轉(zhuǎn)型發(fā)展期城市彈性規(guī)劃實施研究

林菁清

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 上海 200092）

【摘要】當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期，發(fā)展方式與發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變是這一階段城市社會發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。在保障規(guī)劃剛性控制前提下，增強規(guī)劃彈性，以更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的市場發(fā)展需求，是當(dāng)今城市規(guī)劃研究領(lǐng)域的重要課題。而中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)作為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的試驗田，彈性規(guī)劃對其建設(shè)發(fā)展有著重要意義。在借鑒彈性規(guī)劃相關(guān)研究與實踐的基礎(chǔ)上，對于彈性規(guī)劃的實施方法進行了探討，并以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)規(guī)劃為例，提出了自貿(mào)區(qū)彈性規(guī)劃實施建議。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)型發(fā)展 彈性規(guī)劃 中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)

一、引言

隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟社會進入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，面臨著體制創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展雙重任務(wù)。發(fā)展方式與發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變也成為了我國城市社會發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。在轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，如何處理規(guī)劃的剛性與彈性，在保障規(guī)劃剛性控制前提下，增強規(guī)劃彈性，以更好地適應(yīng)新時期復(fù)雜多變的市場發(fā)展需求，是當(dāng)今城市規(guī)劃研究領(lǐng)域的重要課題。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)自2013年9月29日掛牌以來，著力推進社會轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新，取得了重要的階段性成果。2014年12月28日，國務(wù)院擴展區(qū)自貿(mào)區(qū)范圍，將陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)納入試點范圍，為制度創(chuàng)新提供了更大的檢驗和壓力測試空間。在自貿(mào)區(qū)發(fā)展新階段，在梳理彈性規(guī)劃理論內(nèi)涵與實施方法的基礎(chǔ)上，探索自貿(mào)區(qū)彈性規(guī)劃具體實施方法有著重要的現(xiàn)實意義與參考價值。

二、彈性規(guī)劃實施

彈性規(guī)劃實際上是一個多階段、動態(tài)性的空間規(guī)劃，其隨著市場經(jīng)濟系統(tǒng)中各要素的變化而進行相應(yīng)的變化、調(diào)整與重新組合，以適應(yīng)地方經(jīng)濟社會系統(tǒng)的發(fā)展。彈性規(guī)劃具體實施手段包括彈性控制用地、規(guī)劃指標彈性控制以及規(guī)劃彈性控制方式等。

（一）彈性控制用地

彈性控制用地指的是為城市未來發(fā)展預(yù)留空間，用地性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃指標未進行明確設(shè)定的一種用地模式。近年來在實踐中，也有諸如白色用地等彈性用地模式。

“白色地段”概念是由新加坡市區(qū)重建局在1995 年首次提出并開始試行的，

，其旨在通過預(yù)留當(dāng)時功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。白色用地指的是區(qū)位及其重要、土地價值高或升值潛力巨大且不能在短期內(nèi)明確性質(zhì)的一類用地，白地主要是為未來開發(fā)建設(shè)預(yù)留空間。

“白地”里核心是“白色成分”，指的是“白地”內(nèi)可用于其它用途開發(fā)的用地性質(zhì)和用地比例。開發(fā)商可在一定許可條件下，通過對白色成分的合理調(diào)配與布局，充分發(fā)揮白色地段的綜合效益。

（二）規(guī)劃指標彈性控制

規(guī)劃控制指標包括用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度等。而由于用地性質(zhì)與容積率這兩類指標與市場經(jīng)濟活動有著緊密的聯(lián)系，因此也是最易被突破的兩類規(guī)劃控制指標。為解決剛性控制帶來的規(guī)劃失效問題，應(yīng)在規(guī)劃控制過程中引入彈性理念。區(qū)間控制是規(guī)劃指標彈性控制的主要方式，其在各規(guī)劃指標彈性控制中有著不同的表現(xiàn)形式。

（1）開發(fā)強度上下限的區(qū)間值。 根據(jù)政府底線管理、充分發(fā)揮市場作用的原則，通過設(shè)置開發(fā)強度的上下限區(qū)間值，進行地塊空間彈性管控。其中，下限的設(shè)定應(yīng)考慮土地集約利用程度，最大限度提高土地利用效率；而從環(huán)境承載力、生態(tài)容量以及人體感受角度確定下限。

（2）容積率獎勵。容積率獎勵指的是指政府為了取得開發(fā)商的合作，在開發(fā)商提供符合規(guī)定的公共開放空間或公益性設(shè)施的前提下，提供相應(yīng)的建筑面積作為獎勵。容積率獎勵在平衡經(jīng)濟與環(huán)境效益的同時，也在一定程度上提高了容積率在執(zhí)行過程中的彈性與適應(yīng)性。

（3）用地兼容性。土地使用兼容性包括兩方面的內(nèi)容：一方面，指的是不同土地使用性質(zhì)在同一用地中共處的可能性，表現(xiàn)為同一地塊上多種性質(zhì)綜合使用的允許與否，反映不同使用性質(zhì)之間親和與矛盾的程度；另一方面，指的是同一地塊對多種使用性質(zhì)的選擇與置換的可能性，主要反映了地塊周邊環(huán)境對其使用性質(zhì)的約束程度。

（三）規(guī)劃彈性控制方式

規(guī)劃指標彈性控制方式主要是在區(qū)域宏觀尺度上進行總體控制，賦予微觀單位在宏觀把控范圍下的彈性空間，從而實現(xiàn)剛性與彈性的有機結(jié)合。

在地方規(guī)劃實踐中，廣州采用了規(guī)劃單元編制方法。規(guī)劃管理單元采取“整體計劃發(fā)展”的辦法，放寬傳統(tǒng)密度限制條例的硬性規(guī)定。將一個規(guī)劃單元通過分析論證，劃分為若干分區(qū)，引入分區(qū)平衡法，在單元內(nèi)的用地主導(dǎo)性質(zhì)、建設(shè)總量確定的情況下，不必強行固定各分區(qū)的建設(shè)性質(zhì)和建設(shè)強度（有特殊功能和景觀要求的除外），以鼓勵整體的、有條件的大規(guī)模發(fā)展。只規(guī)定整個單元的相關(guān)用地強度指標。

三、擴區(qū)背景下上海自貿(mào)區(qū)彈性規(guī)劃實施建議

（一）實行“區(qū)間+組團平衡”的規(guī)劃指標彈性控制方式

在組團的規(guī)劃指標管控上，采用區(qū)間控制方法，給予組團整體規(guī)劃控制指標一定浮動空間，并根據(jù)各片區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點與土地利用實際情況，制定差異化的指標控制標準。此外，引入容積率獎勵機制，通過制定合理的獎勵機制，有條件地進行容積率區(qū)間控制。

而在組團內(nèi)部，采用組團平衡的方式，以組團作為總量剛性控制的單元，對開發(fā)容量、設(shè)施布局與公共空間等提出底線控制要求與彈性引導(dǎo)要求，以實現(xiàn)總量平衡與動態(tài)調(diào)整。

（二）設(shè)立功能組團，實現(xiàn)用地兼容

以上海市用地分類作為指導(dǎo)，結(jié)合自貿(mào)區(qū)發(fā)展實際，對于組團分區(qū)的類別、主導(dǎo)用途、允許混合用途以及禁止混合用途進行了設(shè)定。同時，根據(jù)自貿(mào)區(qū)各片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地需求差異，對不同片區(qū)的主導(dǎo)功能組團與輔助功能組組團進行區(qū)分。自貿(mào)區(qū)組團分區(qū)可分為以下四類：

產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能組團：主要用途為對居住和公共環(huán)境基本無干擾、污染和安全隱患的工業(yè)，重點發(fā)展高端制造、服務(wù)外包、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等功能業(yè)態(tài)。關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益最大化，鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。結(jié)合自貿(mào)區(qū)各區(qū)片功能定位，該組團是該組團是綜合保稅區(qū)、張江、金橋區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)功能組團，陸家嘴區(qū)域的輔助功能組團。

研發(fā)功能組團：主要用途為各類產(chǎn)品及其技術(shù)的研發(fā)、中試，重點發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)研發(fā)等功能業(yè)態(tài)。結(jié)合自貿(mào)區(qū)各區(qū)片功能定位，該組團是張江區(qū)域的主導(dǎo)功能組團，陸家嘴區(qū)域、綜合保稅區(qū)和金橋區(qū)域的輔助功能組團。

商務(wù)功能組團：主導(dǎo)用途為除行政辦公以外的辦公及其附屬設(shè)施，重點發(fā)展總部經(jīng)濟、金融服務(wù)等功能業(yè)態(tài)。結(jié)合自貿(mào)區(qū)各區(qū)片功能定位，該組團是陸家嘴區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)組團，金橋和張江區(qū)、綜合保稅區(qū)的輔助功能組團。

商業(yè)功能組團：主導(dǎo)用途為中小型商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅館業(yè)和娛樂康體等設(shè)施，重點發(fā)展商業(yè)貿(mào)易等功能業(yè)態(tài)。結(jié)合自貿(mào)區(qū)各區(qū)片功能定位，該組團是所有片區(qū)的輔助功能組團。

（三）試點白色用地

鑒于自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃中對于用地規(guī)模劃分較細，且現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)功能與未來定位存在著差異，用地規(guī)劃難以適應(yīng)市場變化。因此，需要引入彈性用地，進行規(guī)劃留白，以期服務(wù)于不確定的未來需求。

自貿(mào)區(qū)可參考新加坡白色用地經(jīng)驗，在市場高度敏感、土地價值高的區(qū)域進行白色用地試點，如軌道交通站點周邊、市級、區(qū)級公共中心，允許開發(fā)商在滿足基本配置的前提下根據(jù)需要部分自行改變混合各類用地的使用性質(zhì)和用地比例。在彈性用地允許建設(shè)用途方面，根據(jù)自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向以及《上海工業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)指導(dǎo)目錄和布局指南（2014年版）中的培育類以及鼓勵類產(chǎn)業(yè)，確定未來有限發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向：互聯(lián)網(wǎng)金融、高端裝備制造、新型電子信息、生物醫(yī)藥、新材料以及節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)。同此同時，建議將白色用地作為一種地類納入土地分類標準中，并制定地價等方面的配套細則。

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