“憲法的精神”七十周年： 1954年中國人民政治協(xié)商會議章程的憲法邏輯

內(nèi)容摘要：中國人民政治協(xié)商會議是具有中國特色社會主義政治體制的重要組成部分。1954年憲法頒布后，中國人民政治協(xié)商會議根據(jù)“憲法的精神”制定了《章程》。作為《章程》制定依據(jù)的“憲法的精神”，其意在明確中國人民政治協(xié)商會議不僅是新中國成立過程中形成發(fā)展的歷史事實，也是由憲法確立的具有廣泛代表性的民主組織。它是憲法確認(rèn)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，體現(xiàn)了憲法基于二元民主理念的制度設(shè)計。其要求中國人民政治協(xié)商會議繼續(xù)發(fā)揮政治協(xié)商職能，需要《章程》貫徹實施憲法規(guī)定?！墩鲁獭肥侵袊嗣裾螀f(xié)商會議與各國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體形成憲法關(guān)系的憲法依據(jù)，不僅對參與的各單位和個人具有直接的約束力，同時也對國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生了實際的拘束效果。

關(guān)鍵詞：憲法的精神；中國人民政治協(xié)商會議；《中國人民政治協(xié)商會議章程》；統(tǒng)一戰(zhàn)線組織

一、引言

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了新中國第一部憲法。同年12月25日，中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次會議“依據(jù)新的情況和以往的經(jīng)驗”，為完成“今后的光榮的歷史使命，根據(jù)憲法的精神”[1]，在《中國人民政治協(xié)商會議組織法》（以下簡稱《政協(xié)組織法》）的基礎(chǔ)之上修改制定了《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）。1954年《章程》的頒布與實施是憲法對中國人民政治協(xié)商會議在普選的人民代表大會召開之后開展政治協(xié)商活動的憲法性制度設(shè)計?！皯椃ǖ木瘛北砻鳎霸谖覈娜嗣衩裰髦贫认?，還存在著廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”[2]。憲法關(guān)于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定，蘊(yùn)含中國人民政治協(xié)商會議既是籌備、推動新中國成立的憲法事實，也是具有廣泛代表性的民主組織等意涵。“憲法的精神”要求中國人民政治協(xié)商會議制定開展政治協(xié)商職能的憲法性規(guī)則，在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期的總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

既有的研究主要集中在統(tǒng)一戰(zhàn)線和中國人民政治協(xié)商會議制度，以及《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）等視角。有關(guān)《章程》的研究也限于政治意義的闡述①，少數(shù)學(xué)者探討了《章程》作為憲法淵源的爭議②，以及《章程》對于中國政黨制度的意義和在中國特色社會主義法律體系中的地位1。較為遺憾的是，鮮有研究關(guān)注《章程》作為實施憲法上統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的制度設(shè)計與起草者所言根據(jù)“憲法的精神”制定《章程》之意涵，以及其與憲法間的邏輯關(guān)系等。

本文整理了1954年中國人民政治協(xié)商會議根據(jù)“憲法的精神”制定《章程》的歷史背景，討論了中國人民政治協(xié)商會議根據(jù)“憲法的精神”制定《章程》之內(nèi)涵，分析了中國人民政治協(xié)商會議制定《章程》的憲法功能，認(rèn)為《章程》不僅是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的基本政治制度的制度標(biāo)志，也是中國人民政治協(xié)商會議與各國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體形成的憲法關(guān)系的制度表達(dá)。

二、1954年中國人民政治協(xié)商會議制定《章程》的憲法背景

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，規(guī)定國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)。而在普選的全國人民代表大會召開之前，由中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)，制定中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》）的規(guī)定，中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國，對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，由其組織政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署。董必武在《〈中華人民共和國中央人民政府組織法〉的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》中指出：“中國人民政治協(xié)商會議的全體會議雖然選舉中央人民政府委員會。但在中央人民政府委員會選出之后，后者即為行使全國最高政權(quán)的機(jī)關(guān)，所以組織系統(tǒng)表中用虛線表示其關(guān)系。中國人民政治協(xié)商會議全體會議閉會后的全國委員會對政府僅提出建議案，故亦以虛線表示之?！盵3]毛澤東在第一屆全國委員會第二次會議閉幕時也指出：“我們的會議暫時還是建議性質(zhì)的會議。但是在實際上，我們在這種會議上所做的決定，中國人民政府當(dāng)然會采納并見之實行的?！盵4]

9月21日至9月30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議審議通過了《共同綱領(lǐng)》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》等重要文件，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會，選舉毛澤東為中央人民政府委員會主席，朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、高崗為副主席，決定新中國的國都、紀(jì)年、國歌、國旗等，并完成國家權(quán)力的交接工作。

在1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議至1954年第二屆全國委員會第一次會議期間，中國人民政治協(xié)商會議共召開了4次全國委員會會議，64次全國委員會常務(wù)委員會會議2。審議通過了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會工作條例》《政協(xié)全國委員會學(xué)習(xí)座談會暫行辦法》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》等系列規(guī)則，圍繞中國人民政治協(xié)商會議制度確定組織規(guī)則、工作規(guī)則和議事規(guī)則等。為1954年《章程》的制定，以及憲法頒布之后中國人民政治協(xié)商會議的運行機(jī)制充實基礎(chǔ)。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議完成了首要任務(wù)，通過了新中國第一部憲法3。這部憲法確認(rèn)了《共同綱領(lǐng)》中國家權(quán)力配置的制度設(shè)計，規(guī)定全國人民代表大會行使最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，中國人民政治協(xié)商會議繼而回歸其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織定位。正如譚平山在《關(guān)于草擬中國人民政治協(xié)商會議組織法的報告》中所述的：“全體會議的職權(quán)，已于第七條列舉規(guī)定，其職權(quán)的大小，因全國人民代表大會已否召開而有不同。在全國人民代表大會召開以前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，不僅有立法權(quán)（制定或修改中央人民政府組織法）和選舉權(quán)（選舉中央人民政府委員會），并有提出決議權(quán)；在全國人民代表大會召開以后，則僅有建議權(quán)了。”[5]

1954年憲法序言對于統(tǒng)一戰(zhàn)線規(guī)定道：“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經(jīng)結(jié)成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。今后在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用。”這一憲法規(guī)定，一方面表明了中國人民政治協(xié)商會議同新中國的建立一并成長發(fā)展的憲法性事實，另一方面以根本法的形式規(guī)定了中國人民政治協(xié)商會議的憲法性質(zhì)，以及其在國家機(jī)構(gòu)體系中的憲法地位與憲法任務(wù)。同時，也打消了黨內(nèi)一些同志認(rèn)為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線不再重要的錯誤思想1。

1954年12月，鑒于“原有的‘中國人民政治協(xié)商會議組織法’，已經(jīng)不完全適合于當(dāng)前的情況”，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第四次會議決議，“對于‘中國人民政治協(xié)商會議組織法’應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況和以往的經(jīng)驗，重新加以研究和修改”[6]。根據(jù)決議，第一屆全國委員會常務(wù)委員會組織起草小組草擬了《章程》初稿。12月25日，中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次全體會議正式審議通過《章程》。對于《章程》之起草根據(jù)，陳叔通指出：“中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次全體會議即將討論和通過的中國人民政治協(xié)商會議章程，就是根據(jù)憲法的精神制定的?！盵7]章伯鈞在《關(guān)于〈中國人民政治協(xié)商會議章程（草案）〉的說明》中也指出：“由于中華人民共和國憲法已經(jīng)頒布，……但是為了完成中國人民政治協(xié)商會議今后的光榮的歷史任務(wù)，根據(jù)憲法的精神，制定了章程的總綱，作為參加中國人民政治協(xié)商會議的各單位和個人共同的奮斗目標(biāo)和行動準(zhǔn)則，這是完全必要的?！盵8]

同時，依照1954年憲法關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議不再代行國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的制度設(shè)計，為“同國家機(jī)關(guān)的組織法和條例有所區(qū)別，可以表面同國家權(quán)力機(jī)關(guān)所通過的具有強(qiáng)制性的法律效力的‘法’和‘條例’相混淆”，將其命名為“章程”，作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的規(guī)章存在，以適應(yīng)其非國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

綜上，《共同綱領(lǐng)》關(guān)于普選產(chǎn)生的全國人大召開及其召開后中國人民政治協(xié)商會議作用的規(guī)定，為人民代表大會制度的實現(xiàn)以及憲法頒布后的國家政治體制和制度分配預(yù)留了空間，初步勾勒出中國人民政治協(xié)商會議在憲法框架下與國家機(jī)構(gòu)以及作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的憲法關(guān)系、憲法地位和憲法任務(wù)。1954年憲法以國家根本法的形式確認(rèn)了綱領(lǐng)的內(nèi)容，規(guī)定全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，規(guī)定了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國人民政治協(xié)商會議隨即根據(jù)“憲法的精神”制定通過《章程》。

三、1954年《章程》制定根據(jù)之“憲法的精神”的內(nèi)涵

作為1954年中國人民政治協(xié)商會議制定之依據(jù)，《章程》起草者所言的“憲法的精神”之內(nèi)涵的理解與闡釋，以及其內(nèi)在的邏輯關(guān)系等，應(yīng)當(dāng)從憲法序言有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線規(guī)定及其相關(guān)規(guī)范中探尋。

第一，中國人民政治協(xié)商會議是新中國成立過程中形成的歷史事實，需要通過《章程》確定其統(tǒng)一戰(zhàn)線經(jīng)驗。1954年憲法序言第四段蘊(yùn)含著作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的中國人民政治協(xié)商會議是在新中國成立過程中逐步形成發(fā)展的歷史事實。首先，新中國的成立過程是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線形成的政治結(jié)果。早在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨便進(jìn)行爭取廣泛團(tuán)結(jié)和建立民主聯(lián)合政府的斗爭，為統(tǒng)一戰(zhàn)線思想的形成進(jìn)行實踐和理論的準(zhǔn)備[9]。1948年4月30日，中共中央委員會發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號2，得到各民主黨派、各人民團(tuán)體、無黨派民主人士、少數(shù)民族、海外華僑熱烈的響應(yīng)和贊成。1948年11月25日，中共中央代表人員與民主人士對于成立新政協(xié)籌備會及新政協(xié)的性質(zhì)任務(wù)等達(dá)成協(xié)議3。1949年1月，毛澤東主席發(fā)表“關(guān)于時局的聲明”，提出八項條件的號召，各民主黨派與民主人士一致承認(rèn)中共中央的號召為全國人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同政治基礎(chǔ)。同年3月，毛澤東指出“召集政治協(xié)商會議和成立民主聯(lián)合政府的一切條件，均已成熟”[10]，認(rèn)為人民民主專政的國家的政治基礎(chǔ)是 “無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，要求我們黨去認(rèn)真地團(tuán)結(jié)全體工人階級、全體農(nóng)民階級和廣大的革命知識分子，這些是這個專政的領(lǐng)導(dǎo)力量和基礎(chǔ)力量。沒有這種團(tuán)結(jié)，這個專政就不能鞏固”[11]。1949年6月15日，毛澤東在北平宣布成立新政協(xié)籌備會，完成召開新政協(xié)及建立民主聯(lián)合政府的各項必要準(zhǔn)備工作。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“這個籌備會的任務(wù)，就是完成各項必要的準(zhǔn)備工作，迅速召開新的政治協(xié)商會議，成立民主聯(lián)合政府，以便領(lǐng)導(dǎo)全國人民，以最快的速度肅清國民黨反動派的殘余力量，統(tǒng)一全中國，有系統(tǒng)地和有步驟地在全國范圍內(nèi)進(jìn)行政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和國防的建設(shè)工作?！盵12]其次，中國人民政治協(xié)商會議的籌備及其勝利召開是新中國得以宣布成立的基礎(chǔ)。這一歷史事實表明其長期存在的憲制要求，在新中國宣布成立前夕就已經(jīng)確立。周恩來對此總結(jié)指出：“從五四運動以來，中國有了共產(chǎn)黨，有了第一次國共合作，有了大革命運動，經(jīng)過了四個革命階段即北伐戰(zhàn)爭、土地革命、十四年抗戰(zhàn)和最近三年來的人民解放戰(zhàn)爭，才形成了今天中國人民政治協(xié)商會議這樣的組織，可以說這是一百多年來民族民主革命運動犧牲奮斗的果實，也可以說是30年來新民主主義革命獲得勝利的集中表現(xiàn)?！盵13]

第二，中國人民政治協(xié)商會議是具有廣泛代表性的民主組織，需以《章程》規(guī)范化、制度化。憲法序言規(guī)定“以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”的本意在于，以憲法表達(dá)方式明確中國人民政治協(xié)商會議的憲法性質(zhì)，是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體的具有廣泛代表性的民主組織。首先，新中國締造者闡釋了中國人民政治協(xié)商會議的民主代表性。1949年毛澤東總結(jié)中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議經(jīng)驗時，指出中國人民政治協(xié)商會議具有的民主廣泛性，認(rèn)為“這次會議，包含了全中國所有的民主黨派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族、國外華僑和其他愛國民主分子的代表，代表了全國人民的意志，表現(xiàn)了全國人民的空前的大團(tuán)結(jié)”[14]。其次，中國人民政治協(xié)商會議是同全國人民代表大會一致的具有廣泛代表性的民主機(jī)構(gòu)。周恩來指出中國人民政治協(xié)商會議的廣泛民主代表性與全國代表大會的民主具有一致性，他認(rèn)為：“這次中國人民政治協(xié)商會議具有全國人民代表大會的性質(zhì)，所以我們對它不得不更加謹(jǐn)慎。為了擴(kuò)大政協(xié)的代表性，首先要擴(kuò)大參加政協(xié)的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求?！盵15]再次，人民政治協(xié)商會議的民主代表性也體現(xiàn)出了間接民主的特點，周恩來指出：“統(tǒng)戰(zhàn)工作是以有代表性的人物為對象的，但應(yīng)該知道，我們之所以承認(rèn)這些人物，是因為他們有群眾基礎(chǔ)。我們之所以要做他們的工作，也是要經(jīng)過這些人物去教育群眾?！盵16]同時，中國人民政治協(xié)商會議的民主代表具有共同的政治基礎(chǔ)。周恩來在《關(guān)于新政治協(xié)商會議籌備會組織條例（草案）的解釋報告》中就關(guān)于籌備會的名單認(rèn)為，參加籌備會的各單位、各黨、各區(qū)（各個解放區(qū)）、各軍（人民解放軍各路野戰(zhàn)軍）、各界、各團(tuán)體都贊成和主張一個宗旨，即“新政治協(xié)商會議為全中國擁護(hù)新民主主義，反對帝國主義，反對封建主義，反對官僚資本主義及同意動員一切人民民主力量，推翻國民黨反動統(tǒng)治，建立人民民主共和國的各民主黨派、各人民團(tuán)體、各解放區(qū)人民政府、人民解放軍、各國內(nèi)少數(shù)民族、海外華僑及無黨派和各界民主人士的代表人物所組成”[17]。最后，中國人民政治協(xié)商會議的民主性具有持續(xù)性和連貫性。毛澤東同志闡釋了中國人民政治協(xié)商會議廣泛的民主性不僅在于新中國的成立，而且包括新中國成立后的政治實踐。他強(qiáng)調(diào)：“我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線是在偉大的革命斗爭中一步一步地形成的，它是一個包括全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體以及一切愛國民主人士在內(nèi)的幾萬萬人的統(tǒng)一戰(zhàn)線，它是以工人、農(nóng)民為基礎(chǔ)的，它是在工人階級和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的，它又是采用自我批評方法的，因此，它就能夠鞏固地團(tuán)結(jié)一致，它就能夠越來越有生氣，越來越有力量，它就是任何敵人所不能戰(zhàn)勝的?！盵18]

第三，中國人民政治協(xié)商會議是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，需以《章程》貫徹憲法實施規(guī)定。憲法序言第四段關(guān)于“以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”之規(guī)定的憲法目的在于，以憲法規(guī)定方式確認(rèn)中國人民政治協(xié)商會議在國家機(jī)構(gòu)組織體系中的憲法地位，即統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。中國人民政治協(xié)商會議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式早在新中國成立時就業(yè)已確認(rèn)。1949年9月7日，周恩來在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前向政協(xié)代表作報告時指出：“肯定地說，這一組織便是中國共產(chǎn)黨過去所主張的民族民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式。它絕對不同于舊的政治協(xié)商會議，舊的政治協(xié)商會議已經(jīng)讓國民黨反動派破壞了。可是大家都熟悉這一組織形式，所以今天我們沿用了這個名稱，而增加了新的內(nèi)容?！盵19]而在第一屆全體會議中又再一次強(qiáng)調(diào)“在籌備會討論中，大家認(rèn)為在整個新民主主義時期，這樣一個統(tǒng)一戰(zhàn)線應(yīng)當(dāng)繼續(xù)下去，而且需要在組織上形成起來，以推動它的發(fā)展。大家同意：中國人民政治協(xié)商會議，就是它最好的組織形式”[20]。后續(xù)通過的《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》都再次重申了這一共識。

1954年憲法并未明文規(guī)定中國人民政治協(xié)商會議的憲法地位，但在憲法草案說明中卻也承認(rèn)和明確了中國人民政治協(xié)商會議作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中說明：“有些人提議在憲法序言中增加關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議的地位和任務(wù)的規(guī)定。憲法起草委員會認(rèn)為在憲法序言中可以不作這樣的規(guī)定。中國人民政治協(xié)商會議是我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。它曾代行全國人民代表大會的職權(quán)，這種職權(quán)今后當(dāng)然不再需要由它行使，但是它作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織將在我國的政治生活中繼續(xù)發(fā)揮它的作用。既然它是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，所以，參加統(tǒng)一路線的各黨派、各團(tuán)體將經(jīng)過協(xié)商，自行作出有關(guān)這個組織的各種規(guī)定?！盵21]劉少奇解釋憲法序言沒有規(guī)定中國人民政治協(xié)商會議，是因為憲法起草者考慮到中國人民政治協(xié)商會議雖然不再行使全國人民代表大會的最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能，但它作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，將繼續(xù)在我國的政治生活中發(fā)揮重要作用。其組織形式和工作職責(zé)等應(yīng)由其自身通過協(xié)商制定，而不是由憲法序言來規(guī)定。

第四，中國人民政治協(xié)商會議是憲法基于二元民主的制度設(shè)計，需要《章程》貫徹協(xié)商民主。憲法序言中關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定確認(rèn)了《共同綱領(lǐng)》所構(gòu)想的以工農(nóng)聯(lián)盟為堅實基礎(chǔ)的人民民主專政國家制度。這一制度強(qiáng)調(diào)，為了構(gòu)建并鞏固人民民主專政，必須緊密團(tuán)結(jié)包括全體工人階級、農(nóng)民階級在內(nèi)的社會各階層、各民主黨派成員、無黨派人士以及廣大知識分子。在此框架下，全國人民代表大會被確立為由人民民主選舉產(chǎn)生的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)；而中國人民政治協(xié)商會議，則作為實現(xiàn)人民協(xié)商民主的重要平臺。首先，中國人民政治協(xié)商會議作為實現(xiàn)協(xié)商民主途徑，是中國式民主的組成部分。毛澤東基于中國式的二元民主制度的民主邏輯，提出了全國人民代表大會對其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)形成憲法上的國家權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，中國人民政治協(xié)商會議對國家機(jī)關(guān)形成憲法上的政治協(xié)商關(guān)系。他認(rèn)為“如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機(jī)關(guān)，那就會一國二公，是不行的。要區(qū)別各自的職權(quán)”[22]。其次，中國人民政治協(xié)商會議作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的安排是出于民主集中制原則的設(shè)計。憲法關(guān)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家政治協(xié)商機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)等的職能分工，來源于憲法上的國家機(jī)構(gòu)實行的民主集中制的憲法設(shè)計。毛澤東從憲法本意解釋，制憲者在憲制機(jī)構(gòu)設(shè)計中認(rèn)為“政協(xié)不能搞成國家機(jī)關(guān)，因為人大和國務(wù)院是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家管理機(jī)關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國家機(jī)關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)”[23]。毛澤東從憲法起草者的視角出發(fā)，闡釋了為何中國人民政治協(xié)商會議在憲法中被明確界定為多黨派協(xié)商的機(jī)構(gòu)，并明確區(qū)分于全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。這一憲法設(shè)計的目的在于，確保國家政治架構(gòu)中不會出現(xiàn)二元化的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，從而有效避免國家最高權(quán)力的重疊與分散現(xiàn)象。通過這樣的制度安排，憲法不僅強(qiáng)化了國家權(quán)力的統(tǒng)一性與高效性，也進(jìn)一步鞏固了民主集中制原則在國家治理中的核心地位。

第五，憲法要求中國人民政治協(xié)商會議繼續(xù)發(fā)揮其政治協(xié)商作用，亟待《章程》設(shè)計組織機(jī)制提供制度保障。憲法序言關(guān)于“今后在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”的規(guī)定，其憲法本意在于明確在普選的人民代表大會制度實現(xiàn)，以及1954年憲法對于國家制度的架構(gòu)確認(rèn)之后，中國人民政治協(xié)商會議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮其政治協(xié)商的憲法作用。早在《共同綱領(lǐng)》中就提出了在1954年憲法頒布實施并確認(rèn)全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之后，中國人民政治協(xié)商會議仍然繼續(xù)長期存在并發(fā)揮作為政治協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用的政治制度設(shè)計。到1954年憲法正式以國家根本法的形式確認(rèn)了《共同綱領(lǐng)》對于新中國政治體制設(shè)想的憲法思路，規(guī)定全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而中國人民政治協(xié)商會議作為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”。

1954年憲法之所以強(qiáng)調(diào)繼續(xù)發(fā)揮中國人民政治協(xié)商會議的作用，其憲法層面的理由在于深刻認(rèn)識到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線所具有的廣泛而堅實的民主基礎(chǔ)，國家需要動員和團(tuán)結(jié)社會上一切可以團(tuán)結(jié)的力量參與社會主義的改造與建設(shè)。劉少奇在闡述需要繼續(xù)加強(qiáng)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作原因時指出：“另一個原因是中國還很落后，工業(yè)很少，特別是重工業(yè)很少，為了改變這種落后的情況，為了建設(shè)我們的國家，為了實現(xiàn)國家工業(yè)化和過渡到社會主義，我們也需要團(tuán)結(jié)一切可能團(tuán)結(jié)的人，需要統(tǒng)一戰(zhàn)線。”[24]章伯鈞也在《關(guān)于〈中國人民政治協(xié)商會議章程（草案）〉的說明》中指出：“今后它的基本任務(wù)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)通過各民主黨派、各人民團(tuán)體的團(tuán)結(jié)，更廣泛地團(tuán)結(jié)全國各族人民，共同努力，克服困難，為貫徹憲法的實施，建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗。”[25]1953年7月，劉少奇糾正黨內(nèi)一些同志關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作“可有可無、可做可不做的，或者認(rèn)為從現(xiàn)在起就可以降低統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要性、縮小統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的范圍，甚至可以不要統(tǒng)一戰(zhàn)線工作了”的觀點[26]，指出：“中國反帝反封建反官僚資本主義的革命雖然勝利了，而且是徹底地勝利了，但帝國主義還存在，還威脅著我們，臺灣還沒有解放，地主階級、官僚資產(chǎn)階級的殘余還存在，還想復(fù)辟。為了對付他們，就還需要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人，需要統(tǒng)一戰(zhàn)線?！盵27]

此外，就中國人民政治協(xié)商會議如何繼續(xù)發(fā)揮其作用，1954年憲法實施之后，毛澤東提出了五種具體措施1，并就中國人民政治協(xié)商會議在憲法實施中發(fā)揮“提意見”的民主協(xié)商職權(quán)闡釋道，“憲法的實施問題，鞏固人民民主制度問題，政協(xié)可以向人大常委會和國務(wù)院提意見”[28]。周恩來在毛澤東論說的基礎(chǔ)之上總結(jié)并詳細(xì)闡述了中國人民政治協(xié)商會議所具有的協(xié)商國際問題、協(xié)商人民代表大會代表的候選名單、協(xié)助國家機(jī)關(guān)解決社會問題、協(xié)商和處理政協(xié)內(nèi)部合作問題，以及學(xué)習(xí)馬列主義等主要任務(wù)，為中國人民政治協(xié)商會議繼續(xù)發(fā)揮重要作用指明了方向。周恩來就中國人民政治協(xié)商會議繼續(xù)發(fā)揮價值總結(jié)指出：“具體地來說，就是在完成社會主義改造任務(wù)和為解放臺灣、保衛(wèi)世界和平的斗爭中，中國人民政治協(xié)商會議將繼續(xù)發(fā)揮它的作用，負(fù)起它的光榮使命，完成它的責(zé)任?！盵29]

四、1954年中國人民政治協(xié)商會議制定《章程》的憲法功能

1949年《政協(xié)組織法》賦予中國人民政治協(xié)商會議制定具體制度、組織架構(gòu)與工作規(guī)章的權(quán)力，為其代行全國人民代表大會職能、開展政治協(xié)商活動提供了堅實的組織法保障。1954年憲法實施后，中國人民政治協(xié)商會議亟須制定新的基礎(chǔ)性規(guī)則，以具備《政協(xié)組織法》般的法律效果，為其實施憲法中“我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”規(guī)定，以及作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)開展政治協(xié)商的憲法任務(wù)，提供組織保障。鑒于此，1954年憲法頒布后，中國人民政治協(xié)商會議出于“原有的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》已經(jīng)不完全適合于當(dāng)前的情況”和“對于《中國人民政治協(xié)商會議組織法》應(yīng)當(dāng)依據(jù)新的情況和以往的經(jīng)驗，重新加以研究和修改”的現(xiàn)實需要[30]，以及落實“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”的憲法任務(wù)，中國人民政治協(xié)商會議在原有《政協(xié)組織法》的基礎(chǔ)之上，著手起草新的組織規(guī)則并將其命名為《章程》?！墩鲁獭房偩V規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議，作為團(tuán)結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在?！辈⑶乙昧藨椃P(guān)于“今后在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”的規(guī)定。

從法律分類的理論角度而言，用于調(diào)整中國人民政治協(xié)商會議的規(guī)則屬于憲法性規(guī)則。《政協(xié)組織法》作為此類規(guī)則，可視為前憲法性規(guī)定或超憲法性規(guī)定。它是新中國籌備期間制定的法律，其主要調(diào)整對象包括籌備新中國政權(quán)成立的相關(guān)事宜，以及在憲法頒布前中國人民政治協(xié)商會議所擁有的職權(quán)及其組織架構(gòu)?！墩f(xié)組織法》第一條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議為全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，旨在通過各民主黨派及人民團(tuán)體的團(tuán)結(jié)，去團(tuán)結(jié)全中國各民主階級、各民族，共同努力，實行新民主主義，反對帝國主義、封建主義及官僚資本主義，推翻國民黨的反動統(tǒng)治，肅清公開的及暗藏的反革命殘余力量，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)并發(fā)展人民的經(jīng)濟(jì)事業(yè)及文化教育事業(yè)，鞏固國防，并聯(lián)合世界上以平等待我之民族及國家，以建立及鞏固由工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的獨立、民主、和平、統(tǒng)一及富強(qiáng)的中華人民共和國?！痹摋l明確了中國人民政治協(xié)商會議的性質(zhì)是“全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，其正當(dāng)性來源于它的民主性，即“各民主黨派及人民團(tuán)體的團(tuán)結(jié)，去團(tuán)結(jié)全中國各民主階級、各民族”，其目的在于“建立及鞏固由工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的獨立、民主、和平、統(tǒng)一及富強(qiáng)的中華人民共和國”。作為《章程》的前身，該法特別保留了中國人民政治協(xié)商會議在全國人民代表大會成立之后繼續(xù)發(fā)揮其政治協(xié)商職能的角色。具體而言，第七條詳細(xì)闡述了“制定或修改中國人民政治協(xié)商會議組織法”的權(quán)限；第四條指出，“在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”；第五條則明確了“選舉中國人民政協(xié)全國委員會”的職責(zé)等1。

在1954年9月20日，隨著憲法的正式頒布與實施，滿足了《政協(xié)組織法》中關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議停止代行全國人民代表大會職權(quán)的先決條件，同時也順應(yīng)了適時修改《政協(xié)組織法》的迫切需求。從立法學(xué)的視角審視，中國人民政治協(xié)商會議對《政協(xié)組織法》的修訂，是旨在貫徹執(zhí)行1954年憲法中關(guān)于將中國人民政治協(xié)商會議確立為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的規(guī)定。此次修訂并未改變《政協(xié)組織法》所賦予中國人民政治協(xié)商會議的憲法性質(zhì)、憲法地位，以及機(jī)構(gòu)組織與工作程序規(guī)則的憲法性本質(zhì)屬性。具體而言，中國人民政治協(xié)商會議制定《章程》的行為，在立法范疇內(nèi)，可視作依據(jù)法定職權(quán)對《政協(xié)組織法》進(jìn)行修訂的立法活動?！墩鲁獭匪{(diào)整的對象、涵蓋的范圍及采用的方式，不僅嚴(yán)格遵循了《政協(xié)組織法》第七條第四款的具體規(guī)定，同時也體現(xiàn)了1954年憲法起草者所構(gòu)想的“既然它是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，所以，參加統(tǒng)一路線的各黨派、各團(tuán)體，將經(jīng)過協(xié)商，自行作出有關(guān)這個組織的各種規(guī)定”的憲法安排[31]。我們也可以從《章程》的命名發(fā)現(xiàn)使用“章程”的立法本意。1954年憲法頒布后，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律的名稱有“法”“章程”“條例”“決定”“規(guī)定”等，如全國人大常委會1955年制定的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1956年制定的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。中國人民政治協(xié)商會議遵循“憲法的精神”，為切實履行憲法賦予其作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的職權(quán)，制定了《章程》。該《章程》的制定，并不減損其作為規(guī)范性文件的法律效力，其效力層級類似于《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》等法令的頒布與執(zhí)行?！墩鲁獭凡粌H對參與中國人民政治協(xié)商會議的各單位和個人具有直接的約束力，同時，在憲法框架下，它對所有國家機(jī)關(guān)在政治生活中也產(chǎn)生了實際的拘束效果。實踐表明，在1954年憲法頒布并實施期間，各國家機(jī)關(guān)均尊重、服從與配合中國人民政治協(xié)商會議依據(jù)《章程》開展的政治協(xié)商活動。

五、結(jié)論

《章程》是中國人民政治協(xié)商會議依照憲法要求繼續(xù)發(fā)揮政治協(xié)商職能的制度支撐。1954年憲法確認(rèn)了在新中國成立過程中已經(jīng)形成的以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，并明確統(tǒng)一戰(zhàn)線在憲法實施過程中將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，依照“憲法的精神”制定了其組織結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，這些規(guī)則是人民政協(xié)開展政治協(xié)商的憲法職權(quán)的必要保障。同時，從《章程》70年的制定、修改、修訂和修正的過程中也可以看出，1954年人民政協(xié)依據(jù)“憲法的精神”制定了《章程》，為1978年修改《章程》提供了先例。1978年，人民政協(xié)依據(jù)黨的十一大路線的精神和憲法的基本原則修改了《章程》。1978年《章程》的修改與《黨章》的修改和憲法修改在時間節(jié)點、主要精神及其內(nèi)容上具有同步性，形成了同步修改的工作機(jī)制。至1982年，憲法再次修訂，明確界定了政協(xié)的憲法地位與功能，政協(xié)則依據(jù)這一修訂后的憲法精神，進(jìn)一步明確了自身在《章程》中的憲法職權(quán)。這一系列修訂實踐，逐步形成了我國政治制度中《章程》修訂與憲法修正案內(nèi)容相銜接的程序慣例，確保了政治制度內(nèi)部各要素間的和諧統(tǒng)一與動態(tài)適應(yīng)。

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作者簡介：周偉，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；彭毛才旦（通訊作者），西北民族大學(xué)法學(xué)院教師。

①參見彭友今：《當(dāng)代中國的人民政協(xié)》，當(dāng)代中國出版社，1993；陸亞林：《政協(xié)〈章程〉修正案對我國政治文明建設(shè)的促進(jìn)作用》，《云南社會主義學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

②參見強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時代》2009年第12期；姚岳絨：《關(guān)于中國憲法淵源的再認(rèn)識》，《法學(xué)》2010年第9期；王建學(xué)：《憲法審查時代如何理解憲法淵源？——中國問題與法國教訓(xùn)》，《中國法律評論》2022年第3期。

1參見田芝健、程立：《依法執(zhí)政的基礎(chǔ)工程：健全政黨法律制度——兼論全國人大及其常委會在政黨問題上的立法權(quán)》，《人大研究》2004年第7期；屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共處中的兩個問題》，《中國法律評論》2016年第3期。

2根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議全書（上卷）》統(tǒng)計。參見全國政協(xié)研究室編：《中國人民政協(xié)全書（上卷）》，中國文史出版社，1999，第317-328頁。

3劉少奇在1954年9月15日中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議上指出：“我國的第一屆全國人民代表大會第一次會議的首要任務(wù)，就是制定我國的憲法?！眳⒁姟吨腥A人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議文件》，人民出版社，1955，第7頁。

11953年，劉少奇在《加強(qiáng)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作》中指出：“黨內(nèi)有一些同志認(rèn)為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作似乎不是那么必要的，而是可有可無、可做可不做的，或者認(rèn)為從現(xiàn)在起就可以降低統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要性，縮小統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的范圍，甚至可以不要統(tǒng)一戰(zhàn)線工作了。這些觀點是和黨中央的觀點不一致的，是不正確的?！眳⒁娙珖f(xié)研究室編：《中國人民政協(xié)全書》，中國文史出版社，1999，第55頁。

21948年4月30日，《中共中央發(fā)布的紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號》提出：“全國勞動人民團(tuán)結(jié)起來，聯(lián)合全國知識分子、自由資產(chǎn)階級、各民主黨派、社會賢達(dá)和其他愛國分子，鞏固與擴(kuò)大反對帝國主義、反對封建主義、反對官僚資本主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為著打倒蔣介石，建立新中國而共同奮斗?！薄案髅裰鼽h派、各人民團(tuán)體及社會賢達(dá)，迅速召開新的政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！眳⒁娬f(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（上）》，中國文史出版社，2009，第1頁。

1決定要點有：“一、由中共及贊成中共中央五一口號的各主要民主黨派、人民團(tuán)體及無黨派民主人士等共計二十三個單位的代表組成；二、新政協(xié)籌備會的任務(wù)為負(fù)責(zé)邀請參加新政協(xié)的各方代表人物，負(fù)責(zé)起草新政協(xié)的文件，負(fù)責(zé)召開新政協(xié)的正式會議；三、籌備會組織條例由中共起草送各方審閱，經(jīng)同意后，俟籌備會集會時正式通過?！眳⒁姟痘I備會代理秘書長林伯渠報告籌備經(jīng)過》，《人民日報》1949年9月23日，第1版。

11954年12月19日，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》中指出政協(xié)的任務(wù)是：協(xié)商國際問題；商量候選人名單；提意見；協(xié)調(diào)各民族、各黨派、各人民團(tuán)體和社會民主人士領(lǐng)導(dǎo)人員之間的關(guān)系；學(xué)習(xí)馬列主義。參見政協(xié)全國委員會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中國文史出版社，2009，第200-203頁。

1參見1949年《政治協(xié)商會議組織法》第七條規(guī)定：“一、制定或修改中國人民政治協(xié)商會議組織法。二、制定或修改由參加中國人民政協(xié)的各民主黨派及人民團(tuán)體共同遵守的新民主主義的綱領(lǐng)即中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)。三、在普選的全國人民代表大會召開以前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)：甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法；乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)；丙、就有關(guān)全國人民民主革命事業(yè)或國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案。四、在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案。五、選舉中國人民政協(xié)全國委員會。”