規(guī)范性文件附帶審查與備案審查制度的銜接研究

內(nèi)容摘要：備案審查作為保證憲法法律實(shí)施的一項憲法監(jiān)督制度，通過剛?cè)岵?jì)多維度的作用方式，對規(guī)范性文件進(jìn)行“全覆蓋式”的審查監(jiān)督。但規(guī)章以下低位階的規(guī)范性文件“亂發(fā)文”、出臺“奇葩”文件等亂象頻發(fā)，成為阻礙制度縱深推進(jìn)的“最后一公里”。從銜接行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度入手，實(shí)證觀察發(fā)現(xiàn)存在附帶審查請求啟動率不高、審查范圍不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不明確等現(xiàn)狀。究其原因，囿于三重“附帶性”和行政訴訟制度功能定位的局限性，以及謙抑的審查態(tài)度，導(dǎo)致司法能動性不足、實(shí)效不彰。備案審查制度根植于人民代表大會制度，獨(dú)特的制度功效在實(shí)踐中得到多重面向的延伸，且與附帶審查制度存在價值追求的同向性、功能效用的互補(bǔ)性、治理效果的協(xié)同性，加強(qiáng)兩者之間的良性互動，可以有效實(shí)現(xiàn)多元共治、治理實(shí)效、全過程人民民主等層面的制度合力，更好地為保障公民合法權(quán)益提供無缺漏的制度救濟(jì)，切實(shí)維護(hù)法治統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；備案審查；附帶審查；行政訴訟

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要“完善和加強(qiáng)備案審查制度”[1]。近年來，按照黨中央提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”[2]等決策部署，大量存在問題的規(guī)范性文件得到依法糾正。十三屆全國人大“五年來，累計督促推動制定機(jī)關(guān)修改完善或者廢止各類規(guī)范性文件約2.5萬件”[3]?？梢哉f，備案審查制度不僅長出了牙齒，而且在持續(xù)增強(qiáng)咬合力。2023年12月29日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》）出臺，全面開啟完善和加強(qiáng)備案審查制度的新征程。2024年是人民代表大會制度建立70周年，根植于人民代表大會制度的備案審查制度，如何在新階段增強(qiáng)制度剛性，加大監(jiān)督糾正力度，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，面臨一系列新的更高要求。

當(dāng)前，備案審查制度沿著“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”[4]的“全覆蓋式”圖譜有序推進(jìn)，按下了加速發(fā)展的“快進(jìn)鍵”。但隨著制度實(shí)踐的發(fā)展，實(shí)際運(yùn)行中也遇到一些難點(diǎn)和堵點(diǎn)，如何加強(qiáng)對規(guī)章以下規(guī)范性文件的審查監(jiān)督便是其中之一。這些位階不高、“亂發(fā)文、出臺‘奇葩’文件”①侵犯公民合法權(quán)益的亂象不容忽視，已然成為阻礙備案審查制度縱深推進(jìn)的“最后一公里”。為解決上述問題，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有法律法規(guī)和制度資源，充分挖掘其中的制度養(yǎng)料，探尋有效的解決路徑。2014年修改的行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了規(guī)范性文件附帶審查制度（以下簡稱“附帶審查制度”），“賦予法院對規(guī)范性文件一定的審查權(quán)限，對規(guī)范性文件違法的情況作出認(rèn)定，為行政訴訟直面和解決深層次的、行政管理制度措施方面的矛盾糾紛提供了制度保障”[5]。但囿于制度本身設(shè)計和行政訴訟制度的功能定位，司法實(shí)踐中存在一些偏離現(xiàn)象，保障公民合法權(quán)益的立法目的未能得到全面實(shí)現(xiàn)。

從對附帶審查制度的既有研究看，早期主要關(guān)注“法院是否擁有規(guī)章以下規(guī)范性文件的審查權(quán)”[6]、“如何構(gòu)建和完善對不合理具體行政行為的司法救濟(jì)和司法監(jiān)督機(jī)制 ”[7]等課題。學(xué)界對附帶審查問題的研究，首先集中于“附帶審查與法治、人權(quán)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，探討法院審查抽象行政行為的正當(dāng)性”[8]，同時“圍繞審查裁量基準(zhǔn)展開討論”[9]，大量實(shí)證研究和案例分析不斷涌現(xiàn)[10]，愈加關(guān)注附帶審查制度保障公民合法權(quán)益、維護(hù)法制統(tǒng)一功能作用的發(fā)揮。然而，從體系論的視角進(jìn)行制度反思、功能重構(gòu)，將兩種制度關(guān)聯(lián)起來討論研究的較少?，F(xiàn)有成果或“嘗試以審查銜接聯(lián)動機(jī)制為連接點(diǎn)，對機(jī)制可能的作用范圍和功能進(jìn)行探討，以展示其運(yùn)作邏輯或內(nèi)在機(jī)理”[11]；或“立足國家治理體系，論證備案審查國家治理功能的實(shí)踐面向”[12]，這些都為深化認(rèn)識備案審查制度功能提供了思路，但是缺少對附帶審查制度司法實(shí)踐的實(shí)證研究，缺乏對兩者良性互動問題的細(xì)致刻畫。本文以人民代表大會制度為分析框架，通過實(shí)證觀察展示附帶審查制度運(yùn)行中的實(shí)際問題，分析司法實(shí)踐中偏離現(xiàn)象的具體原因，并從備案審查制度的再思考入手，分析兩者有效銜接、實(shí)現(xiàn)制度補(bǔ)強(qiáng)的可能性，提出具體優(yōu)化路徑，以期從強(qiáng)化備案審查制度剛性的角度，為保障公民合法權(quán)益提供無缺漏的制度救濟(jì)、織密無死角的規(guī)范性文件審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)提供思考方向。

二、現(xiàn)狀審視：附帶審查制度運(yùn)行的實(shí)證觀察

2014年修改的行政訴訟法第五十三條，首次在法律層面確定了附帶審查制度在行政訴訟中的運(yùn)用。“將規(guī)范性文件納入法院的附帶審查范圍，將徹底改變長期以來規(guī)范性文件不受司法審查的現(xiàn)實(shí)困境，將有越來越多的規(guī)范性文件進(jìn)入行政訴訟的審查范圍，及時糾正違法的規(guī)范性文件，減少規(guī)范性文件對相對人合法權(quán)益的損壞”[13]，可以說“行政規(guī)范性文件附帶審查條款背后承載了立法機(jī)關(guān)、普通公眾與法學(xué)學(xué)者對司法控制模式所寄托的厚望，但這種審查模式在司法實(shí)踐中卻與理想情形相距甚遠(yuǎn)，呈現(xiàn)出‘運(yùn)行不良’的狀態(tài)”[14]。對此，有必要進(jìn)行實(shí)證分析，展示運(yùn)行中的實(shí)踐面向。

（一）啟動附帶審查限制過多，附帶審查請求啟動率不高

根據(jù)行政訴訟法第五十三條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱最高院解釋）第一百四十六條規(guī)定，啟動附帶審查需要同時滿足三個條件：一是針對行政行為提請訴訟，且符合行政案件的受理條件；二是提請審查的是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，且是作出該行政行為的依據(jù)；三是附帶審查請求與行政訴訟一并在一審開庭審理前提出，有正當(dāng)理由的可以在法庭調(diào)查中提出。三者同時滿足，便可順利啟動附帶審查。反之，只要一個條件未能成就，附帶審查請求便會遭到阻卻。

為進(jìn)一步了解附帶審查制度創(chuàng)設(shè)以來的運(yùn)行效果，不少學(xué)者從實(shí)證研究入手，對中國裁判文書網(wǎng)公開的行政案件進(jìn)行觀察分析。如以2015年5月1日至2022年1月31日為時間線，有學(xué)者對篩選獲得的1155件案件樣本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)[15]，不予回應(yīng)附帶審查請求的92件，占比8%；駁回原告附帶審查請求的803件，占比69.5%；進(jìn)行附帶審查的260件，占比22.5%，其中認(rèn)定規(guī)范性文件合法的234件，占比20.2%，認(rèn)定規(guī)范性文件違法的26件，占比2.3%。又如，有學(xué)者對附帶審查制度確立以來至2019年3月18日篩選的947份文書樣本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)[16]，法院啟動實(shí)體審查的97件、未啟動的850件，實(shí)體審查啟動率為10%。從審級看，一審法院啟動率最高，為15.7%；再審最低，為0.071%。從各級法院看，基層人民法院啟動率最高，為18%；最高人民法院次之，為8%；中級人民法院和高級人民法院均為5%。

上述數(shù)據(jù)雖然不能體現(xiàn)附帶審查啟動運(yùn)行情況的全貌，但可以從中管窺一二。這些數(shù)據(jù)的背后，均指征表明附帶審查請求啟動率不高。從最高人民法院公布的2016年1月至2018年10月的數(shù)據(jù)，亦可得到印證。在此期間，“全國一審行政案件收案數(shù)共約651544件，其中規(guī)范性文件附帶審查約為3880件”[17]，約占案件總量0.6%，同樣揭示了附帶審查制度的運(yùn)行效果不甚理想。

（二）審查范圍不統(tǒng)一，大量規(guī)范性文件被排除附帶審查

審查范圍的確定，是附帶審查制度運(yùn)行的關(guān)鍵，直接決定著附帶審查的作用空間。根據(jù)行政訴訟法第五十三條的規(guī)定，審查的對象范圍是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，具體包括國務(wù)院部門、地方各級政府及其工作部門的規(guī)范性文件，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)定等。這看似清晰的審查范圍，隨之而來的疑問是：什么是規(guī)范性文件？具體表現(xiàn)形式是什么？如何確定附帶審查范圍？這些問題并未在行政訴訟法中得到回應(yīng)。面對制定主體不一、種類繁雜的規(guī)范性文件，行政訴訟法并無明確的概念界定，給出易操作的規(guī)范指引。這必然給法院識別規(guī)范性文件、確定附帶審查范圍造成判斷難題。因缺乏操作指引，司法實(shí)踐中認(rèn)定不一，甚至結(jié)果沖突的情況時有發(fā)生，司法權(quán)威也將受到影響。

以爭論較多的黨政聯(lián)合發(fā)文為例，呈現(xiàn)出截然不同的實(shí)踐樣態(tài)。一是直接排除適用。因“黨政聯(lián)合發(fā)文通常不被認(rèn)為是‘政務(wù)信息’，也就理所當(dāng)然不能作為政府信息公開、抽象行政行為備案審查的對象”[18]。這類文件被提請附帶審查時，經(jīng)常因此逸脫附帶審查范圍，難以接受附帶審查監(jiān)督。如劉衛(wèi)東訴青島市李滄區(qū)人民政府一案1，一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，訴請文件為區(qū)委發(fā)文文號，屬黨務(wù)信息而非政府信息。二審法院經(jīng)審理亦認(rèn)為，其是黨組織文號印發(fā)的黨政聯(lián)合文件，屬黨務(wù)信息，不屬于信息公開條例的調(diào)整范圍。又如，福建省興化市千垛鎮(zhèn)人民政府與浙江長裕有限公司、興化市公安局等行政強(qiáng)制爭議2中，長裕公司主張對縣委辦公室發(fā)的文件進(jìn)行合法性審查。一審法院經(jīng)審查認(rèn)為，該文件屬于黨政聯(lián)合發(fā)文且主辦機(jī)關(guān)、文號為黨委機(jī)構(gòu)，不宜納入司法審查范圍，故對該項訴訟請求依法不予支持。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。

二是“同件不同判”。如張利香訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府案3，一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，系爭規(guī)范性文件為縣委辦公室文件，景寧縣政府不予審查符合法律規(guī)定。然而，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，該文件屬于附帶審查范圍，原審法院認(rèn)為該文件不屬于審查范圍有誤。

同樣值得關(guān)注的是，附帶審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為的依據(jù)，兩者必須相關(guān)聯(lián)。而兩者的關(guān)聯(lián)關(guān)系如何判斷、關(guān)聯(lián)程度如何把握等問題，都有賴于在司法實(shí)踐中探尋答案。在何為附帶審查范圍的規(guī)范性文件、依據(jù)的具體指向等基礎(chǔ)概念未得到有效澄清的情況下，勢必阻滯附帶審查制度的法治化運(yùn)行。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)不明確，司法裁量尺度不一

審查標(biāo)準(zhǔn)的確定，是判斷規(guī)范性文件合法與否的衡量尺度，直接影響司法裁量的廣度、深度和強(qiáng)度。行政訴訟法第六十四條明確規(guī)定，經(jīng)法院審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。最高院解釋第一百四十八條以列舉的形式，補(bǔ)充、細(xì)化了不合法的具體情形，為審判工作提供了規(guī)范指引?？梢?，規(guī)范性文件的審查認(rèn)定，既聚焦實(shí)體內(nèi)容的合法性判斷，又著眼制定程序等程序性考量。然而，具象化到“司法實(shí)踐中適用的‘與上位法相抵觸’‘與上位法不一致’審查標(biāo)準(zhǔn)并未形成對行政規(guī)范性文件違法類型的完整涵蓋，致使諸多案件的審查標(biāo)準(zhǔn)處于不明確的狀態(tài)，審查標(biāo)準(zhǔn)的不完備事實(shí)上已經(jīng)成為行政規(guī)范性文件司法審查機(jī)制中較為凸顯的問題”[19]。

從司法實(shí)踐看，確認(rèn)規(guī)范性文件合法的審查標(biāo)準(zhǔn)存在不同面向。以實(shí)證分析為例，有學(xué)者整理258件最高人民法院的裁判文書發(fā)現(xiàn)[20]，其中啟動附帶審查的23件樣本中：僅以“不違反上位法”或者“與上位法不沖突”為標(biāo)準(zhǔn)的10件，占比43.5%；僅以審查制定程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的2件，占比8.7%；以“不違反上位法+制定程序合法”認(rèn)定的5件，占比21.7%；以“不違反上位法+制定主體合法”認(rèn)定的1件，占比4.4%；以“不違反上位法+制定程序合法+制定主體合法”認(rèn)定的5件，占比21.7%。

就規(guī)范性文件制定本身而言，是在推進(jìn)法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)下，為保障各項行政管理活動有力有序開展的一種方式和手段，體現(xiàn)的是“一個運(yùn)用多重事實(shí)與價值知識而進(jìn)行交涉與選擇的過程”[21]。從附帶審查的視角觀察，“既然規(guī)范性文件合法性審查同樣被認(rèn)為是一個裁量過程，審查過程中就可能存在寬廣不一的判斷余地，審查結(jié)論除了與上位法的規(guī)定有關(guān)之外，還會與審查者的價值取向、規(guī)范性文件制定的事實(shí)基礎(chǔ)等其他因素相關(guān)”[22]。然而，“在徑行選擇裁判依據(jù)的情形下，法院為了掩蓋規(guī)范性法律文件所存在的合法性問題，無法在判決書中充分進(jìn)行說理，削弱了判決書的可接受性”[23]。即便可以向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，但司法建議本身缺乏剛性約束力，不免“陷入‘石沉大?！膶?shí)踐窘境”[24]。因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)不明確，司法裁量尺度不一的實(shí)踐現(xiàn)狀，需要引起重視。

三、制度思辨：附帶審查制度實(shí)效不彰的原因分析

面對司法實(shí)踐中，附帶審查請求啟動率不高、審查范圍不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，既囿于制度本身的局限性，也有功能定位的限度影響，審查強(qiáng)度也受一定因素的干擾，需要從制度設(shè)計、功能定位、審查態(tài)度等層面查找分析，以廓清附帶審查制度運(yùn)行的邏輯前提和現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）三重“附帶”的局限性

一是提請方式的附帶性。必須以主訴行政行為符合行政訴訟受案范圍為前提，在提起行政訴訟時以附帶審查形式一并提出，不能單獨(dú)就規(guī)范性文件向法院提出審查請求。簡言之，附帶審查只可“附帶提”，不可“直接訴”。大量實(shí)證研究結(jié)果表明，附帶審查請求啟動率不高。相當(dāng)數(shù)量的附帶審查請求，因主訴行政行為不符合受案范圍，或直接提起審查請求，或遲延提出審查申請等，未能順利進(jìn)入附帶審查通道，直接阻斷了公民訴諸法院尋求司法救濟(jì)的途徑，也阻滯了行政訴訟解決行政爭議、保護(hù)公民合法權(quán)益功能的實(shí)現(xiàn)。

二是審查范圍的附帶性。提請審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為的依據(jù)，兩者具有關(guān)聯(lián)性。若行政行為的作出，并未依據(jù)該規(guī)范性文件，其合法性問題必然被排除在審查范圍之外。從司法審查有限原則1看，行政訴訟的受案范圍必然需要一定的外圍邊界，寓于行政訴訟之中的附帶審查受此原則約束是題中應(yīng)有之義，否則會導(dǎo)致審查活動的失序。反觀司法實(shí)踐，有的法院未全面考量兩者的關(guān)聯(lián)關(guān)系，僅基于文件屬性等因素，便直接排除審查的做法值得商榷，黨政聯(lián)合發(fā)文的附帶審查實(shí)例便是具體例證。但受困于審查范圍的“附帶性”，加之缺乏可操作的規(guī)范指引，審查活動中簡單地以依據(jù)不足或并未援引具體規(guī)范性文件等原因，不予考慮附帶審查請求的做法不在少數(shù)。這樣的做法，既不利于實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，亦不能及時實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)，更加難以對規(guī)范性文件進(jìn)行司法監(jiān)督。

三是審查結(jié)果的附帶性。審查規(guī)范性文件，是為確認(rèn)被訴行政行為的合法性展開的，實(shí)則是對被訴行政行為合法性審查的延展，審查結(jié)果僅作為認(rèn)定行政行為是否合法的依據(jù)。以此觀之，法院基于對行政行為的合法性認(rèn)定，獲得了對關(guān)聯(lián)依據(jù)，即規(guī)范性文件在個案中合法于否的評價空間。然而，這種審查結(jié)果的認(rèn)定，僅及于個案，處理結(jié)果僅是“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。相對于“一事不再理”原則，“鑒于規(guī)范性文件的普遍適用性，在其未被撤銷或廢止的情況下，同一規(guī)范性文件就可能反復(fù)受到法院審查，由此而出現(xiàn)重復(fù)審查”[25]，甚至產(chǎn)生審查結(jié)果沖突等問題，勢必會消解司法權(quán)威，更無法徹底阻斷“帶病”規(guī)范性文件存續(xù)于司法審查的局面。

（二）制度功能的有限性

從立法層面看，2014年修改的行政訴訟法第一條開宗明義闡明立法目的和宗旨?！敖鉀Q行政爭議”增列其中，且排序置于“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之前，一方面凸顯立法者對該項功能的強(qiáng)調(diào)，也從側(cè)面反映立法者對“通過行政訴訟化解行政糾紛的作用”[26]的立法期待?？梢姡姓V訟的首要任務(wù)是解決行政爭議，附帶審查必然圍繞這一目的展開，并最終服務(wù)于行政爭議的解決。從這一立法目的出發(fā)，當(dāng)行政爭議不復(fù)存在（如訴訟過程中選擇撤訴等），抑或通過其他審查方式得以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)（如通過適用高位階的上位法來確定被訴行政行為的合法性，直接排除訴請審查的低位階規(guī)范性文件），都將直接導(dǎo)致附帶審查請求的落空。

從制度設(shè)計看，2014年修改的行政訴訟法刪除了原法第一條“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”中的“維護(hù)”，旨在“對行政行為的合法性進(jìn)行控制和監(jiān)督，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”[27]。反觀“規(guī)范性文件一并審查是在法律適用層面進(jìn)行的，目的在于確定行政行為是否適用了不該適用的規(guī)范性文件”[28]。由此看出，行政行為的合法性確認(rèn)，以規(guī)范性文件的合法性審查為前提。此時，法院必須對規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行評價、作出評述。反之，若兩者不存在關(guān)聯(lián)的依據(jù)關(guān)系，規(guī)范性文件也失去了審查的必要。實(shí)際上，即便未提出附帶審查請求，但“行政訴訟負(fù)有‘監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)’的職責(zé)，該項職責(zé)決定了行政訴訟是對行政行為合法性的全面審查，審查的內(nèi)容并不局限于當(dāng)事人的訴辯主張”[29]。可見，“對行政行為的合法性進(jìn)行控制和監(jiān)督”，并不完全依賴于附帶審查請求的提請與否，法院通過依申請或依職權(quán)審查亦能實(shí)現(xiàn)。

“服判息訴、自覺履行裁判是實(shí)質(zhì)性解決在法律方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！盵30]盡管行政爭議在法律程序上實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)”，但有的規(guī)范性文件并未進(jìn)入附帶審查范圍、接受司法審查監(jiān)督，沒有根本上做到“事了”。一方面，造成附帶審查制度部分虛置，一定程度上背離了制度創(chuàng)設(shè)的初衷。另一方面，合法性存疑的規(guī)范性文件會再次流入附帶審查通道，造成司法資源的浪費(fèi)。

（三）司法機(jī)關(guān)在附帶審查中的謙抑性

從職權(quán)角度看，“規(guī)范性文件的合法性本不屬于法院職權(quán)范圍，但附帶審查的制度構(gòu)造將其納入行政訴訟，則意味著法院審判職權(quán)的相對擴(kuò)展，一定程度上涉及司法與行政權(quán)關(guān)系的結(jié)構(gòu)調(diào)整”[31]。但行政訴訟法對附帶審查制度設(shè)計著墨不多，僅有第五十三條和第六十四條兩個條文。要應(yīng)對紛繁復(fù)雜的附帶審查制度實(shí)踐，顯然難以提供充足有力的制度供給和細(xì)密規(guī)則的規(guī)范指引，進(jìn)而影響制度本身的效用發(fā)揮。在“審什么”“怎么審”“審到何種程度”等實(shí)體性問題難以獲得明確操作標(biāo)準(zhǔn)的情況下，出于對行政權(quán)的尊讓，容易造成“不會審”“不愿審”，甚至“不敢審”的局面。

一方面，附帶審查制度“本就具有難以彌合的局限性，相較于規(guī)范性文件直接審查，其啟動條件更嚴(yán)，審查程度更淺，錯誤成本更高，對法的安定性的沖擊也更大，而這種局限性又會在司法運(yùn)行過程中產(chǎn)生重要影響”[32]。對此，有的法院可能會采取一些迂回措施，如以“依據(jù)不足”“并未援引”“不是行政行為的依據(jù)”等為由，直接回避附帶審查。實(shí)證研究中附帶審查請求啟動率低和違法認(rèn)定率低的現(xiàn)象，也從側(cè)面反映出法院啟動附帶審查的消極態(tài)度。

另一方面，實(shí)踐中有的“基層法院在個案中通過‘關(guān)聯(lián)性’判斷等各類手段排斥附帶審查的適用，以及盡量回避公開評價、說理含糊不清等消極傾向，似乎更是信息不對稱情形下‘明哲保身’的被動策略，反映出地方法院對各類風(fēng)險的提前預(yù)警與策略規(guī)避，旨在防范公開評價尤其是差異化判斷所夾帶的各類制度風(fēng)險”[33]。由此呈現(xiàn)出的謙抑消極的審查態(tài)度，背后折射的是司法能動性稍顯不足的實(shí)踐陰影，需要進(jìn)一步思考應(yīng)對策略。

四、優(yōu)化路徑：銜接人大備案審查制度予以補(bǔ)強(qiáng)

“當(dāng)司法實(shí)踐遭遇現(xiàn)實(shí)梗阻時，我們既要求諸理論的支持，同時又要找出破解之道?！盵34]面對附帶審查制度實(shí)際運(yùn)行中的不足，分析人大備案審查制度功能發(fā)現(xiàn)，兩者銜接實(shí)現(xiàn)制度補(bǔ)強(qiáng)存在多重可能性，可以有效矯正制度實(shí)踐中的偏離。

（一）銜接人大備案審查制度的可能性分析

附帶審查制度和人大備案審查制度，均屬于事后監(jiān)督，是兩種重要的權(quán)利救濟(jì)方式，在價值追求、功能效用、治理效果等層面存在緊密的邏輯聯(lián)系，兩者有效銜接存在多重可能性。

1.銜接基礎(chǔ)：價值追求的同向性。備案審查是保障憲法法律實(shí)施的重要制度，是加強(qiáng)和改進(jìn)憲法監(jiān)督的重要抓手。附帶審查制度旨在通過附帶審查，實(shí)現(xiàn)法院對行政個案審判中涉及規(guī)范性文件的合法性審查，以“發(fā)揮維護(hù)法制統(tǒng)一、監(jiān)督行政權(quán)力、保護(hù)私方權(quán)益、保障依法裁判的功能”[35]。兩者都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是推進(jìn)和完善中國特色社會主義法治體系建設(shè)的重要力量，以此構(gòu)成兩者有效銜接的制度基礎(chǔ)。

再者，保障公民合法權(quán)益是備案審查制度的重要功能，也是行政訴訟法的立法目的之一。附帶審查制度是行政訴訟制度的重要組成部分，必然一體遵循并有效保障“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。以此觀之，備案審查制度和附帶審查制度的內(nèi)在價值趨同。雖然兩者在實(shí)際運(yùn)行中的邏輯結(jié)構(gòu)有所不同，但都為維護(hù)法治統(tǒng)一提供了重要制度支撐，在價值追求上具有同向性。

2.作用方向：功能效用的互補(bǔ)性。當(dāng)前，備案審查制度正“全覆蓋式”向前推進(jìn)，“其以維護(hù)法制統(tǒng)一為切入點(diǎn)，建立起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋格局，塑造出上下貫通、左右聯(lián)動的銜接聯(lián)動機(jī)制和聯(lián)合審查機(jī)制，形成了溝通協(xié)商、剛?cè)岵?jì)的審查工作方法，有助于治理碎片化問題的有效解決”[36]。從審查方式看，備案審查可以“綜合運(yùn)用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式”1，實(shí)現(xiàn)對規(guī)范性文件全方位的審查監(jiān)督。從審查標(biāo)準(zhǔn)看，附帶審查聚焦于合法性審查；備案審查則涵蓋對規(guī)范性文件在合憲性、政治性、合法性、適當(dāng)性等層面的多維度檢視和審查監(jiān)督。此外，《備案審查決定》第十一條第六項明確規(guī)定比例原則在備案審查中的應(yīng)用，能夠更大程度對規(guī)范性文件形成監(jiān)督制約。

從近四十年備案審查的制度實(shí)踐看，以“制度”“能力”為關(guān)鍵詞，全國人大到地方人大層面都實(shí)現(xiàn)了備案審查能力建設(shè)的顯著提升。2022年修改的地方組織法將“聽取和審議備案審查工作情況報告”上升為法律規(guī)定，“備案審查工作從幕后走向前臺，逐步實(shí)現(xiàn)‘顯性化’”[37]。2023年修改的立法法豐富完善“適用與備案審查”的具體規(guī)定，為備案審查工作提供了更為細(xì)密的操作規(guī)范。地方人大層面，通過自主型和實(shí)施型立法兩種形式，實(shí)現(xiàn)了地方性法規(guī)層面的制度供給。近年來積累的備案審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度規(guī)范，能夠有效彌合附帶審查制度實(shí)踐的缺漏，實(shí)現(xiàn)兩者功能效用的補(bǔ)強(qiáng)。

3.現(xiàn)實(shí)需求：治理效果的協(xié)同性。作為公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的兩種機(jī)制和途徑，兩種制度設(shè)計不應(yīng)僅是制度層面的疊加，應(yīng)著力于制度整體效能的發(fā)揮。從審查對象看，兩者的對象范圍雖有重疊，但并不完全重合。附帶審查的對象范圍僅限于規(guī)章以下低位階的規(guī)范性文件，而備案審查可以實(shí)現(xiàn)對規(guī)章及規(guī)章以上規(guī)范性法律文件的審查監(jiān)督，審查覆蓋面更廣，監(jiān)督作用范圍更大。從審查主體看，法院作為附帶審查機(jī)關(guān)，開展附帶審查需要滿足一定條件，啟動上存在一定“障礙”。人大作為備案審查機(jī)關(guān)，以“有件必備、有備必審、有錯必糾”為原則，在審查方式和審查標(biāo)準(zhǔn)層面，可以實(shí)現(xiàn)對規(guī)范性文件穿透式地審查，更好地回應(yīng)保護(hù)公民合法權(quán)益和維護(hù)法治統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需求。

“一府一委兩院”由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，“體現(xiàn)的是立法權(quán)對行政權(quán)和司法權(quán)的審查與監(jiān)督，反映了我國人民代表大會制度的基本要求”[38]。人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法開展監(jiān)督工作的目的，是保證憲法法律正確實(shí)施，“一府一委兩院”有效執(zhí)行憲法法律?！斑@既是對這些國家機(jī)關(guān)權(quán)力的制約，也是對這些國家機(jī)關(guān)工作的支持和促進(jìn)?！盵39]司法實(shí)踐中，“法院只能間接、具體、附帶地審查規(guī)范性文件的合法性，不能直接、抽象、獨(dú)立地對規(guī)范性文件進(jìn)行審查”[40]。反觀人大備案審查制度，既有柔性的溝通協(xié)商機(jī)制，更有剛性的約束手段，剛?cè)岵?jì)多維度的作用方式，能夠?qū)崿F(xiàn)對規(guī)范性文件多層面的審查監(jiān)督，更加周延地保障公民合法權(quán)益，拓展權(quán)利救濟(jì)渠道。

（二）銜接人大備案審查制度的路徑選擇

備案審查制度根植于人民代表大會制度，基于制度本身的獨(dú)特功效，可以從銜接模式等多重層面，有效彌補(bǔ)附帶審查制度的不足，矯正司法實(shí)踐的偏離，實(shí)現(xiàn)審查監(jiān)督的閉環(huán)，切實(shí)保障公民合法權(quán)益，維護(hù)法治統(tǒng)一。

1.銜接模式：加強(qiáng)良性互動，實(shí)現(xiàn)多元共治。當(dāng)前，“我國已形成以權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)為主，行政機(jī)關(guān)占據(jù)重要地位，司法機(jī)關(guān)在一定程度協(xié)助行使備案審查權(quán)力的主體復(fù)合、層次多元的備案審查機(jī)制”[41]。在多元共治的治理框架下，行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督主體，主要涉及人大、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等?？紤]到行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督，主要以行政復(fù)議為展開渠道，屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，難以擺脫“自己做自己的法官”帶來的諸多弊端。而“法院不是規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，不負(fù)有全面抽象審查的義務(wù)。在規(guī)范性文件審查問題上，法院不比人大或政府具有更強(qiáng)的民主正當(dāng)性或?qū)I(yè)性”[42]。再觀察檢察機(jī)關(guān)，對行政違法行為的監(jiān)督，雖然逐漸延伸至對規(guī)范性文件的監(jiān)督，但“我國行政違法行為檢察監(jiān)督尚處于探索階段，盡管憲法賦予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的法定權(quán)力，但具體法律供給層面并未就檢察機(jī)關(guān)在行政違法行為監(jiān)督中的職責(zé)和權(quán)限作出明確規(guī)定，相關(guān)配套制度仍不完善”[43]。檢察監(jiān)督的質(zhì)效必然受到影響，規(guī)范性文件的監(jiān)督效果也會受到牽連。因此，銜接人大備案審查制度實(shí)現(xiàn)補(bǔ)強(qiáng)是目前的優(yōu)化選擇。

從多元共治的治理邏輯看，呈現(xiàn)出治理主體和治理方式的雙重多元化。故而，銜接模式的選擇應(yīng)以此為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)制度層面的優(yōu)化。一是在治理主體層面，構(gòu)建多元治理主體的整體聯(lián)動工作格局。自2015年中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》以來，地方層面相繼出臺實(shí)施意見，以黨委、人大、政府系統(tǒng)各備案審查工作機(jī)構(gòu)為主體的備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制逐步建立并日趨完善。故而，可以有效借鑒其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從健全工作機(jī)制出發(fā)，搭建與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的銜接聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)各系統(tǒng)之間的協(xié)作配合。同時，建立健全人大、政府、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等參加的聯(lián)席會議制度，以情況通報會、工作座談會、案例分析會等形式，經(jīng)常性交換工作意見，構(gòu)建整體聯(lián)動的多元共治工作格局。

二是在治理方式層面，搭建多元治理方式的整體治理網(wǎng)絡(luò)。多元共治框架下，基于各治理主體分屬不同系統(tǒng)，工作屬性和治理方式上存在差異。對此，需要根據(jù)各自職責(zé)屬性，科學(xué)劃分責(zé)任區(qū)域，健全完善相關(guān)責(zé)任機(jī)制。實(shí)踐中，建議健全完善信息共享機(jī)制、協(xié)調(diào)會商機(jī)制、異議處理機(jī)制、審查結(jié)果告知機(jī)制等，在制度合力作用下，提升整體治理效能。通過“抄告單”“明細(xì)表”等，清單式地列明工作中發(fā)現(xiàn)的存疑規(guī)范性文件，讓其能夠直接進(jìn)入人大備案審查視野，接受人大備案審查監(jiān)督。同時，采用工作簡報、提示單等方式，共享規(guī)范性文件的識別方法、審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐應(yīng)用、審查范圍的具體把握等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多元治理方式的協(xié)同共治。如贛州市人民政府就專門出臺文件，從“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府有為、法院主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的行政爭議多元化解機(jī)制”1出發(fā)，通過多元治理、體系治理，整體提升法治化水平，切實(shí)保障公民合法權(quán)益。

2.銜接脈絡(luò)：強(qiáng)化剛性約束，提升治理實(shí)效。針對實(shí)踐中司法建議“石沉大?！?、回避評價規(guī)范性文件等問題，為避免陷入循環(huán)訴訟、程序空轉(zhuǎn)，可以從以下兩個方面入手，進(jìn)一步強(qiáng)化剛性約束。一方面，從提升治理實(shí)效出發(fā)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)。一是織密審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。建議建立健全跟蹤督辦制度，將未進(jìn)入附帶審查范圍的規(guī)范性文件，通過銜接聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行動態(tài)管理。即使其逸脫法院的附帶審查監(jiān)督，也能順利進(jìn)入人大備案審查監(jiān)督。即便不屬于人大備案審查范圍，亦可通過銜接聯(lián)動機(jī)制，移送給有權(quán)的審查機(jī)關(guān)，形成審查監(jiān)督的閉環(huán)模式。二是延伸審查監(jiān)督觸角。通過開展人大機(jī)關(guān)+司法機(jī)關(guān)+行政機(jī)關(guān)同堂培訓(xùn)、深化院校合作、規(guī)范性文件評查活動等方式，拓寬備案審查監(jiān)督場域，適當(dāng)前移審查監(jiān)督端口，從源頭上提高規(guī)范性文件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)審查監(jiān)督效果的最大化。如2017年以來，贛州市人大連續(xù)舉辦的立法和備案審查工作培訓(xùn)班，均覆蓋市本級“一府兩院”，通過同堂培訓(xùn)，以共學(xué)凝聚共識實(shí)現(xiàn)共進(jìn)。又如，2023年4月，贛州市中級人民法院與贛州市委黨校簽署院校合作協(xié)議，成立“依法行政現(xiàn)場教學(xué)基地”。在推動行政審判工作高質(zhì)量發(fā)展的同時，有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的示范引領(lǐng)作用，助推法治政府建設(shè)。

另一方面，從健全完善審查進(jìn)路入手，增強(qiáng)備案審查剛性。一是強(qiáng)化剛性約束。對合法性存疑的規(guī)范性文件，法院雖然無權(quán)撤銷或廢止，但可以通過銜接聯(lián)動機(jī)制報送至人大備案審查工作機(jī)構(gòu)，在人大層面實(shí)現(xiàn)依法撤銷或廢止。以江西省的制度實(shí)踐為例，針對“規(guī)范性文件被糾正或者撤銷后，其他規(guī)范性文件存在相同問題的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止”2。從“有錯必糾”的角度，既能有效避免“帶病”規(guī)范性文件再次流入附帶審查通道，造成司法資源浪費(fèi)，又能充分發(fā)揮備案審查的監(jiān)督效用，實(shí)現(xiàn)“處理一件、規(guī)范一片”的治理效果，切實(shí)維護(hù)法治統(tǒng)一。二是完善審查監(jiān)督方式。人民代表大會制度下，“人大對‘兩院’工作的監(jiān)督，應(yīng)該體現(xiàn)在‘類案’上，而不是‘個案’上”[44]。鑒于此，實(shí)踐中可以從優(yōu)化工作機(jī)制、完善審查監(jiān)督方式入手，為備案審查發(fā)揮監(jiān)督作用提供制度保障。建議健全完善規(guī)范性文件動態(tài)清理和集中清理工作機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的共性問題和傾向性問題，綜合運(yùn)用專項審查和聯(lián)合審查等方式，及時開展集中清理和定期清理，確保規(guī)范性文件既符合法制統(tǒng)一原則，又適應(yīng)改革發(fā)展需要。同時，加強(qiáng)附帶審查制度和備案審查制度的互動銜接，從備案審查的制度供給中，強(qiáng)化附帶審查判決的說理論證。

3.銜接成效：實(shí)現(xiàn)全過程人民民主。從體系論的角度看，為確保備案審查制度的功能效用得到真正釋放，各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)把牢“四個機(jī)關(guān)”定位，以“一盤棋”的整體思路，實(shí)現(xiàn)人大各項工作聯(lián)動，形成監(jiān)督合力。如江西省贛州市作為人民代表大會制度的初始發(fā)祥地，始終堅持以人民代表大會制度為依托，以全局性視角推動人大各項工作整體發(fā)展。一是全面推動代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，2017年已實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站點(diǎn)建設(shè)全覆蓋。二是2022年根據(jù)江西省人大常委會統(tǒng)一部署，積極開展“聚焦八大行動、爭創(chuàng)第一等工作、人大代表在行動”主題活動，以專題調(diào)研、專題詢問、執(zhí)法檢查、制作“回頭看”專題片等為抓手，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督工作的有效融合。三是在江西省人大常委會和贛州市委的高度重視下，牽頭組織攝制的《人民代表大會制度從這里走來》專題片，于2022年11月正式上線全國人大網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，獲得全國人大常委會辦公廳充分肯定?！安粌H為研究宣傳中華蘇維埃代表大會制度提供了豐富史料，也為新時代堅持和完善人民代表大會制度提供了參考借鑒?！盵45]四是注重發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)“直通車”作用，凝心聚力暢通民意表達(dá)渠道。以贛州市章貢區(qū)人大常委會為例，2023年被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，也是全國人大常委會法工委設(shè)立在江西省的首個縣級“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

人民代表大會制度是踐行和實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，備案審查制度根植于人民代表大會制度，可以從以下幾個層面改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)備案審查制度實(shí)踐的延伸與完善。一是工作理念上，“必須堅持以人民為中心，貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾通過備案審查制度依法提出意見、表達(dá)訴求，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，切實(shí)維護(hù)人民根本利益，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體”[46]。二是可有效借鑒江西省贛州市人大的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以人民代表大會制度為依托，以備案審查的制度實(shí)踐為平臺和載體，有效聯(lián)結(jié)人大的地方立法工作、代表工作、執(zhí)法檢查、專題詢問、專題視察、工作評議等，實(shí)現(xiàn)工作銜接、制度整合，疊合作用于人大監(jiān)督工作的整體實(shí)效。同時，可以建立問題清單臺賬制度，在人大各項工作中聯(lián)動對存在的共性問題進(jìn)行銷號管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督鏈條的延伸，提升監(jiān)督工作的精準(zhǔn)度。三是借鑒區(qū)域協(xié)同立法的有益經(jīng)驗(yàn)，建立健全備案審查協(xié)同工作機(jī)制，加強(qiáng)工作的整體性和系統(tǒng)性，有效回應(yīng)依法審查監(jiān)督各類規(guī)范性文件的現(xiàn)實(shí)需求，形成全方位、無漏洞的審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。四是暢通民意反映、反饋多種渠道，豐富基層立法聯(lián)系點(diǎn)、代表聯(lián)絡(luò)站等工作載體，開展備案審查工作進(jìn)站、“法庭進(jìn)站”等活動，通過案例講解、現(xiàn)場討論等互動形式，既實(shí)現(xiàn)人民代表大會制度故事、備案審查聲音的向下傳播，又能夠把基層的民意意見吸收上來。如2022年5月，瑞金市人民法院探索創(chuàng)建的“法庭入站”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了以人大代表工作為紐帶，有效推動法院調(diào)解平臺和代表平臺的良性對接，也為實(shí)踐中增強(qiáng)備案審查制度和附帶審查制度的良性協(xié)作提供了新的思路。

五、結(jié)語

隨著全面依法治國進(jìn)程的縱深推進(jìn)，尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從“全面貫徹實(shí)施憲法”[47]的高度推動備案審查發(fā)展。備案審查工作不斷顯性化，不再“鴨子兀水”，而是顯現(xiàn)出“乘風(fēng)破浪”之勢。“允許由法院對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，是社會進(jìn)步的標(biāo)志”[48]， 但囿于附帶審查制度設(shè)計本身的局限性，功能效用未能全面釋放。人大備案審查制度根植于人民代表大會制度，具有強(qiáng)大的制度活力，必將隨著人民代表大會制度的鞏固和發(fā)展，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保證黨中央令行禁止、保證憲法法律實(shí)施、保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)國家法制統(tǒng)一、促進(jìn)提高規(guī)范性文件制定水平的法治使命。

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作者簡介：諶莎莉，江西省贛州市人大常委會法工委干部。

①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，2018年。

1參見《劉衛(wèi)東、青島市李滄區(qū)人民政府二審行政判決書》（〔2017〕魯行終891號）。

2參見《興化市千垛鎮(zhèn)人民政府與浙江長裕有限公司、興化市公安局等行政強(qiáng)制二審行政判決書》（〔2012〕蘇12行終61號）。

3參見《張利香訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府案》（2018浙11行終20號）。

1章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社，2014，第55頁?！八痉▽彶橛邢拊瓌t是指在行政訴訟中司法權(quán)在監(jiān)督行政權(quán)時，其介入行政權(quán)領(lǐng)域的深度和廣度上必須保持一個限度，旨在保證行政權(quán)的行使有足以控制社會秩序的基本效率?！?/p>

1《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》第四條規(guī)定：“堅持有備必審。按照有備必審的要求完善審查工作機(jī)制，細(xì)化審查內(nèi)容，規(guī)范審查程序，綜合運(yùn)用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式，依法開展審查工作。”

1參見《贛州市行政爭議實(shí)質(zhì)性化解府院聯(lián)動機(jī)制工作方案》。

2《江西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第四十條第二款規(guī)定：“規(guī)范性文件被糾正或者撤銷后，其他規(guī)范性文件存在相同問題的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止?！?/p>