美國式轉移支付

一、美國司法部最重要的司法援助項目

1988年2月26日凌晨3時30分，警官愛德華·伯恩（Edward Byrne）在執(zhí)行保護證人任務時被4名男子襲擊，頭中5槍身亡，年僅22歲。這是一場隨機而殘酷的謀殺，那些紐約市街頭幫派成員被命令殺死一名警察——任何一名警察。

伯恩殉職引發(fā)全美關注，當時的美國總統(tǒng)羅納德·里根親自致電伯恩家人（伯恩的父親也是一名警察）表示慰問，時任副總統(tǒng)喬治·布什在總統(tǒng)競選活動中隨身攜帶伯恩的警徽。為了紀念他，紐約市第91大道被更名為愛德華·伯恩警官大道；美國警察運動聯(lián)盟將皇后中心改名為愛德華·伯恩中心，在此進行訓練和休整；布朗克斯第101初中以伯恩的名字重新命名；皇后區(qū)撥款170萬美元建造一座公園并以他的名字命名。

美國司法部建立、重新命名了若干紀念愛德華·伯恩撥款項目，直接向地方執(zhí)法機構提供資金，以提高器械、技術和訓練的方式增強執(zhí)法者人身安全。在2005年統(tǒng)一撥款法案中，第108屆國會將原來相對開放的各愛德華·伯恩項目與常規(guī)的地方執(zhí)法機構撥款項目合并，成立愛德華·伯恩司法援助撥款項目（Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant program，JAG，以下簡稱伯恩項目），使司法撥款更加合理化和簡單化。多年以來，該項目已經成為聯(lián)邦向各州及地方執(zhí)法機構的重要轉移支付項目之一。

二、伯恩項目概況

伯恩項目由司法部司法項目辦公室（OJP）司法援助局（BJA）直接管理，是對州及地方司法管轄區(qū)進行聯(lián)邦司法撥款的主要渠道。司法援助局致力于支持執(zhí)法、審判、矯正、藥物治療、被害人服務、技術和預防措施，加強國家的刑事司法系統(tǒng)；通過給社區(qū)提供領導、服務和資金，強調局部控制，提供培訓和技術援助，在國家、州和地方層面上支持防止犯罪、吸毒、暴力活動。伯恩項目提供給州、部落和地方政府關鍵性的撥款以支持一系列的地區(qū)執(zhí)法項目，從而達到公共安全和司法平等兩個相輔相成的目標。

從2005年到2022年，伯恩項目已發(fā)放了22000多筆撥款，總額超過70億美元。美國警察體制中，聯(lián)邦、州、縣和縣轄市都有自己獨立的警察隊伍，相互之間沒有隸屬和領導關系。各級警察機構的支出責任劃分比較清晰，絕大多數(shù)經費來源于同級財政，支出責任與事權劃分相一致。聯(lián)邦和州只有極少一點轉移支付，一般要有明確的項目為支撐，且申請過程非常嚴格。各地需要自行申請，闡述理由，必須有目標、有結果、有詳細材料支撐，并有明確的績效目標。在這樣的背景下，伯恩項目每年超過3億美元的撥款數(shù)額足以吸引執(zhí)法機構積極申請。

司法統(tǒng)計局（BJS）則根據(jù)法律規(guī)定計算伯恩項目的分配情況。伯恩項目撥款雖然以項目的形式發(fā)放，但是各州（包括50個州、哥倫比亞特區(qū)和5個美國海外領地美屬薩摩亞、關島、北馬里亞納群島、波多黎各和美屬維爾京群島，下文如無特殊強調，用“州”指代“州、海外領地及哥倫比亞特區(qū)”）能夠申請項目的數(shù)量和金額首先受到該州暴力犯罪數(shù)量和人口數(shù)量兩個因素的制約，其次受到司法部力推的刑事政策在該州落實情況的影響，其分配的計算過程非常有特色。

三、伯恩項目的運行

伯恩項目的運行分為明暗兩條線，明線是司法援助局主導的各級執(zhí)法機構申請、實施、反饋各種司法項目的過程，即資金的使用過程；暗線是司法統(tǒng)計局按照相關法規(guī)計算各級執(zhí)法機構可分配撥款的過程，可進一步分為初步分配和分配調整兩個環(huán)節(jié)，即資金的分配過程。兩個過程中，前者可申請的金額由后者決定，所以對整個項目來說，有必要先對分配計算過程進行了解。本部分將結合近年的資料對項目運行情況進行介紹。

（一）項目資金的初步分配

國會批準伯恩項目的財年預算后，司法統(tǒng)計局將依據(jù)美國法典第34章10151-10158等條款進行四步撥款分配計算：

1.根據(jù)向聯(lián)邦調查局報告的暴力犯罪比例和美國人口普查局的人口比例，計算各州的初始分配。根據(jù)州暴力犯罪份額分配一半資金，另一半資金根據(jù)其在全國人口中的份額分配。

2023年的暴力犯罪數(shù)據(jù)基于最近3年各州暴力犯罪數(shù)據(jù)，涵蓋2018年至2020年（2021年以來各州犯罪報告系統(tǒng)轉換良莠不齊，導致數(shù)據(jù)缺失嚴重）；人口份額根據(jù)美國人口普查局2022年中期人口估計得出。

2.審查初始分配金額，以確定各州是否低于立法中規(guī)定的最低撥款金額（總金額的0.25%）。如果是這種情況，該州將獲得最低水平的撥款，所需資金從總資金池中扣除。剩下各州都將獲得最低撥款再加上該州的額外撥款。為計算額外撥款金額，將只獲得最低撥款的州的犯罪和人口數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)庫中刪除，剩余資金根據(jù)暴力犯罪和人口份額重新分配給其他州，同第一步計算。國會對此步驟有一個特別規(guī)定：美屬薩摩亞和北馬里亞納群島分攤一個最低撥款，分別占67%、33%。

2023年，伯恩項目的總額為3.187億美元，最低撥款為796717美元，3個州（北達科他州、佛蒙特州和懷俄明州）和4個領地（美屬薩摩亞、關島、北馬里亞納群島和美屬維爾京群島）只獲得最低撥款。其余的州、哥倫比亞特區(qū)和波多黎各獲得最低撥款加額外撥款，額外撥款總金額為2.749億美元。

3.除領地和哥倫比亞特區(qū)外，州政府保留分配給該州總撥款的60%，其余40%分配給地方政府。

4.地方撥款分配?；谠撍痉ü茌爡^(qū)在州3年平均暴力犯罪中的比例計算，達到1萬美元才具備分配資格。

司法區(qū)為獲得地方分配資格，須向統(tǒng)一犯罪報告項目提供過去10年中至少3年的執(zhí)法機構已知的第一類暴力犯罪數(shù)量。司法統(tǒng)計局根據(jù)最完整或最近3年的數(shù)據(jù)計算各機構報告的平均暴力犯罪數(shù)量及各州平均值之和，確定司法區(qū)在全州地方撥款中的份額；然后計算每個地方撥款的初始金額，等于該司法區(qū)3年的暴力犯罪平均值和該州每起犯罪的美元比率的乘積。根據(jù)相關法律規(guī)定，地方司法管轄區(qū)可獲得的最低撥款為1萬美元，有資格獲得1萬美元及以上初始撥款的司法區(qū)可以立項申請。如果初始撥款低于1萬美元，該資金將轉移到州管理機構，分配給州警察或沒有資格獲得直接撥款的司法區(qū)。

經過初步分配，2023年的3.187億美元撥款中約有3.117億美元分配給各州，其余分配給哥倫比亞特區(qū)和領地。40%（1.247億美元）分給地方政府，共有1710個地方執(zhí)法機構報告了足夠數(shù)量的暴力犯罪，可直接或與該縣其他機構聯(lián)合獲得撥款1.028億美元。未達條件的地方撥款（2190萬美元）返還給州政府，再分配給州執(zhí)法機構和地方政府。有資格獲得最高撥款的地方政府是紐約市（470萬美元）、洛杉磯（240萬美元）、芝加哥（240萬美元）。哥倫比亞特區(qū)獲得180萬美元，波多黎各為270萬美元，維爾京群島為796717美元，美屬薩摩亞（533801美元）和北馬里亞納群島（262917美元）分攤最低撥款。

（二）資金分配的調整機制

伯恩項目撥款在進行初步分配計算后，還要根據(jù)相關法規(guī)對撥款金額進行調整，在州與州、州與地方政府、地方政府各司法管轄區(qū)之間進行多次重新分配計算，考慮了更多的影響因素。

1.司法管轄區(qū)差異和聯(lián)合分配。在某些情況下，一個縣和其縣轄市的撥款資格可能存在三種差異。

第一種是零縣差異。當一個縣內至少有一個市有資格獲得直接撥款，而該縣沒有資格但負責提供縣里的刑事司法服務（如起訴和監(jiān)禁）的情況。在這種情況下，縣有權獲得市的部分撥款，因為它分擔了刑事司法活動的成本，盡管該縣可能未向聯(lián)邦調查局報告犯罪數(shù)據(jù)。這種差異最為常見。第二種差異指縣和市都有資格獲得直接撥款，但市的撥款比縣的撥款高出150%或更多。第三種差異指縣和該縣的多個市都有資格獲得直接撥款，但單個市的撥款比縣的撥款高出400%或更多。2023年，這種類型的差異伴生在前兩種差異上。一個縣內只有此種差異的情況極其罕見。

在計算撥款資格時，按上述順序檢驗三種差異。如果發(fā)現(xiàn)某市存在一種差異，其撥款擱置，僅對其他市進一步檢驗。如果沒有發(fā)現(xiàn)其他差異，則該市和縣分享他們撥款的總和。對于不同差異，無論是何種類型，縣和市的所有撥款資金都匯集在一起，并根據(jù)受影響司法管轄區(qū)協(xié)議在各機構之間分配。為了獲得撥付資格，地方政府的不同機構必須共同提交資金申請。

2.轉移支付。根據(jù)立法，各州只能保留與“（A）最近一個財政年度州政府在刑事司法方面的總支出與（B）該年度州政府和州內地方政府在刑事司法方面的總支出”相同比例的撥款金額。州和地方政府按比例確定刑事司法支出的過程被稱為可變轉移支付（variable pass?through，VPT）流程，確定各州必須轉移給地方政府的金額。

美國人口普查局使用幾個數(shù)據(jù)源計算州和地方政府的VPT比例，包括其進行的州和地方政府財政年度調查中的初始支出數(shù)據(jù)、來自美國政府撥款網的聯(lián)邦司法撥款數(shù)據(jù)。政府間撥款從對應類型政府的司法總支出中扣除。各州VPT比例差異懸殊，代表一州所有地方政府司法支出占該州所有司法支出的比例。

3.《性罪犯登記與通報法》合規(guī)?！?006年亞當·沃什兒童保護與安全法》要求各州以及一些部落嚴格執(zhí)行《性罪犯登記與通報法》（Sex Offender Registration and Notification Act，SORNA），并限定兩整年的最終期限至2011年7月27日。未能在截止日期前實質性實施SORNA的司法區(qū)，伯恩項目的資金將減少10%。此罰款為減掉州政府必須向地方撥付的VPT后，從州政府的撥款中扣除10%，也適用于返還給州的地方撥款，不適用于直接發(fā)放的地方撥款。

由性罪犯量刑、監(jiān)測、逮捕、登記和跟蹤辦公室確定的財政年度內實質性實施SORNA的州，有資格在下一年的伯恩項目撥款之外獲得合規(guī)獎金，獎金為當前財政年度的SORNA罰款。獎金的分配與伯恩項目初步分配方法相同，下一年分配，每年金額都有所不同。

2022財年SORNA未合規(guī)州的處罰為2648742美元，分配給22個在2022財年實質性實施SORNA的州。其中，佛羅里達州（491477美元）和密歇根州（251722美元）獲得的獎金最多，領地中美屬弗吉尼亞群島（6622美元）和關島（6622美元）獲得的獎金最多。2023財年共有34個州沒有遵守SORNA的要求，涉及總撥款6570827美元，其中13個州沒有申請重新分配罰款，被扣留2487747美元于2024財年重新分配。

4.《消除監(jiān)獄強奸法》認證。2003年《消除監(jiān)獄強奸法》（Prison Rape Elimination Act，PREA）規(guī)定，如果一州州長不能證明該州完全符合司法部《預防、發(fā)現(xiàn)和應對監(jiān)獄強奸國家標準》，該州將失去所有用于該州監(jiān)獄的司法部撥款的5%。然而，如果州長向司法部長保證，這5%的資金將僅用于使該州在未來幾年采用并實現(xiàn)完全符合PREA標準，該州可能不會失去這些資金。對于沒有合規(guī)認證的州，在減去各州必須向地方撥付的VPT后，從州政府的撥款中扣除5%作為懲罰，也適用于返還給州政府的地方撥款。罰金作為PREA獎金，與伯恩項目初步分配方法相同，當年分配。

2023財年有29個州未合規(guī)，其中兩個州和一個領地未合規(guī)也未申請重新分配，被扣除105356美元。在有資格獲得獎金的州中，加利福尼亞州（12026美元）和得克薩斯州（8922美元）獲得的獎金最多，領地中波多黎各（911美元）獲得的獎金最多。

5.地方政府機構的最高配額。司法部立法禁止地方機構獲得的司法部撥款“超過該機構最近一個財政年度在刑事司法服務上的總支出”，超過總支出的撥款金額“應當按比例分配給當?shù)仄渌诖祟惙丈系目倱芸钗闯^其總支出的機構”。

（三）項目資金使用方向

經過初步分配和再次分配計算后，各州及地方政府可分配金額得以確定，各執(zhí)法機構就可以根據(jù)該司法管轄區(qū)的撥款金額進行項目申報。司法部網站設立伯恩撥款項目主頁公布項目申報所需的各種指導文件和申報渠道，以促進項目在法律范圍內實施。

根據(jù)司法項目辦公室的規(guī)定，伯恩項目撥款可用于法律執(zhí)行，法庭活動，犯罪預防和教育，矯正與社區(qū)矯正，藥物治療，規(guī)劃、評估和技術改進，犯罪被害人和證人項目等七個方面，司法援助局給予申請人創(chuàng)新的空間，鼓勵執(zhí)法機構設計并提交解決社區(qū)面臨的獨特挑戰(zhàn)的項目。撥款可涵蓋實施一項新項目的全部成本，包括雇傭和維持人員開支、超時補貼、培訓、購買設備或物資等。

伯恩項目不僅資助警察安全，更致力于使社區(qū)更安全、司法系統(tǒng)更公平，因此項目場景多樣。接受資助的機構必須跟蹤和報告項目的結果，使相關機構能分享其經驗教訓，部分項目在司法部網站上得以展示。

項目示例1：在康涅狄格州，州矯正官員建立了一個名為“價值”的項目，為18～25歲的被監(jiān)禁女性重返社會做準備。這些女性與年長的導師一起被安置在該州唯一的為女性設計的一個獨立單元中，由導師幫助建立管理日常生活規(guī)則。她們還得到社區(qū)志愿者的支持，并獲得職業(yè)培訓、藥物濫用治療等。這個項目只有4年的歷史，但初步效果良好，項目參與者的再犯率為14%，遠低于該州的平均水平。

項目示例2：泰勒·加勒特是肯塔基州霍奇維爾市警察局2021年底招募的一名女性警察社工（非宣誓警察，沒有穩(wěn)定工資來源），以應對當?shù)厣鐓^(qū)涉及心理健康、無家可歸和藥物使用等相關問題。她在肯塔基大學完成研究生學業(yè)時以實習生身份加入警局，在與性侵犯、家庭暴力、虐待或忽視兒童有關的案件中發(fā)揮作用，已協(xié)助完成70多個服務訴求。國際警察局長協(xié)會將泰勒·加勒特列入“40名40歲以下”杰出年輕執(zhí)法專業(yè)人員名單。她通過伯恩項目獲得52000美元撥款以資助她的職位。

四、伯恩項目的特點及問題分析

伯恩項目以伯恩從未想象過的方式影響著刑事司法系統(tǒng)，是他真正的遺產。伯恩項目極具代表性，亦可反映出美國聯(lián)邦撥款制度的一些特點和問題。

（一）特點

1.以殉職警察命名，整合其他項目。伯恩項目的成立體現(xiàn)出對警察風險和奉獻的關注，也讓基金的受益人永遠記住了年輕的愛德華·伯恩警官。該項目整合了司法部其他基金項目，使執(zhí)法機構申請撥款時更有針對性，主管單位對單個基金的管理相對簡捷方便，也促使項目長久運行發(fā)揮作用。

2.運行的法規(guī)依據(jù)充分。項目資金分配、申請、使用的每一步均有法條支撐，并以人口普查局的人口數(shù)據(jù)和聯(lián)邦調查局統(tǒng)一犯罪報告項目的犯罪數(shù)據(jù)作為分配依據(jù)，這兩個統(tǒng)計體系在美國歷史悠久，技術成熟，數(shù)據(jù)具有持續(xù)性。

3.州及地方執(zhí)法機構都可獲得撥款，權責相稱。州及地方的撥款按照60%/40%的比例分配，然后對州政府超比例部分進行轉移支付，權責相對適應。

4.設置獎懲條款，鼓勵司法效率。為推進各州消除監(jiān)獄強奸、性罪犯登記等特定刑事司法制度設置了獎懲條件，初步分配以暴力犯罪數(shù)量為標準鼓勵各級執(zhí)法機構報告已知犯罪，目的是提升司法效果。

5.項目形式多樣并注重持續(xù)性。在既定目標下鼓勵各地執(zhí)法機構申請各種形式的項目，發(fā)布項目指導，如2021年在原有項目基礎上增加預防仇恨犯罪內容，注重項目的持續(xù)性和后期跟蹤，以達到明確的績效目標。

6.對資金使用方向進行約束。每年發(fā)布一系列指導手冊，內容廣泛細致，如發(fā)布《禁止支出和控制支出清單》，規(guī)范支出，規(guī)定物品購買使用的標準等。

（二）存在的問題

伯恩項目以公共安全和司法平等為目標，實際運行中暴露出的問題表明達到目標任重道遠。一些問題或許能在司法體系內逐步解決，另一些問題卻源于體系之外，積重難返。

1.暴力犯罪數(shù)量悖論。按照撥款計算方法，暴力犯罪的數(shù)量對撥款數(shù)額影響很大。從聯(lián)邦的角度看，地方執(zhí)法機構報告的暴力犯罪越多，得到的撥款越多，符合資助邏輯，即需要更多的犯罪治理經費；但是從撥款接受方角度看，犯罪越多，得到的撥款越多，縱容嚴重犯罪會得到更多撥款，與犯罪治理初衷背道而馳。

2.法規(guī)獎罰分明，但是約束力不強。伯恩項目撥款的初步分配和調整機制包含很多促進某些司法政策推行的期待，看起來獎罰分明，但是諸多政策推進并不理想，反而使其計算過程細致煩瑣甚至不得不每年調整。

消除監(jiān)獄強奸、性罪犯登記的最終期限皆已超過10年，但是依然有部分州無法達到標準，所謂的撥款削減并沒有發(fā)揮足夠的威懾力；聯(lián)邦調查局力推NIBRS作為全國執(zhí)法犯罪數(shù)據(jù)報告標準（這一標準產生關于犯罪案件性質和被害人特征的更詳細的數(shù)據(jù)，曾在調整機制中設置過3%的削減）未能如期完成，2023財年不得不對伯恩項目公式進行多項更改；地方警察機構不報或少報犯罪數(shù)量是統(tǒng)一犯罪報告誕生以來一直存在的問題，導致使用數(shù)據(jù)屢出狀況，如初步撥款計算中的第一步和第四步所使用的州犯罪數(shù)通常不一致。

3.項目名實難副。伯恩項目是司法部對地方刑事司法的主要撥款項目，但與美國聯(lián)邦政府每年巨大的經費開支比較如滄海一粟；與整體犯罪治理相比較，其所代表的聯(lián)邦犯罪治理支持微乎其微，其發(fā)揮作用但有限。

[基金項目：中國刑事警察學院科研項目“美國仇恨犯罪統(tǒng)計30年”（D2022053），中國刑事警察學院新時代犯罪治理研究中心智庫第一批培育項目“域內外警察權益保障制度比較研究”（ZHK202205）]

【作者簡介】姜蘭昱（1977—），女，滿族，遼寧新賓人，中國刑事警察學院公安基礎教研部講師，碩士，研究方向為犯罪學與被害人學。

于群（1966—），男，漢族，遼寧沈陽人，中國刑事警察學院教授，碩士研究生導師，研究方向為公安管理與公安高等教育。

（責任編輯：古靜）