反腐敗工作中紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系流變

[摘" " 要] 自中華人民共和國成立以來，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系經(jīng)歷了以配合為主、配合與制約并存、互相配合和制約三個(gè)歷史階段。同時(shí)，三機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)方面從相互獨(dú)立到統(tǒng)一整合；在人事結(jié)構(gòu)方面從個(gè)別交叉到深度融合；在案件查辦方面從分工合作到協(xié)調(diào)制約。三機(jī)關(guān)的關(guān)系流變以法治化為發(fā)展路徑，體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與保障的法治化程度的追求；以反腐敗為功能指向，反映了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制度環(huán)境變化的適應(yīng)；以組織效能為目標(biāo)導(dǎo)向，蘊(yùn)含了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的效率與制約的平衡。質(zhì)言之，三機(jī)關(guān)的關(guān)系仍會(huì)在法治、政治兩條線索共同影響下，在未來實(shí)現(xiàn)配合與制約并重的組織創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] 國家監(jiān)察制度改革；全面從嚴(yán)治黨；紀(jì)檢機(jī)關(guān)；監(jiān)察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)；權(quán)力監(jiān)督

[中圖分類號(hào)] D643；D261.5" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）03-0080-09

2018年監(jiān)察體制改革以來，原本分散在紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察三套系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)力被整合至監(jiān)察委員會(huì)。事實(shí)上，自中華人民共和國成立以來，我國的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一直存在著發(fā)展變化。歸納已有研究成果，研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面。一類是回溯歷史，從歷史演進(jìn)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)視角對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的研究①。學(xué)者們對(duì)紀(jì)檢制度、行政監(jiān)察制度、檢察制度的發(fā)展史研究給予了較多關(guān)注，主要圍繞不同歷史時(shí)期上述制度的發(fā)展情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理，但大多數(shù)研究尚停留在對(duì)發(fā)展過程的敘述，平鋪直敘見多，歸納總結(jié)見少，對(duì)制度發(fā)展變遷的背景和原因鮮有深刻分析。另一類是立足現(xiàn)實(shí)，從規(guī)范分析和實(shí)務(wù)運(yùn)行視角對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制現(xiàn)狀及未來進(jìn)行研究。自2016年國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以來，學(xué)界開始轉(zhuǎn)向探討改革后形成的紀(jì)檢監(jiān)察新體制下的相關(guān)議題。其中，主要包括監(jiān)察權(quán)的概念、屬性和定位，監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位，監(jiān)察法適用及紀(jì)法銜接、監(jiān)檢銜接問題，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督等2。這些研究為監(jiān)察法學(xué)構(gòu)建了基本的理論框架，但同時(shí)也具有局限性?？傮w來看，現(xiàn)有研究尚難以跳出傳統(tǒng)法學(xué)理論的分析框架，未能闡釋當(dāng)前監(jiān)察制度的特殊設(shè)計(jì)，忽視了紀(jì)委監(jiān)委的特殊性，與紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐存在一定的脫節(jié)。

縱觀既有研究成果，鮮有從三個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系尤其是三者在組織和工作層面表現(xiàn)出來的關(guān)系進(jìn)行考察，進(jìn)而分析紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史變遷與成果。然而，通過系統(tǒng)梳理中華人民共和國成立至今，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變化，探尋歷史源流，有助于理清不同歷史時(shí)期中國共產(chǎn)黨進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體制設(shè)計(jì)的基本思路，由此才能更深刻地理解新一輪改革的歷史邏輯。因此，本文以紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察機(jī)關(guān)的縱向時(shí)間發(fā)展為線索，以歷史事實(shí)為依據(jù)，通過梳理不同階段的規(guī)范文本與實(shí)踐案例，分析各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系變化，為理解紀(jì)檢監(jiān)察制度運(yùn)行的特殊性提供新的視角。

一、1949-1978年：黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下以配合為主的三機(jī)關(guān)關(guān)系

新中國成立之初，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的人民監(jiān)察委員會(huì)和政法系統(tǒng)中的人民檢察署共同形成了黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)管黨紀(jì)、政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)管政紀(jì)、檢察機(jī)關(guān)管法紀(jì)的三元監(jiān)督格局。1954年憲法頒布實(shí)施，改政務(wù)院為國務(wù)院，人民監(jiān)察委員會(huì)隨之改為監(jiān)察部，人民檢察署也更名為人民檢察院。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)短暫并行后，自1955年成立黨的監(jiān)察委員會(huì)代替黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)始，三個(gè)機(jī)構(gòu)本身及其關(guān)系發(fā)生了一系列變化，包括黨的監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)范圍的擴(kuò)大、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合并與撤銷以及檢察機(jī)關(guān)的削弱與撤銷。隨著國家政治生活出現(xiàn)明顯變化，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，權(quán)力逐漸向黨的組織集中，最終導(dǎo)致各監(jiān)督機(jī)構(gòu)被全面撤銷，直至1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開以后才逐步得以恢復(fù)重建。

第一，三機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上從相互獨(dú)立、不相隸屬逐漸向黨的系統(tǒng)集中，配合政治運(yùn)動(dòng)各司其職，機(jī)構(gòu)界分不甚明晰。三個(gè)機(jī)關(guān)雖然隸屬不同系統(tǒng)，但由于監(jiān)察對(duì)象和范圍存在交叉重疊，在職能履行過程中必然產(chǎn)生互動(dòng)聯(lián)系。1950年2月，《中共中央關(guān)于下發(fā)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則的通知》中規(guī)定了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨中央組織部及中央人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)黨組，保持密切的聯(lián)系”[1] 107。隨著“三反”運(yùn)動(dòng)的深入開展，為了加強(qiáng)監(jiān)察力度，中共中央在1952年2月9日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，要求“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作”[2] 55。值得注意的是，此時(shí)的“合署辦公”并非現(xiàn)在意義上的合署辦公，僅是將兩個(gè)辦事機(jī)構(gòu)搬至一起，組織上仍保留兩個(gè)辦公機(jī)構(gòu)，工作上能結(jié)合就結(jié)合，不能結(jié)合就不結(jié)合，可結(jié)合可不結(jié)合的就互相協(xié)助、互相支持，在充分發(fā)揮兩個(gè)機(jī)關(guān)作用而不削弱任何一方職能的原則下，在處理案件時(shí)密切聯(lián)系開展工作，同時(shí)也要與檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系、通力合作，建立必要的聯(lián)系制度。1958年黨的八大二次會(huì)議提出黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)密切結(jié)合進(jìn)行工作后，地方各級(jí)黨委便普遍進(jìn)行了黨的監(jiān)委與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署或合并的探索嘗試，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)起許多屬于國家行政監(jiān)察范圍內(nèi)的工作，兩種機(jī)構(gòu)逐漸融合。在諸多因素的影響下，監(jiān)察部最終被撤銷，監(jiān)察職能歸于黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政監(jiān)察體制融合于黨的監(jiān)督體制，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)既管黨紀(jì)又管政紀(jì)。此外，自1957年起，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位在反右派斗爭(zhēng)中遭到嚴(yán)重質(zhì)疑，人員設(shè)置和職能履行都受到嚴(yán)重削弱。對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的否定導(dǎo)致了在1960年精簡(jiǎn)國家機(jī)構(gòu)時(shí)，中央公安部、最高人民檢察院、最高人民法院被要求合署辦公，最高人民檢察院只剩下二三十人[3] 388?！拔母铩逼陂g，檢察制度更是遭到嚴(yán)重破壞，檢察機(jī)關(guān)逐漸陷入癱瘓，1968年起最高檢乃至全國的檢察機(jī)關(guān)被全部逐一撤銷，其職權(quán)改由專政指揮部、革命委員會(huì)等行使。1975年憲法第25條第2款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使。至此，檢察機(jī)關(guān)被撤銷的事實(shí)由國家根本大法得以確認(rèn)。

第二，三機(jī)關(guān)在人事結(jié)構(gòu)中也存在交叉關(guān)系，黨政機(jī)構(gòu)干部互相兼職的現(xiàn)象逐漸增多。中國特色黨政體制下，黨通過人員配置、組織嵌入等方式進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，很多權(quán)力行使主體同時(shí)具有公職人員和中共黨員雙重身份。在中央層面，最初的中央紀(jì)委與政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)就實(shí)行兼任雙職：人民監(jiān)察委員會(huì)副主任兼任中央紀(jì)委副書記、中央紀(jì)委副書記兼任人民監(jiān)察委員會(huì)委員3；監(jiān)察部與中央監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子也存在交叉兼任，如監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任中央監(jiān)委副書記，監(jiān)察部副部長(zhǎng)同時(shí)也是中央監(jiān)委候補(bǔ)委員4；最高檢與中央監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)干部也存在兼任情況，如最高人民檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)同時(shí)兼任中央監(jiān)委委員5。在地方層面，1956年中央監(jiān)察委員會(huì)第三次全會(huì)提出黨和國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部可以互相兼職之后[4] 363，各級(jí)黨和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)在合署合并的探索中人員兼任的數(shù)量也逐漸增多。如安徽省實(shí)行中國共產(chǎn)黨安徽省監(jiān)察委員會(huì)與安徽省監(jiān)察廳合署辦公，人事上任命省監(jiān)委一套人馬，黨和國家的監(jiān)察工作任務(wù)統(tǒng)一由中共安徽省監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理。這種核心部位的人事安排制度也被后來的監(jiān)察體制改革所繼承發(fā)展。

第三，三機(jī)關(guān)在反腐敗工作中從分工合作走向了吸收合并，在案件處理過程中實(shí)際上由黨的監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)。在制度規(guī)范層面，對(duì)于腐敗案件的處理遵循的是三個(gè)機(jī)構(gòu)分工合作的邏輯，黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)黨內(nèi)處分，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政處分，人民檢察院負(fù)責(zé)刑事處分。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)在工作規(guī)則中對(duì)問題線索互相移送作了整體性規(guī)定，各自在職權(quán)范圍內(nèi)查辦案件時(shí)遇到屬于其他機(jī)構(gòu)管轄范圍的案件應(yīng)及時(shí)移送案件材料[1] 108，[5]。然而，隨著政治形勢(shì)的變化，實(shí)際落實(shí)情況卻與初衷相悖，在案件處理過程中實(shí)際上均由黨的監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)。1956年黨的八大黨章規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察組織由各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)6。雖然在1962年有所調(diào)整7，但仍然沒有處理好監(jiān)委與同級(jí)黨委的關(guān)系。也正是在這一背景下，黨的監(jiān)察委員會(huì)工作的獨(dú)立性下降，其后基本上圍繞政治運(yùn)動(dòng)開展工作。這也導(dǎo)致了黨的監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際并未發(fā)揮應(yīng)有的作用?！拔母铩逼陂g，黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系更是遭受破壞。1969年1月，中共中央組織部“業(yè)務(wù)組”向中央遞交了《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)的建議》，全面否定了中央監(jiān)察委員會(huì)和以往的監(jiān)察工作，認(rèn)為“中央監(jiān)委機(jī)關(guān)已經(jīng)沒有存在的必要”[6] 562，黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)被撤銷，黨的紀(jì)律檢查工作由黨委組織部門承擔(dān)。黨的九大和十大通過的黨章也都取消了關(guān)于黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律的條款。至此，新中國成立以來的三個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)被全面撤銷，我國的監(jiān)察制度史出現(xiàn)了中斷。在實(shí)踐中，對(duì)于復(fù)雜案件的處理通常采取聯(lián)合辦案的形式，各相關(guān)機(jī)構(gòu)互相配合，共同研究，加強(qiáng)工作聯(lián)系。1951年查處的新中國第一腐敗大案——?jiǎng)⑶嗌?、張子善案件即是如此。彼時(shí)正值新中國成立之初，尚未建立完善的法律體系，對(duì)于該案如何處理，無法可依且無例可循，從該案的處理經(jīng)過中我們可以對(duì)這一時(shí)期各機(jī)關(guān)在查辦互涉案件中的工作關(guān)系窺知一二。該案首先由河北省紀(jì)委立案調(diào)查，掌握違法犯罪事實(shí)后，中共河北省委通過了對(duì)劉、張二人開除黨籍的處分決定。隨后，中共河北省委決定由省人民檢察署檢察長(zhǎng)擔(dān)任辦案組組長(zhǎng)，由省人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)、省人民檢察署及省公安廳等有關(guān)機(jī)關(guān)組成專案調(diào)查處理委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查、偵訊，專案?jìng)捎嵽k公室設(shè)在省人民檢察署。其后，中共中央批示同意中共華北局提出的“處以死刑”的處理意見，在之后的公審大會(huì)上河北省人民法院當(dāng)場(chǎng)宣布經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，判處劉、張二人死刑立即執(zhí)行8。從該案的處理中不難看出，三個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)整體上體現(xiàn)了不同系統(tǒng)的分工，但在聯(lián)合辦案中各自的調(diào)查范圍和程度并未有明確界限，呈現(xiàn)出重復(fù)調(diào)查的狀況。

從1949年到1978年，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)從變更、合并、并行到撤銷，這一過程一方面表明了中國特色的黨政體制內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的關(guān)系；另一方面也反映出黨和國家在探索權(quán)力監(jiān)督過程中的艱難與曲折。在組織效能上，黨政監(jiān)察機(jī)構(gòu)從分設(shè)到結(jié)合的探索實(shí)踐蘊(yùn)含著對(duì)提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的思考，也折射出對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和執(zhí)行性的平衡協(xié)調(diào)，為當(dāng)今的監(jiān)察體制改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而由于這一時(shí)期機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不足，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)并未完全按照自身工作需要來運(yùn)行，相關(guān)法律法規(guī)的制定仍處于起步階段。一方面一些可以借鑒運(yùn)用的現(xiàn)代法治理念難以貫徹在辦案實(shí)踐中，權(quán)力的監(jiān)督與制約遭到極大破壞，權(quán)利無法被有效保障，司法公正也沒有得到有力維護(hù)；另一方面制度的實(shí)際落實(shí)經(jīng)常受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的政治化傾向，雖然能夠起到一定程度遏制腐敗的作用，但監(jiān)督的實(shí)效性可能會(huì)隨著運(yùn)動(dòng)式反腐的結(jié)束而削弱。當(dāng)然，黨和國家最初的實(shí)踐探索，的確發(fā)揮了重要的歷史作用，初步奠定了以配合為主的三元格局，同時(shí)也為日后繼續(xù)做好監(jiān)察工作提供了重要的現(xiàn)實(shí)參照。

二、1978-2018年：黨政分開背景下配合與制約并存的三機(jī)關(guān)關(guān)系

自1978年黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)設(shè)立至1986年行政監(jiān)察機(jī)關(guān)重建，是配合與制約并存關(guān)系構(gòu)建的第一階段。這期間，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在組織關(guān)系上相互獨(dú)立不相隸屬，但在打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)中緊密配合，形成了主導(dǎo)與協(xié)作的工作關(guān)系。1982年4月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》明確指出，“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭(zhēng)的堅(jiān)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)”[7] 462。為此，中央紀(jì)委出臺(tái)的《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中違法犯罪的黨紀(jì)處理暫行辦法》作出了詳細(xì)規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委先后成立了由紀(jì)委代管的打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)辦公室。在查處“改革開放腐敗第一案”——王仲走私腐敗案中，就是紀(jì)委先行掌握王仲違紀(jì)違法線索，并對(duì)其作出停職處理。由于案情重大，中央紀(jì)委于1982年2月派出工作組專門調(diào)查此案，查清了王仲的主要犯罪事實(shí)。3月30日，廣東省委將案件移交檢察機(jī)關(guān)偵辦，廣東省人民檢察院于3月31日立案?jìng)刹椤?982年8月2日，最高檢法紀(jì)經(jīng)濟(jì)檢察廳發(fā)布案件簡(jiǎn)報(bào)通告。之后，中共廣東省委批準(zhǔn)汕頭地委的意見，開除王仲黨籍，撤銷其一切職務(wù)。檢察機(jī)關(guān)隨后按規(guī)定將該案訴至人民法院。值得注意的是，該案的黨紀(jì)處分是在案件移交檢察機(jī)關(guān)之后才作出，這與我們當(dāng)前的監(jiān)察實(shí)踐有所區(qū)別。

自1986年行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)恢復(fù)設(shè)立至1993年中央紀(jì)委監(jiān)察部實(shí)行合署辦公，是三機(jī)關(guān)配合與制約并存關(guān)系構(gòu)建的第二階段。這期間，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照黨政職能分開的部署，又重回了分工協(xié)作的三元監(jiān)督格局。第一，在組織結(jié)構(gòu)上，三機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，在各自的序列中獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。鑒于當(dāng)時(shí)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪已涉及違法而非單純違紀(jì)，紀(jì)委已不適宜繼續(xù)作為黨委領(lǐng)導(dǎo)的打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪斗爭(zhēng)辦事機(jī)構(gòu)。因此，自1986年開始，中央正式作出由司法部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作的決定[8] 20-21。第二，在人事結(jié)構(gòu)上，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員安排也相互獨(dú)立。人事關(guān)系上也按照黨政分開的思路，一改之前的安排，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員職務(wù)不再實(shí)行互相兼任。但也要看到，中央紀(jì)委書記仍由中央政治局常委擔(dān)任，這也從側(cè)面反映了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的重要地位。第三，在案件查辦中，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)以銜接協(xié)調(diào)為主，輔以相互制約，較前一階段更加制度化、程序化。分工協(xié)作的總原則是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)檢查處理黨員違犯黨紀(jì)的案件，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查處理國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反政紀(jì)的案件，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)上述案件中涉嫌刑事犯罪的問題。具體而言，關(guān)于互涉案件的處理可分為三種情況，處理流程見圖19。

自1993年紀(jì)檢、行政監(jiān)察合署辦公始，是三機(jī)關(guān)配合與制約并存關(guān)系的第三階段。第一，各機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)上仍分屬不同系統(tǒng)，但由于機(jī)構(gòu)合署辦公形成了紀(jì)檢監(jiān)察模式，較以往的機(jī)構(gòu)關(guān)系聯(lián)結(jié)更為緊密。合署后的中央紀(jì)委與監(jiān)察部在機(jī)構(gòu)設(shè)置上各自保留有相對(duì)獨(dú)立的職能部門，但在實(shí)際工作中二者并非平行關(guān)系，權(quán)力位階呈現(xiàn)出不對(duì)稱合署的樣態(tài)。監(jiān)察部作為國務(wù)院的一個(gè)部門，級(jí)別顯然比中央紀(jì)委要低。當(dāng)遇到重大問題時(shí)，只能提請(qǐng)中央紀(jì)委常委會(huì)研究決定，而中央紀(jì)委常委可以分管行政監(jiān)察工作。從這個(gè)意義上講，中央紀(jì)委監(jiān)察部合署辦公并非對(duì)等，行政監(jiān)察的執(zhí)行性有所顯現(xiàn)。第二，根據(jù)合署辦公的要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事結(jié)構(gòu)上也恢復(fù)了互相兼任的制度。監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任中央紀(jì)委副書記，監(jiān)察部副部長(zhǎng)兼任中央紀(jì)委常委，新一任的監(jiān)察部部長(zhǎng)也往往從中央紀(jì)委常委中產(chǎn)生10。第三，自機(jī)構(gòu)合署以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中的密切配合與協(xié)作。在案件管轄方面，建立了互涉案件移交制度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)移送屬于對(duì)方管轄的案件，并及時(shí)將處理結(jié)果通報(bào)對(duì)方。在案件調(diào)查方面，對(duì)于查處有阻力或涉及黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)交叉的大案要案，經(jīng)雙方協(xié)商，可由一個(gè)部門為主調(diào)查，另一部門配合，必要時(shí)由聯(lián)席例會(huì)決定由雙方聯(lián)合調(diào)查。在案件處理方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案情，原則上應(yīng)當(dāng)在移送檢察機(jī)關(guān)前后對(duì)當(dāng)事人作出黨紀(jì)政紀(jì)處理[9] 191-192。這一時(shí)期集中力量查辦了一批大案要案，各級(jí)紀(jì)委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門的工作中發(fā)揮了重要作用。2002年11月，黨的十六大黨章把紀(jì)委的主要任務(wù)之“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)”修改為“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，在制度層面確立了紀(jì)委在反腐敗工作體制中的組織協(xié)調(diào)作用。

這一時(shí)期，在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公新體制下克服了黨政監(jiān)督體制分離所帶來的重復(fù)、交叉、推諉甚至相沖突的問題，增強(qiáng)了監(jiān)督的整體效能。在機(jī)構(gòu)職責(zé)得到增強(qiáng)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了制度的功能性變遷，紀(jì)檢監(jiān)察制度逐漸成為反腐敗的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，這一時(shí)期的監(jiān)督機(jī)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在工作理念的發(fā)展方面，直接反映在制度建設(shè)成果之中。工作機(jī)制方面的法律法規(guī)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督的懲處制度、案件查處的銜接制度等，都體現(xiàn)了從碎片化向體系化、從模糊化到精細(xì)化的法治化追求。隨著反腐倡廉工作的深入開展，中央和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中的任務(wù)加重，責(zé)任加大，導(dǎo)致對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位出現(xiàn)模糊，存在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)往往一口氣把所有問題都查清楚了再移交司法機(jī)關(guān)處理的情況，權(quán)力制約功能未能有效發(fā)揮。1996年《刑事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)進(jìn)行限縮后，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立查辦貪污腐敗案件的能力被削弱，更加依賴紀(jì)委的支持，甚至在很多案件中幾乎僅起到了連接紀(jì)委與司法程序的傳送帶作用。這一問題既影響了國法的權(quán)威性，也削弱了黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，為之后的制度調(diào)整優(yōu)化埋下了伏筆。

三、2018年至今：黨政統(tǒng)籌下互相配合與制約的三機(jī)關(guān)關(guān)系

2018年監(jiān)察體制改革在全國展開，各級(jí)檢察院反貪、反瀆、預(yù)防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸，組建了與同級(jí)紀(jì)委合署辦公的全新的監(jiān)察委員會(huì)[10]。監(jiān)察委員會(huì)的組建使得紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系發(fā)生了改變，通過對(duì)組織進(jìn)行全方位的戰(zhàn)略性重構(gòu)，開創(chuàng)了紀(jì)檢監(jiān)察模式的新局面，實(shí)現(xiàn)了職能、人員、工作的深度融合。

第一，在組織結(jié)構(gòu)上，當(dāng)前的監(jiān)察委員會(huì)較以往的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，不僅僅是名稱上的變化，而是一個(gè)全新的行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。從新中國成立伊始各自獨(dú)立運(yùn)行到探索時(shí)期進(jìn)行合署辦公嘗試，從改革開放后恢復(fù)重建到紀(jì)委和政府監(jiān)察部門合署辦公，再到如今紀(jì)委與人大選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，三次合署辦公的內(nèi)涵顯然不同。正如前文所述，原來的合署辦公是一種不對(duì)稱合署，行政監(jiān)察的獨(dú)立性較弱，而當(dāng)前的合署辦公則突破了原有的組織體系和法律制度，監(jiān)察委員會(huì)成為向黨中央全面負(fù)責(zé)的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察是“一體兩面”，具有高度內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性，體現(xiàn)出黨政統(tǒng)籌的新思路。

第二，在人事結(jié)構(gòu)上，人員的交叉與融合表現(xiàn)得更加突出。一方面是領(lǐng)導(dǎo)層互相兼職，中央紀(jì)委與國家監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行兼任雙職——國家監(jiān)委主任、副主任及委員全部來源于中央紀(jì)委常委11。另一方面是人員轉(zhuǎn)隸，人民檢察院反貪局干部轉(zhuǎn)隸后，按照人崗相適原則與原有干部混合編成，被充實(shí)到各個(gè)部門。由此，中央紀(jì)委國家監(jiān)委通過對(duì)關(guān)鍵部位的人事安排進(jìn)行特殊設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了新紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下機(jī)構(gòu)與人員的深度融合。

第三，在案件查辦中，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間互相配合、互相制約。總的來講，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制“統(tǒng)一融合，集中決策、一體運(yùn)行”，將執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法一體推進(jìn)；檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件依法履行監(jiān)督職責(zé)，形成反腐敗合力。在案件管轄方面，相較以往根據(jù)組織隸屬關(guān)系分開管轄，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)察全面覆蓋，對(duì)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的案件享有管轄權(quán)，對(duì)于同時(shí)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪和其他違法犯罪的被調(diào)查人案件也享有管轄權(quán)。在案件偵查方面，將原檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)予以剝離，更有利于檢察機(jī)關(guān)集中行使審查起訴的權(quán)力，重新回歸法律監(jiān)督的職能，通過在刑事訴訟中的分工來實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力制約。在案件處置銜接上，從制度層面明確規(guī)定了對(duì)于公職人員中嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌違法犯罪的黨員原則上由黨組織先做出黨紀(jì)處分決定，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分后，再依法追究其刑事責(zé)任。先處分后移送也反映出紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前，把紀(jì)律挺在前面的要求。非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應(yīng)先由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分，再依法追究其刑事責(zé)任。

總的來看，國家監(jiān)察體制改革以來，三機(jī)關(guān)的關(guān)系得到了優(yōu)化調(diào)適，適應(yīng)了當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)與任務(wù)。監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督改革，在組織效能上，一方面將權(quán)力監(jiān)督的分散格局整合至一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，有利于提升運(yùn)行效率；另一方面，監(jiān)察權(quán)分立是設(shè)置多元監(jiān)督主體和多元監(jiān)督機(jī)制的具體表現(xiàn)，是加強(qiáng)權(quán)力制約的必然選擇，體現(xiàn)了對(duì)效率與制約的平衡協(xié)調(diào)。在實(shí)施效果上，監(jiān)察體制改革貫徹了法治思維和法治方式，構(gòu)成了紀(jì)法貫通、法法銜接的基礎(chǔ)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系整體運(yùn)行順暢、平穩(wěn)，法治化進(jìn)程加快。同時(shí)，我們也要看到隨著案件量逐步增加，具體工作中也會(huì)出現(xiàn)一些新情況新問題，在線索移送、互涉案件辦理、證據(jù)銜接、權(quán)利保障等諸多方面的制度規(guī)范還需要在實(shí)踐中予以健全完善。

四、結(jié)論

紀(jì)檢監(jiān)察體制的變遷體現(xiàn)了黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和政法系統(tǒng)權(quán)力邊界的此消彼長(zhǎng)。通過上述對(duì)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的梳理不難看出，不同歷史階段三機(jī)關(guān)自身及其關(guān)系都發(fā)生了較為復(fù)雜的變化。第一階段是1949年至1978年的三機(jī)關(guān)關(guān)系的初建與發(fā)展階段，這一階段組織結(jié)構(gòu)從獨(dú)立到合并、人事結(jié)構(gòu)從個(gè)別到相互交叉、案件查辦分工模糊且缺乏制約，呈現(xiàn)出在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下以配合為主的關(guān)系。第二階段是1978年至2018年的三機(jī)關(guān)關(guān)系重建與調(diào)適階段，這一階段組織結(jié)構(gòu)從不相隸屬到合署辦公、人事結(jié)構(gòu)從嚴(yán)格區(qū)分到恢復(fù)兼任、案件查辦從配合為主到兼有制約，呈現(xiàn)出黨政分工下配合與制約并存的關(guān)系。第三階段是2018年至今的三機(jī)關(guān)關(guān)系重塑階段，這一階段組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)一整合、人事結(jié)構(gòu)深度融合、案件查辦注重平衡協(xié)調(diào)與制約，開創(chuàng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互相配合與制約的新模式。

70多年來，紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系經(jīng)歷了多個(gè)維度的變遷。第一，以法治化為發(fā)展路徑。中國共產(chǎn)黨始終不遺余力地推動(dòng)黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的法治化轉(zhuǎn)型，治理方式完成了從運(yùn)動(dòng)反腐到制度反腐再到法治反腐的過渡，規(guī)范供給經(jīng)歷了從黨規(guī)之治到黨規(guī)國法共治的變遷，折射出對(duì)懲罰犯罪與人權(quán)保障平衡的不斷探索。盡管當(dāng)前的制度建設(shè)仍不完善，但其本身就是正在經(jīng)歷法治化這一良性變遷過程的體現(xiàn)。第二，以反腐敗為功能指向。中國共產(chǎn)黨始終將腐敗問題與黨的生死存亡相聯(lián)系，反腐敗是事關(guān)全局的重大政治問題。因此，在以執(zhí)政黨為主導(dǎo)的腐敗治理模式下，紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察機(jī)關(guān)在發(fā)展過程中必然會(huì)從被動(dòng)適應(yīng)到主動(dòng)選擇，在社會(huì)環(huán)境變化的影響下不斷調(diào)整以適應(yīng)不同歷史時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)需要，監(jiān)察權(quán)力必將從分散化走向一體化以提升政治權(quán)威與運(yùn)作效率。第三，以組織效能為目標(biāo)導(dǎo)向。我國的國家機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)及權(quán)力配置遵循著功能適當(dāng)原則，國家在創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)時(shí)，往往會(huì)先明確某個(gè)特定的目標(biāo)，再對(duì)若干國家機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力進(jìn)行整合，組建新的國家機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力分支，然后再進(jìn)行具體職權(quán)的配置。紀(jì)檢、監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系的塑造與調(diào)適是在上述的法治、政治兩條線索共同影響下不斷變化以實(shí)現(xiàn)組織創(chuàng)新，具有政策目標(biāo)與制度目標(biāo)交織的整體性特征。而任務(wù)目標(biāo)與權(quán)力結(jié)構(gòu)本身就在不斷變化之中，從而引發(fā)相應(yīng)的張力，促進(jìn)目標(biāo)導(dǎo)向下的權(quán)力調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)二者的契合，蘊(yùn)含著對(duì)權(quán)力運(yùn)行的效率與制約的平衡與協(xié)調(diào)。

總的來說，制度化、規(guī)范化、程序化、法治化的理念貫穿于權(quán)力監(jiān)督邏輯之中。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主集中制作為一種政體的組織原則強(qiáng)調(diào)的是集中統(tǒng)一和權(quán)力的有效行使。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察制度進(jìn)入新時(shí)代，監(jiān)督權(quán)的高度集中加強(qiáng)了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，適應(yīng)了新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)需求。然而，對(duì)于制度的改革與優(yōu)化絕不會(huì)止步于此。紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)三個(gè)原本分屬不同邏輯脈絡(luò)中的制度機(jī)構(gòu)，在新的國家制度創(chuàng)新中如何進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)，三者的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中又會(huì)呈現(xiàn)出怎樣的矛盾與張力，仍需要繼續(xù)在實(shí)踐中進(jìn)行觀察與解決。在權(quán)力運(yùn)行的過程中，如何保證和提高權(quán)力運(yùn)行的有效性，促進(jìn)“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”監(jiān)察目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎未來制度發(fā)展的關(guān)鍵。

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