無錫市惠山區(qū)耕地保護(hù)工作存在的問題及其對策

摘 要 耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源。做好耕地保護(hù)工作，對增強(qiáng)農(nóng)糧供應(yīng)鏈穩(wěn)定、維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)具有重要價(jià)值。為加強(qiáng)和改進(jìn)江蘇省無錫市惠山區(qū)耕地保護(hù)工作，以惠山區(qū)現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，分析其當(dāng)前耕地保護(hù)工作存在的耕地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行不力、耕地生態(tài)環(huán)境惡化、耕地保護(hù)與發(fā)展存在矛盾、耕地利用效率低下及耕地保護(hù)監(jiān)管滯后等主要問題，提出完善耕地流轉(zhuǎn)政策、開展耕地質(zhì)量提升行動、優(yōu)化土地利用格局、培育多元經(jīng)營主體及創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制等對策建議。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；土地管理；江蘇省無錫市惠山區(qū)

中圖分類號：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.03.020

惠山區(qū)位于我國華東地區(qū)長三角腹地，江蘇省南部，無錫市西北部，總面積325.12 km2，東鄰錫山區(qū)，西接常州市，北靠江陰市，南與梁溪區(qū)、濱湖區(qū)相連。惠山區(qū)屬北亞熱帶季風(fēng)氣候，光照充足，雨量豐沛，四季分明，氣候條件優(yōu)越，適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?；萆絽^(qū)不僅是無錫市重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，也是全市乃至長三角城市群的“菜籃子”和“米缸子”。加強(qiáng)惠山區(qū)耕地資源的保護(hù)，對增強(qiáng)無錫市乃至長三角地區(qū)的農(nóng)糧供應(yīng)鏈穩(wěn)定具有重要意義。

1" 惠山區(qū)耕地保護(hù)概況

惠山區(qū)位于長三角核心區(qū)域，地理環(huán)境優(yōu)越，氣候條件適宜，適合發(fā)展農(nóng)業(yè)。根據(jù)2018年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，惠山區(qū)耕地面積達(dá)9 044.38 hm2[1]。截至2023年，惠山區(qū)糧食播種面積2 081 hm2，總產(chǎn)量1.37萬t，糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)較為雄厚[2]。近年來，惠山區(qū)高度重視耕地保護(hù)工作，通過采取一系列強(qiáng)硬措施，堅(jiān)決遏制各類耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，持續(xù)開展流出耕地整改補(bǔ)充，2022年和2023年共恢復(fù)補(bǔ)充耕地1 666.7 hm2，實(shí)施土地整理項(xiàng)目5個(gè)，新增耕地面積119 hm2[3]。然而，作為無錫市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)之一，惠山區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，人口不斷增長，對有限的耕地資源造成一定的壓力。如何在經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展與耕地資源保護(hù)之間求得動態(tài)平衡，充分挖掘現(xiàn)有耕地潛能，為穩(wěn)定農(nóng)糧供應(yīng)鏈供應(yīng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，已成為當(dāng)前惠山區(qū)急需解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

2" 惠山區(qū)耕地保護(hù)工作存在的問題

2.1" 耕地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行不力

惠山區(qū)為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，出臺了一系列耕地流轉(zhuǎn)政策，但在實(shí)際執(zhí)行過程中存在不少問題。1）宣傳力度不足，導(dǎo)致許多農(nóng)民對相關(guān)政策存在疑慮和誤解，對政策認(rèn)知不足。2）流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜、手續(xù)煩瑣，導(dǎo)致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地過程中面臨諸多不便。3）流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不夠合理，導(dǎo)致部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)持觀望態(tài)度。4）配套政策跟進(jìn)滯后，如缺乏對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持措施，制約了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。5）監(jiān)管力度不夠，個(gè)別地方出現(xiàn)違規(guī)流轉(zhuǎn)、暗箱操作等問題，影響了政策落實(shí)。上述問題的存在，在一定程度上影響和制約了惠山區(qū)耕地流轉(zhuǎn)政策的貫徹落實(shí)，也阻礙了農(nóng)村土地資源的合理流轉(zhuǎn)和高效利用。

2.2" 耕地生態(tài)環(huán)境惡化

作為無錫市的重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，惠山區(qū)應(yīng)加強(qiáng)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。然而，近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，惠山區(qū)的耕地生態(tài)環(huán)境日漸惡化。部分工業(yè)園區(qū)廢水、廢氣及生活污水的無序排放，造成了土壤和地下水的污染，嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全；一些河流被工業(yè)廢水和生活污水污染，水質(zhì)出現(xiàn)不同程度的下降，加之過度開采地下水，導(dǎo)致地下水位持續(xù)降低，耕地缺水問題日益突出。同時(shí)，耕地生態(tài)壓力不斷增大，過度使用化肥、農(nóng)藥加劇了土壤板結(jié)、耕地質(zhì)量下降的態(tài)勢。

2.3" 耕地保護(hù)與發(fā)展存在矛盾

作為無錫市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)之一，惠山區(qū)在發(fā)展進(jìn)程中也面臨著耕地保護(hù)與發(fā)展的矛盾。惠山區(qū)為吸引投資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，勢必要求大量占用土地資源，但其可利用的土地存量有限，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出。同時(shí)，惠山區(qū)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、第三產(chǎn)業(yè)比重不高的問題，為調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、做大做強(qiáng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，也需要大量土地資源作為載體。由于地處典型的丘陵地區(qū)，惠山區(qū)可開發(fā)建設(shè)的土地資源較為貧乏，各類用地之間存在嚴(yán)重矛盾。

2.4" 耕地利用效率低下

惠山區(qū)雖然耕地資源總量較為可觀，但是受諸多因素影響，目前其耕地資源的利用效率不容樂觀。當(dāng)前，惠山區(qū)仍存在一定規(guī)模的撂荒耕地，未充分利用閑置資源，造成資源浪費(fèi)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以傳統(tǒng)的小規(guī)模經(jīng)營為主，缺乏統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營主體，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。同時(shí)，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和農(nóng)戶自身科技素養(yǎng)的限制，農(nóng)業(yè)科技在惠山區(qū)的應(yīng)用和推廣程度不高，大量先進(jìn)適用技術(shù)未能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，在一定程度上制約了耕地利用效率的提高。惠山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)產(chǎn)品附加值難以得到有效提升，農(nóng)民增收渠道單一，從而降低了農(nóng)戶對耕地的利用積極性。種種原因的疊加，致使惠山區(qū)耕地資源未能得到充分高效利用。

2.5" 耕地保護(hù)監(jiān)管滯后

目前，惠山區(qū)雖然建立了一系列耕地保護(hù)責(zé)任制度，但在實(shí)施過程中執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致一些規(guī)定流于形式。同時(shí)，缺乏高效的監(jiān)管體系和先進(jìn)的技術(shù)手段，導(dǎo)致相關(guān)部門難以及時(shí)全面掌握惠山區(qū)耕地利用情況，造成監(jiān)管盲區(qū)?，F(xiàn)有的耕地保護(hù)制度在操作層面也存在一些滯后，如對一些新型違法行為的認(rèn)定和處置尚無明確規(guī)定，監(jiān)管手段單一落后等，在一定程度上影響了制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。目前，惠山區(qū)涉及耕地保護(hù)的專業(yè)人員數(shù)量明顯不足，缺乏高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍和技術(shù)人才，監(jiān)管工作的專業(yè)化、規(guī)范化水平有待提高。缺乏科學(xué)的考核評價(jià)體系，加之一些基層監(jiān)管人員存在履職不力的現(xiàn)象，直接影響了監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。

3" 加強(qiáng)耕地保護(hù)的對策建議

3.1" 完善耕地流轉(zhuǎn)政策，提高政策執(zhí)行力

完善耕地流轉(zhuǎn)政策，提高政策執(zhí)行力，是加強(qiáng)惠山區(qū)耕地保護(hù)的關(guān)鍵一環(huán)。相關(guān)部門應(yīng)全面梳理現(xiàn)有的耕地流轉(zhuǎn)政策，查找其中存在的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，針對性地進(jìn)行優(yōu)化再造。1）加大政策的宣傳解讀力度，通過多種形式的宣傳教育，提高農(nóng)民對相關(guān)政策的知曉度和支持度，在全社會營造良好的輿論導(dǎo)向和氛圍環(huán)境。2）在簡政放權(quán)、減環(huán)節(jié)、提效率的基礎(chǔ)上，著力為農(nóng)民辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)提供便利，使流轉(zhuǎn)程序真正簡便高效。3）建立科學(xué)合理的收益分配機(jī)制，充分調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性，維護(hù)好他們的合法權(quán)益。4）相關(guān)職能部門還應(yīng)及時(shí)補(bǔ)足現(xiàn)有政策在支持力度、操作細(xì)則等方面的不足，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供稅費(fèi)減免、用地保障等全方位支持，助力規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展壯大。5）加強(qiáng)對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決查處各種違法違規(guī)行為，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序。同時(shí)，建立健全政策評估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制定與實(shí)施中的漏洞，實(shí)現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，構(gòu)筑一個(gè)良性的政策循環(huán)。

3.2" 開展耕地質(zhì)量提升行動，修復(fù)生態(tài)功能

保護(hù)和改善耕地生態(tài)環(huán)境，是惠山區(qū)加強(qiáng)耕地保護(hù)的當(dāng)務(wù)之急。為此，惠山區(qū)應(yīng)立即開展耕地質(zhì)量提升行動，全面修復(fù)耕地生態(tài)功能。相關(guān)部門需要針對全區(qū)耕地質(zhì)量情況開展詳細(xì)的調(diào)查評估，根據(jù)耕地污染程度進(jìn)行分級分類，并據(jù)此制訂科學(xué)合理的分類處理方案。對于輕度污染的耕地，可采取農(nóng)藝措施或生物修復(fù)等相對溫和的手段，逐步恢復(fù)其生產(chǎn)能力；對于中度污染的耕地，則需要結(jié)合物理、化學(xué)等多種手段進(jìn)行綜合治理；對于重度污染的耕地，則應(yīng)進(jìn)行徹底修復(fù)，將其臨時(shí)改為其他不直接影響農(nóng)產(chǎn)品安全的用途。惠山區(qū)還需要從源頭加大對工業(yè)“三廢”和生活污水的治理力度，嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入門檻，堅(jiān)決遏制新的污染事故發(fā)生，切斷污染源頭[4]。同時(shí)，重視并加大對農(nóng)業(yè)面源污染的防治力度，因地制宜發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地的污染負(fù)荷。在治理修復(fù)的同時(shí)，惠山區(qū)需要注重保護(hù)和提升現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地資源。要加強(qiáng)對優(yōu)質(zhì)耕地的監(jiān)管保護(hù)，嚴(yán)禁任何非農(nóng)建設(shè)占用行為；積極開展土地整治，改善田園基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高耕地抗災(zāi)能力。只有統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，在全面治理修復(fù)的同時(shí)注重保護(hù)提升，惠山區(qū)才能真正改善耕地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，重塑耕地應(yīng)有的生態(tài)功能，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3" 優(yōu)化土地利用格局，促進(jìn)集約節(jié)約利用

優(yōu)化土地利用格局、促進(jìn)集約節(jié)約利用，是惠山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的有效途徑?；萆絽^(qū)應(yīng)立足自身獨(dú)特的地理?xiàng)l件和資源稟賦，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)用地布局，科學(xué)合理確定各類用地的比例分布，努力構(gòu)建一個(gè)緊湊高效的空間利用格局。在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，惠山區(qū)要堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展理念，對舊城進(jìn)行更新和存量盤活利用，最大限度節(jié)約新增用地。對于工業(yè)用地布局，應(yīng)嚴(yán)格遵循國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，壓縮傳統(tǒng)制造業(yè)用地規(guī)模，并通過區(qū)域整合等方式盤活存量工業(yè)用地。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，要因地制宜調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)等高效農(nóng)業(yè)模式，提高單位面積產(chǎn)出效益[5]。同時(shí)，惠山區(qū)應(yīng)大力倡導(dǎo)“節(jié)約集約利用”理念，健全完善土地利用總體規(guī)劃，加大對低效用地的再開發(fā)力度，努力將區(qū)域內(nèi)的閑置土地資源充分利用起來。采取補(bǔ)充耕地和撤并低效建設(shè)項(xiàng)目等措施，最大限度減少對新增占地的需求。在優(yōu)化土地利用格局的同時(shí)，惠山區(qū)應(yīng)建立完善的監(jiān)管機(jī)制，從規(guī)劃、利用、占補(bǔ)平衡等多個(gè)層面入手，確保集約節(jié)約用地理念得以貫徹執(zhí)行。

3.4" 培育多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，釋放耕地潛力

惠山區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，為其提供土地流轉(zhuǎn)、金融信貸、技術(shù)培訓(xùn)等全方位支持。要引導(dǎo)龍頭企業(yè)、社會資本等各類主體參與農(nóng)業(yè)發(fā)展，鼓勵其流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營耕地，帶動農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營?；萆絽^(qū)也應(yīng)積極為各類經(jīng)營主體搭建服務(wù)平臺，開展訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對接等，為其提供銷售渠道；鼓勵各主體創(chuàng)新發(fā)展，探索訂單生產(chǎn)、股權(quán)合作等新型經(jīng)營模式，促進(jìn)生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營。在此過程中，惠山區(qū)要注重引導(dǎo)各主體分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，防止同質(zhì)化發(fā)展，避免資源閑置和惡性競爭，并及時(shí)研究制定支持政策，為主體發(fā)展提供良好環(huán)境。只有培育壯大多元主體，才能充分激發(fā)惠山區(qū)耕地的生產(chǎn)潛力，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和耕地資源的高效利用。

3.5" 創(chuàng)新耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)

惠山區(qū)應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，從制度和人員兩個(gè)層面著手。1）惠山區(qū)應(yīng)全面梳理現(xiàn)有耕地保護(hù)法規(guī)政策，科學(xué)界定監(jiān)管職責(zé)，建立健全工作制度，對新型違法行為做出明確規(guī)定，同時(shí)加大處罰力度，提高違法成本?；萆絽^(qū)還應(yīng)加快監(jiān)管手段的技術(shù)革新，充分運(yùn)用遙感、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對全域耕地的動態(tài)監(jiān)測，消除監(jiān)管盲區(qū)。2）惠山區(qū)應(yīng)持續(xù)加大人力資源投入力度，壯大專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，定期開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提升執(zhí)法水平。要建立科學(xué)合理的績效考核制度，將耕地保護(hù)工作納入績效考核范疇，強(qiáng)化責(zé)任追究，促進(jìn)責(zé)任有效落實(shí)。同時(shí)，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，形成全方位立體式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)把各項(xiàng)制度和要求落實(shí)到位。

4" 結(jié)語

加強(qiáng)耕地保護(hù)是關(guān)乎無錫市惠山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)?；萆絽^(qū)應(yīng)完善耕地流轉(zhuǎn)政策，提高政策執(zhí)行力，為規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造良好環(huán)境；開展耕地質(zhì)量提升行動，全面修復(fù)耕地生態(tài)功能，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化土地利用格局，促進(jìn)集約節(jié)約利用，挖掘土地資源潛能；培育多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高耕地生產(chǎn)效率；創(chuàng)新耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)責(zé)任主體擔(dān)當(dāng)。只有從政策、生態(tài)、布局、主體及監(jiān)管等多個(gè)層面采取有力有效的措施，惠山區(qū)的耕地保護(hù)工作才能取得實(shí)實(shí)在在的成效，為建設(shè)貫徹新發(fā)展理念的生態(tài)文明示范區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，助力經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展再上新臺階。

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（責(zé)任編輯：張春雨）

作者簡介：朱瑜超（1992—），本科，農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。E-mail：414298850@qq.com。