老年人就業(yè)教育立法的完善：域外經(jīng)驗與我國進路

摘要：通過老年人就業(yè)教育立法，為老年人就業(yè)教育提供法制保障，進而提升老年人職業(yè)技能，促進老年人就業(yè)，已是域外老齡化國家挖掘和開發(fā)老年人人力資源、應對老齡化危機的基本策略之一。我國正步入深度老齡化，有必要借鑒域外立法經(jīng)驗，來完善我國老年人就業(yè)教育立法。通過審視分析域外老年人就業(yè)教育立法文本，對代表性立法的價值歸依、技術特征、關鍵內(nèi)容進行分析，得出在平等權基礎上賦權增能、以綜合立法為基本立法技術特征、強化專項資金支持為關鍵內(nèi)容等三個方面立法經(jīng)驗?；诖耍谶M一步剖析我國老年人就業(yè)教育立法現(xiàn)狀基礎上，探尋立法完善進路。

關鍵詞：立法；老年人；就業(yè)；教育

中圖分類號：G728

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4156（2025）03-0013-07

絕大多數(shù)國家面臨著老年人口不斷遞增、社會福利難以維系的難題，為保證足夠的勞動力來維持經(jīng)濟活力，除引進外來移民、刺激人口生育以外，鼓勵、支持老年人就業(yè)成為優(yōu)選項甚至是國策。開展老年人就業(yè)教育，能提升老年人職業(yè)能力，拓寬老年人就業(yè)渠道，是支持老年人就業(yè)的主要舉措。各國通過推動老年人就業(yè)教育立法，在法制保障、指引下為有工作意愿的老年人提供就業(yè)教育培訓、補貼津貼、課程支持等，有力助推了老年人人力資源的挖掘與開發(fā)，成為支持老年人就業(yè)的助燃劑。以日本、德國為例，兩國老年人就業(yè)教育立法較為完備，就業(yè)教育培訓實踐豐富，老年人就業(yè)成績矚目。據(jù)OECD統(tǒng)計，截至2020年年底，日本65歲及以上老年就業(yè)人口數(shù)量達到900萬人，老年人口就業(yè)率達到25.1%，創(chuàng)下歷史新高。德國通過職業(yè)技能培訓，65～69歲就業(yè)率從2010年的9%，大幅上升至2020年的17%^［1］。

""一、域外老齡化國家老年人就業(yè)教育立法及經(jīng)驗

（一）域外老齡化國家老年人就業(yè)教育立法

德國、日本、美國等域外老齡化國家奉行積極老齡化理念，推動老年人社會參與，高度重視老年人就業(yè)和就業(yè)教育，從立法端將老年人就業(yè)教育納入法的調(diào)整范疇，相關立法實踐走在世界前面，選擇具有代表性的立法內(nèi)容列舉如表1所示。

從表1可見，德國規(guī)制老年人就業(yè)教育的立法，主要表現(xiàn)為議會立法的正式法律以及聯(lián)邦政府法規(guī)命令之類的行政立法。德國法律法規(guī)禁止對老年人職業(yè)培訓年齡歧視，并通過勞動和社會保障部制定《企業(yè)低技能和老年人就業(yè)培訓計劃》（WeGebAU），為老年人提供資金保障，促使老年人參加職業(yè)技能培訓，進而能夠較好地參與社會生產(chǎn)。該部分資金保障覆蓋面較廣，往返培訓機構的路費、食宿費都在資助框架內(nèi)^［2］。《企業(yè)低技能和老年人就業(yè)培訓計劃》（WeGebAU）在2019年被《資格機會法》（QCG）取代?！顿Y格機會法》（QCG）是在數(shù)字經(jīng)濟興起的大背景下產(chǎn)生的，從法律上第一次提出了要擴大就業(yè)機會，強調(diào)為應對數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)，德國實施勞動者保持和加強就業(yè)能力的自我效能提升戰(zhàn)略^［3］?！丁罢雇?0+” 計劃》（Perspective 50 Plus）是德國勞動和社會保障部2006年推出的，目的為促進50歲以上人口就業(yè)，使老年失業(yè)者重新融入勞動力市場，該計劃增加了老年人繼續(xù)教育培訓資金，45歲及以上的就業(yè)者可領取持續(xù)職業(yè)培訓補助金，失業(yè)者可領取教育券。除上述立法以外，還有德國貫徹歐盟政策的行政立法。

日本的《高齡者雇傭安定法》《高齡社會對策基本法》是涉及老年人就業(yè)教育的主要立法。《高齡者雇傭安定法》原為《中老齡人就業(yè)促進法》，1986年更名為《高齡者雇傭安定法》，至今修訂過多次。該法及其實施規(guī)制確定了“高齡者”年齡范圍，為老年人人力資源開發(fā)創(chuàng)制了多項舉措，在老年人就業(yè)教育方面，強調(diào)了職業(yè)教育培訓的必要性，確立了政府、社團、雇主、公共職業(yè)安定所、銀發(fā)人才中心等主體在老年人就業(yè)教育中的職權職責。例如，該法第三十八條第三款規(guī)定，賦予銀發(fā)人才中心對高齡退休人員臨時、短期就業(yè)及其他簡單就業(yè)所需的知識和技能進行培訓^［4］。

《高齡社會對策基本法》于1995年通過，該法案明確了“公平而有活力的社會中，每個公民都有機會參加就業(yè)和其他社會活動”的基本理念。根據(jù)該法案，日本制定了國家條令《高齡社會對策大綱》。無論是《高齡社會對策基本法》，還是《高齡社會對策大綱》，都在根據(jù)現(xiàn)實需要不斷修訂，涉及老年人就業(yè)教育的變化如下：一是強調(diào)參與就業(yè)及就業(yè)教育培訓的平等權，消除對老年人的歧視；二是不斷拓展老年人就業(yè)的外延，不斷完善終身能力發(fā)展體系^［5］。

作為習慣法系國家之一，美國涉及老年人就業(yè)教育培訓的成文法律極少見，1965年美國通過《美國老年人法案》（OAA），是與之關聯(lián)的重要法律。1990年美國修改了1967年《反就業(yè)年齡歧視法》（ADEA），增加了《老年工人福利保護法》（OWBPA），兩部法律禁止基于年齡的就業(yè)歧視，為老年人平等參與就業(yè)教育提供了法制保障。2014年，美國通過《勞動力創(chuàng)新與機會法案》（WIOA），旨在幫助成人和青年人獲得就業(yè)、教育培訓和支持服務。根據(jù)該法案，美國勞工部下設就業(yè)和培訓管理局（ETA），負責執(zhí)行就業(yè)教育培訓及其他就業(yè)支持的評估和撥款?！秳趧恿?chuàng)新與機會法案》（WIOA）并沒有專章規(guī)制老年人就業(yè)，美國部分立法勢力認為有必要加強支持老年人就業(yè)，并向國會兩院提交了《支持老年工人法案》，該法案要求修訂《勞動力創(chuàng)新與機會法》（WIOA）以促進老年人就業(yè)，各州開展補助金計劃，增加老年人的招聘和教育培訓。這一立法提案若獲通過，美國老年人就業(yè)教育將獲得除“高齡社區(qū)服務就業(yè)計劃”（SCSEP）外的更多的專向性支持。

《美國老年人法案》（OAA）的第五部分涵蓋了“高齡社區(qū)服務就業(yè)計劃”（SCSEP），該計劃專門為55歲及以上的低收入、失業(yè)人群提供社區(qū)服務及就業(yè)培訓補貼^［6］?！案啐g社區(qū)服務就業(yè)計劃”（SCSEP）是美國迄今唯一針對高齡人群的全國性勞動力職業(yè)培訓計劃。

（二）域外老齡化國家老年人就業(yè)教育立法經(jīng)驗評析

1.平權理念是老年人就業(yè)教育立法的價值歸依

平權理念承認人不分種族、性別、年齡、宗教信仰等，享有平等地獲取資源和機會的權利，這一理念深入人心，并為現(xiàn)代法制國家所認可和接納。反就業(yè)年齡歧視條款是平權理念在老年人經(jīng)濟權益保障中的集中體現(xiàn)，德國《一般平等待遇法》、韓國《禁止就業(yè)年齡歧視及老年就業(yè)促進法》、美國《反就業(yè)年齡歧視法》（ADEA）、芬蘭的《非歧視法》等，都規(guī)制有反就業(yè)年齡歧視條款，在就業(yè)機會、就業(yè)教育培訓、就業(yè)環(huán)境、就業(yè)福利保障等方面，賦予老年人與其他成人勞動者一致地位與待遇，甚至得到與之身心健康相匹配的特殊關照（如美國、日本、韓國等預留福利性崗位給老年人就業(yè)），以達成實質(zhì)平等。

不分種族、性別、年齡、宗教信仰等的平等，還只是形式平等，實質(zhì)平等要求根據(jù)個體差異配比機會、資源。囿于身體機能退化，如果沒有實質(zhì)性平等，老年人很難在勞動力市場中參與競爭，一旦陷入經(jīng)濟困境，容易滑入“老年貧困”。域外老齡化國家老年人就業(yè)教育立法在規(guī)制就業(yè)教育公共產(chǎn)品時，普遍強調(diào)就業(yè)教育公共產(chǎn)品的公益性、可適性、便利性，有的甚至根據(jù)老年人參加就業(yè)教育時數(shù)，配置生活補貼。

只有堅持形式平等與實質(zhì)平等相統(tǒng)一的老年人就業(yè)教育立法，才是真正秉持平權理念，才能真正幫助老年人提升就業(yè)能力，增進老年人獲得感和自我價值實現(xiàn)，從而助力積極老齡化。

2.綜合立法，構建老年人就業(yè)教育公共服務共同體是基本技術特征

立法機關立法與行政立法高低搭配，專門法與其他法并行不悖，這種綜合立法模式是域外老年人就業(yè)教育立法的技術特征和趨勢，有利于構建多元主體參與的老年人就業(yè)教育公共服務共同體。

以德國、日本為例，依據(jù)德國議會通過的《社會保障法II》（Sozialgesetzbuch II）、《社會保障法III》（Sozialgesetzbuch III），以及聯(lián)邦政府制定的《企業(yè)低技能和老年人就業(yè)培訓計劃》（WeGebAU）、《“展望50+”計劃》（Perspective 50 Plus）等立法，聯(lián)邦勞動和社會事務部、聯(lián)邦就業(yè)局、地方政府、社會伙伴（工會和雇主組織）、經(jīng)濟伙伴（工商會、手工業(yè)商會）等共同作用、互相關聯(lián)，構建整個德國老年人就業(yè)教育公共服務共同體。促進就業(yè)是聯(lián)邦勞動和社會事務部的核心目標之一，聯(lián)邦勞動和社會事務部負責包括繼續(xù)教育培訓、發(fā)放津貼等內(nèi)容的勞動力市場立法、政策制定；聯(lián)邦就業(yè)局及其地方分支機構負責實施議會或聯(lián)邦政府有關就業(yè)的立法、政策，具體職責包括提供勞動力市場服務、就業(yè)安置、就業(yè)促進等方面。在老年人就業(yè)教育領域，聯(lián)邦就業(yè)局負責通過購買培訓，提供資金激勵，安排求職者參加與工作相關的培訓，以達成老年人就業(yè)教育目標。目前，聯(lián)邦就業(yè)局總部位于紐倫堡，擁有150多家職業(yè)介紹所、約600個辦事處和 300多個就業(yè)中心。

日本的老年人就業(yè)教育公共服務共同體，主要基于日本國會通過的《高齡社會對策基本法》《高齡者雇傭安定法》建立。厚生勞動省、地方（都道府縣）勞動局、職業(yè)能力開發(fā)綜合大學、日本老年人和殘疾人就業(yè)協(xié)會（JEED）等扮演著不同角色。在上述組織機構里，厚生勞動省頒布涉及老年人就業(yè)教育的法令，統(tǒng)籌指導地方老年人就業(yè)教育培訓；地方（都道府縣）勞動局的公共就業(yè)保障所（辦公室）可委托第三方機構對失業(yè)老年人提供就業(yè)培訓。職業(yè)能力開發(fā)綜合大學培養(yǎng)職業(yè)培訓師，這些職業(yè)培訓師參與老年人就業(yè)組織，對求職的老年人進行培訓和職業(yè)規(guī)劃。

日本老年人和殘疾人就業(yè)協(xié)會是全國性組織，依據(jù)《獨立行政法人高齡·殘障人士·求職者雇傭支援機構法》設定，并根據(jù)《高齡者雇傭安定法》，提供65歲以上老年人就業(yè)補助金申請、咨詢服務以及開展老年人就業(yè)教育。在老年人就業(yè)教育上，涉及再就業(yè)培訓信息發(fā)布、求職者培訓申請及認證、私立教育培訓機構招募、對雇主人力資源開發(fā)支持、教育培訓評估等內(nèi)容。另外，該協(xié)會在都道府縣有分會，各分會是老年人就業(yè)咨詢、培訓、補貼的聯(lián)絡點。日本老年人和殘疾人就業(yè)協(xié)會根據(jù)本國老年人就業(yè)需求，已經(jīng)開發(fā)出《70歲前老年人就業(yè)促進手冊》《促進70歲以下老年人就業(yè)案例集》等教育培訓手冊^［7］。

除上述以外，日本的“銀發(fā)人才中心”也是老年人就業(yè)教育重要平臺，“銀發(fā)人才中心”是一個以“獨立自強、合作互助”為理念、實行會員制的老年人力資源開發(fā)和推薦的自治公益法人。從1986年開始，“銀發(fā)人才中心”在市（區(qū)） 、町、村逐步設立，基本上是由都道府縣知事指定的社團法人獨立運營。“銀發(fā)人才中心”收集60歲以上有就業(yè)意愿的老年人信息，經(jīng)常舉辦各類老年人職業(yè)培訓課程，以培訓提高老年人就業(yè)技能和機會。

3.創(chuàng)設就業(yè)支援項目，強化老年人就業(yè)教育資金支持，是關鍵內(nèi)容

就業(yè)教育依附于老年人就業(yè)目標而存在，具有很強的經(jīng)濟性，提振老年人社會地位，推進老年人社會參與，實現(xiàn)老年人充分就業(yè)是老年人就業(yè)教育目標。從域外老齡化國家老年人就業(yè)教育立法經(jīng)驗來看，各國通過立法創(chuàng)設就業(yè)支援項目，并將老年人就業(yè)教育囊括于內(nèi)，強化資金支持，以助力就業(yè)目標的實現(xiàn)。

例如，英國的《更充實的工作生活：行動框架》提到為支持包括老年人在內(nèi)的成年人就業(yè)，政府設立專項資金資助他們參加技能教育培訓；美國的高齡社區(qū)服務就業(yè)計劃、環(huán)境高齡就業(yè)計劃、老年志愿者計劃，為老年人提供公益工作崗位和崗前培訓；日本的促進65歲以上老年人就業(yè)補助金（持續(xù)就業(yè)補助、就業(yè)管理補助、非固定期限津貼）制度，其中部分補助金用于職業(yè)技能培訓。

二、我國老年人就業(yè)教育立法現(xiàn)狀及完善進路

2035年左右，我國60歲及以上老年人口將突破4億人，在總人口中的占比將超過30%，進入重度老齡化階段^［8］。日益嚴重的人口老齡化問題，擠兌了我國常以為傲的“人口紅利”，增加了社保負擔，而與之相伴的是我國平均退休年齡不到55歲^［9］，相比之下，美國的退休年齡是62～70歲、德國為67歲。老年人有豐富的知識技能積淀和工作經(jīng)驗積累，我國人均預期壽命已經(jīng)超過77歲，在實行漸進式延遲退休前提下，大量老年人“賦閑在家”，人力資源難免被浪費，既不利于有工作欲望的老年人實現(xiàn)自我養(yǎng)老和增厚幸福感，也不利于減少老年貧困，延長“人口紅利”期，降低整個社會養(yǎng)老負擔。參照域外老齡化國家發(fā)展情形，老年人就業(yè)常態(tài)化將不可逆轉(zhuǎn)，我國有必要秉持積極老齡化理念，借鑒域外老年人就業(yè)教育立法經(jīng)驗，積極立法，為發(fā)展我國老年人就業(yè)教育、促進老年人就業(yè)添磚加瓦。

（一）我國老年人就業(yè)教育立法現(xiàn)狀

我國老年人就業(yè)教育歸屬于老年教育范疇，審視現(xiàn)有涉及老年教育的法律、法規(guī)或政府規(guī)章，我國老年教育表現(xiàn)形式可分為法律、地方性法規(guī)兩個層次。

在法律上，1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）第四章參與社會發(fā)展部分（從第四十條到第四十二條）規(guī)定，國家應當為老年人參與社會發(fā)展創(chuàng)造條件。鼓勵老年人在自愿和量力的情況下，從事傳授文化和科技知識，提供咨詢服務，依法參與科技開發(fā)和應用，依法從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動，相應勞動的合法收入受國家保障。這說明我國較早就已經(jīng)注意到需要鼓勵老年人積極參與社會。1996年《老年人權益保障法》沒有涉及老年教育，直至2018年，新修訂的《老年人權益保障法》第七章社會參與部分（從第六十六條到第七十一條），除第六十六條至第七十條基本延續(xù)了原第四章內(nèi)容以外，新增第七十一條規(guī)定：“老年人有繼續(xù)受教育的權利。國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校。各級人民政府對老年教育應當加強領導，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入。”

在地方性法規(guī)上，以《老年人權益保障法》相關條款為綱，各省份制定了相應的《老年人權益保障條例》，如《上海市老年人權益保障條例》《廣東省老年人權益保障條例》《四川省老年人權益保障條例》《河南省老年人權益保障條例》等。地方老年人權益保障立法體例、內(nèi)容基本與《老年人權益保障法》一致。

《老年人權益保障法》增設第七十一條后，除了老年人權益保障地方性立法，圍繞老年教育的地方立法逐漸出現(xiàn)，如《山東省老年教育條例》《安徽省老年教育條例》《貴州省老年教育條例》等。

綜上，我國老年教育立法呈現(xiàn)出以《老年人權益保障法》為基礎，以地方老年人權益保障立法、老年教育立法為主要分支的體例架構?；颈憩F(xiàn)形式為法律、地方性法規(guī)，尚未見行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性政府規(guī)章，就目前而言，我國行政立法在老年教育領域是缺位的。中央與地方政府更多的是利用行政政策，以“意見”“規(guī)劃”“計劃”形式發(fā)布涉及老年教育內(nèi)容，例如：2021年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加強新時代老齡工作的意見》指出，“擴大老年教育供給”；2021年12月，國務院發(fā)布《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》（國發(fā)〔2021〕35號），要求“創(chuàng)新發(fā)展老年教育”。

統(tǒng)觀我國老年教育立法規(guī)制內(nèi)容，無論是法律，抑或地方性法規(guī)，老年人就業(yè)教育并沒有明確地規(guī)定于法條中。

1.在法律方面

《老年人權益保障法》第七十一條全文有關老年教育內(nèi)容極為概況、籠統(tǒng)，沒有對老年教育的類別作列舉式立法技術安排。該條與第六十六條至第七十條既然同為“社會參與部分”章節(jié)，作為該章節(jié)最后一條款，第七十一條所規(guī)范調(diào)整的老年教育范圍，在法律邏輯上應覆蓋或契合前面第六十六條至第七十條之規(guī)定事項，如此才能體現(xiàn)承前啟后的法律規(guī)制邏輯。

第六十六條至第七十條規(guī)定，老年人“從事傳授文化和科技知識，提供咨詢服務”，“從事經(jīng)營和生產(chǎn)活動”，并獲取“相應勞動的合法收入”。這些內(nèi)容本質(zhì)上是對老年人就業(yè)作了規(guī)定。故而，服務老年人就業(yè)的就業(yè)教育在法律邏輯上自然受第七十一條“老年教育”條款調(diào)整。遺憾的是，老年人就業(yè)教育在法理上的應然性并沒有遷嬗為實然性，目前，無論是實施性立法還是創(chuàng)制性立法都沒有對老年人就業(yè)教育作出明確的針對性回應。

2.在地方性法規(guī)方面

至今已有山東、安徽、貴州、徐州等省市開展了老年教育地方性法規(guī)立法。沿襲《老年人權益保障法》立法體例，已有老年教育地方性法規(guī)，也沒有明確針對老年人就業(yè)教育的內(nèi)容，如《四川省老年人權益保障條例》第六十一條規(guī)定：“……擴大老年教育供給，支持養(yǎng)、醫(yī)、體、文等場所與老年人學習場所相結合，切實提高老年人的生命和生活質(zhì)量?！钡胤叫岳夏杲逃⒎ㄖ詻]有將老年就業(yè)教育明確其內(nèi)，究其根由是因為：一是作為上位法的《老年人權益保障法》第七十一條內(nèi)容過于概括、空洞，地方立法時無所歸依；二是相比美、德、日等國，我國老年人就業(yè)及就業(yè)教育需求尚處于蓄潮期，人們對老年人就業(yè)及就業(yè)教育認知存在缺位、錯位，尚未就“老年人就業(yè)是積極老齡觀表現(xiàn)之一”達成廣泛共識。

在實踐中，由于缺乏老年就業(yè)教育立法指引，我國老年教育基本聚焦在“吹拉彈唱”、舞蹈、書法等方面，老年教育的價值目標依然停留在“娛樂休閑、保健養(yǎng)生”淺層次需求上，對新時代老齡群體多樣化、個性化、高端化的需求視而不見^［10］，教育供給忽略了老年人有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的需求，老年就業(yè)教育缺位，老年教育的生產(chǎn)屬性沒有顯現(xiàn)。

較之域外老齡化國家豐富的老年就業(yè)教育立法，我國老年就業(yè)教育尚無明文法。“目前立法機關制定的老年教育法律往往前瞻性及預留空間不足，剛性約束較小，與社會現(xiàn)實的非兼容性較高，呈現(xiàn)出法律相對于社會發(fā)展滯后、制度供給不足的特點?！?sup>［11］中國老齡科學研究中心曾調(diào)查，我國60～69歲年齡段的低齡老年人再就業(yè)意愿較強，老年人愿意接受職業(yè)技能培訓的意愿達到85%^［12］。有學者曾對上海幾所老年學校作過調(diào)查，結果表明，職業(yè)培訓類課程在老年人課程需求中排在前列，僅次于音樂舞蹈類^［13］。事實證明，我國老年人無論是就業(yè)意愿，還是參加老年就業(yè)教育的意愿都較高。

有鑒于此，2021年《關于加強新時代老齡工作的意見》提出：“踐行積極老齡觀，要探索適合老年人靈活就業(yè)模式，為有勞動意愿的老年人提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導服務?！薄丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》同樣提出，“為有勞動意愿的老年人提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導服務”，并要求“健全相關法律法規(guī)和政策，保障老年人勞動就業(yè)權益和創(chuàng)業(yè)權益”。這兩份政策文件正面回應了老年人就業(yè)、就業(yè)教育培訓現(xiàn)實需求，彰顯了國家引導老年人擴延生產(chǎn)力周期、鼓勵老年人自主參與經(jīng)濟活動的積極老齡化策略，但政策畢竟沒有法律法規(guī)般的強制約束力和執(zhí)行力，而且內(nèi)容易變更，相比法律法規(guī)，在相關要求落實時更大可能被打折扣。

從呼應國家政策、及早規(guī)范老年人就業(yè)教育考量，應盡快健全我國老年就業(yè)教育立法，從法制上厘清老年人就業(yè)教育的價值訴求、關系主體、權責邊界、制度供給等內(nèi)容。

（二）借鑒域外經(jīng)驗，我國老年人就業(yè)教育立法完善進路

借鑒域外老齡化國家立法經(jīng)驗，可以從以下路徑完善我國老年人就業(yè)教育立法。

1.以平等權為基石，賦權增能，確立老年人就業(yè)教育立法價值

域外經(jīng)驗表明，老年人就業(yè)教育立法淺層價值是拓寬、增加老年人參加職業(yè)技能培訓機會，優(yōu)化老年人就業(yè)教育環(huán)境，提升老年人就業(yè)能力和適應性，從而促進老年人自主就業(yè)，避免陷入“老年貧困”。深層次價值是通過以法律權威形式宣告人的全生命周期既具有多樣性，也具有平等性。老年人不應因生理機能弱化而受到歧視；相反，為確保實質(zhì)性平等，整個社會應從“人本主義”而非“生產(chǎn)主義”來詮釋、錨定老年就業(yè)教育立法的價值取向，應將形式平等和實質(zhì)平等相統(tǒng)一。在我國老年人就業(yè)教育立法過程中，一是確立平等就業(yè)權。規(guī)制反就業(yè)歧視條款，禁止就業(yè)歧視、教育培訓歧視，沒有法律排外情形，任何組織機構不得將年齡作為就業(yè)與就業(yè)教育限制條件。二是賦予老年人充分受教育權。規(guī)定老年人有權參與各類就業(yè)教育培訓，國家有向老年人提供就業(yè)教育公共產(chǎn)品并對老年人參與相關教育培訓進行支援、幫扶的義務。就業(yè)教育機會、資源等向老年人傾斜，鼓勵社會團體、用人單位積極參與、組織老年人就業(yè)技能教育。三是賦予老年人物質(zhì)幫助權。國家向老年人提供福利性崗位和崗前培訓，為生活困難且參加就業(yè)教育的老年人提供生活補貼激勵，從物質(zhì)激勵上提升老年人參與就業(yè)教育的積極性，進而提升老年人就業(yè)競爭能力。

2.高位階法與低位階法搭配，專門法與其他法共濟，建構多層次老年人就業(yè)教育立法生態(tài)

日本、美國等老年人就業(yè)教育立法既有議會立法，也有行政立法；既有專門行政立法，也有散布在其他法律法規(guī)法令中的老年人就業(yè)教育條款。這種高位階法與低位階法搭配、專門法與其他法共濟的老年人就業(yè)教育立法生態(tài)，有張有弛，兼顧了老年人就業(yè)教育的自身屬性及關聯(lián)方，值得借鑒。我國老年人就業(yè)教育立法，從技術層面可以考慮以下兩種模式：模式一，考慮我國高位階法層次已有《老年人權益保障法》，從依循立法效率、經(jīng)濟原則出發(fā)，宜在《老年人權益保障法》中，增設促進老年人就業(yè)章節(jié)，規(guī)定老年人就業(yè)教育條款。以法律形式，明確老年人就業(yè)教育的目標、關系主體、權責邊界以及補貼津貼、福利崗位等制度供給內(nèi)容。低位階法層次及專門行政立法宜集中在法律執(zhí)行實施端，應由國務院制定老年人就業(yè)教育行政法規(guī)，教育部制定相應部門規(guī)章；地方則由有立法權的省市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。模式二，全國人大（全國人大常委會）單獨制定《老年教育法》或《老年人就業(yè)促進法》，并在兩部法律中設定老年人就業(yè)教育條款，在法律執(zhí)行實施端的相關立法則與“模式一”相近。雖然“模式二”需要全國人大或其常委會啟動新的立法程序，在經(jīng)濟性和效率上不如“模式一”，但在邏輯上更自洽，在內(nèi)容上更詳盡，例如基于老年人就業(yè)教育與老年教育的種屬關系，在上述兩部法律中，都可以設立老年人就業(yè)教育章節(jié)。目前，域外老齡化國家尚未出現(xiàn)以“老年人就業(yè)教育”為主旨的單一法律文本，說明現(xiàn)存法律規(guī)范能夠勝任調(diào)整老年人就業(yè)教育社會關系，我國老年人就業(yè)教育遠不及域外典型老齡化國家發(fā)達，無須單獨制定一部《老年人就業(yè)教育法》。

除受教育權以外，老年人就業(yè)還涉及勞動就業(yè)權、勞動報酬權等權利，涉及用工年限、勞動保險、薪酬標準等事項，需要民事、保險、勞動等相關法律法規(guī)來調(diào)整。有些事項是開展就業(yè)教育的前提條件，直接關系到老年人就業(yè)教育的主體適格、準入條件、津貼等內(nèi)容。如日本的《高齡者雇傭安定法》界定了老年人年齡標準，未達年齡標準的就不能歸屬為“高齡者”范圍，自然不能參加專為老年人開展的就業(yè)教育培訓或享受相應的援助津貼。由此可見，老年人就業(yè)教育的發(fā)展需要相關法條款和其他法，如民事法、保險法、勞動法等條款邏輯共振，形成合力，方能確實保障老年人就業(yè)教育順利發(fā)展。

3.宏觀政策框架與微觀項目相結合，注重法與政策的銜接

域外老齡化國家大多發(fā)布了本國的宏觀老齡政策，這些宏觀政策框架并非空中樓閣，往往有具體的微觀項目與之對接，以實施宏觀政策意圖。微觀項目常表現(xiàn)為老年人就業(yè)教育福利課程申請、培訓津貼申請、公益性崗位申請等。無論是宏觀政策，抑或微觀項目，基本能在法律法規(guī)或法令中找到明確的依據(jù)，有的甚至直接被法條規(guī)定下來，如韓國的“長者就業(yè)及社會活動支援項目” 就是以《老年人就業(yè)和社會活動支援法》為基礎設置的。法與政策相互銜接，二者在老年就業(yè)教育內(nèi)容上相互呼應，在體制機制上互為印證，才能體現(xiàn)一國在老年人就業(yè)教育立場的一致性，也有利于老年人就業(yè)教育的開展。

我國老年人就業(yè)教育立法既要從宏觀上與國家政策相銜接，也要通過立法明確規(guī)定囊括老年人就業(yè)教育的微觀項目，特別要加強老年人就業(yè)教育專項資金支持，夯實制度基礎、物質(zhì)基礎，最終實現(xiàn)我國老年人就業(yè)目標。

注釋：

①相關立法文本通過各國官方網(wǎng)站整理而來。

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The Improvement of Legislation on Employment Education for the Elderly： Overseas Experience and China’s Approach

Li Hengguang"Tang "Kun"Sun Hui

（Beijing Open University， Beijing 100098， China）

Abstract：One of the basic strategies for aging countries to explore and develop human resources for the elderly and respond to the aging crisis is to legislate for employment education for the elderly， to provide legal protection for employment education for the elderly， to enhance their vocational skills "and to promote "their employment. China has entered a deep aging population， and it is necessary to draw on legislative experience from overseas to improve the legislation on employment education for the elderly in China. By examining and analyzing the legislative texts on employment education for the elderly in other countries， this paper analyzes the value attribution， technical characteristics and key content of representative legislation "and concludes experiences in three aspects： empowering on the basis of equal rights， using comprehensive legislation as the basic legislative technical feature "and strengthening special funding support as the key content. Based on this， by further analyzing the current situation of legislation on employment education for the elderly in China， we will explore ways to improve legislation.

Key words：Legislation; The elderly; Employment; Education