自由貿(mào)易試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放：緣由、掣肘與路徑

［摘"要］在擴(kuò)大對內(nèi)對外開放中強(qiáng)動力、增活力，是打開高質(zhì)量發(fā)展新天地的重要舉措。持續(xù)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的應(yīng)然使命和提升進(jìn)路，以自由貿(mào)易試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放具有可行性與必要性。在探討自由貿(mào)易試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的緣由和掣肘的基礎(chǔ)上，提出如下政策建議：提升自由貿(mào)易試驗區(qū)改革自主權(quán)限以推進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放，強(qiáng)化自由貿(mào)易試驗區(qū)連接內(nèi)外功能以提升對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)水平，完善自由貿(mào)易試驗區(qū)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制以合力攻克擴(kuò)大對內(nèi)對外開放難題，健全自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)驗推廣機(jī)制以形成全方位擴(kuò)大對內(nèi)對外開放格局。

［關(guān)鍵詞］自由貿(mào)易試驗區(qū)；對內(nèi)對外開放；均衡協(xié)調(diào)性；開放型經(jīng)濟(jì)新體制

［中圖分類號］""F752［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］"A［文章編號］""1673-0461（2025）02-0061-08

一、引言

堅定不移地擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是中國構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的必由之路，也是中國向國際社會作出的鄭重承諾。2023年5月以來，習(xí)近平總書記先后在視察陜西、江西和廣西等地時多次強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大對內(nèi)對外開放”，將對內(nèi)開放置于與對外開放同等重要的地位，為中國建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制指明了方向。自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗區(qū)）是繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后中國縱深推進(jìn)改革開放的又一創(chuàng)舉，發(fā)揮著改革創(chuàng)新“試驗田”和對外開放“橋頭堡”的功能作用，已然成為中國推進(jìn)對內(nèi)對外開放事業(yè)的重要場域載體。在應(yīng)然層面上，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放包含兩層含義：一是推進(jìn)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對內(nèi)對外開放；二是提升對內(nèi)開放與對外開放的均衡協(xié)調(diào)性。其中，對內(nèi)開放意為國內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的互相開放，關(guān)鍵在于建立健全消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷和清除市場壁壘的體制機(jī)制；對外開放則是面向世界和其他經(jīng)濟(jì)體的開放，主要內(nèi)容是在互利共贏的原則下參與全球競爭、合作與治理活動。此二者在理論上存在著明顯的相互依存、互為正反饋關(guān)系，在實踐中則隨著國內(nèi)外形勢變化而有所側(cè)重。長期以來，對外開放在中國開放事業(yè)以及相關(guān)理論研究與政策設(shè)計上都處于更顯性的位置，對內(nèi)開放則較為遜色。因此，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的核心要義就是以對內(nèi)開放與對外開放的協(xié)同聯(lián)動持續(xù)擴(kuò)大中國更高水平的開放。考慮到中國設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的初衷與目標(biāo)就是依托制度創(chuàng)新來深化改革和擴(kuò)大開放，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放既是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的應(yīng)然使命，也是落實黨的二十大報告所提出的“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”的重要進(jìn)路。

現(xiàn)有研究更多地聚焦于自貿(mào)試驗區(qū)何以推動中國金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、數(shù)據(jù)跨境流動等領(lǐng)域制度型對外開放的相關(guān)議題［1-4］，部分研究關(guān)注自貿(mào)試驗區(qū)何以深化對內(nèi)改革的問題［5-6］，還有研究探討自貿(mào)試驗區(qū)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局建構(gòu)中的作用［7-8］。盡管這些研究在一定程度上涉及自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放這一議題，但并未明確地將對內(nèi)開放及其與對外開放的協(xié)調(diào)性納入研究范疇，不足以系統(tǒng)地理解自貿(mào)試驗區(qū)在中國更高水平全面開放中的作用。基于這種認(rèn)識，本文將對內(nèi)開放與對外開放置于統(tǒng)一的分析框架，在明確自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的緣由和掣肘的基礎(chǔ)上，就自貿(mào)試驗區(qū)何以擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放提出政策建議，以期為自貿(mào)試驗區(qū)更好地服務(wù)國家開放戰(zhàn)略和自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略提供有益參考。

二、自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的緣由

自貿(mào)試驗區(qū)為何要和為何能擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的緣由可從兩方面進(jìn)行理解：一是擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的必要性；二是自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的可行性與必要性。具體而言，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是對改革開放國策①的基本遵循和構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，也是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的應(yīng)然使命和邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要進(jìn)路。

（一）擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是對改革開放國策的基本遵循

中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平指出：“為了搞建設(shè)，需要實行兩個開放，一個是對內(nèi)開放，一個是對外開放?！保?］232對內(nèi)開放是“一個地區(qū)對另外一個地區(qū)，一個部門對另外一個部門”的開放，其意在“對內(nèi)搞活”，即“通過開放調(diào)動全國人民的積極性”［9］135。在論及改革時，鄧小平則強(qiáng)調(diào)“改革就是搞活，對內(nèi)搞活也就是對內(nèi)開放”［9］98，“無論是農(nóng)村改革還是城市改革，其基本內(nèi)容和基本經(jīng)驗都是開放，對內(nèi)把經(jīng)濟(jì)搞活，對外更加開放”［9］82。這表明在鄧小平的改革開放思想中，改革與開放是辯證統(tǒng)一的，對內(nèi)開放與對外開放是協(xié)同互促的，提升對內(nèi)開放與對外開放的協(xié)調(diào)性是改革開放的應(yīng)有之義。然而在實踐層面，由于改革開放初期中國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建急需國外資本、先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗，適逢承接發(fā)達(dá)國家和亞洲“四小龍”等新興工業(yè)化國家（地區(qū)）把勞動密集型產(chǎn)業(yè)和低技術(shù)高消耗產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的契機(jī)，國內(nèi)政策則主張“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”，因此對外開放相較于對內(nèi)開放更具緊迫性，也更受重視。這在對外開放政策于1982年12月被正式寫入憲法、確立為基本國策之后，表現(xiàn)得更為明顯。這使得中國對內(nèi)開放水平在整體上滯后于對外開放水平，造成了對內(nèi)開放與對外開放不平衡不協(xié)調(diào)的問題。一個典型表現(xiàn)就是，對于部分外資能夠進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域來說，民營資本卻面臨著不同程度的進(jìn)入限制，這也與引進(jìn)外資作為地方官員的重要考核指標(biāo)相聯(lián)系。對此，黨的十七大報告在強(qiáng)調(diào)“拓展對外開放廣度和深度”的同時，主張“實現(xiàn)對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)”，對對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。上述可見，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是對改革開放國策本源要義的基本遵循。

（二）擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求

經(jīng)過四十余年的改革開放，中國對外開放的大門越開越大，已然形成多層次、全方位、寬領(lǐng)域的對外開放格局，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較之于改革開放初期實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。然而需要注意的是，當(dāng)前中國對外開放的國際形勢發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)為以美國為代表的部分發(fā)達(dá)國家企圖擾亂國際局勢、打破其主導(dǎo)創(chuàng)建的多邊主義國際秩序，以達(dá)到轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾和阻礙新興經(jīng)濟(jì)體崛起的目的。尤其為遏制中國科技發(fā)展，美國將中國視為最主要的競爭對手，并聯(lián)合其盟友對華施加“脫鉤斷鏈”的威脅［10］。在這種不良示范效應(yīng)的作用下，傳統(tǒng)國際發(fā)展共識和國際合作式微，中國對外開放合作及其紅利效應(yīng)的空間也日漸逼仄。中國在這一現(xiàn)實背景下主動求變、積極應(yīng)變，在黨的十九屆五中全會上提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際‘雙循環(huán)’相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，在黨的二十大報告中進(jìn)一步要求不斷“增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量和水平”。新發(fā)展格局在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展向內(nèi)需主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的同時，重申統(tǒng)籌利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，對對內(nèi)開放以及對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。這也驅(qū)動中國改革開放側(cè)重點向“對外改革、對內(nèi)開放”轉(zhuǎn)變，即對外更加注重推動全球與區(qū)域治理變革，對內(nèi)更加注重推進(jìn)地區(qū)之間、部門之間相互開放［11］。在新發(fā)展格局語境下，擴(kuò)大對內(nèi)開放意在暢通國內(nèi)大循環(huán)，致力于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，打破省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)的自我小循環(huán)，疏通生產(chǎn)、分配、交換和消費等各環(huán)節(jié)的堵點；擴(kuò)大對外開放要求中國實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放，以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)效率和水平；擴(kuò)大對內(nèi)對外開放則要求國內(nèi)國際“雙循環(huán)”相互促進(jìn)。因此，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。

（三）擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的應(yīng)然使命

黨的十八大之后，中國進(jìn)入改革攻堅期、開放新階段和發(fā)展新常態(tài)，集中表現(xiàn)為對內(nèi)改革由增量式改革向存量式改革轉(zhuǎn)變，對外開放由商品要素流動開放向規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)開放轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力由要素驅(qū)動和投資驅(qū)動向服務(wù)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在具體層面，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨外需回落、內(nèi)需不足和產(chǎn)能過剩等突出問題，亟須加快結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型；美歐日三大經(jīng)濟(jì)體先后發(fā)起跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定，以及諸邊服務(wù)業(yè)協(xié)議等新一輪多邊貿(mào)易談判，力圖以更高標(biāo)準(zhǔn)的全球貿(mào)易與服務(wù)規(guī)則取代現(xiàn)行的世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，未受邀參與上述談判的中國或?qū)⒚媾R“二次入世”風(fēng)險。在新一輪改革開放亟待破局的關(guān)頭，黨中央和國務(wù)院統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，作出設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的重大決策。這是中國踐行黨的十八大報告提出的“必須實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略”的起點性事件，標(biāo)志著中國改革開放事業(yè)進(jìn)入新的歷史階段。相較于自由貿(mào)易區(qū)，自貿(mào)試驗區(qū)依據(jù)本國法律自主地開展開放“壓力測試”和“風(fēng)險測試”，能夠更穩(wěn)妥地探索開放新途徑、積累開放新經(jīng)驗，更有助于統(tǒng)籌好開放與安全的關(guān)系；與國際上的自由貿(mào)易園區(qū)和國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)顯著不同的是，自貿(mào)試驗區(qū)不是政策“洼地”，而是改革開放“高地”，旨在通過先行先試、制度創(chuàng)新全面深化改革和擴(kuò)大開放（見表1）。2013年9月，中國首個自貿(mào)試驗區(qū)——上海自貿(mào)試驗區(qū)正式獲批設(shè)立，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》明確要求其“加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化”，這對當(dāng)時已走在中國改革開放前列的上海在持續(xù)深化改革和擴(kuò)大開放上提出了更高的要求。從上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立的背景和目標(biāo)上不難看出，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的重要使命。

（四）擴(kuò)大對內(nèi)對外開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的提升進(jìn)路

截至2023年底，中國自貿(mào)試驗區(qū)歷經(jīng)七次擴(kuò)容增至22個，已形成從沿海到內(nèi)陸再到沿邊、從東部到中部再到西部全面推進(jìn)的發(fā)展格局。隨著版圖的不斷拓展，中國自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)入了差別化探索的高質(zhì)量發(fā)展階段，這也是黨的二十大報告提出“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”的重要基礎(chǔ)背景。以全面深化改革和擴(kuò)大開放為初衷的自貿(mào)試驗區(qū)也需在擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的場域中實現(xiàn)質(zhì)的提升，這背后的邏輯是：自貿(mào)試驗區(qū)唯有在持續(xù)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放中才能精準(zhǔn)把握當(dāng)前及未來改革開放中的痛點難點，進(jìn)而才能有的放矢地推進(jìn)制度創(chuàng)新探索。在擴(kuò)大對內(nèi)開放上，為耕好改革“試驗田”，自貿(mào)試驗區(qū)要率先在政府職能轉(zhuǎn)變、國資國企改革、金融體制改革、全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建，以及反壟斷和反不正當(dāng)競爭等領(lǐng)域?qū)で笸黄?；為做好改革?jīng)驗復(fù)制推廣工作，自貿(mào)試驗區(qū)要通過自貿(mào)試驗區(qū)之間以及自貿(mào)試驗區(qū)與周邊區(qū)域之間聯(lián)動發(fā)展，形成“自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗推廣—周邊區(qū)域問題反饋—自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)化試點”的動態(tài)改革過程。沿邊型和內(nèi)陸型自貿(mào)試驗區(qū)要發(fā)揮好對內(nèi)開放的示范帶動作用和樞紐作用，積極承擔(dān)起與中部崛起、西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對接的重任。在擴(kuò)大對外開放上，為對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則、加快服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放，自貿(mào)試驗區(qū)需銜接“一帶一路”倡議、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等中國發(fā)起或已加入的國際合作框架，推進(jìn)中國加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的壓力測試，在金融業(yè)、電信業(yè)和自然人流動等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放的模式與路徑上加強(qiáng)探索。進(jìn)一步地，為形成開放對改革的倒逼作用和改革對開放的支撐作用，自貿(mào)試驗區(qū)要著力增進(jìn)對內(nèi)開放與對外開放的均衡協(xié)調(diào)性。

三、自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的掣肘

自貿(mào)試驗區(qū)已在全面深化改革和擴(kuò)大開放上進(jìn)行了深入探索并先后開展了七批改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣工作，但在擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放上仍面臨主客觀層面上的掣肘［13］。這既涉及嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外開放環(huán)境和有待提升的對內(nèi)對外開放協(xié)調(diào)性，也包括自貿(mào)試驗區(qū)在擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的探索能力與經(jīng)驗推廣質(zhì)效上的不足。

（一）對內(nèi)對外開放的國內(nèi)外環(huán)境依然復(fù)雜嚴(yán)峻

當(dāng)前和今后一個時期，中國對內(nèi)對外開放的國內(nèi)外環(huán)境依然復(fù)雜嚴(yán)峻。在國際層面，盡管全球已進(jìn)入新冠疫情大流行后的正常時期，但中東沖突升級對能源市場的沖擊、食品價格上漲對糧食安全的威脅、商品貿(mào)易暴跌對國際貿(mào)易作為經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動力的制約，以及主要發(fā)達(dá)國家央行轉(zhuǎn)向量化緊縮政策對金融穩(wěn)定的挑戰(zhàn)等突出問題，使得全球難以全面恢復(fù)疫情對各經(jīng)濟(jì)體造成的損失和部分經(jīng)濟(jì)體不合理的抗疫政策對多邊貿(mào)易體系造成的損害［14］。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國受全球發(fā)展與治理問題的制約更為深切，中國對外開放受地緣政治分裂、全球商品貿(mào)易低迷和多邊貿(mào)易體制式微的威脅也更為嚴(yán)重。尤其中國對外開放還受到美國及其盟友的遏制，盡管美國兩黨在以戰(zhàn)略競爭為名全面打壓中國上達(dá)成了共識，但美國2024年大選使得美國及其盟友對華政策存在更大的不確定性［15］。在國內(nèi)層面，區(qū)域壁壘和地方保護(hù)制約著地區(qū)之間的相互開放，條塊分割和各自為政制約著部門之間的相互開放，壟斷和不正當(dāng)競爭制約著產(chǎn)業(yè)之間的相互開放。在地區(qū)層面，地方政府存在出于“GDP競賽”的考慮而人為地設(shè)置地區(qū)性壁壘以保護(hù)本地要素、產(chǎn)品、服務(wù)和市場的動機(jī)，這在很大程度上造成了要素資源錯配、區(qū)域發(fā)展不平衡和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善等問題，對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場產(chǎn)生了障礙。在部門層面，由于部門利益沖突、開放意識淡薄，以及對開放后果的擔(dān)憂，加之缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，部門間在數(shù)據(jù)信息開放共享上的意愿不強(qiáng)、水平不高，這顯然不利于政府職能轉(zhuǎn)變、行政成本降低和公共服務(wù)能力提升。在產(chǎn)業(yè)層面，自然壟斷、行政壟斷和不正當(dāng)競爭使得部分行業(yè)對民資和外資存在較高的進(jìn)入壁壘，不公平、不充分的競爭不可避免地制約著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動力、國際競爭力和產(chǎn)業(yè)鏈韌性的提升。

（二）對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)性仍然有待提升

中國對內(nèi)對外開放的協(xié)調(diào)性不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對內(nèi)開放總體上滯后于對外開放；二是對內(nèi)開放與對外開放的聯(lián)動性有待提升。中國在改革開放初期為快速打開對外開放局面、融入全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，成立了國家進(jìn)出口管理委員會和國家外國投資管理委員會并創(chuàng)辦了經(jīng)濟(jì)特區(qū)；為加快推進(jìn)入世談判和與WTO規(guī)則接軌，中國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革方向并對涉外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、投資、法律、法規(guī)和制度進(jìn)行了全面修訂。不難發(fā)現(xiàn)，在這些階段，盡管對內(nèi)對外開放的力度都很大，但對外開放更具緊迫性與現(xiàn)實意義，對內(nèi)改革往往以對外開放為目標(biāo)和驅(qū)動力。加入WTO后，為兌現(xiàn)入世承諾，中國在政府職能、市場經(jīng)濟(jì)體制、貿(mào)易投資環(huán)境和經(jīng)貿(mào)規(guī)則制度等領(lǐng)域大幅改革，形成了以開放促改革的局面。然而，在利益集團(tuán)和制度慣性的約束下，對內(nèi)改革開放面臨的阻力并不亞于對外開放，對內(nèi)改革開放的進(jìn)程始終滯后于對外開放。這在對內(nèi)改革開放進(jìn)入深水區(qū)而經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動的當(dāng)下表現(xiàn)得更為突出和致命。進(jìn)一步地，對內(nèi)對外開放進(jìn)程的不一致性會制約對內(nèi)對外開放的聯(lián)動性，而對內(nèi)開放和對外開放作為開放的兩個子系統(tǒng)，在根本目標(biāo)和核心任務(wù)上具有一定的共通性，在服務(wù)開放總系統(tǒng)上體現(xiàn)“木桶原理”。圖1列示借鑒趙春明和褚婷婷（2023）［16］做法測算的中國內(nèi)外貿(mào)一體化水平表明，1993—2007年內(nèi)外貿(mào)一體化水平在各區(qū)域均徘徊在0.7的平均水平且呈現(xiàn)穩(wěn)中微降的趨勢；2008—2022年東部地區(qū)呈現(xiàn)波動上升趨勢，中西部地區(qū)則呈現(xiàn)先波動下降后波動上升趨勢，東部和中西部之間拉開了明顯的差距?？梢該?jù)此推測，中國在2008年之后實施的擴(kuò)大內(nèi)需舉措在東部地區(qū)效果更明顯。從內(nèi)外貿(mào)一體化這一衡量對內(nèi)對外開放聯(lián)動性的指標(biāo)上看，中國尤其是中西部地區(qū)在對內(nèi)對外開放的聯(lián)動性上仍有待提升。

（三）自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的探索能力尚有不足

自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的探索能力受主客觀兩方面因素的制約。在客觀層面，由于實施范圍、管理體制和法律適用等方面的局限，自貿(mào)試驗區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主管理的權(quán)能還不充分。其一，除海南和新疆之外，其余自貿(mào)試驗區(qū)的實施范圍都在120平方公里左右，地理空間的有限性在一定程度上制約著自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)濟(jì)承載力、戰(zhàn)略承接力和制度創(chuàng)新演化場域，這也是上海和浙江兩個自貿(mào)試驗區(qū)先后擴(kuò)展區(qū)域的重要原因。其二，自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的運行機(jī)制為“中央授權(quán)、部委支持與地方自主改革”，這其中隱含著政府“自上而下”授權(quán)管理體制與自貿(mào)試驗區(qū)“自下而上”改革探索機(jī)制之間的矛盾。在多層級政府管理體制下，自貿(mào)試驗區(qū)面臨著事權(quán)重疊、多頭管理和府際協(xié)調(diào)等障礙，這往往致使改革措施無法及時落地。其三，自貿(mào)試驗區(qū)在法律適用問題上仍未理順與現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)系，加之自貿(mào)試驗區(qū)容錯機(jī)制大多未將免責(zé)條件具體化，缺少決策自主權(quán)和立法權(quán)的自貿(mào)試驗區(qū)難免在改革探索中畏手畏腳，致使各自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索上存在同質(zhì)化和淺層化問題。在上述客觀因素制約下，自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索中存在路徑依賴、系統(tǒng)性不夠和落實不到位等突出問題，主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索中仍存在重貨物貿(mào)易、輕服務(wù)貿(mào)易的路徑依賴，這既不符合當(dāng)前貨物貿(mào)易持續(xù)低迷而服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)勁復(fù)蘇的全球性趨勢，也不符合自貿(mào)試驗區(qū)在推進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放上的目標(biāo)定位。另一方面，自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索中缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，不同部門改革的重點、次序和節(jié)奏不一致，且缺少與地方發(fā)展目標(biāo)的相容性，使得綜合性改革的開展和單項改革的落實受阻。從本質(zhì)上看，自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展上的主客觀制約因素正是中國深化改革開放面臨阻力的集中表現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)克服這些因素的過程也是中國深化改革和擴(kuò)大開放的過程。

（四）自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的經(jīng)驗推廣還不到位

自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的經(jīng)驗要復(fù)制推廣至其他地區(qū)才能真正發(fā)揮全面深化改革開放的作用。然而，自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的經(jīng)驗推廣還不到位，對周邊地區(qū)的正向溢出效應(yīng)尚不明顯，這背后可能有四種原因。其一，自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”超過“輻射效應(yīng)”，拉大了自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)間的發(fā)展差異。自貿(mào)試驗區(qū)依托發(fā)展基礎(chǔ)、制度創(chuàng)新、市場活力和營商環(huán)境等方面的優(yōu)勢，極易在區(qū)域內(nèi)形成要素聚集地和經(jīng)濟(jì)增長極，并對周邊地區(qū)的要素資源和外資外企產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。部分實證研究就呈現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生一定負(fù)向溢出效應(yīng)的經(jīng)驗證據(jù)［17］。這可能會阻礙自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗推廣的通道，并對周邊地區(qū)的對內(nèi)對外開放產(chǎn)生抑制作用。其二，由于實施范圍和功能空間的有限性，自貿(mào)試驗區(qū)的改革探索經(jīng)驗往往缺少系統(tǒng)性，部分試點經(jīng)驗只涉及單一部門或少數(shù)部門改革，對周邊地區(qū)對內(nèi)對外開放的推動作用有限。進(jìn)一步地，自貿(mào)試驗區(qū)的改革探索經(jīng)驗與地方發(fā)展目標(biāo)的聯(lián)動性有所不足，這可能會影響自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗推廣在周邊地區(qū)對內(nèi)對外開放事業(yè)中的適用性。其三，制度創(chuàng)新與體制改革是一項系統(tǒng)工程，周邊地區(qū)通常缺少相應(yīng)配套的政策與措施支持，短期內(nèi)難以直接承接源自自貿(mào)試驗區(qū)這種特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的改革探索經(jīng)驗。即使在自貿(mào)試驗區(qū)之間，也可能因為改革探索重點與次序不同而產(chǎn)生探索經(jīng)驗的不兼容性。其四，目前尚缺少針對自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗在周邊地區(qū)應(yīng)用效果的評價體系，由此難以形成周邊地區(qū)經(jīng)驗應(yīng)用效果反饋對自貿(mào)試驗區(qū)動態(tài)優(yōu)化改革探索內(nèi)容與模式的長效機(jī)制?？梢?，自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索中仍存在“重試點、輕推廣，更輕應(yīng)用效果評價”的問題，這將在很大程度上制約自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的經(jīng)驗推廣效果。

四、自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的路徑

為克服自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放的掣肘因素，要提升自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)限以推進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放，要強(qiáng)化自貿(mào)試驗區(qū)連接內(nèi)外功能以提升對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)水平，要完善自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制以合力攻克擴(kuò)大對內(nèi)對外開放難題，要健全自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗推廣機(jī)制以形成全方位擴(kuò)大對內(nèi)對外開放格局。

（一）提升自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)限，推進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放

自貿(mào)試驗區(qū)的改革自主權(quán)限可嘗試從實施范圍、管理體制和法律適用三個方面予以提升。在實施范圍上，允許自貿(mào)試驗區(qū)在現(xiàn)有片區(qū)的基礎(chǔ)上，以備案制的方式在區(qū)域內(nèi)有條件的地區(qū)設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展區(qū)，以擴(kuò)大自貿(mào)試驗區(qū)的綜合承載力和功能空間。在管理體制上，對有條件的自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)一步下放省級、市級管理事項權(quán)限，允許自貿(mào)試驗區(qū)通過合署辦公、加掛牌子等方式與地方政府行政管理體制相融合，以提升自貿(mào)試驗區(qū)在改革探索上的權(quán)限與效能。在法律適用上，進(jìn)一步擴(kuò)大在自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整適用法律法規(guī)的范疇，加快研究制定自貿(mào)試驗區(qū)條例，為自貿(mào)試驗區(qū)改革探索提供法律依據(jù)?；诟蟮母母镒灾鳈?quán)限，自貿(mào)試驗區(qū)可嘗試從深化市場準(zhǔn)入負(fù)面清單改革、對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則和建設(shè)自由科技創(chuàng)新試驗區(qū)等方面推進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放。首先，在《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）和《自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）的基礎(chǔ)上，持續(xù)推動負(fù)面清單事項縮減，提升服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)γ褓Y、外資的開放力度，對國資、民資、外資施行更加公平的政策。在一定條件下，可允許自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)自身發(fā)展實際調(diào)整負(fù)面清單，以差別化的負(fù)面清單深化自貿(mào)試驗區(qū)差別化探索機(jī)制。其次，自貿(mào)試驗區(qū)要聯(lián)合國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點積極擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放，組織國內(nèi)服務(wù)業(yè)發(fā)展主體合力對接RCEP、CPTPP和DEPA等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。最后，考慮到科技是全球規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)競爭的內(nèi)核，可借鑒山東自貿(mào)試驗區(qū)青島片區(qū)的做法，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)建設(shè)自由科技創(chuàng)新試驗區(qū)。在對內(nèi)對外兩個開放式創(chuàng)新維度下將自由科技創(chuàng)新試驗區(qū)打造為全球創(chuàng)新策源地和創(chuàng)新要素集散地，以科技自立自強(qiáng)夯實服務(wù)業(yè)領(lǐng)域高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放的科技基礎(chǔ)［18］。

（二）強(qiáng)化自貿(mào)試驗區(qū)連接內(nèi)外功能，提升對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)水平

自貿(mào)試驗區(qū)連接國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的樞紐功能，尤其是促進(jìn)國內(nèi)國際要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合的效能，關(guān)乎中國對內(nèi)對外開放的整體水平和協(xié)調(diào)水平。在人流方面，借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)的做法，讓一定范圍的外籍專業(yè)人才在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)備案后自由執(zhí)業(yè)，以此促進(jìn)外籍人才與本土人才在合作交流中協(xié)同發(fā)展。在物流方面，各自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)地理位置打造內(nèi)陸型或沿海沿邊型多式聯(lián)運的國際物流體系，依托國際物流樞紐打造國際貿(mào)易分撥、中轉(zhuǎn)、銷售和結(jié)算中心。在資金流方面，推動自由貿(mào)易賬戶不斷優(yōu)化管理模式、完善賬戶功能、拓展適用范圍，強(qiáng)化其聯(lián)通境內(nèi)外市場、支持本外幣融資和風(fēng)險集中管理等功能，嘗試在資本項目可兌換方面有所突破。在信息流方面，加快國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道試點和數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點經(jīng)驗推廣，提升自貿(mào)試驗區(qū)國際通信網(wǎng)絡(luò)性能和用戶跨境信息交互體驗。在推動人流、物流、資金流和信息流等要素資源在國內(nèi)國際兩個市場間有序流動的基礎(chǔ)上，自貿(mào)試驗區(qū)要進(jìn)一步以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)的效率與水平，努力消除地區(qū)之間、部門之間和產(chǎn)業(yè)之間的開放障礙。一方面，自貿(mào)試驗區(qū)要著力推動內(nèi)外貿(mào)規(guī)則制度銜接、市場渠道對接和發(fā)展環(huán)境融合，以內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展對周邊地區(qū)對內(nèi)對外協(xié)同開放形成示范帶頭作用。另一方面，自貿(mào)試驗區(qū)要加快破除區(qū)域壁壘、部門分割和行業(yè)壟斷等妨礙統(tǒng)一市場與公平競爭體制機(jī)制的經(jīng)驗探索，加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)程，以高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的統(tǒng)一市場推動國內(nèi)地區(qū)之間、部門之間和產(chǎn)業(yè)之間的開放?？傮w而言，自貿(mào)試驗區(qū)要強(qiáng)化在“雙循環(huán)”中的樞紐和節(jié)點作用，以暢通有效的國內(nèi)國際“雙循環(huán)”改善中國擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的環(huán)境，提升中國對內(nèi)對外開放的均衡協(xié)調(diào)水平。

（三）完善自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，合力攻克擴(kuò)大對內(nèi)對外開放難題

自貿(mào)試驗區(qū)要建立健全與國家戰(zhàn)略、其他自貿(mào)試驗區(qū)、聯(lián)動發(fā)展區(qū)和其他地區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，基于各方的優(yōu)勢與功能互補(bǔ)互促，合力攻克中國擴(kuò)大對內(nèi)對外開放的難題。首先，自貿(mào)試驗區(qū)對外要對接好“一帶一路”建設(shè)、自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)②，以及CPTPP、DEPA等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對內(nèi)要承接好國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略和全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建等重任。在服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)中，自貿(mào)試驗區(qū)可依托政策紅利疊加效應(yīng)和改革集成效應(yīng)推動對內(nèi)對外開放難題的解決。其次，自貿(mào)試驗區(qū)之間應(yīng)搭建協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，由自貿(mào)試驗區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，根據(jù)經(jīng)濟(jì)距離和地理距離自主結(jié)成橫向聯(lián)盟。通過聯(lián)盟成員間在要素流動、資源配置、管理體制和改革經(jīng)驗等方面的合作共享，減少自貿(mào)試驗區(qū)無效率、無效益的重復(fù)建設(shè)與重復(fù)探索。這既有助于推動自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)盟合力攻克共性難題，也能促使各自貿(mào)試驗區(qū)集中精力開展差異化探索。再次，自貿(mào)試驗區(qū)要強(qiáng)化主片區(qū)與聯(lián)動發(fā)展區(qū)之間在政策、產(chǎn)業(yè)、要素和創(chuàng)新等方面的協(xié)同聯(lián)動。帶動聯(lián)動發(fā)展區(qū)分擔(dān)主片區(qū)改革探索任務(wù)、配合主片區(qū)改革探索工作、檢驗主片區(qū)改革探索成果，在提升自貿(mào)試驗區(qū)功能空間和改革探索效能的同時，縮小主片區(qū)與聯(lián)動發(fā)展區(qū)之間的發(fā)展差距。最后，要推動自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)之間的協(xié)同聯(lián)動，增進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)對周邊地區(qū)的正向“輻射效應(yīng)”。自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)之間協(xié)同聯(lián)動的過程也是倒逼周邊地區(qū)加快對內(nèi)對外開放探索的過程，自貿(mào)試驗區(qū)要有意識地提升改革探索經(jīng)驗對周邊地區(qū)的適用性，周邊地區(qū)則要積極學(xué)習(xí)借鑒自貿(mào)試驗區(qū)先進(jìn)改革探索經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)指出，自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制不僅涉及體制和行動上的聯(lián)動，也強(qiáng)調(diào)觀點和意識上的聯(lián)動，各方要秉持更加開放的觀念和兩個大局的意識合力擴(kuò)大中國對內(nèi)對外開放。

（四）健全自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗推廣機(jī)制，形成全方位擴(kuò)大對內(nèi)對外開放格局

為提升自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗推廣效能，促成全方位的擴(kuò)大對內(nèi)對外開放格局，要在探索經(jīng)驗的有效性與適用性、推廣渠道的多元化與暢通性、“復(fù)制地區(qū)”的承接力與消化力、應(yīng)用效果的評價與反饋等方面有所突破。首先，自貿(mào)試驗區(qū)改革探索要堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，兼顧國家開放戰(zhàn)略、地區(qū)開放需求和自貿(mào)試驗區(qū)開放定位，系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)改革探索的內(nèi)容與節(jié)奏，著力提升一攬子改革探索經(jīng)驗的有效性和適用性。其次，中央和地方政府要鼓勵并配合自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)授權(quán)后通過內(nèi)部簡報、公眾媒體、交流研討等多元渠道開展經(jīng)驗推廣，用政策和機(jī)制保障經(jīng)驗推廣渠道的暢通性。對于專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜度高的探索經(jīng)驗，可按照相關(guān)部門的指導(dǎo)，在與自貿(mào)試驗區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展方向都較為相近的聯(lián)動發(fā)展區(qū)內(nèi)先行推廣，為順利推進(jìn)面向全國的經(jīng)驗推廣做準(zhǔn)備。再次，“復(fù)制地區(qū)”要加快對內(nèi)對外開放進(jìn)程，在對內(nèi)對外開放體制機(jī)制改革和相關(guān)配套措施上不斷向自貿(mào)試驗區(qū)趨近，才能提升承接和消化自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗的能力?！皬?fù)制地區(qū)”要因時因地制宜地承接自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗，根據(jù)自身發(fā)展實際與發(fā)展目標(biāo)制定差異化的經(jīng)驗復(fù)制清單。最后，要建立健全自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗應(yīng)用效果的評價體系與反饋體系。由國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室牽頭，組織各界專家基于全面性、客觀性和可操作性等原則，圍繞經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會效應(yīng)和國際效應(yīng)等方面構(gòu)建自貿(mào)試驗區(qū)改革探索經(jīng)驗應(yīng)用效果的評價指標(biāo)體系，并定期對應(yīng)用效果進(jìn)行評價。基于應(yīng)用效果評價結(jié)果，把握自貿(mào)試驗區(qū)改革探索及經(jīng)驗推廣中可能存在的問題，并及時向自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室及相關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)反饋，推動自貿(mào)試驗區(qū)動態(tài)地完善改革探索及經(jīng)驗推廣工作。

［注"釋］

①"2015年9月24日，習(xí)近平主席在中美元首會晤時指出，“改革開放是中國的基本國策，也是今后推動中國發(fā)展的根本動力”。

②"據(jù)商務(wù)部披露，截至2023年底，中國已與29個國家和地區(qū)簽署了22個自由貿(mào)易協(xié)定［19］。

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Pilot"Free"Trade"Zones"Expand"China’s"Openingup"Home"and"Abroad："

Causes，"Constraints"and"Paths

Zhang"Sen

（School"of"Economics"and"Management，"Xinjiang"University，"Urumqi"830046，"China）

Abstract："""Strengthening"motivation"and"increasing"vitality"in"expanding"the"openingup"home"and"abroad"is"an"important"measure"to"open"up"a"new"world"of"highquality"development."Continuing"to"expand"the"openingup"home"and"abroad"is"the"natural"mission"and"promotion"path"for"the"construction"of"China’s"pilot"free"trade"zone."It"is"feasible""and"necessary"to"continue"to"expand"China’s"openingup"home"and"abroad"through"pilot"free"trade"zone."On"the"basis"of"discussing"the"causes"and"constraints"of"the"pilot"free"trade"zone"to"expand"China’s"opening"up，"this"paper"puts"forward"the"following"policy"suggestions："enhancing"the"reform"autonomy"of"the"pilot"free"trade"zone"to"promote"the"highstandard"institutional"openingup"of"the"service"industry;"strengthening"functions"of"the"pilot"free"trade"zone"in"linking"the"internal"and"external"to"improve"the"balanced""and"coordinated"level"of"openingup"to"home"and"abroad;"improving"the"coordination"mechanism"of"the"pilot"free"trade"zone"to"overcome"the"problem"of"expanding"the"openingup"home"and"abroad;"improving"the"experience"popularization"mechanism"of"the"pilot"free"trade"zone，"so"as"to"form"a"pattern"of"expanding"the"openingup"home"and"abroad"in"an"allround"way.

Key"words：pilot"free"trade"zones;"openingup"home"and"abroad;"balance"and"coordination;"new"system"of"open"economy

（責(zé)任編輯：張夢楠）