十八大以來黨的紀律檢查體制改革：理念、思路與路徑

楊云成

摘要：黨的紀律檢查體制改革，就是要從體制、機制和制度上解決制約黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的深層次問題，更好地履行黨章規(guī)定的各項職責?；仡櫴舜笠詠睃h的紀律檢查體制改革歷程，可以看出改革的核心理念是履行黨章職責、維護黨章權威；基本思路是堅持立行立改、堅持問題導向、堅持自我監(jiān)督與監(jiān)督他人相結合、遵循制度建設的基本規(guī)律；具體途徑是落實“兩種責任”、堅持“兩個為主”、實現“兩個全覆蓋”、實踐“四種形態(tài)”。

關鍵詞：紀律檢查體制改革；全面從嚴治黨；黨章權威；問題導向

中圖分類號：D262.6

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0060-04

十八大以來，黨的紀律檢查體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是全面從嚴治黨的必然要求。這一改革是對存在問題的積極應對，更是對紀委職能的本質回歸。這就決定了改革不能“畢其功于一役”，它必然有一個實踐探索——循序漸進——總結經驗——固化為制度的過程。

一、核心理念：履行黨章職責、維護黨章權威

“理念”來源于“本質”?！氨举|”是某一事物之所以成為該事物并與其他事物相區(qū)別的根本依據。

黨章規(guī)定，各級紀委檢查委員會要自覺維護黨的章程和其他黨內法規(guī)；檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況；協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。在日常工作中，各級紀律檢查委員會要經常對黨員進行遵守紀律的教育，做出關于維護黨紀的決定；對黨員領導干部行使權力進行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規(guī)的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。習近平同志在十八屆中紀委六次會議上將紀委的3項主要任務和5項經常性工作概括為監(jiān)督執(zhí)紀問責。因此，紀委的本質是圍繞黨章開展監(jiān)督執(zhí)紀問責的專門機構。履行黨章職責、維護黨章權威是紀律檢查體制改革的核心理念。

這一核心理念主要體現在兩個方面：第一，各級紀委在全面從嚴治黨中應找準定位，把維護黨章和其他黨內法規(guī)放在首要位置。習近平同志指出各級紀委在日常工作中應“加強對遵守黨章、執(zhí)行黨紀情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違反黨章黨規(guī)黨紀的行為，堅決維護黨章權威，做黨章的堅定執(zhí)行者和忠實捍衛(wèi)者”。[1]在紀律檢查體制改革中，要突出黨的領導這個根本；在監(jiān)督執(zhí)紀少數服從多數、下級服從上級、黨員個人服從黨的組織、全黨服從中央中，把全黨服從中央放在重要位置，保證中央政令暢通。第二，各級紀委必須從黨內“公檢法”的錯誤定位中解放出來，把紀律和規(guī)矩牢牢挺在前面。習近平同志指出，“一些人在腐敗泥坑中越陷越深，一個重要原因是對其身上出現的一些違紀違法的小錯，黨組織批評不夠，批評教育不力，甚至睜一只眼閉一只眼。”[2]為此，他提出必須抓早抓小，不能養(yǎng)癰遺患。大量腐敗案件表明，官員“違法”源于“破紀”。只有將紀律挺在前面，才能使紀律成為管黨治黨的尺子，成為黨員不可越過的底線。

二、基本思路：堅持立行立改、問題導向、整體推進、監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結合，遵循制度建設的基本規(guī)律

1.黨的紀律檢查體制改革不是觀望等靠，而是立行立改。2014年6月，中央政治局召開會議，審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，提出了加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督、落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任、推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化程序化和制度化等7項主要任務。這7項改革內容是中央的“頂層設計”。中央要求，只要符合中央精神、看準了的事，就要下決心去做，各級紀委要把“頂層設計”與本地區(qū)、本部門、本單位的實際結合起來，將目標任務、具體措施、時間表具體化、細節(jié)化，立足工作實際，從具體問題抓起，立行立改。希望中央紀委多發(fā)文件告知具體改革內容的想法，是一種嚴重依賴心理，是缺乏擔當的表現；希望在改革中搞出一套可以量化的評估指標體系，是一種新的形式主義，是不擅擔當的體現。

2.黨的紀律檢查體制改革不是抽象的泛談，而是以問題為導向的實干。紀律檢查體制的改革是具體的，不是抽象的，不是為了改革而改革。各級紀律檢查委員會自恢復重建以來，在同級黨委和上級紀委的領導下，圍繞黨風廉政建設開展了一系列工作，為維護黨的團結統一、保持黨的先進性和純潔性發(fā)揮了重要作用。但是，黨的紀律檢查體制與新形勢不相適應的問題逐漸凸顯出來。一些地方黨委將履行黨風廉政建設責任制形式化，停留在開會、發(fā)表講話、出臺文件等層面；一些地方紀委參與議事協調機構較多，脫離紀委執(zhí)紀監(jiān)督的主責、主業(yè)；一些地方紀委對單位、部門的不正之風和腐敗問題不敢管；一些地方紀委在查辦案件中，同級黨委過度干預，壓案不報、瞞案不查等問題嚴重。這些問題，嚴重阻礙了黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深方向發(fā)展。黨的紀律檢查體制改革應直面上述問題，重點解決反腐敗工作責任不清、機構職能分散、查處案件不力等問題。以問題倒逼改革、以問題為導向是紀律檢查體制改革的一大特點。它的最大好處是目標明確、思路清晰、緊迫感強。

3.黨的紀律檢查體制改革不是“單兵突擊”，而是有重點地整體推進。黨的紀律檢查體制改革是一項復雜的任務，包括加強廉政法規(guī)制度建設、改革和完善巡視和派駐體制機制、健全反腐敗領導體制和工作機制、落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任等內容，涉及黨委與紀委關系、下級紀委與上級紀委關系的調整，期間既有新機構的設立，也有舊機構的裁撤。這就要求我們在改革中必須有整體觀念，從改革的全局出發(fā)，分析、研判、推動某一具體方面的改革。如果單就某一項改革談改革，只抓住某一個方面來落實，改革就無法深入和持久。當然，在上述7項內容的改革中，落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任是關鍵，是整個改革的“牛鼻子”，其他事項的改革均與此相關。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，實質是要落實好黨風廉政建設的主體責任和監(jiān)督責任；強化巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督也繞不開落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任這個“牛鼻子”。

4.黨的紀律檢查體制改革是實現監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結合的改革。紀律檢查機關擔負著維護黨章和其他黨內法規(guī)、推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要職責。反腐實踐表明，紀律檢查機關不是天然的“保險箱”，紀檢干部對腐敗也沒有天然的“免疫力”。紀委在監(jiān)督他人的同時，誰來監(jiān)督紀委，一直是黨和人民關注的問題。從改革的具體實踐來看，我們黨找到了監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結合的方法。首先，充分發(fā)揮紀檢內部機構——紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用，教育干部增強紀律觀念；其次，改革干部選拔和管理方式，加強對重要崗位和關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督；再次，嚴格規(guī)范工作程序和業(yè)務流程，完善重大事項報告、回避、保密制度；最后，嚴肅懲處，對跑風漏氣、瞞案抹案、以案謀私等違紀行為零容忍，從嚴處理，堅決防止“燈下黑”。

5.遵循制度建設的基本規(guī)律，向制度求成效。改革成果最終體現在制度建設方面，不以制度固化探索經驗，改革就會陷于空談。十八屆三中全會之后，我們黨堅持成熟一條就規(guī)定一條的原則，制定了關于加強中央紀委派駐機構建設的意見等多項制度，既鞏固了探索成果，又推動了改革不斷深入。任何制度都必然有其外在需要，都必然要為解決某一問題而存在。因此，制度建設要有實踐支撐，探索實踐在前，制定制度在后。沒有經過充分調研、反腐醞釀的制度，在黨內既形成不了共識，干部群眾也不了解，這樣的制度只會流于形式。所以，在改革中，中央要求先從提出工作要求入手，在一定范圍開展試驗，不斷完善推廣，再總結提煉，待條件比較成熟、各方已形成共識后，再上升為制度。

三、改革路徑：落實“兩種責任”、堅持“兩個為主”、實現“兩個全覆蓋”、實踐“四種形態(tài)”

1.“落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任”。黨的十八屆三中全會決定指出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”。[3]習近平同志在十八屆中紀委三次會議上也強調，“各級黨委和紀委要擔負起黨風廉政建設的主體責任和監(jiān)督責任，堅持黨要管黨、從嚴治黨，深入落實中央八項規(guī)定精神，加大懲治腐敗力度，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，堅定不移把黨風廉政建設引向深入?！盵4]黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任是同一責任體系中的既相互區(qū)別又相互聯系的兩個方面，黨委的主體責任是前提，紀委的監(jiān)督責任是保障。

之所以強調黨委的主體責任，是因為黨委能否履行好主體責任直接關系到黨風廉政建設的成效。有的干部沒有把黨風廉政建設作為分內之事；有的干部對不正之風和腐敗問題不做批評和斗爭，搞一團和氣；有的干部人前抓腐敗、人后收賄賂，帶壞了隊伍，敗壞了風氣。這些都是黨委不履行主體責任的表現。習近平同志在十八屆中紀委三次會議上明確闡述了黨委的五項主體責任：加強黨的領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題；堅決糾正損害群眾利益的行為；強化對權力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上預防腐?。活I導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處違紀違法問題；管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。紀委的監(jiān)督責任主要體現為執(zhí)好紀、問好責、把好關。從各地區(qū)制定的貫徹黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的實施意見看，紀委監(jiān)督責任具體集中在維護黨的紀律、查處違紀違法案件、加強對黨的紀律的監(jiān)督檢查、發(fā)揮黨內監(jiān)督機關作用、加強反腐敗制度建設等方面。

在落實“兩種責任”的實踐中，海南、湖北、江蘇、重慶、四川等地方還探索推行了主體責任清單。例如，江蘇省委的“8569”清單：明確了黨委領導班子8項集體責任、領導班子成員5項個人責任、紀委6項監(jiān)督責任及落實“兩個責任”的9項保障措施；重慶市委的“85375”的責任清單體系：從領導班子的集體責任、主要負責人的責任、班子其他成員的責任3個層面明確了黨委（黨組）的16項主體責任，從領導班子的集體責任和主要負責人的責任兩個層面細化了紀委（紀檢組）的12項監(jiān)督職責。

有權必有責，失責必問責。習近平同志強調，“無論是黨委還是紀委或其他相關職能部門，都要對承擔的黨風廉政建設責任進行簽字背書，做到守土有責，出了問題，就要追究責任?！盵5]622016年6月，中共中央制定了《中國共產黨問責條例》，聚焦全面從嚴治黨，直指為官不為、為官亂為的問題。這部條例是全面從嚴治黨的“利劍”，也是黨風廉政建設的“利劍”。

2.“查辦案件以上級紀委領導為主，紀委書記副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”[3]這是十八屆三中全會關于推動紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化的“頂層設計”。

為落實“查辦案件以上級紀委領導為主”的改革要求，2014年4月中央紀委選擇5個省份和3個部委進行試點。查辦腐敗案件體制機制改革的重點是解決下級黨委不讓查案、不想查案，下級紀委不敢查案、不會查案和不規(guī)范查案的問題；核心是促進各級紀委依紀依法、安全文明自主辦案；目標是使上級紀委更好地領導和支持下級紀委聚焦主業(yè)、履行職責，更好地指導和促進下級紀委排除干擾、查辦案件。根據中央安排，2014年10月試點工作結束。中央紀委在總結試點經驗的基礎上，制定了《關于查辦腐敗案件體制機制改革的實施意見》，2015年“查辦案件以上級紀委領導為主”全面推開。

為落實“紀委書記副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的改革部署，2015年4月中共中央辦公廳印發(fā)了《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》和《中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》等三部黨內法規(guī)制度。這三部黨內法規(guī)制度以“忠誠、干凈、擔當”的干部標準貫穿始終，明確規(guī)定?。▍^(qū)、市）紀委書記副書記、中央紀委派駐紀檢組組長副組長、中管企業(yè)紀委書記副書記的提名、考察以上級紀委會同組織部門為主。在提名資格問題上，突出強調紀委書記副書記的擔當精神，著重從在落實“兩種責任”中表現突出的敢監(jiān)督、會監(jiān)督、敢于較真碰硬的干部中選拔。在提名范圍問題上，強調擴大選人用人的視野和渠道，選賢不避親，既可以從紀檢監(jiān)察系統內部，也可以從系統外部提名。在提名和考察的工作程序方面，分別明確了提名、考察具體要求和有關各方的職責分工。

3.“中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理；改進中央和?。▍^(qū)、市）巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”。針對十八大之前中央紀委沒有向人大機關、政協機關派駐，有的行政機關也沒有派駐的問題，十八屆三中全會決定中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實現全覆蓋。習近平同志強調“實現派駐全覆蓋，就是要使黨內監(jiān)督不留死角、沒有空白”。[6]2015年1月，中央紀委在中央辦公廳、國務院辦公廳、中央統戰(zhàn)部、全國人大機關、全國政協機關等對黨和國家生活具有重要影響的中央一級的黨和國家機關設置了7家派駐機構，邁開了派駐“全覆蓋”的關鍵一步。2016年1月，中央辦公廳印發(fā)了《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知，明確規(guī)定中央紀委與派駐機構是領導與被領導關系、派駐機構與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督關系，指出派駐機構的主要職責是督促駐在部門領導班子落實黨風廉政建設主體責任、檢查駐在部門領導班子及其成員遵守黨章和其他黨內法規(guī)、調查違紀違法案件。中央決定，中央紀委設置47家派駐機構，實現對139家中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋。除實現對中央一級黨和國家機關部門派駐全覆蓋外，派駐機構改革還有兩個突出特點：第一，派駐模式更加靈活。改革前，派駐模式多是“點對點”式的。改革后，派駐模式有單獨派駐和綜合派駐兩種。單獨派駐主要針對系統規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象多的部門；綜合派駐主要針對業(yè)務相近、相關或者系統規(guī)模小、監(jiān)督對象少的部門。在47家派駐機構中，27家實行綜合派駐，負責監(jiān)督119家單位；20家實行單獨派駐，負責監(jiān)督20家單位。與“點對點”式派駐相比，綜合派駐的最大優(yōu)勢是地位相對超脫，有利于增強監(jiān)督的相對獨立性和權威性，能夠更好地聚焦主責主業(yè)。而在“點對點”派駐模式下，派駐紀檢組組長兼任黨組成員，一方面需要接受黨組領導，另一方面擔負了駐在單位的大量非職責范圍內的工作，降低了監(jiān)督成效。第二，雖然派駐機構的辦公條件、后勤保障等繼續(xù)由駐在單位負責，但是根據《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》和《中央紀委派駐機構紀檢監(jiān)察專項工作經費管理辦法》兩部新制定黨內法規(guī)制度的有關規(guī)定，派駐機構工作經費在駐在單位中單列出來，這在相當程度上減輕了派駐機構對駐在單位的依附性。

紀律檢查體制改革要實現的第二個全覆蓋是巡視全覆蓋。十八屆三中全會關于改進?。▍^(qū)、市）巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋的有關部署是紀委發(fā)揮黨內監(jiān)督職能的重要實現形式。習近平同志對拓寬巡視監(jiān)督的內容、創(chuàng)新巡視監(jiān)督的形式等問題予以深刻闡述，強調要注重“發(fā)揮巡視遏制作用，凡是涉及腐敗問題的，決不姑息，一查到底”。[5]112王岐山同志指出巡視“要突出發(fā)現問題，強化震懾作用，不能讓有問題的人心存僥幸，不能讓腐敗分子有立足之地”。 [7]這些論述為開展巡視監(jiān)督提供了總指導和總原則。經過這兩年五輪巡視的反復實踐，2015年8月中央中央修訂了《中國共產黨巡視工作條例》，標志著巡視監(jiān)督進入了新的發(fā)展階段。目前共有15個中央巡視組開展工作，按照全覆蓋的要求，中央巡視對象285個，截至2016年8月，中央巡視組共開展10輪巡視，涉及207個部門和單位，并開展了巡視“回頭看”。與改革前相比，十八大之后，黨的巡視工作實現了一系列轉折和突破。巡視重點由聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭、圍繞“四個著力”，到聚焦全面從嚴治黨、把紀律和規(guī)矩挺在前面，再到聚焦堅持黨的領導、加強黨的建設；巡視方式由常態(tài)巡視，到專項巡視，再到分領域分行業(yè)專項巡視；巡視方法從“有規(guī)律”到“無規(guī)律”；重視巡視成果的運用，創(chuàng)新舉措，分類處置，確保發(fā)揮震懾效果；巡視隊伍建設強調“打鐵還需自身硬”，在政治素養(yǎng)、能力、作風、紀律等方面提出了建設忠誠、干凈、擔當巡視隊伍的要求。

4.“讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，讓黨紀處分和組織處理成為大多數，對嚴重違紀的重處分、做出重大職務調整成為少數，嚴重違紀違法立案審查的只是極少數”。2015年9月，王岐山同志在福建調研時首次提出執(zhí)紀監(jiān)督的“四種形態(tài)”。實踐 “四種形態(tài)”是落實把紀律挺在前面的具體表現。

黨紀和國法不是一個概念，不能混同。國家法律是每一個政治、經濟、社會組織和每一位公民應當遵守的“底線”，而黨紀是每一名共產黨員應當堅守的“底線”。黨的性質、地位、宗旨以及黨所肩負的歷史使命決定了黨紀必須在具體內容上嚴于國法。這就廓清了黨規(guī)黨紀和國家法律之間的邊界。習近平同志在十八屆中紀委六次會議上指出，“只有把紀律挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前，才能克服違紀只是小節(jié)、違法才去處理的不正常狀況，用紀律管住全體黨員?！盵8]

把紀律挺在前面，必須抓早抓小。抓早就是加強廉政風險防控機制建設，針對黨員干部易發(fā)多發(fā)問題，突出重點，有的放矢，及早布控，將苗頭性、傾向性問題制止在萌芽狀態(tài)，防止“溫水煮青蛙”；抓小是指不因職務級別低、涉案金額小、性質較輕、影響較小等而對違紀行為放任不查，避免“小錯釀大禍”。把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，抓早抓小，就是要讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，讓黨紀處分和組織處理成為大多數，對嚴重違紀的重處分、做出重大職務調整成為少數，嚴重違紀違法立案審查的只是極少數。

在實踐“四種形態(tài)”的具體工作中，紀律檢查機關著重在實踐第一種形態(tài)上下功夫，將談話函詢做為實踐第一種形態(tài)的重要抓手。據中央紀委監(jiān)察部網站統計，2016年1月至6月，全國紀檢監(jiān)察機關談話函詢42341件次，比去年同期增長344.2%。實踐“四種形態(tài)”，尤其是第一種形態(tài)，是黨組織對黨員、干部的真正關心和最大愛護，體現了我們黨懲前毖后、治病救人的一貫原則，為嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態(tài)創(chuàng)造了條件。

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【責任編輯：張亞茹】