論中國(guó)極地法律外交的能力建設(shè)

[摘" " 要] 法律外交是中國(guó)極地外交進(jìn)入新發(fā)展階段的重要目標(biāo)，也是中國(guó)推動(dòng)人類命運(yùn)共同體實(shí)踐、參與全球治理體系建設(shè)的必經(jīng)之路。積極推進(jìn)極地法律外交的能力建設(shè)，有助于強(qiáng)化中國(guó)進(jìn)一步深入?yún)⑴c極地事務(wù)的話語實(shí)踐，服務(wù)國(guó)家的戰(zhàn)略決策。中國(guó)極地法律外交能力建設(shè)的內(nèi)部提升路徑可分為五個(gè)方面，即開展專業(yè)性的極地法律外交培訓(xùn)需求評(píng)估、構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙層多軌的極地法律外交溝通對(duì)話機(jī)制、綜合分析中國(guó)的極地法律外交能力、制定并實(shí)施中國(guó)極地法律外交的能力發(fā)展方案和加強(qiáng)中國(guó)極地法律外交的評(píng)估能力建設(shè)?；诖耍袊?guó)極地法律外交能力建設(shè)的外部提升路徑也可分為五個(gè)方面，包括充分參與極地治理的相關(guān)國(guó)際體制、積極創(chuàng)新極地雙邊與多邊合作機(jī)制、強(qiáng)化推進(jìn)與極地非政府組織的合作關(guān)系、有效推動(dòng)極地治理體系的國(guó)家實(shí)踐和全面統(tǒng)籌經(jīng)略海洋與極地事務(wù)。通過極地法律外交的能力提升，可以在中國(guó)現(xiàn)已取得令世人矚目的極地成就的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)上，由內(nèi)而外構(gòu)建并完善中國(guó)在極地治理領(lǐng)域的法律外交體系，為開啟南北兩極的國(guó)際合作善治新局面提供理念指引，同時(shí)助力中國(guó)外交事業(yè)的法治化和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 極地治理；法律外交；極地治理體系改革；全球治理；“冰上絲綢之路”；極地命運(yùn)共同體

[中圖分類號(hào)] D815.9；P941.62" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）03-0029-15

習(xí)近平在《求是》2019年第4期發(fā)表文章指出：“中國(guó)走向世界，以負(fù)責(zé)任大國(guó)參與國(guó)際事務(wù)，必須善于運(yùn)用法治。在對(duì)外斗爭(zhēng)中，我們要拿起法律武器，占領(lǐng)法治制高點(diǎn)，敢于向破壞者、攪局者說不?！盵1]極地與深海、外空、網(wǎng)絡(luò)一道，合稱為全球治理的四大“戰(zhàn)略新疆域”，其背后蘊(yùn)含的國(guó)際規(guī)則制定權(quán)和國(guó)際制度話語權(quán)之爭(zhēng)，正是未來大國(guó)戰(zhàn)略博弈的重要角力場(chǎng)[2]。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)極地治理重視程度的不斷提高，如何提升中國(guó)在極地治理體系中的地位也成為中國(guó)發(fā)展新時(shí)代大國(guó)外交必須予以回應(yīng)的問題。為了更好地維護(hù)中國(guó)在南北極地區(qū)的合法權(quán)益，必須全面提升中國(guó)極地法律外交的實(shí)務(wù)運(yùn)作能力。為此，本文首先對(duì)法律外交的概念進(jìn)行簡(jiǎn)要概述，進(jìn)而闡述強(qiáng)化中國(guó)法律外交能力建設(shè)的必要性，然后重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)極地法律外交的能力建設(shè)問題，從內(nèi)部和外部?jī)纱缶S度探討中國(guó)極地法律外交的具體提升路徑，以期為增強(qiáng)中國(guó)在極地治理事務(wù)領(lǐng)域的國(guó)際話語權(quán)，推進(jìn)“人類命運(yùn)共同體”在極地區(qū)域的實(shí)踐提供理論支持和決策參考。

一、法律外交的概念界定

外交權(quán)作為國(guó)家產(chǎn)生之后最為重要的基本權(quán)利和職能之一，盡管長(zhǎng)期以來更多地被視為具有特殊性與獨(dú)立性的行政活動(dòng)，但不可否認(rèn)的是，其仍然要在法律制度與法律體系的框架下進(jìn)行[3] 60。法律賦予了外交機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)能，使其能夠自由、高效地運(yùn)行，同時(shí)法律對(duì)外交行為的規(guī)范使其能夠更好地服務(wù)于國(guó)家利益?，F(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中法律與外交的互動(dòng)是相互交織的。美國(guó)著名學(xué)者路易斯·亨金（Louis Henkin）指出，國(guó)際關(guān)系中文明的進(jìn)步可以看作“從武力到外交，從外交到法律”的發(fā)展[4]。中國(guó)外交部國(guó)際法咨詢委員會(huì)主任委員黃惠康教授也提出，把外交政策通過法律規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，用法律來解決外交問題，是外交發(fā)展的高級(jí)形態(tài)[5]。這就要求各國(guó)不僅必須將法治理念貫穿于外交活動(dòng)之中，將法治作為外交的基本理念，而且要善于將國(guó)家交往中遇到的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事問題轉(zhuǎn)化為法律問題，將國(guó)際法作為解決國(guó)際爭(zhēng)端共同的參考框架。由此可見，法律外交不僅包括傳統(tǒng)外交中的涉法工作內(nèi)容，如法律協(xié)助和簽訂條約等，更是指以法律和規(guī)則觀念為主要決策依據(jù)和理念指導(dǎo)的外交活動(dòng)。法律外交具有更深的內(nèi)涵層次和思維理念導(dǎo)向功能，可為國(guó)家的外交博弈提供更加專業(yè)的話語資源和體系支持。

法律外交是新時(shí)代中國(guó)大國(guó)外交進(jìn)入新發(fā)展階段的重要目標(biāo)，同時(shí)也是中國(guó)推動(dòng)人類命運(yùn)共同體實(shí)踐、參與全球治理體系建設(shè)的必經(jīng)之路。自人類命運(yùn)共同體理念提出以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)國(guó)際治理體系改革，堅(jiān)持和維護(hù)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，法治已經(jīng)成為國(guó)際治理的必然趨勢(shì)。強(qiáng)化提升我國(guó)法律外交的理論水平和實(shí)踐能力，不僅可以服務(wù)好“兩個(gè)大局”，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)注入法治動(dòng)能，同時(shí)也能有效推進(jìn)國(guó)際法治話語下的制度建設(shè)，助力我國(guó)外交事業(yè)在新時(shí)代新的發(fā)展。

二、中國(guó)極地法律外交能力建設(shè)的內(nèi)部提升路徑

在中國(guó)式現(xiàn)代化的話語背景下，法律外交成為中國(guó)外交能力現(xiàn)代化的必然選擇[6]。中國(guó)參與極地治理體系的法律外交能力建設(shè)，首先需要完善關(guān)于內(nèi)部提升路徑的頂層設(shè)計(jì)。因此，本文提出了五個(gè)遞進(jìn)式步驟，以提高我國(guó)對(duì)不斷變化發(fā)展的極地治理形勢(shì)的綜合應(yīng)對(duì)能力，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)在全球舞臺(tái)上影響力和話語權(quán)的不斷提升。

（一）開展專業(yè)性的極地法律外交培訓(xùn)需求評(píng)估

隨著自身綜合國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)在外交領(lǐng)域表現(xiàn)出了更加積極有為的姿態(tài)[7]。傳統(tǒng)的外交培訓(xùn)主要圍繞特定的外交部門來展開，未能深入結(jié)合我國(guó)參與極地治理的實(shí)踐情況。面對(duì)日益復(fù)雜的極地治理形勢(shì)，中國(guó)需要持續(xù)研判現(xiàn)有的法律外交環(huán)境，開展具有針對(duì)性的極地法律外交培訓(xùn)。為了滿足現(xiàn)階段外交工作的重大需求，中國(guó)必須開展專業(yè)性的法律外交培訓(xùn)需求評(píng)估，明確極地外交能力建設(shè)的真正需求，設(shè)計(jì)相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容，以切實(shí)提高我國(guó)的極地法律外交效率。

總體來看，針對(duì)特定對(duì)象開展極地法律外交培訓(xùn)，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上要緊密結(jié)合中國(guó)的極地國(guó)家利益。隨著自身綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)的極地國(guó)家利益也將持續(xù)增長(zhǎng)，且主要聚焦在資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、科研和安全五個(gè)方面。因此，中國(guó)開展的極地法律外交實(shí)踐也應(yīng)集中于這五個(gè)方面，并充分結(jié)合我國(guó)在南北兩極優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，適時(shí)調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容。正如習(xí)近平對(duì)外交人員要求的“政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)”，在法律外交能力培訓(xùn)具體內(nèi)容的選擇上，應(yīng)做到理論與實(shí)踐相結(jié)合[8]。既要加強(qiáng)外交理論學(xué)習(xí)，提高外交人員的政治素養(yǎng)；又要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，切實(shí)提高外交隊(duì)伍在解決極地治理問題的實(shí)踐能力，注重培養(yǎng)底線意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為應(yīng)對(duì)極地治理挑戰(zhàn)，維護(hù)極地國(guó)家利益做好思想準(zhǔn)備[9]。另一方面，在進(jìn)行極地法律外交培訓(xùn)前，應(yīng)廣泛征集各外交行為體的意見與建議，了解特定群體對(duì)法律外交能力的需求，并在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行廣泛討論和吸收，明確中國(guó)極地外交隊(duì)伍對(duì)法律外交知識(shí)的了解程度和實(shí)際需求。以加拿大為例，加拿大在制定北極國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，通過極地委員會(huì)充分討論了加拿大北極外交應(yīng)關(guān)注的重要領(lǐng)域。同時(shí)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)緊密結(jié)合我國(guó)在極地治理中面臨的法律問題和外交挑戰(zhàn)，針對(duì)加強(qiáng)對(duì)極地治理規(guī)范的遵守、提升在極地治理機(jī)制中的參與度與話語權(quán)、深化極地雙多邊國(guó)際合作等方面開展針對(duì)性培訓(xùn)，提高法律外交斗爭(zhēng)能力。

（二）構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙層多軌的極地法律外交溝通對(duì)話機(jī)制

自二戰(zhàn)以來，公共外交、多軌外交等理念逐漸興起，外交關(guān)系呈現(xiàn)民主化趨勢(shì)，國(guó)家已不再是國(guó)際社會(huì)的唯一行為體，以國(guó)際組織、跨國(guó)公司為代表的非國(guó)家行為體開始在各項(xiàng)國(guó)際事務(wù)中嶄露頭角[10]。作為極地治理的重要組成部分，極地治理也出現(xiàn)了治理主體多元化的趨勢(shì)，經(jīng)歷了從單一的國(guó)家治理過渡到多元多層協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。隨著中國(guó)對(duì)極地認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步提升，如何發(fā)揮政府、科研團(tuán)體、非政府組織等多元主體的作用，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)外雙層多軌的極地法律外交溝通對(duì)話機(jī)制，已經(jīng)成為提升中國(guó)極地治理能力，擴(kuò)大極地治理影響力的重要內(nèi)容。

隨著自身國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)的極地國(guó)家利益拓展到更多的領(lǐng)域。因此，中國(guó)應(yīng)建立多元主體參與的極地事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各行為主體之間的通力協(xié)作。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)極地治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，為其他行為體參與極地治理營(yíng)造良好的環(huán)境。政府作為中國(guó)極地事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)極地治理的頂層設(shè)計(jì)，明確相關(guān)主體在極地治理中享有的權(quán)利，拓寬其參與路徑；另一方面，應(yīng)為相關(guān)主體開展國(guó)際合作提供引導(dǎo)與服務(wù)，提升其參與極地治理的積極性。與此同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)鼓勵(lì)、支持國(guó)內(nèi)的非政府組織自主參與極地治理[11]。非政府組織作為極地治理的新興主體，如果能有效用好這一類型的主體積極參與極地事務(wù)，有利于拓寬我國(guó)參與極地治理的實(shí)踐渠道，展現(xiàn)親和友善的國(guó)際形象[12]。比如，可以通過拍攝極地紀(jì)錄片、舉辦極地專題展覽等宣傳方式增強(qiáng)國(guó)內(nèi)非政府組織對(duì)極地治理的重視，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外非政府組織為我國(guó)極地活動(dòng)建言獻(xiàn)策。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的極地法律培訓(xùn)與咨詢服務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)在極地活動(dòng)中的合規(guī)意識(shí)。

此外，還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際極地事務(wù)交流對(duì)話機(jī)制，優(yōu)化中國(guó)的極地國(guó)家形象。發(fā)揮政府、科研團(tuán)體、非政府組織等多元主體作用的主要目標(biāo)，就在于構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)外雙層多軌的極地法律外交溝通對(duì)話機(jī)制。由于中國(guó)在現(xiàn)有的極地治理體系中處于弱勢(shì)地位，因而有必要發(fā)揮國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等非國(guó)家行為體的力量，通過第二軌外交的方式增強(qiáng)與極地域內(nèi)外國(guó)家的互動(dòng)[13]。具體來看，一方面，可以推動(dòng)非政府組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等在極地國(guó)際組織、學(xué)術(shù)論壇等場(chǎng)合積極發(fā)言，向極地治理的利益攸關(guān)方闡述中國(guó)的治理理念，提升中國(guó)在極地治理中的話語權(quán)。另一方面，可以加強(qiáng)地方外交，借鑒日本與韓國(guó)的城市品牌經(jīng)營(yíng)路線，挖掘中國(guó)北方城市與北極地區(qū)的聯(lián)系，從而加強(qiáng)與北極國(guó)家的合作[14]。如被稱為“北極村”的漠河市，就與俄羅斯的赤塔州莫戈恰區(qū)締結(jié)為了友好城市[15]。其次，利用好各大國(guó)際交流平臺(tái)，一方面，中國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際性的文化、學(xué)術(shù)交流活動(dòng)[13]。如積極參加北極圈論壇、北極論壇等國(guó)際學(xué)術(shù)論壇，加強(qiáng)與各極地利益攸關(guān)國(guó)的深入交流，傳遞中國(guó)和平友好的極地理念。另一方面，效仿現(xiàn)有的交流平臺(tái)，自主發(fā)起極地交流活動(dòng)，如極地科學(xué)亞洲論壇、中俄北極論壇、中國(guó)北歐北極合作論壇等，充分發(fā)揮主場(chǎng)外交在議題設(shè)置上的優(yōu)勢(shì)。通過上述方式來搭建多元化的極地公共外交主體網(wǎng)絡(luò)，有利于更加充分地闡發(fā)中國(guó)的極地治理理念，不斷完善中國(guó)的極地話語體系，盡可能地豐富中國(guó)在極地治理中的外交話語，進(jìn)而及時(shí)、生動(dòng)地傳遞中國(guó)信號(hào)，為中國(guó)參與極地事務(wù)營(yíng)造良好的國(guó)際環(huán)境。

（三）綜合分析中國(guó)的極地法律外交能力

當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中華民族偉大復(fù)興正進(jìn)入關(guān)鍵期，實(shí)施和推廣法律外交，逐漸成為中國(guó)特色大國(guó)外交的重要任務(wù)[16] 6。開展法律外交，就是要將外交問題納入法治軌道，以法治思維指導(dǎo)外交政策，以法律規(guī)則規(guī)范外交活動(dòng)，以法律程序解決外交紛爭(zhēng)[17]。法律外交能力的提升，不僅有助于提升中國(guó)的整體外交水平，充分把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，也有助于維護(hù)國(guó)家利益，加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，新階段能力提升的重點(diǎn)，是對(duì)已有政策進(jìn)行分析，進(jìn)而找出存在的問題，明確改進(jìn)的步驟[18]。因此，有必要全面審視現(xiàn)有的各項(xiàng)外交法律制度和相關(guān)的涉外法律法規(guī)，分析其中存在的可能影響法律外交建設(shè)的各類因素，明確是否能夠?yàn)殚_展法律外交實(shí)踐提供充分的保障。因此，對(duì)中國(guó)極地法律外交能力的綜合分析，主要包括分析出臺(tái)的各項(xiàng)極地政策性文件是否注重運(yùn)用法治思維和法治理念，是否主動(dòng)運(yùn)用法律規(guī)范約束極地外交活動(dòng)，確保中國(guó)的極地外交活動(dòng)具有完備的國(guó)內(nèi)國(guó)際法律依據(jù)支撐，以及能否通過法律手段解決極地外交中出現(xiàn)的爭(zhēng)議與分歧等。

在對(duì)中國(guó)極地法律外交的實(shí)踐能力進(jìn)行分析時(shí)，還應(yīng)綜合考慮國(guó)家硬實(shí)力、國(guó)家軟實(shí)力和國(guó)家巧實(shí)力等要素[19]。強(qiáng)大的硬實(shí)力是中國(guó)積極參與極地治理事務(wù)、開展極地法律外交的堅(jiān)強(qiáng)保障。在國(guó)家軟實(shí)力和巧實(shí)力層面，自參與極地事務(wù)以來，中國(guó)一直秉持“合作共贏”的理念，通過與各極地利益攸關(guān)方進(jìn)行談判與協(xié)商，積極推動(dòng)極地治理新規(guī)則、新機(jī)制的制定與極地事務(wù)的議程設(shè)置，以提升極地話語權(quán)和影響力。例如，中國(guó)已與所有北極國(guó)家開展了北極事務(wù)雙邊磋商，并與俄羅斯、美國(guó)建立了定期對(duì)話機(jī)制[20]。中國(guó)還積極與各極地利益攸關(guān)方開展經(jīng)濟(jì)、科研、環(huán)保等領(lǐng)域的國(guó)際合作，用實(shí)際行動(dòng)闡述中國(guó)參與極地治理的理念，塑造良好的國(guó)家形象。

（四）制定并實(shí)施中國(guó)極地法律外交的能力發(fā)展方案

隨著極地治理體系的深入發(fā)展，加之中國(guó)極地利益的快速提升，中國(guó)面臨的各項(xiàng)法律與外交風(fēng)險(xiǎn)也必然上升。南北兩極海冰融化導(dǎo)致的海平面上升、極地資源開發(fā)與保護(hù)環(huán)境的平衡、極地大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的加劇等現(xiàn)實(shí)狀況都要求中國(guó)能夠迅速及時(shí)地加以應(yīng)對(duì)。因此，為全面提升中國(guó)極地法律外交的實(shí)務(wù)運(yùn)作能力，中國(guó)必須制定相應(yīng)的能力發(fā)展方案，在議題設(shè)置、機(jī)構(gòu)安排、干部選拔、人才培育和問責(zé)制度等方面采取措施。

當(dāng)下，國(guó)際法已日益成為各國(guó)外交“工具箱”中的必備重器，“規(guī)則之爭(zhēng)”“法理之爭(zhēng)”“道義之爭(zhēng)”成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與博弈的重要領(lǐng)域[21]。隨著中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央，中國(guó)將承受更多來自其他大國(guó)的戰(zhàn)略遏制，必須不斷提高在外交中運(yùn)用國(guó)際法的意識(shí)和能力，以更好地維護(hù)國(guó)家利益。中國(guó)極地法律外交能力的提升需要實(shí)施能力發(fā)展響應(yīng)，包括建設(shè)從上到下、從內(nèi)到外的多個(gè)系統(tǒng)：國(guó)家、地方、機(jī)構(gòu)等，以不斷衡量并優(yōu)化法律外交能力建設(shè)的專業(yè)化方案，為中國(guó)在極地治理領(lǐng)域的法律外交提供更有力的支撐和保障。

（五）加強(qiáng)中國(guó)極地法律外交的評(píng)估能力建設(shè)

正如馬克斯·韋伯（Max Weber）所述，以法律規(guī)范的形式對(duì)國(guó)家官僚體制進(jìn)行評(píng)估，是國(guó)家邁向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。這不僅有助于反思現(xiàn)有的機(jī)制缺陷和能力短板，更有利于應(yīng)對(duì)日新月異的極地治理形勢(shì)，進(jìn)而制定具有針對(duì)性和前瞻性的極地國(guó)家戰(zhàn)略。

首先，明確極地法律外交的評(píng)估主體。隨著公共外交、多元治理等外交理念的逐漸興起，除了政府部門以外，越來越多的科研團(tuán)體、非政府組織、民營(yíng)企業(yè)等主體也逐漸參與到了中國(guó)的極地活動(dòng)之中。因此，在對(duì)中國(guó)的極地法律外交能力進(jìn)行評(píng)估時(shí)，也需要充分考慮到現(xiàn)有的各類行為主體，加強(qiáng)橫向的交流與溝通。具體而言，可以通過以下兩個(gè)途徑明確極地法律外交的評(píng)估主體：一方面，堅(jiān)持由政府部門主導(dǎo)極地法律外交評(píng)估。目前，中國(guó)開展的各項(xiàng)極地治理活動(dòng)呈現(xiàn)出鮮明的政府線性主導(dǎo)的特征。通過設(shè)置專門的政府評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府可以全面整合國(guó)內(nèi)外的各種資源，進(jìn)而對(duì)法律外交能力評(píng)估工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。例如美國(guó)和英國(guó)分別設(shè)置了“公共外交咨詢委員會(huì)”“公共外交戰(zhàn)略與績(jī)效管理委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的公共外交政策進(jìn)行評(píng)估；另一方面，委托非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、智庫等行為體加以輔助。受限于自身能力水平和時(shí)間精力，完全依靠政府部門進(jìn)行評(píng)估可能會(huì)存在收集信息不夠全面、難以說服國(guó)內(nèi)外民眾等問題，從而影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。因此，可以委托相應(yīng)的非政府組織或科研機(jī)構(gòu)開展極地法律外交評(píng)估，并通過定期向政府部門發(fā)送評(píng)估報(bào)告的方式，充分發(fā)揮他們?cè)跀?shù)據(jù)收集、影響輿論等方面的優(yōu)勢(shì)。

其次，制定極地法律外交的評(píng)估方案。法律外交評(píng)估是法律外交能力提升內(nèi)部設(shè)計(jì)的最后一環(huán)，不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)有法律外交活動(dòng)的不足，而且有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，指導(dǎo)后續(xù)法律外交工作的展開。因此，為了切實(shí)增強(qiáng)中國(guó)極地法律外交的評(píng)估能力，必須制定完備的極地法律外交評(píng)估方案，主要涉及以下幾個(gè)方面：其一，明確極地法律外交評(píng)估的具體內(nèi)容。具體而言，應(yīng)結(jié)合中國(guó)開展的各項(xiàng)極地活動(dòng)，確定與法律外交密切相關(guān)，并能反映實(shí)際能力的重點(diǎn)領(lǐng)域和內(nèi)容，如中國(guó)的極地法律體系建設(shè)情況、各行為體在現(xiàn)有極地治理機(jī)制的參與狀況、極地管理部門的工作效率、國(guó)內(nèi)外公眾對(duì)中國(guó)開展極地活動(dòng)的認(rèn)同度等；其二，綜合運(yùn)用多種極地法律外交評(píng)估方式。結(jié)合國(guó)內(nèi)國(guó)外、多個(gè)學(xué)科的理論與實(shí)踐，極地法律外交的評(píng)估方法包括文獻(xiàn)分析法、問卷調(diào)查法、實(shí)地訪談法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)法、案例分析法等諸多研究方法。我國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合有關(guān)研究方法用以確定評(píng)估的具體內(nèi)容，綜合運(yùn)用多種評(píng)估方式，完成對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)和相關(guān)資料的搜集；其三，出具極地法律外交的評(píng)估報(bào)告，并采取改進(jìn)措施。基于收集到的評(píng)估數(shù)據(jù)與信息，及時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)性的分析與總結(jié)，明確目前中國(guó)極地法律外交能力的整體水平，進(jìn)而采取相應(yīng)的改進(jìn)措施。如清理或廢除已經(jīng)過時(shí)的外交文件和法律規(guī)范，盡可能減少其對(duì)極地活動(dòng)的干擾[22]。需要注意的是，國(guó)家的法律外交能力和極地治理體系都處于快速發(fā)展的過程中，為了保證評(píng)估體系的與時(shí)俱進(jìn)，一旦相應(yīng)的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了改變，極地法律外交的評(píng)估體系也應(yīng)隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

三、中國(guó)極地法律外交能力建設(shè)的外部提升路徑

在新的國(guó)際形勢(shì)下，中國(guó)逐漸成為極地事務(wù)的重要參與者。為了更好地維護(hù)在南北極地區(qū)的合法權(quán)益，中國(guó)必須強(qiáng)化其在極地治理體系中的法律外交能力，以增強(qiáng)自身在極地事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，并以更加專業(yè)的方式充分表達(dá)自身在極地治理中的利益訴求。與前文提出的五個(gè)內(nèi)部提升路徑相對(duì)應(yīng)，本文主要從五個(gè)方面提出了中國(guó)極地法律外交能力建設(shè)的外部路徑優(yōu)化方案，旨在為中國(guó)參與極地治理體系的戰(zhàn)略實(shí)施提供更為全面、有效、可持續(xù)的支持。

（一）充分參與極地治理的相關(guān)國(guó)際體制

迄今為止，極地治理體系已經(jīng)建立起了多層次、多領(lǐng)域、多類別的相關(guān)國(guó)際體制。中國(guó)作為極地事務(wù)的后來者，有必要加強(qiáng)與極地治理相關(guān)主體的國(guó)際交流合作。基于此，中國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)充分參與全球治理的國(guó)際體制，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分參與南北兩極地區(qū)的區(qū)域性國(guó)際機(jī)制。

首先，中國(guó)應(yīng)充分參與與極地治理相關(guān)的全球治理國(guó)際體制。在全球治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)際組織在應(yīng)對(duì)全球性問題上發(fā)揮著舉足輕重的作用，為世界各國(guó)參與國(guó)際治理提供了重要平臺(tái)[23]。中國(guó)已經(jīng)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《巴黎協(xié)定》等多個(gè)全球性國(guó)際條約的締約國(guó)，并先后加入了聯(lián)合國(guó)框架下的幾乎所有國(guó)際組織。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)方面充分利用這些全球治理國(guó)際體制，與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、國(guó)際海事組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)等國(guó)際組織進(jìn)行合作，深入?yún)⑴c對(duì)于極地治理至關(guān)重要的環(huán)境保護(hù)議題[24]。具體而言，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分參與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《巴黎協(xié)定》《巴塞爾公約》等公約，積極借助相關(guān)的國(guó)際公約框架來增強(qiáng)自身在極地治理議題上的話語權(quán)，在相關(guān)的全球治理國(guó)際體制和具體的極地治理議題之間建立更加充分的議題銜接。這方面，中國(guó)擁有作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的國(guó)際組織政治資源優(yōu)勢(shì)和負(fù)責(zé)任大國(guó)的道義號(hào)召優(yōu)勢(shì)，以環(huán)境保護(hù)為抓手鼓勵(lì)相關(guān)國(guó)際組織積極關(guān)注極地治理議題也具有天然的合理性，因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境、減少污染一直以來都是各大國(guó)際組織關(guān)注的重點(diǎn)議題[25]。例如，國(guó)際海事組織在相關(guān)規(guī)則的制定上表現(xiàn)最為活躍，推動(dòng)了《防止船舶造成污染的國(guó)際公約》《極地規(guī)則》等一系列國(guó)際條約的制定[26]。因此，中國(guó)可以更加積極地借助國(guó)際海事組織這一平臺(tái)，以國(guó)際海事組織所通過的相關(guān)極地航行國(guó)際條約為紐帶，在極地航運(yùn)方面大力促進(jìn)極地航行法律規(guī)制的進(jìn)一步完善與落實(shí)，同時(shí)在生物多樣性方面和極地科考方面也積極投入，通過推動(dòng)南北兩極海洋保護(hù)區(qū)來努力平衡極地開發(fā)與極地生物資源養(yǎng)護(hù)的關(guān)系，通過聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際氣象組織等平臺(tái)來加強(qiáng)在極地區(qū)域的科學(xué)研究和極地科研的數(shù)據(jù)共享，積極為極地治理的發(fā)展提供中國(guó)方案。

其次，中國(guó)應(yīng)全面參與到北極治理的區(qū)域性國(guó)際體制中，并廣泛參與北極治理的各項(xiàng)事務(wù)。隨著北極地區(qū)各類資源的顯現(xiàn)，越來越多的主體參與到北極治理體系中，北極治理開始向多元化發(fā)展。目前，包括北極理事會(huì)在內(nèi)的相關(guān)國(guó)際組織與國(guó)際論壇有力地推進(jìn)了北極治理進(jìn)程，成為了各國(guó)參與北極事務(wù)的重要平臺(tái)。作為近北極國(guó)家和北極利益攸關(guān)方，中國(guó)勢(shì)必要加強(qiáng)對(duì)北極治理的參與。一方面，北極理事會(huì)是北極治理國(guó)際體制中最為核心的國(guó)際平臺(tái)，中國(guó)應(yīng)利用北極理事會(huì)的觀察員國(guó)身份加深對(duì)北極治理的參與。根據(jù)《北極理事會(huì)觀察員國(guó)手冊(cè)》的規(guī)定，中國(guó)作為觀察員國(guó)，享有列席會(huì)議權(quán)、陳述權(quán)、項(xiàng)目參與權(quán)、分論壇倡議權(quán)等權(quán)利[27]。盡管北極理事會(huì)對(duì)中國(guó)借助這些權(quán)利獲得北極治理話語權(quán)附加了多重限制，并將中國(guó)作為北極理事會(huì)觀察員國(guó)可以參與的工作范圍嚴(yán)格限制在科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)等“低政治領(lǐng)域”[28]，但中國(guó)仍然可以通過參與北極理事會(huì)的機(jī)制來增強(qiáng)自身的北極法律外交實(shí)踐能力[11]。借助北極理事會(huì)這一平臺(tái)，中國(guó)可以通過跟蹤議程設(shè)置和參與工作組會(huì)議等方式近距離了解北極治理的核心議題和其他成員國(guó)的利益關(guān)切，為更好地參與北極事務(wù)與規(guī)則制定做好前期準(zhǔn)備。同時(shí)，中國(guó)也應(yīng)充分利用以觀點(diǎn)交流為主的北極論壇機(jī)制。與北極理事會(huì)的“強(qiáng)烈排外”相比，北極圈論壇、北極前沿論壇等多邊機(jī)制對(duì)于域外國(guó)家參與北極治理更具有平等性和包容性。通過參與這些國(guó)際論壇，不僅有利于向國(guó)際社會(huì)宣傳中國(guó)的北極政策，也有利于加強(qiáng)與其他北極治理主體的良好互動(dòng)。目前，中國(guó)已逐漸認(rèn)識(shí)到相關(guān)國(guó)際論壇機(jī)制的重要性，并開始積極派代表參與相關(guān)論壇會(huì)議[29]。同時(shí)，在未來一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)仍應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的國(guó)際論壇予以重視，可通過派遣專業(yè)的科研、外交人員參與會(huì)議，充分展現(xiàn)中國(guó)對(duì)北極治理的責(zé)任與關(guān)切。

最后，中國(guó)應(yīng)深度參與南極治理的區(qū)域性國(guó)際體制，進(jìn)一步深度參與南極條約體系框架下的各大組織機(jī)構(gòu)，通過提交工作文件和發(fā)表建議等方式為南極治理建言獻(xiàn)策，并在此進(jìn)程中逐步培育專門的南極科研、外交人才隊(duì)伍，不斷擴(kuò)大中國(guó)在南極治理體系中的影響力。隨著南極條約體系的不斷發(fā)展，南極治理也逐漸經(jīng)歷了從領(lǐng)土政治到國(guó)家中心主義制度合作，再到南極中心制度主義的變遷[30]。盡管中間出現(xiàn)過各種爭(zhēng)論，但南極條約體系構(gòu)成了南極治理基本機(jī)制已然為世界各國(guó)所認(rèn)可。借助這一區(qū)域性國(guó)際體制，中國(guó)應(yīng)積極向南極條約協(xié)商會(huì)議、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)等南極治理機(jī)構(gòu)提交工作文件。工作文件是制定南極治理規(guī)制的重要基礎(chǔ)，提交工作文件數(shù)量的多少是一國(guó)是否深入?yún)⑴c南極治理的直接反映。中國(guó)已向協(xié)商會(huì)議提交36份工作文件和69份信息文件，向養(yǎng)護(hù)會(huì)議提交了16份工作文件[31]。但整體來看，中國(guó)提交的相關(guān)文件主要聚焦于環(huán)境保護(hù)問題，對(duì)于南極條約的規(guī)制變動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制等問題鮮有關(guān)注，不利于我國(guó)在南極治理體系中取得制度性話語權(quán)。因此，我國(guó)需在更為積極地提交工作文件的同時(shí)，注意并重視拓寬規(guī)制變動(dòng)和運(yùn)行機(jī)制等領(lǐng)域，不斷提高對(duì)南極治理之中更為細(xì)節(jié)化的中小問題的關(guān)注。與此同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議閉會(huì)期間的會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的重視。在當(dāng)下的南極條約體系中，會(huì)間聯(lián)絡(luò)組的作用日益突出。通過會(huì)間聯(lián)絡(luò)組對(duì)南極治理的某一特定議題進(jìn)行討論，不僅有利于維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益，而且有利于國(guó)家間達(dá)成共識(shí)，提高提案的通過率。一直以來，中國(guó)在南極治理中較多地關(guān)注科研、環(huán)境保護(hù)等宏大議題，對(duì)于更為細(xì)致的中小問題關(guān)注不夠，這也導(dǎo)致了中國(guó)參與或發(fā)起會(huì)見聯(lián)絡(luò)組的數(shù)量較少。中國(guó)應(yīng)借助南極條約的各項(xiàng)規(guī)定，在南極條約框架下加強(qiáng)國(guó)際合作，特別是要重點(diǎn)加強(qiáng)與各國(guó)在南極科研、生物養(yǎng)護(hù)等方面的合作。以南極海洋保護(hù)區(qū)為例，中國(guó)可以加強(qiáng)與俄羅斯等利益相近國(guó)的政策協(xié)調(diào)，聯(lián)合提出海洋保護(hù)區(qū)提案[32]。

（二）積極創(chuàng)新極地雙邊與多邊合作機(jī)制

國(guó)際合作是加強(qiáng)國(guó)際治理的重要路徑，不同國(guó)家在不同的治理議題中享有自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過國(guó)際合作可以在國(guó)際治理中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。黨的二十大報(bào)告指出，“深化拓展平等、開放、合作的全球伙伴關(guān)系，致力于擴(kuò)大同各國(guó)利益的匯合點(diǎn)”[33]。中國(guó)并非南北兩極國(guó)家，在極地治理中存在先天不足，必須尋求與其他國(guó)家的合作來增強(qiáng)在北極事務(wù)中的存在感[34]。因此，在人類命運(yùn)共同體理念的指引下，中國(guó)應(yīng)積極創(chuàng)新極地雙邊與多邊合作機(jī)制，為維護(hù)自身極地國(guó)家利益、增強(qiáng)極地治理話語權(quán)提供支撐。

首先，中國(guó)應(yīng)積極開展與極地域內(nèi)國(guó)家的多維合作。極地治理是全球治理的重要組成部分，已經(jīng)得到了世界各國(guó)的普遍認(rèn)同。但在參與極地治理體系的過程中，南北兩極的域內(nèi)國(guó)家享有較高的話語權(quán)，基本主導(dǎo)了極地治理的各項(xiàng)事務(wù)。中國(guó)并非極地國(guó)家，在極地治理中存在先天劣勢(shì)，通過強(qiáng)化與南北兩極域內(nèi)國(guó)家的雙邊合作有助于改善中國(guó)參與極地治理的外部環(huán)境，更好地維護(hù)國(guó)家利益。一方面，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與北極域內(nèi)國(guó)家的合作。中國(guó)在開展北極合作時(shí)應(yīng)尊重各北極國(guó)家的領(lǐng)土和主權(quán)等權(quán)益，應(yīng)以環(huán)境保護(hù)、氣候變化等低敏感議題為切入口，凝聚與北極國(guó)家的合作共識(shí)。中國(guó)發(fā)布的《中國(guó)的北極政策》白皮書強(qiáng)調(diào)，中國(guó)在參與北極治理時(shí)始終秉持“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”原則[35]，面對(duì)不同的北極國(guó)家均保持開展合作的積極對(duì)話姿態(tài)。目前中國(guó)與北極域內(nèi)國(guó)家的合作是以中俄北極合作為核心，同時(shí)夯實(shí)與北歐五國(guó)的北極合作基礎(chǔ)，并保持與美國(guó)、加拿大等國(guó)家的北極磋商與對(duì)話機(jī)制。中國(guó)致力于與俄羅斯進(jìn)一步加強(qiáng)在北極航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和北極油氣開發(fā)等領(lǐng)域的合作，不斷豐富中俄新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵；中國(guó)與北歐五國(guó)在清潔能源的開發(fā)、生物資源的養(yǎng)護(hù)、北極航道的利用等領(lǐng)域展開合作，相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的合作也在不斷拓展[36]。盡管美國(guó)在近幾年出臺(tái)的多份北極國(guó)家戰(zhàn)略中將中國(guó)視為北極地區(qū)的重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但雙方在環(huán)境保護(hù)、海上搜救等領(lǐng)域仍然存在一定的合作空間；另一方面，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與南極相關(guān)國(guó)家的合作，積極尋求在南極治理事務(wù)中的議題合作伙伴，推動(dòng)新型南極治理合作體系的形成。在當(dāng)前的南極治理體系中，面對(duì)包括美國(guó)、俄羅斯，以及英國(guó)、法國(guó)等南極主權(quán)聲索國(guó)在內(nèi)的南極條約原始締約國(guó)對(duì)各項(xiàng)南極事務(wù)形成的近乎壟斷局面，中國(guó)依然致力于打造南極命運(yùn)共同體[37]。通過保持南極條約協(xié)商國(guó)的內(nèi)部一致，積極應(yīng)對(duì)南極條約體系面臨的各項(xiàng)沖擊與挑戰(zhàn)，維持南極條約體系的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展[38]。由此可見，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家開展的南極合作，首先是以《南極條約》為框架，不斷加強(qiáng)與各南極條約協(xié)商國(guó)在南極條約體系內(nèi)的合作，其次是發(fā)展與相關(guān)國(guó)家的南極合作伙伴關(guān)系。在具體合作對(duì)象國(guó)的選擇問題上，中國(guó)應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)與智利、南非、阿根廷、新西蘭等南極門戶國(guó)家在科研探索、后勤保障等方面的合作，為中國(guó)開展南極科考活動(dòng)提供基礎(chǔ)性保障[39]。此外，隨著俄羅斯與西方國(guó)家關(guān)系的持續(xù)惡化，俄羅斯與其他南極國(guó)家的合作空間也已受到相應(yīng)限制和壓縮。中國(guó)應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，推動(dòng)中俄在南極海洋保護(hù)區(qū)、南極資源利用等事務(wù)上的合作。

其次，中國(guó)應(yīng)不斷深化與極地域外國(guó)家的務(wù)實(shí)合作。隨著極地治理全球化趨勢(shì)的日漸加強(qiáng)，世界各國(guó)紛紛出臺(tái)了針對(duì)南北兩極地區(qū)的國(guó)家政策，主張對(duì)極地地區(qū)享有國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、科學(xué)研究等國(guó)家利益。相較于強(qiáng)勢(shì)的極地域內(nèi)國(guó)家，中國(guó)與極地域外國(guó)家在極地治理體系中的身份定位和利益訴求存在較高相似性，更容易在極地事務(wù)中達(dá)成合作共識(shí)。因此，中國(guó)應(yīng)深化與極地域外國(guó)家的務(wù)實(shí)合作，擴(kuò)大在極地治理體系中的話語權(quán)。其中，中國(guó)與日本、韓國(guó)等亞洲國(guó)家的合作擁有極大的發(fā)展?jié)摿Γ绕涫窃诒睒O治理體系中，三國(guó)的合作能更好地體現(xiàn)這一特征。因?yàn)橹腥枕n同為“近北極國(guó)家”和北極理事會(huì)觀察員國(guó)，三國(guó)在北極治理中的身份定位、利益訴求和路徑選擇上存在諸多共性[40]。這一特性為中日韓三國(guó)開展區(qū)域間北極合作，提升在北極治理中的整體影響奠定了合作基礎(chǔ)。中日韓三國(guó)可以以雙邊或三方之間的北極事務(wù)高層對(duì)話為抓手，推動(dòng)三國(guó)在北極事務(wù)上的交流與合作。同時(shí)通過具體的合作措施來進(jìn)一步推動(dòng)日韓深入?yún)⑴c“冰上絲綢之路”的合作進(jìn)程，加強(qiáng)三國(guó)在科研、氣候、航運(yùn)等領(lǐng)域的合作。而在南極治理合作中，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與英國(guó)、法國(guó)、意大利、德國(guó)等國(guó)家的合作，尤其是在南極條約框架下共同行使視察權(quán)，或聯(lián)合開展南極科考活動(dòng)，爭(zhēng)取在南極事務(wù)中形成統(tǒng)一的看法。中國(guó)與歐盟在極地科研、環(huán)保等領(lǐng)域也存在廣泛的合作空間，而且與歐盟成員國(guó)也保持著較好的極地事務(wù)合作伙伴關(guān)系。因此，中國(guó)應(yīng)與歐盟保持良好的極地合作關(guān)系，以北極治理為例，盡管歐盟尚未成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)，但一旦其正式加入，必將發(fā)揮不可忽視的作用。此外，中國(guó)應(yīng)加大與發(fā)展中國(guó)家的合作，為發(fā)展中國(guó)家參與極地治理提供科技和后勤上的援助?，F(xiàn)有的極地治理規(guī)則幾乎都是在發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)下制定的，不能充分體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的利益，加之發(fā)展中國(guó)家受限于自身國(guó)力，也難以參與到極地事務(wù)中來。因此，積極推動(dòng)廣大發(fā)展中國(guó)家參與到極地治理體系中，也有助于擴(kuò)大中國(guó)參與極地事務(wù)的外交“朋友圈”。

（三）強(qiáng)化推進(jìn)與極地非政府組織的合作關(guān)系

鑒于非政府組織在極地治理體系中的重要作用，中國(guó)應(yīng)強(qiáng)化推進(jìn)與之的合作關(guān)系。在北極地區(qū)，面對(duì)“中國(guó)北極威脅論”的不斷出現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與極地土著人非政府組織的交流與合作，在追求本國(guó)利益的同時(shí)，積極關(guān)注土著人族群的合法權(quán)益，從而緩解北極國(guó)家對(duì)中國(guó)的顧慮。具體可以采取如下措施：首先，應(yīng)積極踐行“人類命運(yùn)共同體”理念，將尊重北極土著人族群的合法權(quán)益融入中國(guó)的北極實(shí)踐；其次，應(yīng)主動(dòng)了解北極土著人非政府組織的政策與理念，增強(qiáng)對(duì)北極土著人族群權(quán)益的整體認(rèn)知；最后，應(yīng)推動(dòng)與土著人非政府組織的項(xiàng)目合作。

在南極地區(qū)，中國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)非政府組織的溝通與合作。首先，應(yīng)鼓勵(lì)和支持更多的南極非政府組織參與南極條約體系的議題設(shè)置；其次，應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的交流與合作，充分利用其在南極科研、旅游、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，完善中國(guó)提出的各項(xiàng)南極提案；最后，應(yīng)積極培育本土的非政府組織，為中國(guó)參與南極條約體系提供科學(xué)的決策依據(jù)和良好的輿論環(huán)境。

（四）有效推動(dòng)極地治理體系的國(guó)家實(shí)踐

極地治理與全人類的共同利益密切相關(guān)。中國(guó)參與極地治理不僅是為了表達(dá)自身的利益訴求，也是為了維護(hù)在極地的國(guó)家利益。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，通過開展具體的國(guó)家實(shí)踐，可以有效檢驗(yàn)中國(guó)在極地治理體系中的影響力。因此，中國(guó)應(yīng)不斷推動(dòng)新的極地治理國(guó)家實(shí)踐，為完善和調(diào)整中國(guó)的極地策略提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

首先，開展極地科考活動(dòng)，推動(dòng)極地科技外交是中國(guó)參與極地治理的重要方式。中國(guó)應(yīng)持續(xù)加大對(duì)極地科考活動(dòng)的投入，加強(qiáng)科研技術(shù)創(chuàng)新和人才儲(chǔ)備，積極開展極地科研國(guó)際合作，推動(dòng)極地科技外交。增強(qiáng)極地科考實(shí)力不僅有助于掌握第一手最新資料，還有助于增強(qiáng)中國(guó)極地政策的準(zhǔn)確性，提升中國(guó)在極地治理體系中的話語權(quán)。作為最主要的極地人類活動(dòng)，科考活動(dòng)在北極治理中具有舉足輕重的作用。為了進(jìn)一步破除參與極地治理的障礙，中國(guó)不僅需要加強(qiáng)對(duì)氣候監(jiān)測(cè)、凍土應(yīng)用技術(shù)革新等重大科技問題的技術(shù)突破，也需要加強(qiáng)對(duì)物理定位系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)、人工智能等新技術(shù)的具體應(yīng)用。與此同時(shí)，隨著中國(guó)參與極地治理事務(wù)的增多，對(duì)專業(yè)科研人才的需要也將逐漸增多。但與其他極地科研強(qiáng)國(guó)相比，中國(guó)的人才培育還稍顯落后，在為極地治理輸送科研專家上存在劣勢(shì)。因此，中國(guó)應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源，建立專門的極地科研人才培養(yǎng)機(jī)制。在持續(xù)推進(jìn)極地科技發(fā)展和人才儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，中國(guó)還應(yīng)積極開展極地科研國(guó)際合作。目前，在極地治理體系中掌握一定話語權(quán)的國(guó)家無一例外都擁有各自的極地科研優(yōu)勢(shì)。中國(guó)應(yīng)積極開展與這些國(guó)家的科研合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加深彼此的良好互動(dòng)，并依托先進(jìn)的極地科研優(yōu)勢(shì)和良好的合作伙伴關(guān)系，引領(lǐng)極地治理規(guī)則的發(fā)展。

其次，針對(duì)北極的治理赤字，中國(guó)提出了“冰上絲綢之路”構(gòu)想，旨在引導(dǎo)沿線的北極國(guó)家做到利益共享、責(zé)任共擔(dān)、開放合作，將人類命運(yùn)共同體理念貫徹落實(shí)到北極治理體系中[41]。為此，中國(guó)應(yīng)積極建設(shè)“冰上絲綢之路”，并進(jìn)一步深化具體措施，推動(dòng)北極命運(yùn)共同體理念的落實(shí)。在全球治理體系中，氣候變化、環(huán)境保護(hù)、資源枯竭等全球性問題日益嚴(yán)重。隨著中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央，中國(guó)必須樹立全球視野，主動(dòng)參與全球治理。人類命運(yùn)共同體理念和“一帶一路”倡議是中國(guó)對(duì)全球治理體系變革提出的中國(guó)方案，也將在極地實(shí)踐中具體落實(shí)?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)在極地污染監(jiān)測(cè)、清潔技術(shù)等方面的實(shí)踐，提高中國(guó)的極地環(huán)境治理能力，為極地環(huán)境治理作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)[42]。此外，北極地區(qū)相對(duì)于南極，擁有較高水平的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展形態(tài)，中國(guó)應(yīng)借助“冰上絲綢之路”的經(jīng)濟(jì)合作紐帶，進(jìn)一步開展在北極地區(qū)的國(guó)際貿(mào)易與投資合作，保障“冰上絲綢之路”的可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)“冰上絲綢之路”建設(shè)，必須完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)應(yīng)積極開展與相關(guān)北極治理主體的對(duì)話與合作，充分宣傳“冰上絲綢之路”所蘊(yùn)含的北極命運(yùn)共同體理念，推動(dòng)北極治理主體達(dá)成合作共識(shí)。

最后，中國(guó)應(yīng)積極籌劃建設(shè)南極海洋保護(hù)區(qū)，引領(lǐng)南極治理規(guī)則的完善與發(fā)展。隨著各國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)與生物資源養(yǎng)護(hù)的認(rèn)識(shí)逐漸深入，建立海洋保護(hù)區(qū)已是大勢(shì)所趨[43]。尤其是在《南極條約》凍結(jié)各國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的前提下，設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)更是成為加強(qiáng)在南極地區(qū)軟存在的重要方式。作為南極條約體系的重要參與者，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持積極參與南極海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)談判，并提出建設(shè)性意見。為了更好地應(yīng)對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)問題，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)南大洋的科學(xué)研究。受限于自身的地理位置，中國(guó)的南極科考活動(dòng)覆蓋范圍較小，對(duì)于南大洋的整體認(rèn)知十分有限。因此，中國(guó)必須加大對(duì)南大洋的科學(xué)研究力度，為籌劃南極海洋保護(hù)區(qū)提供理論支持。而具體到南極海洋保護(hù)區(qū)的議題上，盡管各國(guó)對(duì)于設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的出發(fā)點(diǎn)各有不同，但不可否認(rèn)這一制度對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和生物資源養(yǎng)護(hù)的作用。因此，中國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)南極治理規(guī)則發(fā)展的引領(lǐng)，堅(jiān)持“保障合理利用”的根本立場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)南極海域生物多樣性的調(diào)查研究以及與其他國(guó)家的合作，從而更好地應(yīng)對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)等問題。在通過極地法律外交引領(lǐng)南極治理規(guī)則的具體實(shí)施方案上，中國(guó)可以積極聯(lián)合俄羅斯等利益相近國(guó)，借助對(duì)方的科研優(yōu)勢(shì)，共同提出海洋保護(hù)區(qū)提案，以打破美、澳等國(guó)對(duì)南極保護(hù)區(qū)制度的壟斷，提高海洋保護(hù)區(qū)的代表性[44]。

（五）全面統(tǒng)籌經(jīng)略海洋與極地事務(wù)

黨的十八大以來，中國(guó)提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋利益。南北兩極地區(qū)被大面積的海洋所覆蓋，因而加強(qiáng)對(duì)極地海洋權(quán)利的維護(hù)自然成為了中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分[45]。與此同時(shí)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要積極參與極地新疆域的國(guó)際治理，極地地區(qū)對(duì)中國(guó)具有了多重戰(zhàn)略意義。因此，中國(guó)必須全面統(tǒng)籌經(jīng)略海洋與極地事務(wù)，加大對(duì)極地領(lǐng)域的戰(zhàn)略關(guān)注。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，各國(guó)對(duì)于深海、極地、外空等領(lǐng)域的探索與開發(fā)成為了可能，也由此產(chǎn)生了國(guó)際治理的“新疆域”。正如習(xí)近平所述，“要秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域”[46]。因此，中國(guó)應(yīng)積極參與極地新疆域的治理，并將其納入國(guó)家發(fā)展體系，明確其所具有的重要戰(zhàn)略意義。

一方面，中國(guó)應(yīng)根據(jù)在極地的國(guó)家利益確定極地的戰(zhàn)略發(fā)展地位，通過加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的整體統(tǒng)籌，制定完善的極地國(guó)家戰(zhàn)略，指導(dǎo)中國(guó)維護(hù)極地國(guó)家利益的各項(xiàng)實(shí)踐。隨著綜合國(guó)力的不斷增長(zhǎng)，中國(guó)的極地國(guó)家利益將持續(xù)且多樣化增長(zhǎng)，主要集中于資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、科研和安全五個(gè)方面。具體而言：在資源方面，南北兩極蘊(yùn)藏著豐富的能源資源，能夠有效緩解中國(guó)即將面臨的各類能源短缺；在經(jīng)濟(jì)方面，北極航道具有的航行功能能有效減少中國(guó)在運(yùn)輸上的成本和風(fēng)險(xiǎn)；在環(huán)境方面，極地地區(qū)是全球氣候變化的指示器，一旦其環(huán)境發(fā)生變化將對(duì)中國(guó)產(chǎn)生深刻影響；在科研方面，極地地區(qū)獨(dú)特的地理位置和自然環(huán)境具有較高的科考價(jià)值，對(duì)其進(jìn)行探索有助于增強(qiáng)中國(guó)的科技實(shí)力；在國(guó)家安全方面，中國(guó)的《國(guó)家安全法》明確將極地安全納入了國(guó)家安全的范疇。因此，雖然中國(guó)并非南北兩極的域內(nèi)國(guó)家，但極地的發(fā)展與中國(guó)緊密相連。中國(guó)必須從國(guó)家規(guī)劃上明確極地地區(qū)的戰(zhàn)略意義，并制定提升中國(guó)極地治理能力的相關(guān)計(jì)劃，以充分保護(hù)中國(guó)的極地國(guó)家利益。其中，中國(guó)的北極國(guó)家戰(zhàn)略應(yīng)以中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為核心，整合國(guó)內(nèi)的科研和外交資源，在遵守現(xiàn)有北極治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極開展北極科研和航道開發(fā)等領(lǐng)域的國(guó)家合作，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)北極國(guó)家利益提供保障。此外，中國(guó)還應(yīng)當(dāng)將北極地區(qū)作為踐行人類命運(yùn)共同體理念的試驗(yàn)田，積極推動(dòng)北極善治局面的出現(xiàn)，進(jìn)而提升中國(guó)在全球治理中的影響力和話語權(quán)；中國(guó)的南極國(guó)家戰(zhàn)略則應(yīng)立足于南極條約體系確立的各項(xiàng)原則與宗旨，加大對(duì)南極科考活動(dòng)的投入，完善對(duì)南極旅游、生物勘探等活動(dòng)的管理機(jī)制，全面優(yōu)化我國(guó)參與南極條約體系的主客觀條件。與此同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)充分參與南極條約體系的議題設(shè)置，為“認(rèn)識(shí)南極、利用南極、保護(hù)南極”貢獻(xiàn)中國(guó)方案與中國(guó)智慧。

另一方面，中國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)際治理形勢(shì)明確自身應(yīng)承擔(dān)的極地治理責(zé)任。當(dāng)今世界正經(jīng)歷著百年未有之大變局，和平赤字、發(fā)展赤字、安全赤字、赤字治理等全球性問題日益嚴(yán)重，推動(dòng)全球治理體系改革既是大勢(shì)所趨，也是時(shí)代應(yīng)有之義。現(xiàn)有的極地治理體系存在著諸多缺陷，需要全球的共同參與才能解決。具體而言：一是極地治理體系內(nèi)部存在著諸多矛盾，如體系內(nèi)國(guó)家與體系外國(guó)家的利益訴求不一致，如何平衡資源開發(fā)與生物資源養(yǎng)護(hù)的關(guān)系等。二是極地治理體系面臨全球氣候變暖、海平面上升等全球性問題的外部挑戰(zhàn)?；诖?，極地治理已經(jīng)成為了全球治理的重要一環(huán)，中國(guó)積極參與極地治理體系，推動(dòng)極地善治，是承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、提高國(guó)際影響力的必然選擇。

四、結(jié)論

全球氣候變暖和經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展令極地區(qū)域逐漸成為全球治理的戰(zhàn)略新疆域，南北極治理體系的不斷演進(jìn)為世人矚目。再從目前全球治理的實(shí)踐情況來看，區(qū)域治理已逐漸成為踐行全球治理理念的主要試驗(yàn)場(chǎng)域[47]。尤其是對(duì)于南北極這樣的國(guó)際治理新疆域而言，在區(qū)域通過有國(guó)際約束力的治理規(guī)則，可以最終達(dá)到構(gòu)建完整治理體系的目標(biāo)。極地治理也可以成為未來全球治理模式逐漸優(yōu)化的樣板地區(qū)。因此，隨著當(dāng)前極地治理問題從區(qū)域向全球“影響外溢”的不斷泛化，以及極地治理體系本身就具有的碎片化和不充分性特點(diǎn)，法律外交已顯示出具有較大的作為空間。以法律外交這一動(dòng)態(tài)的研究視角關(guān)注極地治理體系這一本身也在不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)范疇，不僅恰逢其時(shí)，對(duì)于中國(guó)的實(shí)際需求來說也極為必要。

極地外交是中國(guó)融入極地治理體系、參與極地治理事務(wù)的重要方式，其所包含的內(nèi)容本身并不限于極地法律外交。但隨著中國(guó)極地實(shí)踐在廣度和深度上的不斷進(jìn)展，中國(guó)的極地外交已先后完成了從“科技外交”到“身份外交”再到“法律外交”的重心轉(zhuǎn)移。通過《中國(guó)的南極事業(yè)》和《中國(guó)的北極政策》兩份白皮書，中國(guó)對(duì)外回應(yīng)了自己的極地身份“是什么”的問題，逐漸進(jìn)入到探索中國(guó)的極地外交該“怎么做”的新階段。如果說，20世紀(jì)八九十年代開啟的中國(guó)極地外交第一階段主要靠科考，是“科技外交”；本世紀(jì)前20年中國(guó)明確參與極地國(guó)際事務(wù)身份的極地外交第二階段主要靠政策，是“身份外交”；那么，當(dāng)前中國(guó)對(duì)極地事務(wù)的參與已邁入更具“深水區(qū)”意味的第三階段，是全新形態(tài)的“法律外交”。這就需要中國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化自身由內(nèi)而外的國(guó)內(nèi)國(guó)際法治統(tǒng)籌能力，全面提升國(guó)內(nèi)法制度對(duì)于中國(guó)參與極地治理體系的法律保障能力，不斷增強(qiáng)對(duì)于涉極地事務(wù)的國(guó)際法規(guī)則的解讀和運(yùn)用能力，也進(jìn)一步要求中國(guó)具備更高層次的法治思維視野、更高水準(zhǔn)的規(guī)則制定能力和更具分量的國(guó)際制度話語權(quán)。開展極地法律外交，加強(qiáng)中國(guó)的極地法律外交能力建設(shè)，其實(shí)質(zhì)是將中國(guó)在南北極地區(qū)的外交活動(dòng)納入法治軌道，為中國(guó)進(jìn)一步參與極地治理提供新的目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向。

因此，從能力建設(shè)的提升路徑角度，以全新的法律外交理論來指導(dǎo)極地治理問題的研究和中國(guó)對(duì)于極地治理體系的參與實(shí)踐，不僅是對(duì)于極地治理本身還是對(duì)于中國(guó)外交能力的現(xiàn)代化建設(shè)而言，都有其適用上的必要性。

對(duì)于極地治理本身來說，極地法律外交作為中國(guó)參與南北極事務(wù)的重要方式，在中國(guó)現(xiàn)已取得令世人矚目的極地成就的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)上，能夠?yàn)橹袊?guó)參與極地治理事務(wù)爭(zhēng)取進(jìn)一步的體系、制度和規(guī)則空間，并在具體運(yùn)作的實(shí)踐進(jìn)程中逐步克服現(xiàn)有極地治理體系不利于我的相關(guān)障礙，補(bǔ)齊極地法律外交建設(shè)的能力短板，為中國(guó)極地事業(yè)在新時(shí)代的新發(fā)展確立更為完善的身份定位，提供更為充分的制度保障。

對(duì)于中國(guó)外交能力的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)而言，極地法律外交不僅是中國(guó)積極參與全球治理的重要組成部分，同時(shí)還是推動(dòng)人類命運(yùn)共同體理念實(shí)踐的重要路徑。推進(jìn)極地法律外交事業(yè)有助于進(jìn)一步融貫極地治理事務(wù)的實(shí)踐專業(yè)性與人類命運(yùn)共同體理念應(yīng)用的理論科學(xué)性。以極地法律外交的能力建設(shè)來推進(jìn)涉極地的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際制度建設(shè)，著重以國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的統(tǒng)籌運(yùn)用來強(qiáng)化二者之間的互相促進(jìn)和補(bǔ)充，可以服務(wù)好“兩個(gè)大局”，進(jìn)一步帶動(dòng)我國(guó)法律外交實(shí)踐能力在整體層面的全面提升。中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以人類命運(yùn)共同體理念為指引，通過由內(nèi)而外構(gòu)建并完善中國(guó)在極地治理領(lǐng)域的法律外交體系，為開啟南北兩極的國(guó)際合作善治新局面提供理念指引，助力我國(guó)外交事業(yè)的法治化和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

本文的主要觀點(diǎn)和部分內(nèi)容已首發(fā)于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》2024 年第 1 期，遵照中國(guó)社會(huì)科學(xué)雜志社的作者承諾要求，特此申明。本文為包含以上內(nèi)容的全文版。在此謹(jǐn)向《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》編輯部和《決策與信息》編輯部致以誠(chéng)摯感謝。

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[責(zé)任編輯：汪智力]