(xiàn)代公司治理的沖擊皆引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和深入探討。（4）另一類(lèi)研究則主要聚焦于ESG信息披露的制度構(gòu)建和優(yōu)化，包括以歐盟的ESG模式為鏡鑒（5），對(duì)我國(guó)ESG信息披露規(guī)制的特點(diǎn)和問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化建議（6），以及分析論證我國(guó)ESG信息披露的強(qiáng)制化進(jìn)程不應(yīng)一蹴而就（7）等。然而，現(xiàn)行研究主要基于政策引導(dǎo)性的監(jiān)管框架展開(kāi)，對(duì)迅速發(fā)展的ESG市場(chǎng)動(dòng)態(tài)需求的反饋相對(duì)不足。

作為可持續(xù)發(fā)展理念在市場(chǎng)領(lǐng)域的新型實(shí)踐形態(tài)，我國(guó)亟須對(duì)現(xiàn)行ESG監(jiān)管框架中的基本范疇——監(jiān)管主體、監(jiān)管手段及監(jiān)管策略——進(jìn)行重新審視與界定。為化解ESG監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境，需解答以下核心問(wèn)題：其一，監(jiān)管主體問(wèn)題，即明確“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管”；其二，監(jiān)管手段問(wèn)題，即解決“如何監(jiān)管”；其三，監(jiān)管策略問(wèn)題，即探討“如何制定有效的監(jiān)管策略以適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段的ESG監(jiān)管現(xiàn)狀”?；诖?，本文立足于我國(guó)ESG監(jiān)管現(xiàn)狀及其具體困境，以回應(yīng)性監(jiān)管理論為分析視角，系統(tǒng)探討ESG監(jiān)管體系的重構(gòu)路徑，以期提出適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的ESG監(jiān)管優(yōu)化進(jìn)路。

二、我國(guó)ESG監(jiān)管現(xiàn)狀及其困境

（一）我國(guó)ESG監(jiān)管發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

從制度歷史主義視角展開(kāi)，我國(guó)ESG監(jiān)管重點(diǎn)大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是自2002年至2018年，主要由環(huán)境保護(hù)部門(mén)主導(dǎo)，聚焦于環(huán)境信息披露的監(jiān)管框架構(gòu)建。例如原國(guó)家環(huán)保總局2003年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》，對(duì)列入重污染企業(yè)名單的企業(yè)要求強(qiáng)制性信息披露。后續(xù)十多年內(nèi)，我國(guó)對(duì)企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的信息披露要求逐步擴(kuò)大。然而，此階段的ESG監(jiān)管尚未形成系統(tǒng)化、體系化的制度架構(gòu)，相關(guān)信息披露要求散落于各項(xiàng)政策文件之中，呈現(xiàn)碎片化的特征，導(dǎo)致監(jiān)管效能局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的某些特定議題，難以全面覆蓋ESG的各個(gè)維度。第二階段以證監(jiān)會(huì)2018年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》為分界，開(kāi)始從證券交易、綠色金融和社會(huì)責(zé)任等領(lǐng)域全維度地提出ESG的監(jiān)管要求：一是以證監(jiān)會(huì)和滬深北三大證券交易所為主的監(jiān)管主體發(fā)布了一系列ESG相關(guān)的規(guī)范性文件和自律性指導(dǎo)性文件；二是為推進(jìn)綠色金融發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，中國(guó)人民銀行、生態(tài)環(huán)境部等七部委發(fā)布了金融領(lǐng)域ESG相關(guān)的系列文件，如2024年《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；三是國(guó)資委近三年已經(jīng)發(fā)布一系列規(guī)范性文件（8），鼓勵(lì)央企控股上市公司披露ESG專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，不斷規(guī)范央企控股上市公司ESG信息披露行為。自此，以資本市場(chǎng)為錨點(diǎn)，ESG監(jiān)管體系逐步走向成熟。

在監(jiān)管主體維度，隨著監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，監(jiān)管架構(gòu)也逐步從以生態(tài)環(huán)境部（原國(guó)家環(huán)保總局）為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰C監(jiān)會(huì)為核心，國(guó)資委、中國(guó)人民銀行等多政府部門(mén)為主，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性監(jiān)管主體為輔，形成多元監(jiān)管的模式。監(jiān)管部門(mén)通過(guò)頒布一系列政策文件，對(duì)上市公司的ESG信息披露、綠色金融實(shí)踐以及節(jié)能減排等方面提出了明確而具體的要求，為ESG監(jiān)管提供了政策支撐和法律保障。（9）滬深北三大證券交易所也積極響應(yīng)，發(fā)布了《指引》和《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《編制指南》）（10），對(duì)上市公司ESG信息披露的內(nèi)容、格式和頻率等進(jìn)行了規(guī)范。行業(yè)協(xié)會(huì)如中國(guó)上市公司協(xié)會(huì)通過(guò)發(fā)布ESG系列研究成果，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《證券公司ESG實(shí)踐研究報(bào)告》，為上市公司提供ESG實(shí)踐的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和支持。同時(shí)，第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)提供商也在不斷涌現(xiàn)，推動(dòng)ESG評(píng)級(jí)和數(shù)據(jù)服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展。

在監(jiān)管手段方面，各類(lèi)手段主要集中于信息披露制度。首先，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)政策文件等形式，對(duì)上市公司ESG信息披露的內(nèi)容、格式和頻率等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為上市公司提供了清晰的披露框架和指南。其次，建立了強(qiáng)制披露與自愿披露相結(jié)合的披露模式?！吨敢芬笊献C180、科創(chuàng)50、深證100、創(chuàng)業(yè)板指數(shù)的樣本公司以及境內(nèi)外同時(shí)上市的公司進(jìn)行強(qiáng)制性ESG信息披露，而其他公司仍遵循自愿性披露要求。最后，監(jiān)管部門(mén)制定了激勵(lì)與約束并重的監(jiān)管措施，如上海證券交易所制定的《推動(dòng)提高滬市上市公司ESG信息披露質(zhì)量三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》）對(duì)ESG表現(xiàn)良好的企業(yè)給予融資支持等正向激勵(lì)，對(duì)違反ESG監(jiān)管要求的企業(yè)則依法實(shí)施行政處罰、公開(kāi)譴責(zé)等負(fù)向約束。

在監(jiān)管策略層面，中國(guó)ESG監(jiān)管呈現(xiàn)分階段、漸進(jìn)推進(jìn)的特點(diǎn)。在初期階段，監(jiān)管部門(mén)主要側(cè)重于對(duì)ESG信息披露的基本框架和原則進(jìn)行明確。隨著市場(chǎng)的逐步成熟和企業(yè)的不斷適應(yīng)，監(jiān)管部門(mén)在后續(xù)階段不斷加強(qiáng)對(duì)ESG信息披露的監(jiān)管，進(jìn)一步細(xì)化了ESG信息披露的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)披露信息的具體范圍、格式、頻率等進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，不斷加強(qiáng)信息披露的質(zhì)量和可比性。同時(shí)，ESG監(jiān)管對(duì)象的范圍也存在逐步擴(kuò)大的特征。國(guó)資委2022年對(duì)央企控股上市公司提出ESG全覆蓋的披露要求，截至2024年8月，349家央企控股上市公司發(fā)布了2023年ESG相關(guān)報(bào)告，覆蓋率高達(dá)99%，全覆蓋目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。（11）隨著目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)資委負(fù)責(zé)的ESG對(duì)象范圍已經(jīng)逐步從央企控股上市公司擴(kuò)展到中央企業(yè)，接下來(lái)可能會(huì)漸進(jìn)性擴(kuò)大至國(guó)有企業(yè)。

（二）ESG監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

盡管ESG監(jiān)管已取得了顯著成效，但不可否認(rèn)的是，ESG監(jiān)管在監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管策略三個(gè)層面仍有優(yōu)化空間。具體而言，ESG監(jiān)管涉及環(huán)境、社會(huì)和公司治理等多個(gè)維度，單一集中的監(jiān)管主體難以滿足各維度監(jiān)管的特定需求；強(qiáng)制披露和處罰這種單一粗放的監(jiān)管手段難以適應(yīng)ESG監(jiān)管的復(fù)雜性和多樣性；ESG監(jiān)管涉及多個(gè)領(lǐng)域和層面，不同監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管情境具有其獨(dú)特的性質(zhì)和挑戰(zhàn)，ESG監(jiān)管策略必須具備針對(duì)性和差異性。

1.監(jiān)管主體：協(xié)同力不足

當(dāng)前我國(guó)ESG監(jiān)管呈現(xiàn)“政府部門(mén)主導(dǎo)、其他利益相關(guān)者參與不足”的監(jiān)管格局，導(dǎo)致監(jiān)管資源分散，監(jiān)管效率低下。

一是在政府主導(dǎo)格局下，存在著主體同質(zhì)化和多頭監(jiān)管問(wèn)題。一方面，ESG監(jiān)管主體類(lèi)別集中于政府機(jī)構(gòu)，尤其是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府部門(mén)的監(jiān)管視角可能相對(duì)局限［3］，難以滿足ESG監(jiān)管復(fù)雜性和多樣性的需求；另一方面，ESG監(jiān)管存在著多頭監(jiān)管現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)資委、中國(guó)人民銀行等政府部門(mén)在資本市場(chǎng)、綠色金融、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任等領(lǐng)域發(fā)揮著監(jiān)管職能，難以形成目標(biāo)統(tǒng)一、手段協(xié)同、機(jī)制適配的綜合性監(jiān)管力量。且這種以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管模式存在其固有的局限性。其一，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，增加了企業(yè)的合規(guī)成本。如在ESG信息披露監(jiān)管上，生態(tài)環(huán)境部主要關(guān)注污染排放和碳排放信息，證監(jiān)會(huì)側(cè)重資本市場(chǎng)的透明度和信息披露的合規(guī)性，中國(guó)人民銀行通過(guò)ESG信息評(píng)估金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)資委則更注重企業(yè)社會(huì)責(zé)任維度。其二，監(jiān)管職權(quán)交叉容易引發(fā)監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空和監(jiān)管套利問(wèn)題。以ESG碳排放監(jiān)管為例，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行碳排放的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)的碳排放行為進(jìn)行直接監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)管上市公司的ESG信息披露，確保投資者能夠獲取準(zhǔn)確、及時(shí)的碳排放相關(guān)信息。而中國(guó)人民銀行則通過(guò)綠色金融政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持低碳環(huán)保項(xiàng)目，間接影響企業(yè)的碳排放行為。這三個(gè)部門(mén)在ESG碳排放監(jiān)管上的職能交叉，雖然體現(xiàn)了多維度監(jiān)管的意圖，但也可能導(dǎo)致監(jiān)管沖突和效率低下。此外，在監(jiān)管要求重疊的情況下，被監(jiān)管對(duì)象可能采取最低合規(guī)策略，造成監(jiān)管套利。

二是其他利益相關(guān)者的參與程度不足。投資者、消費(fèi)者、員工、社區(qū)、非政府組織等利益相關(guān)者在ESG監(jiān)管中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可為ESG監(jiān)管提供更為細(xì)致和專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)。然而，由于信息不對(duì)稱(chēng)、利益沖突等，導(dǎo)致非政府的第三方機(jī)構(gòu)及廣泛的利益相關(guān)者參與程度不足，進(jìn)一步限制了ESG監(jiān)管體系構(gòu)建的全面性和有效性。一則，利益相關(guān)者往往處于信息劣勢(shì)，難以獲取全面的ESG信息［4］，且缺乏第三方鑒證的ESG信息還可能存在“漂綠”風(fēng)險(xiǎn)［5］，導(dǎo)致利益相關(guān)者無(wú)法全面有效監(jiān)督企業(yè)的ESG表現(xiàn)；再則，不同利益相關(guān)者之間的目標(biāo)和利益可能存在沖突［6］，導(dǎo)致ESG監(jiān)管難以達(dá)成共識(shí)。如投資者可能更關(guān)注ESG的短期財(cái)務(wù)回報(bào)［7］，而社區(qū)和非政府組織則更關(guān)注ESG的長(zhǎng)期績(jī)效，員工可能更關(guān)注工作條件和社會(huì)福利，而環(huán)保組織則更關(guān)注企業(yè)的環(huán)境績(jī)效。此外，從成本與收益角度看，利益相關(guān)者參與ESG監(jiān)督需要投入大量時(shí)間和資源，但直接獲得的收益卻十分有限。若無(wú)足夠的激勵(lì)，利益相關(guān)者將缺乏監(jiān)督動(dòng)力。

2.監(jiān)管手段：粗放性明顯

ESG監(jiān)管手段主要包括法律法規(guī)政策引導(dǎo)、ESG信息披露、ESG評(píng)級(jí)以及行政處罰等，但這些監(jiān)管措施仍面臨缺乏高位階的法律支持、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善等問(wèn)題。

一是缺乏高位階的法律支持。目前，ESG監(jiān)管手段主要依靠法律法規(guī)和政策文件，例如，《指引》《編制指南》《企業(yè)可持續(xù)披露準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》等政策文件，明確了ESG信息披露的范圍、內(nèi)容和時(shí)間要求，為上市公司提供了清晰的指引。然而，法律體系化的功能在于通過(guò)對(duì)法律形式統(tǒng)一性和價(jià)值融貫性的追求與維護(hù)，為法律規(guī)則間的協(xié)調(diào)一致提供基礎(chǔ)。［8］現(xiàn)行ESG監(jiān)管主要依靠規(guī)范性文件搭建，尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)ESG的法律或行政法規(guī)。ESG相關(guān)法律規(guī)則散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任和公司治理等維度的基礎(chǔ)法律條款，以及與ESG監(jiān)管相關(guān)的具體法規(guī)文件中。這種“碎片化”的立法模式容易引發(fā)法律沖突和監(jiān)管盲區(qū)，削弱了ESG監(jiān)管的權(quán)威性和執(zhí)行力。此外，政策性文件的強(qiáng)制力較弱，難以對(duì)企業(yè)形成有效約束，導(dǎo)致ESG監(jiān)管的實(shí)際效果大打折扣。

二是ESG信息披露制度配套機(jī)制不健全，ESG信息披露質(zhì)量難以得到保障。首先，提高ESG信息披露的質(zhì)量是ESG監(jiān)管最重要的目標(biāo)，常見(jiàn)的監(jiān)管手段是通過(guò)完善信息披露的配套機(jī)制——ESG評(píng)級(jí)和ESG鑒證，提高ESG信息披露的可比性和真實(shí)性。但我國(guó)強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的ESG信息披露模式，壓縮了ESG信息披露配套制度的空間。我國(guó)既沒(méi)有對(duì)ESG報(bào)告構(gòu)建強(qiáng)制性的外部鑒證要求，也沒(méi)有強(qiáng)制要求企業(yè)進(jìn)行ESG評(píng)級(jí)。這是因?yàn)椋瑥?qiáng)制性ESG信息披露的對(duì)象范圍十分有限，如果對(duì)配套措施構(gòu)建強(qiáng)制性要求，其適用對(duì)象將被ESG信息披露的監(jiān)管對(duì)象范圍所限。同時(shí)，這部分監(jiān)管對(duì)象將承擔(dān)ESG信息披露、ESG鑒證或評(píng)級(jí)的雙重或多重監(jiān)管義務(wù)，進(jìn)一步增加了企業(yè)的合規(guī)成本，不利于維持ESG市場(chǎng)主體的活性；反之，如果ESG配套的鑒證和評(píng)級(jí)機(jī)制持續(xù)作為自愿性或鼓勵(lì)性監(jiān)管要求，在ESG市場(chǎng)的正反饋機(jī)制不充足條件下，企業(yè)同樣缺乏動(dòng)力積極進(jìn)行ESG鑒證或評(píng)級(jí)，ESG配套機(jī)制仍將難以推進(jìn)。其次，貫穿ESG各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，是ESG信息披露制度完善的另一難點(diǎn)。雖然目前的諸多監(jiān)管文件中鼓勵(lì)公司進(jìn)行ESG信息披露，甚至鼓勵(lì)進(jìn)行獨(dú)立的ESG報(bào)告，但資本市場(chǎng)最新的ESG信息披露“教科書(shū)”—《編制指南》—仍屬于框架性指南，缺乏對(duì)不同行業(yè)的分類(lèi)，以及不同行業(yè)細(xì)分后環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任和公司治理維度下的披露議題。ESG評(píng)級(jí)環(huán)節(jié)中，不同評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)采用的方法和設(shè)置的權(quán)重不同，導(dǎo)致評(píng)級(jí)結(jié)果的主觀性和隨意性較強(qiáng)，削弱了其作為監(jiān)管工具的有效性。不僅如此，評(píng)級(jí)分歧也增加了投資者甄別ESG信息的成本，影響了評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度。［4］最后，對(duì)于ESG“漂綠”等違規(guī)行為，目前尚未建立明確的處罰機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)違規(guī)成本較低。

三是激勵(lì)與懲罰機(jī)制不完善。雖然《行動(dòng)方案》提出對(duì)ESG表現(xiàn)良好的企業(yè)給予融資支持等正向激勵(lì)，但這些激勵(lì)措施缺乏具體實(shí)施細(xì)則。一方面，激勵(lì)措施的具體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行流程和評(píng)估機(jī)制缺乏明確界定；另一方面，對(duì)于ESG表現(xiàn)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，尚未建立明確的懲罰機(jī)制，難以形成有效的約束力。這種激勵(lì)機(jī)制與懲罰機(jī)制的不對(duì)稱(chēng)性和不完善性，可能會(huì)削弱企業(yè)提升ESG表現(xiàn)的積極性。

3.監(jiān)管策略：缺乏回應(yīng)性

ESG監(jiān)管策略需要基于監(jiān)管目標(biāo)來(lái)進(jìn)行架構(gòu)設(shè)計(jì)，但監(jiān)管目標(biāo)會(huì)隨著市場(chǎng)發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化。目前ESG監(jiān)管策略仍然保持政策引導(dǎo)性的特征，其底層監(jiān)管目標(biāo)是為引導(dǎo)ESG市場(chǎng)有序發(fā)展，因此出現(xiàn)大量ESG相關(guān)政策作為市場(chǎng)“信號(hào)”引導(dǎo)企業(yè)了解、熟悉和開(kāi)展ESG實(shí)踐?；诖朔N監(jiān)管目標(biāo)，這一階段的監(jiān)管策略需要在有序引導(dǎo)和控制成本間保持平衡。也就是說(shuō)，一方面，監(jiān)管主體通過(guò)各類(lèi)政策性文件向市場(chǎng)傳遞ESG重要的信號(hào)，激勵(lì)企業(yè)參與ESG實(shí)踐，同時(shí)，監(jiān)管主體通過(guò)發(fā)布ESG信息披露的要求和規(guī)范，指導(dǎo)和幫助企業(yè)有序進(jìn)行ESG實(shí)踐；另一方面，為了保持企業(yè)ESG實(shí)踐的積極性，這一階段的監(jiān)管要求以自律性、鼓勵(lì)性為主，避免過(guò)高的合規(guī)成本勸退中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。然而，隨著ESG實(shí)踐的急速發(fā)展，現(xiàn)行引導(dǎo)性的監(jiān)管框架存在制度缺陷，既缺乏常態(tài)化的市場(chǎng)信息采集機(jī)制，又沒(méi)有為多元市場(chǎng)主體提供需求反饋渠道，雙向交互機(jī)制的缺位使制度設(shè)計(jì)存在碎片化特征，導(dǎo)致監(jiān)管彈性不足，監(jiān)管效率低下。

一是監(jiān)管策略缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)前ESG監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管策略往往呈現(xiàn)出一種“一刀切”的模式，這種模式的核心特征在于其靜態(tài)性和均一性，忽視了企業(yè)之間在ESG表現(xiàn)、行業(yè)特性、發(fā)展階段等方面的顯著差異。例如，對(duì)于ESG表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)，監(jiān)管策略缺乏足夠的激勵(lì)措施，可能會(huì)導(dǎo)致這些企業(yè)逐漸喪失對(duì)ESG監(jiān)管的響應(yīng)熱情，甚至產(chǎn)生“合規(guī)疲勞”現(xiàn)象；而對(duì)于ESG表現(xiàn)不佳的企業(yè)，監(jiān)管策略則過(guò)于依賴(lài)懲罰性手段。例如，在產(chǎn)品虛假宣傳中，若企業(yè)在宣傳其產(chǎn)品時(shí)存在虛假或誤導(dǎo)性信息，違反了《廣告法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)有權(quán)責(zé)令企業(yè)停止虛假宣傳行為，消除影響，并根據(jù)虛假宣傳的程度和范圍處以相應(yīng)罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，甚至可能會(huì)吊銷(xiāo)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，使其喪失合法經(jīng)營(yíng)資格。雖然懲罰性手段在一定程度上能夠促使企業(yè)改正違規(guī)行為，但其效果往往具有短期性和局限性。且過(guò)度依賴(lài)懲罰性手段可能會(huì)忽視企業(yè)改進(jìn)ESG表現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力和實(shí)際需求，導(dǎo)致企業(yè)只是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)監(jiān)管要求，而非主動(dòng)提升自身ESG水平。

二是對(duì)市場(chǎng)主體的需求回應(yīng)不足。在ESG監(jiān)管的政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)往往扮演著主導(dǎo)角色。然而，這種以政府目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管模式在實(shí)踐中卻暴露出對(duì)利益相關(guān)者需求回應(yīng)不足的問(wèn)題，削弱了監(jiān)管的有效性。例如，隨著ESG投資理念的逐漸普及，投資者越來(lái)越關(guān)注企業(yè)的ESG表現(xiàn)，并將其作為投資決策的重要依據(jù)。但當(dāng)前的ESG信息披露未能充分披露利益相關(guān)者關(guān)心的關(guān)鍵信息，存在質(zhì)量參差不齊、可靠性難以保證等問(wèn)題，甚至還引發(fā)了ESG沉默現(xiàn)象［9］，導(dǎo)致投資者因難以獲取有效的ESG信息而影響投資決策。

三、ESG監(jiān)管的回應(yīng)性監(jiān)管路徑

我國(guó)ESG監(jiān)管框架的演進(jìn)路徑應(yīng)當(dāng)立足行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與市場(chǎng)實(shí)踐變化，同時(shí)鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體參與并重視利益表達(dá)。因此，基于上文中我國(guó)ESG監(jiān)管主體間協(xié)同合作無(wú)力，監(jiān)管手段單一，監(jiān)管對(duì)象內(nèi)生性動(dòng)力缺失，ESG利益相關(guān)者參與ESG實(shí)踐和ESG監(jiān)管的渠道不暢以及需求回應(yīng)不足等困境，我國(guó)引導(dǎo)性的ESG監(jiān)管框架1.0版本亟須優(yōu)化。首要之務(wù)在于，如何依托現(xiàn)有的監(jiān)管力量，緊密結(jié)合中國(guó)ESG實(shí)踐，從制度優(yōu)化的視角出發(fā)，有效破解ESG監(jiān)管困境所引發(fā)的諸多問(wèn)題。監(jiān)管理論作為監(jiān)管價(jià)值選擇的體現(xiàn)與監(jiān)管思路的源泉，對(duì)于確定特定領(lǐng)域監(jiān)管的正當(dāng)性、保障監(jiān)管措施的有效性以及維持監(jiān)管本身的可持續(xù)性具有至關(guān)重要的作用，是明晰當(dāng)前ESG監(jiān)管改革方向的前提性要素。在我國(guó)包容審慎金融監(jiān)管理念下，回應(yīng)性監(jiān)管理論的引入能夠有效地應(yīng)對(duì)上述困境?；貞?yīng)性監(jiān)管理論作為國(guó)際監(jiān)管理論中最具代表性的理論之一，憑借其對(duì)于市場(chǎng)主體需求充分回應(yīng)的特征、監(jiān)管主體協(xié)同合作的理念以及監(jiān)管手段的豐富多元，不僅契合我國(guó)ESG監(jiān)管現(xiàn)狀，還通過(guò)其層層遞進(jìn)的監(jiān)管模式，合理避免了強(qiáng)監(jiān)管模式下大量監(jiān)管成本溢出，從監(jiān)管緯度化解了ESG實(shí)踐中選擇“可持續(xù)”還是“發(fā)展”的兩難困境，使得ESG監(jiān)管框架的構(gòu)建能夠兼顧ESG市場(chǎng)的活性和ESG實(shí)踐的高質(zhì)量發(fā)展。鑒于此，本文通過(guò)適用回應(yīng)性監(jiān)管理論，探討優(yōu)化我國(guó)ESG監(jiān)管的具體路徑，以期為實(shí)踐提供理論支撐和指導(dǎo)。

（一）回應(yīng)性監(jiān)管理論的適用性檢視

回應(yīng)性監(jiān)管理論（Responsive Regulation）是1992年由伊恩·艾爾斯（Ian Ayres）和約翰·布雷思韋特（John Braithwaite）共同提出的監(jiān)管理論類(lèi)型。該理論構(gòu)建了一種說(shuō)服與制裁相結(jié)合的監(jiān)管框架，是一種介于放松監(jiān)管和傳統(tǒng)命令與控制之間的監(jiān)管模式［10］，由此形成了監(jiān)管理論中著名的“監(jiān)管金字塔”模型。該模型詳細(xì)闡述了回應(yīng)性監(jiān)管對(duì)個(gè)體監(jiān)管的基本原則：金字塔底部是咨詢和說(shuō)服措施，中間是較為柔和的監(jiān)管手段，而頂層是強(qiáng)制性的制裁手段。監(jiān)管策略由弱及強(qiáng)，直到問(wèn)題得到有效解決。［11］隨著回應(yīng)性監(jiān)管理論的不斷深化與發(fā)展，監(jiān)管金字塔模型在行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域中展現(xiàn)出其適應(yīng)性和變形能力。在這一變體中，金字塔的底層是自律性監(jiān)管，隨著層級(jí)的逐級(jí)上升，監(jiān)管手段亦逐步強(qiáng)化，具體包括民事賠償、行政處罰和刑事判決等。［12］此外，布雷思韋特還將代表公共利益的第三方主體納入監(jiān)管主體范疇，不再局限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對(duì)象，而是充分調(diào)動(dòng)一切潛在監(jiān)管主體的積極性，使得回應(yīng)性監(jiān)管的監(jiān)管主體范圍擴(kuò)大，形成一種泛監(jiān)管模式。回應(yīng)性監(jiān)管理論在不同領(lǐng)域獲得了廣泛的應(yīng)用［13-14］，經(jīng)合組織認(rèn)為這一監(jiān)管策略符合“最佳實(shí)踐”原則，更是未來(lái)監(jiān)管體系改革與發(fā)展的重要方向。［15］

在過(guò)去，受社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)政府監(jiān)管自起步之初便具有命令式的管制屬性，強(qiáng)監(jiān)管措施較多，且偏好行政手段，由此催生了“監(jiān)管轉(zhuǎn)型”的命題。首先，回應(yīng)性監(jiān)管理念與我國(guó)ESG監(jiān)管的根本目的——保障ESG市場(chǎng)良性可持續(xù)發(fā)展——相契合。強(qiáng)制性措施通常賦予監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象一定的成本壓力，會(huì)對(duì)ESG市場(chǎng)活性造成壓制，這與我國(guó)促進(jìn)ESG市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管目標(biāo)相抵牾。回應(yīng)性監(jiān)管模型憑借其彈性規(guī)制的監(jiān)管特質(zhì)，有效化解了雙重成本壓力。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行ESG監(jiān)管是強(qiáng)制性和自愿性措施相結(jié)合的模式，此種監(jiān)管架構(gòu)與回應(yīng)性監(jiān)管理論的適用相適配。在ESG監(jiān)管領(lǐng)域，出于提升監(jiān)管效能以及鼓勵(lì)實(shí)踐創(chuàng)新的考量，過(guò)多地在法律法規(guī)或規(guī)范性文件中設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)往往并非上策，這可能導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)疲于應(yīng)對(duì)繁雜的監(jiān)管事項(xiàng)。因此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，強(qiáng)調(diào)自律性和引導(dǎo)性，更有助于企業(yè)在把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)的同時(shí)，通過(guò)綠色創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和積極履行社會(huì)責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，回應(yīng)性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管手段的靈活性和多樣性，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整監(jiān)管方式，這與ESG金融市場(chǎng)創(chuàng)新多變、對(duì)監(jiān)管適應(yīng)性要求高的特點(diǎn)高度一致。在ESG監(jiān)管的監(jiān)管工具箱中，用層層遞進(jìn)的模式，以最優(yōu)的方式排列了各類(lèi)監(jiān)管手段，提高了各類(lèi)監(jiān)管手段的效力和效率。此外，回應(yīng)性監(jiān)管模型重視監(jiān)管主體的協(xié)同性，不僅有效提高了我國(guó)ESG監(jiān)管多重主體的協(xié)同配合，還包容了監(jiān)管主體的種類(lèi)，既避免了監(jiān)管過(guò)窄，又克服了監(jiān)管要求過(guò)高、可行性不足的難題。在ESG監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)上，需保持監(jiān)管的靈活性，不斷調(diào)整監(jiān)管方式，以尋求最優(yōu)監(jiān)管框架。［16］

（二）ESG監(jiān)管的回應(yīng)性監(jiān)管框架

在回應(yīng)性監(jiān)管視角下，ESG監(jiān)管框架同樣可以構(gòu)建起一個(gè)完整的“監(jiān)管金字塔”模型（見(jiàn)圖1）。圖1所示的模型中，沿著金字塔從自愿性到強(qiáng)制性的逐層遞進(jìn)，對(duì)應(yīng)的是自律性監(jiān)管到強(qiáng)制性監(jiān)管要求；沿著金字塔從鼓勵(lì)性到懲罰性的逐步加重，對(duì)應(yīng)的是從指導(dǎo)、建議到行政處罰、民事賠償、刑事責(zé)任等監(jiān)管措施的演變。而泛監(jiān)管模式涵蓋監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象和第三方主體，在我國(guó)ESG監(jiān)管框架中形成了“自律—監(jiān)督—監(jiān)管”的三維結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)下，完整的制度設(shè)計(jì)應(yīng)表達(dá)為：激勵(lì)ESG監(jiān)管對(duì)象優(yōu)先自律監(jiān)管，激發(fā)ESG利益相關(guān)者參與監(jiān)督的積極性，并確保ESG監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)監(jiān)管的威懾力。

具體而言，首先，在自律性方面，為促使ESG監(jiān)管對(duì)象能夠高質(zhì)量履行自律性義務(wù)，制度設(shè)計(jì)應(yīng)雙管齊下：一是激發(fā)ESG監(jiān)管對(duì)象積極實(shí)踐ESG的內(nèi)在動(dòng)力，如提高資本市場(chǎng)的資源配置激勵(lì)，回歸國(guó)企央企的社會(huì)本位；二是完善保障ESG規(guī)范行為的外部機(jī)制，如實(shí)施ESG強(qiáng)制信息披露制度，確保信息披露準(zhǔn)確性。其次，在制度基礎(chǔ)方面，為充分調(diào)動(dòng)ESG利益相關(guān)者參與監(jiān)督，關(guān)鍵在于保障其知情權(quán)和參與權(quán)。這要求完善ESG信息披露制度，逐步實(shí)現(xiàn)ESG信息披露的全面覆蓋，并提高ESG報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化程度。最后，在監(jiān)管措施方面，應(yīng)強(qiáng)化ESG監(jiān)管機(jī)構(gòu)的威懾力。一方面，需依托高階立法和體系化的監(jiān)管規(guī)制，為ESG監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)設(shè)定詳細(xì)的獎(jiǎng)懲措施，通過(guò)行政處罰、民事賠償、刑事責(zé)任等法律責(zé)任的階梯式過(guò)渡，以有效震懾ESG實(shí)踐中的不當(dāng)行為。

（三）ESG回應(yīng)性監(jiān)管實(shí)施進(jìn)路

立足于回應(yīng)性監(jiān)管理論，可以發(fā)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的思路基本吻合ESG的制度困境。實(shí)踐表明，單一、靜態(tài)的監(jiān)管框架已經(jīng)不再適用于價(jià)值多元、市場(chǎng)化屬性突出、創(chuàng)新性較強(qiáng)的ESG實(shí)踐，為了構(gòu)建清晰化、體系化和具有一定協(xié)調(diào)性的ESG監(jiān)管框架，應(yīng)當(dāng)從基本模式和基本制度兩方面入手，設(shè)計(jì)具體的優(yōu)化對(duì)策。

1.監(jiān)管主體：構(gòu)建合作型監(jiān)管格局

合作型監(jiān)管格局強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織之間在監(jiān)管權(quán)力上的合理分配與協(xié)同。具體到ESG監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)充分融合ESG監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管、ESG利益相關(guān)者的外部監(jiān)督以及ESG專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官方監(jiān)管，形成三者相輔相成、互為補(bǔ)充的合作型監(jiān)管格局。

首先，自我監(jiān)管應(yīng)作為ESG監(jiān)管體系的首選機(jī)制。這一層面的監(jiān)管主體既涵蓋單個(gè)企業(yè)，也可延伸至整個(gè)行業(yè)。對(duì)于企業(yè)而言，自我監(jiān)管不僅意味著遵守相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更要求企業(yè)主動(dòng)提升自身的ESG表現(xiàn)，將ESG理念融入企業(yè)戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)決策之中，形成內(nèi)生性的監(jiān)管動(dòng)力。一方面，企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，制定明確的ESG戰(zhàn)略和具體目標(biāo)，將ESG理念融入企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；另一方面，推進(jìn)ESG理念驅(qū)動(dòng)下的公司治理現(xiàn)代化［17］，通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)的ESG管理部門(mén)或委員會(huì)，負(fù)責(zé)ESG政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，確保ESG管理體系的有效運(yùn)行。

其次，ESG利益相關(guān)者的外部監(jiān)管是合作型監(jiān)管格局中不可或缺的一環(huán)。在政策驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)與市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制不斷完善背景下，利益相關(guān)者保護(hù)已成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)中不可忽視的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。［18］利益相關(guān)者與企業(yè)的ESG表現(xiàn)有著直接的利益關(guān)聯(lián)，他們可以通過(guò)信息披露、ESG評(píng)級(jí)機(jī)制、社會(huì)輿論等方式，對(duì)企業(yè)的ESG實(shí)踐提出質(zhì)疑和建議。一方面，要拓寬員工、投資者、供應(yīng)商和公眾的參與渠道，定期開(kāi)展企業(yè)與投資者、消費(fèi)者、員工、供應(yīng)商、社區(qū)居民等利益相關(guān)者的溝通與交流，從而有效彌補(bǔ)企業(yè)自我監(jiān)管的不足，暢通多方利益相關(guān)者的信息共享渠道；另一方面，ESG鑒證機(jī)制能夠提高ESG信息披露的準(zhǔn)確性，降低企業(yè)和外部利益相關(guān)者的信息不對(duì)稱(chēng)，也是保障多元利益相關(guān)者參與合作型監(jiān)管模式的信息基礎(chǔ)。［19］歐盟通過(guò)《公司可持續(xù)報(bào)告指令》（Corporate Sustainability Reporting Directive， CSRD）確立ESG強(qiáng)制鑒證機(jī)制，后續(xù)并通過(guò)《歐盟可持續(xù)發(fā)展報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)》（European Sustainability Reporting Standards， ESRS）進(jìn)一步細(xì)化ESG鑒證要求，可為我國(guó)提供一定借鑒。CSRD引入了獨(dú)立ESG鑒證機(jī)制，對(duì)ESG披露主體提出了強(qiáng)制性的第三方鑒證要求。（12）ESRS進(jìn)一步細(xì)化ESG鑒證要求，計(jì)劃在三年內(nèi)達(dá)到有限鑒證（Limited Assurance），六年內(nèi)達(dá)到合理鑒證（Reasonable Assurance）。這種分階段推進(jìn)的ESG鑒證機(jī)制，是考慮到強(qiáng)制而全面的鑒證要求將增加企業(yè)的合規(guī)成本和訴訟風(fēng)險(xiǎn)，因此設(shè)置有限鑒證過(guò)渡期，要求第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于出具的鑒證結(jié)果承擔(dān)有限度的保證義務(wù)，既給予市場(chǎng)適應(yīng)空間，也為監(jiān)管框架調(diào)整提供依據(jù)。目前我國(guó)尚未建立ESG強(qiáng)制鑒證制度，《指引》通過(guò)鼓勵(lì)有條件的上市公司聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其溫室氣體排放等數(shù)據(jù)進(jìn)行鑒證，初步構(gòu)建了自愿鑒證框架。未來(lái)我國(guó)可以逐步構(gòu)建強(qiáng)制性的第三方鑒證機(jī)制：其一，ESG鑒證機(jī)制作為ESG信息披露的配套措施，應(yīng)結(jié)合ESG強(qiáng)制披露的主體范圍，逐步完善相關(guān)的強(qiáng)制鑒證要求；其二，參照歐盟監(jiān)管模式，建立ESG有限鑒證的市場(chǎng)\"觀察期\"或\"緩沖期\"，根據(jù)市場(chǎng)反映動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)調(diào)整鑒證的監(jiān)管強(qiáng)度要求；其三，為ESG鑒證專(zhuān)業(yè)人員提供專(zhuān)業(yè)技能和職業(yè)道德培訓(xùn)，并配套ESG鑒證專(zhuān)業(yè)人員相應(yīng)的考核要求；其四，ESG鑒證業(yè)務(wù)可由多元主體承擔(dān)，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所和獨(dú)立的ESG鑒證機(jī)構(gòu)。ESG鑒證業(yè)務(wù)可由多元主體承擔(dān)，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所和獨(dú)立的ESG鑒證機(jī)構(gòu)。［20］同時(shí)，可將部分財(cái)務(wù)審計(jì)行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定移植至ESG鑒證行業(yè)，以加強(qiáng)對(duì)鑒證機(jī)構(gòu)和鑒證人員的監(jiān)管。［21］此外，ESG評(píng)級(jí)與鑒證機(jī)構(gòu)可利用數(shù)智技術(shù)壓縮企業(yè)漂綠空間，提高ESG評(píng)級(jí)與ESG鑒證服務(wù)的準(zhǔn)確性。［22］

最后，ESG監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官方政府監(jiān)管在合作型監(jiān)管格局中扮演著至關(guān)重要的角色。［23］它們不僅負(fù)責(zé)從ESG信息披露和ESG評(píng)級(jí)等多個(gè)維度對(duì)企業(yè)的ESG實(shí)踐進(jìn)行官方監(jiān)管，還承擔(dān)著監(jiān)管體系構(gòu)建者的重任。ESG監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要統(tǒng)一和完善國(guó)內(nèi)ESG信息披露標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)順應(yīng)全球可持續(xù)披露標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的趨勢(shì)［24］，加強(qiáng)與國(guó)際ESG監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接和合作，注重國(guó)內(nèi)ESG標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的互通性和互操作性，降低國(guó)內(nèi)企業(yè)跨境商業(yè)活動(dòng)的合規(guī)成本，推動(dòng)ESG市場(chǎng)的國(guó)際化和標(biāo)準(zhǔn)化，為ESG監(jiān)管體系的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供有力保障。此外，建立中國(guó)特色ESG評(píng)級(jí)體系，并設(shè)立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制等，來(lái)激發(fā)ESG被監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管動(dòng)力和ESG利益相關(guān)者的外部監(jiān)督動(dòng)力。

2.監(jiān)管手段：完善梯度化監(jiān)管工具

ESG監(jiān)管的梯度化監(jiān)管工具體系設(shè)計(jì)應(yīng)呈現(xiàn)出一種從鼓勵(lì)性到懲罰性層層遞進(jìn)的邏輯序列，這一序列對(duì)應(yīng)著從柔性引導(dǎo)、建議逐漸過(guò)渡到嚴(yán)厲的行政處罰、民事賠償、刑事責(zé)任等多層次、多維度的監(jiān)管措施組合。

首先，應(yīng)以柔性引導(dǎo)、建議措施為基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)加快出臺(tái)高階ESG立法。目前的ESG監(jiān)管框架主要由證監(jiān)會(huì)發(fā)布的規(guī)范性文件和滬深北三大交易所發(fā)布的自律性文件構(gòu)成，法律位階低，體系化不強(qiáng)，視角局限在資本市場(chǎng)領(lǐng)域，與其他口徑適配性不高。我國(guó)ESG監(jiān)管框架的構(gòu)建需要明確“自上而下”的模式，即通過(guò)出臺(tái)高位階立法明確ESG的功能定位，統(tǒng)合ESG在綠色金融、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任和資本市場(chǎng)四個(gè)維度的監(jiān)管需要，提出一致性的ESG監(jiān)管目標(biāo)，再通過(guò)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件逐步細(xì)化監(jiān)管要求，提高監(jiān)管實(shí)踐的效率和可行性。另一方面，應(yīng)推廣ESG最佳實(shí)踐案例，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)標(biāo)高水平ESG實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)政策引導(dǎo)、綠色貸款和綠色債券等綠色金融政策為ESG合規(guī)企業(yè)提供便利。

其次，強(qiáng)化中間層次的激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)制定ESG表現(xiàn)突出和表現(xiàn)中等的量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確激勵(lì)措施的實(shí)施細(xì)則，確保激勵(lì)機(jī)制的公平性和可操作性。對(duì)于ESG表現(xiàn)突出的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取一系列正向激勵(lì)措施，如稅收優(yōu)惠、融資支持、政策傾斜等，增強(qiáng)企業(yè)改進(jìn)ESG表現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力。引導(dǎo)市場(chǎng)形成對(duì)于ESG積極實(shí)踐的正反饋，減輕行政監(jiān)管的成本。對(duì)于ESG表現(xiàn)中等仍有改進(jìn)空間的企業(yè)，應(yīng)提供技術(shù)支持和培訓(xùn)，引導(dǎo)更多企業(yè)向ESG表現(xiàn)優(yōu)異的方向邁進(jìn)，形成良性的ESG改進(jìn)循環(huán)。

最后，對(duì)于違反ESG監(jiān)管要求的行為采取強(qiáng)制性措施。這些措施可能包括警告、行政罰款、限制融資、撤銷(xiāo)相關(guān)資質(zhì)或許可、民事賠償、刑事處罰等。一方面，應(yīng)構(gòu)建ESG主體民事責(zé)任機(jī)制，利用損害賠償訴訟機(jī)制增加ESG主體的違法違規(guī)成本，倒逼ESG監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)ESG合規(guī)。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，集體訴訟工具已被成功運(yùn)用。［25］例如大眾汽車(chē)柴油門(mén)事件、巴西淡水河谷大壩潰壩案等。未來(lái)應(yīng)明確ESG信息虛假陳述是否落入證券虛假陳述損害賠償?shù)木葷?jì)范圍，厘清ESG增信機(jī)構(gòu)侵權(quán)賠償?shù)某闪⒁?，暢通ESG不當(dāng)行為的損害賠償救濟(jì)渠道［20］，對(duì)被監(jiān)管對(duì)象形成“行動(dòng)壓迫”。另一方面，應(yīng)提高ESG監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力度，增強(qiáng)行政處罰強(qiáng)度，保障ESG監(jiān)管框架對(duì)不法行為的威懾力。此外，還應(yīng)加大對(duì)于企業(yè)ESG信息披露可能引發(fā)的刑事責(zé)任的追究，確保ESG監(jiān)管金字塔的頂端威懾效應(yīng)。

3.監(jiān)管策略：完善互動(dòng)性設(shè)計(jì)思路

回應(yīng)性監(jiān)管的實(shí)施路徑上最重要的是設(shè)計(jì)思路從引導(dǎo)性轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)性。首先，互動(dòng)性監(jiān)管模式的基礎(chǔ)是通過(guò)提高信息披露的質(zhì)量和渠道，信息披露制度從1.0版本升級(jí)到2.0版本，信息披露質(zhì)量和渠道的提升與拓寬，將廣泛的市場(chǎng)參與者納入監(jiān)管主體的范圍，使監(jiān)管手段的多樣化成為可能。其次，在注重市場(chǎng)各類(lèi)主體需求的前提下，倡導(dǎo)依據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的獨(dú)特性、具體情境，靈活采用差異化的監(jiān)管措施，提高監(jiān)管效率的同時(shí)降低監(jiān)管成本。［26］最后，監(jiān)管對(duì)象類(lèi)型化對(duì)應(yīng)不同梯度的監(jiān)管措施，堅(jiān)持自愿性和強(qiáng)制性要求并存的監(jiān)管模式，確保ESG監(jiān)管框架的威懾力和合理性。以上布局在監(jiān)管主體和監(jiān)管手段部分已經(jīng)初步完成，在監(jiān)管策略部分還需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)ESG監(jiān)管框架的適應(yīng)性和靈活性，在實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中，必須充分考慮ESG各類(lèi)主體的實(shí)際情況，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整監(jiān)管力度，以確保ESG監(jiān)管框架的合理和有效。

一是實(shí)施分級(jí)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)調(diào)整策略?；诒O(jiān)管對(duì)象的異質(zhì)性和監(jiān)管情境的動(dòng)態(tài)性，構(gòu)建差異化、漸進(jìn)式的ESG監(jiān)管體系。在監(jiān)管對(duì)象層面，可借鑒歐盟立法經(jīng)驗(yàn)，采取分階段、分層次的監(jiān)管路徑。具體而言，歐盟從《非財(cái)務(wù)報(bào)告指令》（Non-Financial Reporting Directive，NFRD）到CSRD，逐步擴(kuò)大ESG監(jiān)管對(duì)象范圍：先是將監(jiān)管重點(diǎn)聚焦于上市公司、金融機(jī)構(gòu)等具有系統(tǒng)重要性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，再擴(kuò)展至符合特定條件的中小型公司，從而逐步拓寬被監(jiān)管對(duì)象的范圍。（13）在監(jiān)管情景層面，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)企業(yè)ESG績(jī)效表現(xiàn)和市場(chǎng)環(huán)境變化，適時(shí)調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)和力度。具體而言，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深化，可逐步強(qiáng)化環(huán)境（E）和社會(huì)（S）維度的監(jiān)管要求；同時(shí)，結(jié)合行業(yè)特性和企業(yè)發(fā)展階段，實(shí)施差異化監(jiān)管策略。對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)，鑒于其ESG管理體系尚不完善，建議采取指導(dǎo)性監(jiān)管方式，通過(guò)培訓(xùn)、咨詢等引導(dǎo)鼓勵(lì)型手段提升其ESG管理能力；對(duì)于大型企業(yè)，則需實(shí)施較為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括ESG信息披露義務(wù)和盡職調(diào)查義務(wù)，鼓勵(lì)其積極履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，保障企業(yè)兼顧“可持續(xù)”和“發(fā)展”雙重目標(biāo)。

二是增強(qiáng)對(duì)ESG各類(lèi)主體需求的回應(yīng)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)監(jiān)管環(huán)境的回應(yīng)性以及與監(jiān)管對(duì)象的互動(dòng)。［27］ESG監(jiān)管要積極回應(yīng)多元利益相關(guān)者的需求，從而提升監(jiān)管的有效性和社會(huì)接受度。建議在ESG政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，建立健全利益相關(guān)者參與機(jī)制。具體措施包括：建立常態(tài)化的利益相關(guān)者咨詢委員會(huì)，定期組織聽(tīng)證會(huì)和意見(jiàn)征詢會(huì)，搭建多元化的利益表達(dá)平臺(tái)。通過(guò)制度化的參與渠道，充分吸納投資者、員工、消費(fèi)者、社區(qū)居民等核心利益相關(guān)者的訴求和建議，充分響應(yīng)市場(chǎng)需求，提升監(jiān)管決策的科學(xué)性，與動(dòng)態(tài)監(jiān)管相結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)ESG實(shí)踐的持續(xù)改進(jìn)。

注釋?zhuān)?/p>

（1）上海證券交易所：《上海證券交易所上市公司自 律監(jiān)管指引第14號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告（試行）》，2024年4月12日發(fā)布；深圳證券交易所：《上市公司自律監(jiān)管指引第17號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告（試行）》，2024年4月12日發(fā)布；北京證券交易所：《北京證券交易所上市公司持續(xù)監(jiān)管指引第11號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告（試行）》，2024年4月12日發(fā)布。以上文件合稱(chēng)《上市公司可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指引》。

（2）參見(jiàn)葉榅平：《可持續(xù)金融實(shí)施范式的轉(zhuǎn)型：從CSR到ESG》，載《東方法學(xué)》2023年第4期，第125頁(yè)。

（3）參見(jiàn)朱慈蘊(yùn)，呂成龍：《ESG的興起與現(xiàn)代公司法的能動(dòng)回應(yīng)》，載《中外法學(xué)》2022年第5期，第1254頁(yè)。

（4）參見(jiàn)蔣大興：《ESG對(duì)董事義務(wù)的改造：從商業(yè)判斷到社會(huì)判斷的進(jìn)化》，載《中國(guó)法學(xué)》2024年第4期，第88頁(yè)；參見(jiàn)郭靂，武鴻儒：《ESG趨向下的公司治理現(xiàn)代化》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第4期，第149頁(yè)。

（5）參見(jiàn)彭雨晨：《ESG信息披露制度優(yōu)化：歐盟經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)鏡鑒》，載《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2023年第11期，第47-52頁(yè)。

（6）參見(jiàn)朱曉勤：《高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下ESG信息披露的規(guī)制優(yōu)化》，載《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第3期，第58頁(yè)；李傳軒，安妮：《企業(yè)ESG信息披露漂綠規(guī)制的反身法路徑》，載《江淮論壇》 2025年第1期，第 81-83頁(yè).

（7）參見(jiàn)樓秋然：《ESG信息披露：法理反思與制度建構(gòu)》，載《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2023年第3期，第24頁(yè)。

（8）國(guó)資委：《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》，2022年5月27日發(fā)布；《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)lt;央企控股上市公司ESG專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制研究gt;的通知》、《中央企業(yè)控股上市公司ESG專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制研究課題相關(guān)情況報(bào)告》、《央企控股上市公司ESG專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告參考指標(biāo)體系》及《央企控股上市公司ESG專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告參考模板》，2023年7月25日發(fā)布。

（9）生態(tài)環(huán)境方面，如生態(tài)環(huán)境部：《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，2021年5月24日發(fā)布，提出在2025年形成強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度，并明確了環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度的范圍和內(nèi)容；《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，2021年12月10日發(fā)布，進(jìn)一步完善對(duì)部分企業(yè)（包括上市公司）環(huán)境信息披露要求。綠色金融方面，如中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)：《構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年8月31日發(fā)布，提出將強(qiáng)制環(huán)境信息披露制度覆蓋到所有上市公司。再如中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、金融監(jiān)管總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)：《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2024年3月27日發(fā)布，提出完善上市公司ESG信息披露指引，鼓勵(lì)上市公司進(jìn)行ESG信息披露。

（10）上海市證券交易所：《上海證券交易所上市公司自律監(jiān)管指南第4號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制》和《上海證券交易所科創(chuàng)板上市公司自律監(jiān)管指南第13號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制》，2025年1月17日發(fā)布；深圳證券交易所：《上市公司自律監(jiān)管指南第3號(hào)——可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制》，2025年1月17日發(fā)布；北京證券交易所：《北京證券交易所上市公司可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制指南》，2025年1月17日發(fā)布。以上文件合稱(chēng)《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告編制指南》。

（11）參見(jiàn)《央企控股上市公司ESG評(píng)價(jià)體系研究》課題組：《央企控股上市公司ESG評(píng)價(jià)成果與展望》，載《國(guó)資報(bào)告》2024年第11期，第55頁(yè)。

（12）Directive（EU） 2022/2464， Article 3.

（13）Directive（EU） 2014/95， Article 1； Directive （EU） 2022/2464， Article 1， Article 5.

參考文獻(xiàn)：

［1］樓秋然.ESG信息披露：法理反思與制度建構(gòu)［J］.證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2023（3）：24-34.

［2］耿利航，朱翔宇.證券市場(chǎng)氣候信息披露制度的優(yōu)化［J］.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2024（6）：67-75.

［3］徐鳴.大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革：反思與超越——構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管新格局［J］.社會(huì)科學(xué)家，2017（12）：84-89.

［4］馮鈺婷，郭雪萌，曾曉亮.ESG信息披露與ESG評(píng)級(jí)分歧：眾口一詞還是莫衷一是？——兼論中國(guó)ESG的制度規(guī)范［J］.會(huì)計(jì)研究，2024（1）：49-63.

［5］胡婉玲，夏春萍.低碳視角下我國(guó)企業(yè)漂綠行為研究動(dòng)態(tài)與展望［J］.社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)，2023（2）：82-87.

［6］鄒星光.公司利益相關(guān)者保護(hù)的務(wù)實(shí)路徑：重申股東至上原則［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2024（4）：107-123.

［7］陳曉珊，劉洪鐸.投資者關(guān)注影響上市公司ESG表現(xiàn)嗎——來(lái)自網(wǎng)絡(luò)搜索量的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2023（2）：15-27.

［8］靳文輝.論金融監(jiān)管法的體系化建構(gòu)［J］.法學(xué)，2023（4）：133-146.

［9］肖紅軍，丁鳳茹.ESG沉默的誘因、后果與治理［J/OL］.研究與發(fā)展管理，1-14［2025-03-19］.https：//doi.org/10.13581/j.cnki.rdm.20241252.

［10］曾思.上市公司關(guān)聯(lián)交易的回應(yīng)型規(guī)制［J］.中外法學(xué)，2021（6）：1599-1618.

［11］Ian Ayres，John Braithwaite. Responsive Regulation： Transcending the Deregulation Debate［M］. New York： Oxford University Press，1992：3-5.

［12］Robert Baldwin， Martin Cave，" Martin Lodge. Understanding Regulation： Theory，Strategy， and Practice［M］. New York： Oxford University Press， 2012： 260.

［13］王玉生，趙雅棋.回應(yīng)性監(jiān)管：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織有效監(jiān)管的實(shí)踐策略［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024（3）：63-71.

［14］印偉.旅游市場(chǎng)監(jiān)管法治化路徑——以回應(yīng)性監(jiān)管為視角［J］.社會(huì)科學(xué)家，2021（10）：46-51.

［15］OECD. Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit［M］. Paris：OECD Publishing， 2018：8.

［16］劉盛.現(xiàn)代金融體系視野下的金融法：理念信守與制度表達(dá)［J］.政治與法律，2022（11）：80-95.

［17］郭靂，武鴻儒.ESG趨向下的公司治理現(xiàn)代化［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2023（4）：149-157.

［18］李燕.利益相關(guān)者保護(hù)的《公司法》表達(dá)：結(jié)構(gòu)與可能［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2023（5）：109-120.

［19］李曉蹊， 胡楊璘， 史偉. 我國(guó)ESG報(bào)告頂層制度設(shè)計(jì)初探［J］. 證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)， 2022（4）：38.

［20］劉俊海.論公司ESG信息披露的制度設(shè)計(jì)：保護(hù)消費(fèi)者等利益相關(guān)者的新視角［J］.法律適用，2023（5）：18-31.

［21］彭雨晨.ESG信息披露制度優(yōu)化：歐盟經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)鏡鑒［J］.證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2023（11）：43-55.

［22］尹玨林，趙嘉欣，華欣意，等.高質(zhì)量ESG信息披露：數(shù)智化時(shí)代下企業(yè)ESG漂洗行為決策與治理［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2025（1）：1-14.

［23］姜付秀，陳思，王驁然.ESG的合法性基礎(chǔ)［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024（6）：413-428.

［24］朱曉勤.高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下ESG信息披露的規(guī)制優(yōu)化［J］.廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2024（3）：58-67.

［25］Davine Roessingh， Jeroen de Boer. The Develo-ping Field of ESG Law and Mass Claim Instruments： A Challenging Combination［J］. An International Journal with a European Focus，2023（21）：21-35.

［26］楊炳霖.監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實(shí)施路徑研究——回應(yīng)性監(jiān)管理論的啟示［J］.中國(guó)行政管理，2014（6）：47-54.

［27］John Braithwaite. The Essence of Responsive Re-gulation［J］. University of British Columbia Law Review，2011（44）：475-520.

（責(zé)任編輯 曹樹(shù)青）