中國經(jīng)濟，“轉(zhuǎn)向”2025

2024年中央經(jīng)濟工作會議的四個“不一般”

2024年中央經(jīng)濟工作會議于12月12日在北京閉幕。作為經(jīng)濟工作的國家級年終總結(jié)和新年計劃，每年的中央經(jīng)濟工作會議都是萬眾矚目，是國內(nèi)外探尋中國經(jīng)濟政策趨勢的最佳窗口。總結(jié)起來，與歷年中央經(jīng)濟工作會議對比，2024年的中央經(jīng)濟工作會議，出現(xiàn)了四個“不一般”。

第一是多個“首次”出現(xiàn)的不一般。與歷年中央經(jīng)濟工作會議對比，2024年的中央經(jīng)濟工作會議創(chuàng)造了多個“首次”。比如“更加積極的財政政策”和“適度寬松的貨幣政策”組合首次出現(xiàn)，首次直接提出“提高財政赤字率”，在2011年我國進入穩(wěn)健貨幣政策調(diào)控周期之后、時隔14年首次重回“適度寬松的貨幣政策”，“股市”及社會熱詞“內(nèi)卷”首次在通稿中出現(xiàn)，首次明確提出“更大力度吸引社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資”。

第二是會議召開意義的不一般。本次會議召開的時點很特殊。2025 年在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中占據(jù)著獨特且關(guān)鍵的地位。它既是“十四五” 規(guī)劃收官沖刺之年，也是開啟 “十五五” 規(guī)劃宏偉藍(lán)圖的重要奠基之年，同時還是黨的二十屆三中全會制定300多項改革任務(wù)之后第一個完整的年份。黨的二十屆三中全會改革部署進展如何，過去五年規(guī)劃中的各類目標(biāo)任務(wù)、政策舉措執(zhí)行成效如何，政策調(diào)整如何巧妙和平穩(wěn)地銜接前后兩個五年規(guī)劃，這些問題都需要在2025年得到回答。而這個回答，不僅是下一個五年政策方向確定的重要因子，也決定著推動國家整體戰(zhàn)略目標(biāo)的穩(wěn)步達(dá)成與不斷進階的關(guān)鍵判斷。

第三是變量的不一般。當(dāng)前我國經(jīng)濟雖平穩(wěn)運行，但外部環(huán)境不確定性因素加大，出口可能受到限制，同時國內(nèi)有效需求不足，預(yù)期偏弱，民間投資低迷，不少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難。如何在克服眼下內(nèi)外壓力的同時，謀求更長遠(yuǎn)的改革，從而為應(yīng)對可能會到來的新變化留足回旋空間，這對多維度多目標(biāo)政策的協(xié)同推進與持續(xù)優(yōu)化提出了全新的考驗。

第四是期待的不一般。2024年以來，面臨國內(nèi)外較大的發(fā)展壓力，中央出臺了一系列加力刺激經(jīng)濟的政策。特別是2024年9月26日政治局會議之后，一攬子增量政策的出臺顯著強化了政策之間的協(xié)同聯(lián)動與相互配合。通過緊密協(xié)作與高效執(zhí)行，這些政策目前已展現(xiàn)出極為積極的成效，預(yù)計2024全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)（即5%左右的GDP增速）將順利完成。那么，自2024年“9·26”政治局會議開啟的新一輪增量政策思路是否會延續(xù)，會以怎樣的力度和方式延續(xù)，各方都希望通過經(jīng)濟工作會議這個窗口，尋求一個關(guān)于政策方向的確定答案。

2024年中央經(jīng)濟工作會議透露的五個“轉(zhuǎn)向”信號

總體來看，此次會議在整體導(dǎo)向上不出意外地延續(xù)了2024年12月9日政治局會議的定調(diào)，對政治局會議的相關(guān)內(nèi)容進行了細(xì)化、落實和部署。在對當(dāng)前經(jīng)濟問題進行了更加嚴(yán)肅、全面、客觀和精準(zhǔn)研判的基礎(chǔ)上，會議延續(xù)了2011年中央經(jīng)濟工作會議開啟的“穩(wěn)中求進”總基調(diào)來錨定經(jīng)濟航向，明確“實施更加積極有為的宏觀政策”。進一步仔細(xì)分析會議通稿，此次會議透露出的五個“轉(zhuǎn)向”信號，尤其值得我們關(guān)注。

“轉(zhuǎn)向”信號一：從“各自為戰(zhàn)”到“系統(tǒng)集成”，“房間里的大象”政策困境有望破局。在關(guān)于2025年經(jīng)濟發(fā)展總基調(diào)的表述“要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”中，“守正創(chuàng)新、系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”為新增的內(nèi)容，在之前歷年的中央經(jīng)濟工作會議通稿關(guān)于主基調(diào)的表述中，從未同時出現(xiàn)過這三個詞組。（2022年中央經(jīng)濟工作會議曾在明確提出 “六個統(tǒng)籌” 的要求時，強調(diào)了“要堅持系統(tǒng)觀念、守正創(chuàng)新”）。

針對當(dāng)前經(jīng)濟形勢，在經(jīng)濟工作的規(guī)劃與推進過程中，“守正創(chuàng)新、系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”這三個詞有著極為關(guān)鍵的現(xiàn)實意義?！笆卣齽?chuàng)新”，解決的是“膽子大”和“步子穩(wěn)”之間的辯證統(tǒng)一問題。所謂“守正”，強調(diào)的是在進行“破”與“立”的改革取舍時，應(yīng)以堅持中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展的正確政治方向與原則為“正”；“創(chuàng)新”則側(cè)重于憑借創(chuàng)新思維與舉措，于技術(shù)革新、制度優(yōu)化、管理提升等維度謀求突破，為經(jīng)濟注入新活力與競爭力，保障其穩(wěn)定且可持續(xù)前行。守正與創(chuàng)新相融合，意味著在創(chuàng)新過程中保持理性與審慎，循序漸進，穩(wěn)扎穩(wěn)打，既不能因害怕風(fēng)險而畏首畏尾，更不能為了追求短期的快速突破而忽視了長期發(fā)展的根基，一哄而上導(dǎo)致資源浪費、市場混亂。

“系統(tǒng)集成”則著眼于經(jīng)濟體系的整體性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性，意味著財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技和環(huán)保等各類經(jīng)濟和非經(jīng)濟政策必須進一步有機融合，政策協(xié)同發(fā)力，規(guī)避相互掣肘，同時打破部門與區(qū)域界限，達(dá)成資源在全社會的優(yōu)化配置，推動經(jīng)濟集約高效發(fā)展?！皡f(xié)同配合”旨在為應(yīng)對經(jīng)濟復(fù)雜綜合問題提供施策原則。這類問題往往涉及多領(lǐng)域多層面，需政府部門、企業(yè)、機構(gòu)等多元主體攜手合作、聯(lián)動協(xié)同，從而實現(xiàn)削減內(nèi)耗、共享信息、優(yōu)勢互補，提升工作效率與決策科學(xué)性，增強經(jīng)濟工作的主動性與靈活性，全方位為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展筑牢根基、開辟新徑。

客觀上看，在過往以“競速”為重心的發(fā)展歷程中，我們的確存在許多政策協(xié)調(diào)性不足以至于產(chǎn)生“合成謬誤”的狀況，如不同部門政策缺統(tǒng)籌，產(chǎn)業(yè)與環(huán)保政策銜接不佳、區(qū)域政策銜接不暢、財政與貨幣政策配合不緊密精準(zhǔn)等問題，影響了資源配置效率及經(jīng)濟發(fā)展的均衡性、可持續(xù)性，也凸顯出加強政策協(xié)調(diào)性以提升整體發(fā)展效能的緊迫性。如今，瞄準(zhǔn)走得穩(wěn)、走得好這一目標(biāo)，嚴(yán)肅活潑的內(nèi)部環(huán)境、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)部秩序，是應(yīng)對高壓外部環(huán)境的最優(yōu)策略組合。

“轉(zhuǎn)向”信號二：從“穩(wěn)健”到“勇敢”，宏觀政策目標(biāo)和思路發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。2024年的中央經(jīng)濟工作會議，貨幣和財政政策的首次“雙擴張”組合無疑是各方關(guān)注的最大亮點。貨幣政策方面，“適度寬松”的提法是2010年之后首次，向市場傳遞出非常積極的信號，是對當(dāng)前預(yù)期偏弱、需求不足的經(jīng)濟形勢進行準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上做出的正確決策部署。從2025年施策重點來看，貨幣政策將采取更大力度的降息降準(zhǔn)措施、加大公開市場操作等舉措。同時，寬松的貨幣政策還需要進一步完善政策框架，未來可將CPI回升至2%～3%作為貨幣政策重要目標(biāo)，并運用各類貨幣政策促進價格目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，加強貨幣政策與財政政策的配合在2025年也顯得尤為關(guān)鍵，貨幣政策的保駕護航，能夠為財政政策實施創(chuàng)造更為有利的金融貨幣環(huán)境。對此，應(yīng)進一步優(yōu)化完善各類結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，提高服務(wù)特定目標(biāo)的精準(zhǔn)度，防止低成本資金套利空轉(zhuǎn)。

財政政策的轉(zhuǎn)向則更引人關(guān)注。2024年的中央經(jīng)濟工作會議公報明確提出了“提高財政赤字率”，這是歷年中央經(jīng)濟工作會議沒有過的，之前都是類似“保持必要的財政支出強度”這樣的表述。這一轉(zhuǎn)向，是針對當(dāng)前及未來一段時間我國經(jīng)濟面臨的內(nèi)外壓力做出的科學(xué)研判，是跳出過去“頭疼醫(yī)頭”，“腳痛醫(yī)腳”的短期失策思維，站在更長的周期來進行的宏觀布局。

根據(jù)測算，2025年若要達(dá)到5%左右的合意經(jīng)濟增長目標(biāo)，廣義財政支出應(yīng)較2024年增加2.6萬億元。那么，可以通過兩種方式來實現(xiàn)這樣的廣義支出強度，一是保持官方赤字率不變，繼續(xù)通過發(fā)行超長期特別國債及專項債券和其他調(diào)入資金來補充收入缺口；二是提高官方的赤字率，例如從3%提高到4%左右，這樣的好處是有更強的宣示作用，并且不需要從其他地方調(diào)入較大的資金。因此，目前來看，提高官方的赤字率可能是效用最大化的。增加財政支出，能夠通過擴大政府投資、發(fā)放消費補貼等方式，直接提振總需求，拉動經(jīng)濟增長。更重要的是，財政赤字率的提高向市場傳遞了政府積極作為、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的強烈信號。這有助于穩(wěn)定企業(yè)和居民對未來經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期，增強市場信心，鼓勵企業(yè)增加投資、擴大生產(chǎn)，引導(dǎo)居民增加消費，從而形成促進經(jīng)濟增長的合力。

目前，我國財政政策工具儲備依然充足，包括提升中央赤字率、提高超長期特別國債及地方政府專項債發(fā)行規(guī)模等。根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議的部署，2025年財政政策將根據(jù)2024年債券發(fā)行情況及地方增量的限額安排，在確保財政可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，舉債空間可再提升10%至15%，赤字率可能再提升至4%左右，每年發(fā)行至少2萬億元的超長期國債等中長期經(jīng)濟財政政策規(guī)劃。加快推進專項債的發(fā)行，合理擴大專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，并建立健全專項債績效評價體系，提高資金使用效率，擴大專項債對社會資本的帶動作用。此外，將加大對民生、教育、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域的投入，提高財政支出的效率和效果。通過財政貼息和補貼政策，支持重點行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，特別是科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級等。

“轉(zhuǎn)向”信號三：從“結(jié)構(gòu)性改革”到整治“內(nèi)卷”，供給側(cè)改革有了新思路。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一命題，在2020年12月11日的中央政治局會議中，與“需求側(cè)改革”的概念同時被首次提出。2024年的中央經(jīng)濟工作會議中，并沒有再次出現(xiàn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的表述，取而代之的表述是——綜合整治“內(nèi)卷式”競爭，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為。從 “結(jié)構(gòu)性改革” 轉(zhuǎn)向整治 “內(nèi)卷”，供給側(cè)改革思路有諸多變化。關(guān)注重點上，由宏觀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為微觀主體行為與市場生態(tài)；政策導(dǎo)向方面，從鼓勵競爭變?yōu)檎芜^度惡性競爭，且更注重公平與效率平衡；改革路徑層面，從外部資源整合走向內(nèi)部挖潛增效，從短期調(diào)整邁向長期優(yōu)化，以此推動經(jīng)濟更健康、可持續(xù)地發(fā)展并構(gòu)建良好市場競爭環(huán)境。

其實，所謂“內(nèi)卷”，簡單來說就是過度競爭，意味著沒有企業(yè)能提出新的盈利模式或新的利潤增長點，結(jié)果就是所有人都在存量市場中博弈，通過降價競爭，最終損害的是利潤。短期內(nèi)，消費者似乎從中獲益，但從長遠(yuǎn)來看，廠商所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量將會下降，最終導(dǎo)致市場進入一種不良的均衡狀態(tài)。解決這一問題，根本的方法是將存量轉(zhuǎn)化為增量，通過科技創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等手段擴大市場規(guī)模，走差異化競爭路線，從而創(chuàng)造出更多的增量，這正是中央所提倡的培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。對此，2024年的中央經(jīng)濟工作會議已有部署，科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合被強調(diào)為2025年的重要任務(wù)之一，包括增加內(nèi)需和推動新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

那么，問題來了，創(chuàng)新為何難以實現(xiàn)？其中最主要的原因還是老問題，那就是企業(yè)家和市場信心不足，特別是民營經(jīng)濟。而解決企業(yè)“信心”問題，其實邏輯很清晰，即企業(yè)家真正需要的不僅是政策、資金、項目等“硬支持”，更重要的是“軟支持”，包括公平的競爭環(huán)境、法治化的營商環(huán)境、穩(wěn)定的政策預(yù)期、清晰的政策導(dǎo)向，以及明確界定的政府與市場關(guān)系。未來，需要在法治、制度和政策方面，多給企業(yè)家一些保障和安全感，通過扎實地穩(wěn)定營商環(huán)境，讓企業(yè)心無旁騖去做創(chuàng)新。

“轉(zhuǎn)向”信號四：從地方債和房地產(chǎn)并重到以房地產(chǎn)為主，重點領(lǐng)域風(fēng)險研判更加精準(zhǔn)。2024年中央經(jīng)濟工作會議通稿關(guān)于重點領(lǐng)域風(fēng)險的表述中，并未出現(xiàn)關(guān)于地方債的內(nèi)容。這是因為，在當(dāng)下復(fù)雜的經(jīng)濟形勢中，房地產(chǎn)問題相較于地方債更為關(guān)鍵。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條長，從鋼筋水泥等材料，到建筑裝修，再到家居家電等眾多上下游產(chǎn)業(yè)均與之深度綁定，其興衰直接關(guān)乎大量企業(yè)的生存與就業(yè)崗位的穩(wěn)定。房地產(chǎn)開發(fā)投資在固定資產(chǎn)投資中占比頗高，且與金融體系聯(lián)系緊密，房地產(chǎn)企業(yè)的穩(wěn)定與否對銀行等金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量有著深遠(yuǎn)影響，一旦房地產(chǎn)市場大幅波動，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定還會影響居民的存量財富和消費信心，進而對整個經(jīng)濟的增長動力產(chǎn)生負(fù)面影響。地方債盡管也有一定壓力，但在宏觀調(diào)控與全國人大常委會通過的地方政府債務(wù)置換方案等政策舉措下，風(fēng)險處于相對可控范圍，并且在近年來不斷加力的化債舉措下，問題已得到很大程度的緩解。

關(guān)于未來“穩(wěn)樓市”的施策重點，在諸多舉措中，穩(wěn)房地產(chǎn)企業(yè)（主體）相較于穩(wěn)項目可能更為關(guān)鍵，這一要點深刻影響著房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定、金融體系的安全以及宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。房地產(chǎn)企業(yè)作為房地產(chǎn)市場的核心主體，承擔(dān)著從土地開發(fā)到房屋建設(shè)、銷售等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重任。若房地產(chǎn)企業(yè)陷入困境，如資金鏈斷裂，項目停工將成為普遍現(xiàn)象，直接導(dǎo)致住房供應(yīng)短缺，影響購房者的切身利益與市場預(yù)期。從金融風(fēng)險防控的角度來看，房地產(chǎn)企業(yè)也占據(jù)著舉足輕重的地位。由于房地產(chǎn)開發(fā)高度依賴銀行貸款、債券發(fā)行等融資渠道，銀行等金融機構(gòu)對房地產(chǎn)企業(yè)的信貸投放規(guī)模龐大。一旦房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)債務(wù)違約，金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量將遭受重創(chuàng)。若房地產(chǎn)企業(yè)大面積出現(xiàn)爆雷問題，金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險將急劇上升，甚至可能引發(fā)金融危機，對經(jīng)濟造成災(zāi)難性后果。

對此，在未來“穩(wěn)樓市”的施策方面，除了延續(xù)已出臺的各項政策，還可以在“穩(wěn)房企主體”方面進一步發(fā)力，采取如優(yōu)化預(yù)收資金監(jiān)管、放寬已交付項目資金解凍要求、指導(dǎo)商業(yè)銀行設(shè)立利息免除期以幫助房企調(diào)整轉(zhuǎn)型等措施。

“轉(zhuǎn)向”信號五：從“頭痛醫(yī)頭”到“長短兼顧”，資本市場改革向“健康牛”目標(biāo)更進一步。2024年的中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于資本市場的提法主要有“穩(wěn)住股市樓市”“深化資本市場投融資綜合改革”?！胺€(wěn)住”和“深化綜合改革”被同時提出，不僅再次確認(rèn)黨中央對于資本市場的重視已經(jīng)上升到了國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的角度，并且體現(xiàn)了短期求穩(wěn)、長期求質(zhì)優(yōu)的可持續(xù)發(fā)展理念。2024年1月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，是決策層首次提出“投融資動態(tài)平衡”。之后黨的二十屆三中全會會議公報中，再次提出“健全投資和融資相協(xié)調(diào)的資本市場功能”，是對投融資動態(tài)平衡理念的進一步強調(diào)與深化。如今再次提出，并且與“深化綜合改革”結(jié)合起來，代表著中央力圖克服過去很長一段時間我國資本市場存在的“政策市”的痼疾。

“深化資本市場投融資綜合改革”，意味著我國資本市場要完成從融資市場向投資、融資均衡發(fā)展市場的轉(zhuǎn)變。為了實現(xiàn)“穩(wěn)住股市”和“深化投融資綜合改革”的目標(biāo)，未來政策應(yīng)從以下幾個方面重點發(fā)力。

短期看，保持支持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。一方面，宏觀政策需要進一步用實、用好結(jié)構(gòu)性政策工具（如證券、基金、保險公司互換便利以及股票回購、增持專項再貸款），保持流動性合理充裕。另一方面，在股市出現(xiàn)異常波動的非常時期，可采取推出平準(zhǔn)基金、暫?；蛉∠魇沼』ǘ惖确浅Ｒ?guī)手段，穩(wěn)步釋放政策利好以推動投資者信心恢復(fù)。同時，落地實施2024年中央經(jīng)濟工作會議提出的“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能，創(chuàng)新金融工具，維護金融市場穩(wěn)定”，比如可以由央行通過創(chuàng)造基礎(chǔ)貨幣的方式，設(shè)立一定規(guī)模的“金融穩(wěn)定基金”，確保貨幣投放精準(zhǔn)到達(dá)實體經(jīng)濟。

長遠(yuǎn)看，還是應(yīng)該依靠改革增強資本市場的內(nèi)在穩(wěn)定性。一方面，要加強制度建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化發(fā)行制度、交易制度、并購重組制度和退市制度等，真正將資本市場的痛點和堵點打通，使資本市場真正符合市場化、法治化和國際化的定位和布局。另一方面，提升上市公司質(zhì)量。目前A股出現(xiàn)的上市公司股價提升，主要還是因為一系列增量政策導(dǎo)致投資者風(fēng)險偏好改變從而影響了估值部分的提升。但若想真正讓資本市場實現(xiàn)“長牛、慢牛、健康?！保钪匾倪€是包含上市公司質(zhì)量、盈利水平、創(chuàng)新水平和公司治理等指標(biāo)在內(nèi)的上市公司這一市場“基本面”狀況的大幅度提升。

（田軒為清華大學(xué)國家金融研究院院長、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長。責(zé)任編輯/王茅）