“十五五”旅游發(fā)展的認(rèn)識(shí)突破和政策創(chuàng)新1

經(jīng)過改革開放40多年來旅游業(yè)的高速發(fā)展及3年新冠疫情的沖擊，除市場(chǎng)恢復(fù)之外，中國(guó)旅游業(yè)還面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和壓力。值得注意的是，2024年5月17日黨中央首次召開全國(guó)旅游發(fā)展大會(huì)，為重新認(rèn)識(shí)和創(chuàng)新發(fā)展旅游業(yè)提供了重要指引；而2024年12月12日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，擴(kuò)大需求”，又為旅游業(yè)的政策突破提供了有利條件。認(rèn)識(shí)是政策的先導(dǎo)，政策是認(rèn)識(shí)的落實(shí)。要促進(jìn)“十五五”時(shí)期及未來中國(guó)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，旅游業(yè)不能再固守過去傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)局限和思維慣性，也不能“就旅游說旅游”思考旅游發(fā)展的相關(guān)政策，而應(yīng)該重新審視新時(shí)期旅游發(fā)展的新特征和新趨勢(shì)，并結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的戰(zhàn)略調(diào)整，“跳出旅游看旅游”，創(chuàng)新提出并積極推動(dòng)出臺(tái)立足當(dāng)前、關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)鍵性政策措施，為旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和旅游強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供重要支撐。

一、對(duì)旅游民生特性的再認(rèn)識(shí)

習(xí)近平總書記指出，旅游業(yè)是“具有顯著時(shí)代特征的民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)”。這意味著旅游業(yè)不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有很強(qiáng)的民生特性。如果說旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)主要取決于市場(chǎng)主體，那么通過旅游業(yè)來促進(jìn)以人為本理念的落實(shí)則主要靠國(guó)家政策的推動(dòng)?；谶@一認(rèn)識(shí)，就有必要強(qiáng)化充分體現(xiàn)旅游業(yè)民生特性的政策措施。無論是法國(guó)、瑞士、日本、比利時(shí)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是巴西這樣的發(fā)展中國(guó)家，都把旅游視作公民的基本權(quán)利，并通過政府補(bǔ)貼方式，發(fā)展福利旅游，讓低收入群體、弱勢(shì)群體能外出旅游。而中國(guó)浙江通過將療休養(yǎng)經(jīng)費(fèi)在單位福利費(fèi)中列支、允許家屬隨職工參加療休養(yǎng)等做法，為共同富裕提供旅游方案?！笆逦濉逼陂g，中國(guó)有望進(jìn)入高收入國(guó)家行列。在這樣的背景下，需要在國(guó)家層面上為更多公民享受旅游權(quán)利提供真金白銀的政策支持；與此同時(shí)，也可以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極探索福利旅游相關(guān)政策，以更好落實(shí)旅游民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念。此外，鑒于旅游業(yè)在助力經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民增收致富方面的特殊作用，有必要在國(guó)家鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略中，探索設(shè)立旅游促進(jìn)鄉(xiāng)村振興試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行特殊政策和體制機(jī)制試點(diǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，還可以考慮整合旅游、文化和體育等涉及生活質(zhì)量方面的工作職能，組建專門的休閑部門，系統(tǒng)解決溫飽之后老百姓美好生活的問題，為保障中國(guó)公民的民生和幸福提供更大的支持。

二、對(duì)旅游消費(fèi)功能的再認(rèn)識(shí)

旅游對(duì)應(yīng)服務(wù)消費(fèi)、最終消費(fèi)、多層次消費(fèi)和可重復(fù)消費(fèi)，是中國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)的新亮點(diǎn)，也是促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。正因?yàn)槿绱?，旅游被?guó)家層面作為擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的重要抓手。未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要從過去生產(chǎn)領(lǐng)域依賴低成本優(yōu)勢(shì)的“人口成本紅利”，逐步轉(zhuǎn)變到消費(fèi)領(lǐng)域促進(jìn)人的全面發(fā)展的“人口素質(zhì)紅利”上；從以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)為主的大投資時(shí)代轉(zhuǎn)向通過消費(fèi)升級(jí)帶動(dòng)供需協(xié)調(diào)發(fā)展的大消費(fèi)時(shí)代。在此背景下，2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“大力提振消費(fèi)”“全方位擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”“實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)”“提升消費(fèi)能力、意愿和層級(jí)”。這就意味著，未來旅游將在促消費(fèi)方面扮演更加重要的角色。盡管旅游對(duì)增加消費(fèi)異常關(guān)鍵，但也要充分認(rèn)識(shí)到旅游消費(fèi)更多是結(jié)果而不是原因，擴(kuò)大旅游消費(fèi)的關(guān)鍵在于“能消費(fèi)”“想消費(fèi)”和“敢消費(fèi)”。因此，促進(jìn)旅游消費(fèi)的政策不能僅僅局限于通過保障消費(fèi)安全和凈化市場(chǎng)秩序讓更多游客“敢消費(fèi)”，而應(yīng)該更多在“能消費(fèi)”和“想消費(fèi)”政策上尋求突破。在政策取向上，可借鑒1998年中央將旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)培育的政策措施（漲工資和黃金周），找準(zhǔn)制約居民旅游消費(fèi)的主要障礙，研究出臺(tái)居民收入增長(zhǎng)計(jì)劃，同時(shí)積極探索更為靈活的彈性休假和彈性工作模式，以及更為合理的中長(zhǎng)節(jié)假日安排，并通過增加節(jié)假日時(shí)間、探索4.5天工作制甚至4天工作制（冰島已全面實(shí)施4天工作制、日本和西歐國(guó)家一些企業(yè)試行4天工作制）等方式，逐步增加勞動(dòng)者的休息時(shí)間。還可以借鑒歐洲一些國(guó)家的勞工休閑計(jì)劃，通過國(guó)家組織和補(bǔ)貼等方式支持廣大勞動(dòng)者在淡季外出度假，這既可以體現(xiàn)社會(huì)主義制度對(duì)廣大人民群眾的關(guān)懷，也可以有效盤活閑置旅游度假設(shè)施。此外，還可以參照消費(fèi)品以舊換新的政策思路，研究出臺(tái)一定金額國(guó)內(nèi)旅游消費(fèi)抵扣個(gè)人所得稅政策，鼓勵(lì)中高收入群體（據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2024》，個(gè)人所得稅繳納金額1.48萬億元）旅游消費(fèi)。

三、對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的再認(rèn)識(shí)

旅游產(chǎn)業(yè)是旅游供給的主要內(nèi)容。按照“著力完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系”的要求，就需要在優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)方面下硬工夫。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于混淆了統(tǒng)計(jì)意義的旅游產(chǎn)業(yè)和政策層面的旅游供給，使得我們從供給端促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)方面缺少有力的政策措施。旅游產(chǎn)業(yè)主要是從旅游者的需求方進(jìn)行測(cè)度，因此，其在統(tǒng)計(jì)上體現(xiàn)為參加觀光、度假、探親和公務(wù)活動(dòng)的旅游者與吃住行游購(gòu)?qiáng)氏嚓P(guān)的一組產(chǎn)業(yè)集束。統(tǒng)計(jì)意義上的旅游人數(shù)和旅游收入與旅游企業(yè)真實(shí)的感受可能存在較大的背離，這也是多年來造成旅游業(yè)“宏觀報(bào)喜，微觀報(bào)憂”反差的主要原因。從這個(gè)意義上講，如果僅僅依據(jù)統(tǒng)計(jì)意義上的旅游人數(shù)和旅游收入來制定旅游產(chǎn)業(yè)政策很容易陷入誤區(qū)。如果不把旅游統(tǒng)計(jì)意義上的加油站、航空公司、鐵路企業(yè)、社會(huì)餐館、社會(huì)商場(chǎng)等市場(chǎng)主體視作旅游企業(yè)的話，研究制定有意義的旅游產(chǎn)業(yè)供給政策就應(yīng)該聚焦為觀光、度假游客提供核心吸引和主體體驗(yàn)的傳統(tǒng)和新興旅游企業(yè)。具體而言，在新時(shí)期旅游產(chǎn)業(yè)供給的政策取向上，一方面應(yīng)從增量向存量轉(zhuǎn)變，出臺(tái)政策鼓勵(lì)通過文化旅游項(xiàng)目盤活各類閑置資源；另一方面應(yīng)從“抓大”向“促小”轉(zhuǎn)變，改變一味追求旅游大投資、大項(xiàng)目的工作思路，在政策上重點(diǎn)支持中小旅游企業(yè)發(fā)展，可以借鑒中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)投資基金模式，設(shè)立國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，加快培育一大批創(chuàng)新活力足、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的中小旅游企業(yè)。此外，還應(yīng)該貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記“生態(tài)保護(hù)和生態(tài)旅游發(fā)展相得益彰”的重要指示，防止“一刀切”的生態(tài)紅線政策，避免挫傷旅游投資商的積極性；在做好生態(tài)保護(hù)的前提下，為旅游項(xiàng)目建設(shè)提供必要的空間支持。同時(shí)，還應(yīng)該以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)為目標(biāo)完善旅游統(tǒng)計(jì)制度，形成能真正反映旅游投資和供給的數(shù)據(jù)體系，從而為旅游企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信號(hào)，讓市場(chǎng)規(guī)律在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中真正發(fā)揮作用。

四、對(duì)旅游技術(shù)運(yùn)用的再認(rèn)識(shí)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力主要取決于科技的進(jìn)步。同樣，對(duì)旅游業(yè)而言，借助科技的力量發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力在旅游業(yè)的應(yīng)用，推動(dòng)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將成為“十五五”時(shí)期旅游行業(yè)的主要任務(wù)。盡管科學(xué)技術(shù)在旅游業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，但也應(yīng)該清醒地看到，旅游本身不是高新技術(shù)的原發(fā)領(lǐng)域，而主要是高新技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景。一方面，科技為旅游高質(zhì)量發(fā)展賦能，提高了旅游產(chǎn)業(yè)的供給能力；另一方面，旅游產(chǎn)業(yè)為科技提供運(yùn)用的渠道和空間，加速推動(dòng)了高新技術(shù)的轉(zhuǎn)化。從新質(zhì)生產(chǎn)力本身的視角看，高新技術(shù)更多體現(xiàn)為原發(fā)型新質(zhì)生產(chǎn)力，而在旅游領(lǐng)域，新質(zhì)生產(chǎn)力主要體現(xiàn)為應(yīng)用型新質(zhì)生產(chǎn)力。從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力強(qiáng)調(diào)的創(chuàng)新視角看，旅游領(lǐng)域的新質(zhì)生產(chǎn)力主要不是科技創(chuàng)新，而是通過科技運(yùn)用促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。旅游領(lǐng)域發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，核心是深化科技和旅游的深度融合。而旅游作為服務(wù)業(yè)，除技術(shù)進(jìn)步帶來的產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新之外，人的服務(wù)同樣重要。這就意味著，不能用技術(shù)決定論的思維指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展，而應(yīng)該根據(jù)旅游業(yè)自身的特點(diǎn)和規(guī)律，通過科技和人才雙輪驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在具體的政策方向上，可以主動(dòng)對(duì)接2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“開展新技術(shù)新產(chǎn)品新場(chǎng)景大規(guī)模應(yīng)用示范行動(dòng)”的要求，通過財(cái)稅政策支持，鼓勵(lì)人工智能先進(jìn)技術(shù)在旅游企業(yè)和城市旅游目的地建設(shè)場(chǎng)景中率先運(yùn)用。此外，還需要在國(guó)家層面推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新政策中，大力發(fā)展旅游相關(guān)領(lǐng)域裝備制造業(yè)，加快實(shí)現(xiàn)旅游裝備的國(guó)產(chǎn)替代。同時(shí)，還需要從教育培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面入手，全面提高旅游服務(wù)質(zhì)量。

五、對(duì)旅游促進(jìn)方式的再認(rèn)識(shí)

旅游業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了旅游企業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外，游客在旅游過程還需要旅游公共信息咨詢、旅游交通保障、旅游應(yīng)急安全救援、旅游權(quán)益保障以及一系列旅游惠民便民的服務(wù)措施。而這些服務(wù)很難完全通過市場(chǎng)化的手段提供，這就要求政府從事業(yè)發(fā)展的高度，加大公共資源的投入，才能最大限度滿足游客的需要。而從旅游體驗(yàn)看，游客在非慣常環(huán)境的旅游活動(dòng)，既會(huì)接受主要由企業(yè)提供的餐飲、住宿、景點(diǎn)參觀、購(gòu)物、娛樂等純商業(yè)化服務(wù)，同時(shí)也會(huì)接受主要由政府提供的各種旅游公共服務(wù)。無論是商業(yè)化旅游服務(wù)，還是旅游公共服務(wù)，這些服務(wù)都構(gòu)成游客體驗(yàn)的有機(jī)組成部分。這就意味著政策層面促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，務(wù)必按照習(xí)近平總書記提出的“統(tǒng)籌政府與市場(chǎng)”的要求，一手抓旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，一手抓旅游公共服務(wù)。具體而言，要進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷，破除限制旅游汽車跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)、導(dǎo)游人員跨區(qū)域從業(yè)等地方保護(hù)主義壁壘，進(jìn)一步理順旅游平臺(tái)型企業(yè)和旅游實(shí)體經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的利益關(guān)系，營(yíng)造更加公平合理的旅游經(jīng)營(yíng)環(huán)境。同時(shí)，要加快建立旅游公共服務(wù)固定的財(cái)政資金投入機(jī)制，將旅游公共服務(wù)作為財(cái)政投資重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，通過支持旅游服務(wù)示范城市建設(shè)，全面提高旅游目的地公共服務(wù)能力。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院副教授、通訊作者，第三作者系該校副教授；收稿日期：2025-01-29）