積極生育保障制度：理論脈絡(luò)、價值內(nèi)涵與實踐路徑

［摘 要］ 黨的二十屆三中全會提出完善生育支持政策體系。當(dāng)前，我國生育支持政策體系逐步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)、時間、服務(wù)類舉措不斷豐富。然而，傳統(tǒng)的生育支持政策仍面臨政策理念稍顯滯后、政策精準(zhǔn)性與包容性不足、財政投入相對欠缺等局限，系統(tǒng)性的政策體系難以形成，生育支持政策的實施效果受到制約。依托社會政策理論的理念轉(zhuǎn)向和生育行為理論的解釋框架，文章構(gòu)建了“積極生育保障”的概念，同時對實施積極生育保障的具體內(nèi)容、分析框架和實施路徑進(jìn)行了探究。在此基礎(chǔ)上，建議調(diào)整生育支持政策體系的導(dǎo)向、投入和支出衡量標(biāo)準(zhǔn)，綜合協(xié)調(diào)微觀家庭生育行為外部性與宏觀人口高質(zhì)量發(fā)展均衡性之間的關(guān)系，將構(gòu)建積極生育保障體系作為社會投資的優(yōu)先重點領(lǐng)域，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］ 生育支持政策體系；積極生育保障；人口高質(zhì)量發(fā)展；社會政策理論；生育行為理論

強(qiáng)化生育支持是促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。2023 年，我國總和生育率僅為1.00 左右，低于同期日本的1.20，略高于韓國的0.72，是目前世界上人口過億國家中的最低水平，a 少子化已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須面對的新常態(tài)。中國婚育狀況統(tǒng)計調(diào)查顯示，2022 年我國女性平均理想子女?dāng)?shù)為1.86 個，平均打算生育子女?dāng)?shù)為1.74 個，b 與實際總和生育率之間存在較大落差，反映出大量育齡人群因婚育推遲、不孕不育、職業(yè)發(fā)展、家庭負(fù)擔(dān)等因素而不能實現(xiàn)生育意愿。二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議再次強(qiáng)調(diào)，“要建立健全生育支持政策體系，顯著減輕家庭生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，推動建設(shè)生育友好型社會”。當(dāng)前，我國的生育支持政策日漸優(yōu)化，形式多樣的政策不斷推出，但政策理念尚未轉(zhuǎn)變、財政投入不足，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、綜合性、可持續(xù)性的政策體系難以形成，生育支持政策的實施效果也難以顯現(xiàn)。因此，本文基于社會政策理論邏輯的轉(zhuǎn)向和生育行為理論的解釋框架，提出了構(gòu)建積極生育保障的概念并對具體內(nèi)容、框架和實施路徑進(jìn)行了討論，并提出了相應(yīng)的調(diào)整建議。

一、從消費(fèi)到生產(chǎn)：社會福利保障政策的理念轉(zhuǎn)向

伴隨現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和技術(shù)革新進(jìn)程的加快，生育水平持續(xù)走低已經(jīng)成為多數(shù)發(fā)達(dá)國家的普遍現(xiàn)象，完善生育和家庭發(fā)展相關(guān)的福利和服務(wù)體系被視為應(yīng)對少子化問題的重要政策工具。

隨著政策的不斷調(diào)整，各國呈現(xiàn)出各具特色的福利模式。具有自由主義特征的國家強(qiáng)調(diào)市場原則和資產(chǎn)調(diào)查，呈現(xiàn)社會民主主義特點的國家注重福利的覆蓋范圍，此外，具有社會合作- 保守主義特征的國家突出社會保險的基礎(chǔ)作用，也同時關(guān)注家庭的福利角色。各種福利保障模式不僅是各國社會政策特點的集合，也同時形塑著不同國家生育保障政策的演變。

第一，自由主義模式中政府相對較少提供社會保障和福利措施，更加依賴市場機(jī)制和個人自主性，較為典型的國家是美國。該模式具有以下特征。一是有限的社會保障。該模式下的社會保障體系相對較單薄，福利措施相對較為有限。它注重個人自主性和市場機(jī)制，較少依賴政府提供廣泛的社會福利。二是私人和市場導(dǎo)向。該模式傾向于依賴私人和市場機(jī)制來提供福利服務(wù)。例如，醫(yī)療保健主要由私人保險公司和醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供，教育主要由私立學(xué)校和大學(xué)提供。市場競爭被視為提高服務(wù)質(zhì)量和效率的手段。三是個人責(zé)任和自助精神。該模式強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任和自助精神，鼓勵個人通過自己的努力和能力來改善福利狀況。個人被視為主要的決策者和責(zé)任人，依賴私人儲蓄、商業(yè)保險和其他個人籌資方式來應(yīng)對風(fēng)險和不確定性。四是目標(biāo)援助和社會輔助。該模式主要面向那些最貧困和最需要幫助的人群，福利資格通?；谑杖牒拓毨Ь€等標(biāo)準(zhǔn)。

第二，社會民主主義模式中政府扮演著主導(dǎo)角色，通過高稅收和公共支出來提供廣泛的福利服務(wù)，較為典型的國家是丹麥。如全面的醫(yī)療保健、教育、養(yǎng)老金和失業(yè)救濟(jì)等，更加注重社會公平、平等和社會權(quán)利的保障，強(qiáng)調(diào)社會的團(tuán)結(jié)和社會市民的權(quán)利。該模式具有以下特征。一是廣泛的社會保障。提供全民健康保險、大規(guī)模的養(yǎng)老金和失業(yè)救濟(jì)等廣泛的社會保障措施，確保人們的基本需求得到滿足。二是公共服務(wù)的高度普及。政府提供免費(fèi)或低收費(fèi)的教育、托兒所、醫(yī)療保健和老年護(hù)理等公共服務(wù)，以確保人們享有平等的機(jī)會和福利。三是高稅收和福利支出。通過提高稅收和財政支出，政府提供廣泛的福利服務(wù)，并促進(jìn)社會的平等和社會公正。四是勞工權(quán)益的保護(hù)。重視工會和勞工權(quán)益的保護(hù)，通過集體談判和勞工法律來確保勞動者的權(quán)益和福利。該模式被認(rèn)為是福利國家模式中最為慷慨和綜合的一種，它在社會福利和公平方面取得了顯著成就，并且在國際比較中表現(xiàn)出較低的社會不平等水平。

第三，社會合作- 保守主義模式也強(qiáng)調(diào)個體的自主權(quán)和自由選擇，并試圖通過引入市場競爭來提高服務(wù)成效，不過，這一模式依托社會保險制度并且突出家庭在福利供給中的基礎(chǔ)作用，福利水平介于自由主義模式和社會民主主義模式之間，較為典型的國家是德國。該模式具有以下特征。一是有限的社會保障。相對于社會民主主義模式，保守主義模式下的社會保障體系內(nèi)容較為有限，注重個人責(zé)任和市場機(jī)制。它更加強(qiáng)調(diào)勞動力市場的靈活性和個人的自主性。二是基于目標(biāo)援助的福利措施。保守主義模式傾向于通過目標(biāo)援助來提供福利，即將福利措施有針對性地提供給那些最需要的人群，而不是廣泛地提供給所有公民。這包括根據(jù)收入、財富和需求等因素來確定福利資格。三是私有化和市場化傾向。保守主義模式更傾向于引入市場機(jī)制和私有化，以提高福利服務(wù)的效率和競爭力。例如，推動私人企業(yè)提供醫(yī)療保健和教育服務(wù)，并引入市場競爭來提高服務(wù)質(zhì)量。四是強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任和自助精神。保守主義模式強(qiáng)調(diào)個人的責(zé)任和自助精神，倡導(dǎo)個人通過努力和自主性來改善自己的福利狀況。它更加強(qiáng)調(diào)個人的自我發(fā)展和自我負(fù)責(zé)。

無論是自由主義、保守主義還是社會民主主義的福利模式，其核心的差異在于服務(wù)的去商品化程度、去階層化程度和國家責(zé)任承擔(dān)的水平高低，也正是由于上述差異，不同國家在其政策框架下實施的生育保障和服務(wù)政策取得的效果也存在較大不同。關(guān)于社會福利和保障模式與生育水平變化的關(guān)系，多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)家庭服務(wù)的去商品化程度和國家財政投入水平的提升有助于保持和提升生育率，家庭服務(wù)的市場化和階層化對于生育水平下降具有刺激作用，有研究發(fā)現(xiàn)社會福利的市場化可以解釋大約50% 的總和生育率下降，a 也有證據(jù)表明增加托育服務(wù)供給、提高現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付水平、擴(kuò)大育兒假、發(fā)放輔助生殖治療補(bǔ)貼等支持政策有助于顯著提升生育水平。b 但值得注意的是，關(guān)于不同類型的生育支持政策對生育水平提升的作用仍然存在較大爭議，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣、財政收支壓力較大的環(huán)境下，不同國家或地區(qū)對于加大生育保障服務(wù)的財政投入是否有效以及投入資金控制在何種水平上仍然存在分歧。一方面，加大生育保障服務(wù)的財政投入常常被貶低為會增加社會負(fù)擔(dān)、破壞企業(yè)家精神、阻礙就業(yè)和儲蓄、助長居民對國家福利依賴的舉措。另一方面，越來越多的證據(jù)表明部分生育支持政策不僅可以有效促進(jìn)社會平等、改善社會狀況，而且相關(guān)政策可以在人口領(lǐng)域外發(fā)揮更大的外部性作用。科學(xué)合理的生育保障服務(wù)體系不是僅僅帶來福利陷阱和壓力的歷史遺產(chǎn)，反而可以成為促進(jìn)社會發(fā)展至關(guān)重要的良性資產(chǎn)。

近些年，社會政策的理念更加強(qiáng)調(diào)“積極化”特征，政策功能被賦予了生產(chǎn)要素的意涵而非社會負(fù)擔(dān)的標(biāo)簽，向個體的能力進(jìn)行投資，增強(qiáng)勞動者的競爭力，促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長成為新的趨勢。c 社會政策的目標(biāo)不單單是解決由失業(yè)、身體疾病等導(dǎo)致的生活困境，還應(yīng)該關(guān)注就業(yè)與人們的身心健康問題，投資于兒童和家庭有助于確保所有人都能為社會做出充分貢獻(xiàn)。除了改善弱勢群體的境況、保障最基本的公民福祉，社會福利日益關(guān)注如何行之有效地調(diào)動勞動力市場的活力，更加注重公共支出對社會產(chǎn)生的整體性收益。d 在全球化競爭日益加劇的數(shù)字化時代背景下，積極社會政策（active social policy）的概念引發(fā)關(guān)注。傳統(tǒng)的社會政策范式強(qiáng)調(diào)減少個體受到小概率突發(fā)事件的負(fù)面影響。然而，具有積極性特征的社會政策范式更加注重預(yù)防為主，通過政府、社會、企業(yè)等多元參與的方式向所有個體、家庭的能力進(jìn)行投資，促進(jìn)其未來潛力的充分發(fā)揮。

二、從微觀到宏觀：生育理論演變過程與邏輯轉(zhuǎn)向

（一）生育成本理論：政策核心目標(biāo)在于降低多重生育成本

關(guān)于生育問題的研究最為典型的微觀理論是Leibenstein 的孩子數(shù)量- 質(zhì)量理論a 和Becker的家庭經(jīng)濟(jì)理論。b 在新的家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，將家庭概念化為公用事業(yè)的最大化者，將兒童概念化為商品。孩子被視為一種持久的消費(fèi)品，父母從自己的消費(fèi)、幸存子女的數(shù)量以及質(zhì)量中獲得效用，如家庭照料、精神慰藉和個人價值感，因此生育支持政策的核心目標(biāo)應(yīng)該在于從多個方面降低生育成本、提高生育孩子的價值效用。但值得注意的是，該理論基于一些簡化的假設(shè)，包括家庭擁有關(guān)于各種替代品的成本和收益的完整信息，以及家庭成員對兒童的偏好是同質(zhì)性的，c 這使其受到了女權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者的批評，家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋使家庭生育行為成為“黑匣子”，忽視了無償照護(hù)勞動問題及其對性別平等的影響。d 盡管Becker 提出了一個建立在既定經(jīng)濟(jì)原則和理性人假設(shè)基礎(chǔ)上的連貫理論，其生育成本、機(jī)會成本、家庭效用等概念在討論生育問題時被廣泛使用，e 但其所依據(jù)的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)并不完全符合實際，家庭難以獲得完整性信息并在此基礎(chǔ)上總是做出效用最大化的生育選擇。因此，基于成本- 效用理論評估家庭政策對生育率的影響并不容易，生育決策機(jī)制的復(fù)雜性不應(yīng)該被忽視。

（二）計劃行為理論：政策核心目標(biāo)在于提高生育主觀價值和意愿

與家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的是，心理學(xué)在分析個人層面生育決策的過程中提出了另一種解釋，計劃行為理論（Theory of Planned Behavior，以下簡稱TPB）。該理論認(rèn)為個人選擇生育或不生育的意圖受到三個因素的影響：態(tài)度（對行為的個人評估）、主觀規(guī)范（社會預(yù)期的行為方式）和行為控制（對行為的自我效能感知）。生育是一種計劃行為，個人能夠行使選擇權(quán)并做出有意識或“理性”的決定，實際的行為控制在態(tài)度和主觀規(guī)范之間發(fā)揮中介作用，f 許多關(guān)于生育意愿和行為的實證研究都基于這一理論進(jìn)行分析。a但是，該理論的核心概念也面臨一定挑戰(zhàn)，在某些情況下生育行為并不完全受意愿和計劃決定，如缺乏避孕方法和服務(wù)的生殖行為會使通過生育意愿預(yù)測生育結(jié)果的精確度受到損失。b 但是，在避孕服務(wù)可及性較高的發(fā)達(dá)國家，使用TPB 框架通過生育意愿來預(yù)測或解釋生育結(jié)果的解釋力會大大提高。因此，基于計劃行為理論的框架，生育支持政策的核心目標(biāo)在于認(rèn)識和理解生育意愿的影響因素，并出臺一系列旨在改善或提高生育意愿的政策措施。但值得注意的是，生育意愿會隨著個體經(jīng)驗感受和生命歷程的發(fā)展而發(fā)生變化，TPB 的解釋框架無法適應(yīng)個體在生命經(jīng)歷中改變價值觀念的情形，這導(dǎo)致計劃行為理論的基本假設(shè)必須隨著時間的推移而改變。

（三）生命歷程理論：政策核心目標(biāo)在于解決“零”“一”問題

無論是成本效益理論還是計劃行為理論，在解釋無子女家庭的成因問題上均存在一定的局限性，生命歷程理論較好地彌補(bǔ)了這一缺陷。Elder 等提出了生命歷程視角的五個關(guān)鍵原則：壽命增長；個人代理和選擇；時間和地點；事件的時間；生命關(guān)聯(lián)。d 這為認(rèn)識社會變遷和個人發(fā)展之間的相互作用提供了一個動態(tài)的觀點，生命歷程由個人做出的選擇和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)共同塑造，其中時間維度至關(guān)重要。首先，當(dāng)我們將個人的生活過程置于他們生活和塑造生活的歷史地理背景中時，不同的出生隊列可以預(yù)期有不同的終生經(jīng)歷。其次，由于個人生命歷程的階段存在差異，同一事件可能會對個人產(chǎn)生不同的影響，這取決于它在生命過程中的發(fā)生時間。當(dāng)成為父母在個人生命歷程的不同時間發(fā)生時，其行為預(yù)期和實際后果會存在明顯差異。因此，如果將生育行為放在生命歷程事件中進(jìn)行解釋，必須考慮到其歷史時機(jī)和在個人生命歷程中的階段，特別是生育第一個孩子的行為選擇。為此，可以把生命歷程概念化為一個復(fù)雜的福利生產(chǎn)過程，e 個人盡可能高效地努力實現(xiàn)主觀福祉生產(chǎn)，而生育是實現(xiàn)主觀福祉的一系列工具目標(biāo)之一，但也僅是其中之一，社會保障、福利、就業(yè)和個人價值追求等對實現(xiàn)主觀福祉生產(chǎn)的替代性在逐漸增強(qiáng)，效用最大化的概念逐漸被主觀幸福最大化的概念所取代，這對解釋越來越多的個體和家庭“不生”而非“少生”的問題提供了分析框架。一項關(guān)于波蘭和意大利無子女女性的就業(yè)、教育和伙伴關(guān)系生活軌跡的研究發(fā)現(xiàn)，與其尋找無子女的關(guān)鍵決定因素，不如分析無子女女性的生命歷程及其婚育過程的多樣性，在其與同輩關(guān)系相關(guān)的社會規(guī)范、態(tài)度和意義中可以找到實質(zhì)性解釋。f 因此，基于生命歷程理論的視角，生育支持政策的核心目標(biāo)應(yīng)該更加關(guān)注從“0”到“1”的突破，重點分析和研究女性不婚不育的影響因素并進(jìn)行政策干預(yù)。

（四）性別發(fā)展理論：政策核心目標(biāo)在于促進(jìn)家庭內(nèi)部性別平等

當(dāng)前，“生孩子是女人的事”仍是多數(shù)國家的主流社會文化價值觀念。在女性真正可以自由地決定是否要孩子，并且可以獲得其所需的避孕藥具的前提下，生育行為被更加緊密地與女性捆綁在一起，性別研究者也試圖繼續(xù)將婦女置于生育水平變化討論的中心地帶。一方面，女性受教育水平的提升和結(jié)婚年齡的推遲對于生育水平具有顯著影響；另一方面，兒童主觀價值的變化對生育行為選擇也有突出作用。在一個婚姻穩(wěn)定性較低的環(huán)境中，生育帶來的“心理成本”更大；在一個婚姻穩(wěn)定性較高的環(huán)境中，生育帶來的“照料成本”以及家務(wù)勞動的夫妻分擔(dān)問題影響更大。a 在生育率較低的發(fā)達(dá)國家，日益盛行的個人主義使家庭的價值和影響力變得越來越弱，盡管女性勞動參與率已經(jīng)大幅提高，但女性就業(yè)在夫妻就業(yè)中往往仍然被認(rèn)為是次要的，在勞動力市場上全職就業(yè)的比例也相對低于男性。值得注意的是，性別平等在個人和家庭層面的影響有所不同，只有在家庭內(nèi)實現(xiàn)更大程度的公平，婦女才可以真正自由選擇生育孩子的數(shù)量以及家庭勞動的分擔(dān)方式，這是從高生育率過渡到低生育率的先決條件。但是，在個體層面更加平等的背景下，家庭內(nèi)部持續(xù)的不平等正在導(dǎo)致婦女最終生育的孩子數(shù)量低于意愿，家庭內(nèi)部性別不平等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭外部性別不平等是歐洲發(fā)達(dá)國家生育率下降的重要原因之一。b 因此，基于性別發(fā)展理論的框架，并非所有的性別平等政策都會改善女性生育意愿，生育支持政策的核心目標(biāo)在于降低家庭內(nèi)部的性別不平等。在家庭外工作限制了可用于育兒的時間，會減少女性的生育數(shù)量，通過協(xié)調(diào)工作和家庭生活的解決方案有助于抵消婦女勞動力參與率增加的負(fù)面影響。

（五）宏觀生育理論：政策核心目標(biāo)在于改善福利條件和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

在諸多理論中，多數(shù)集中在個體或家庭的微觀層面對生育意愿和行為進(jìn)行解釋，從中觀到宏觀層面的理論框架相對較少。Huinink 等提出綜合生育力的分析框架，確定了從社會生物學(xué)到社會結(jié)構(gòu)五個層次的生育力分析思路，提出生育決策是在特定條件、特定地點、特定時間下產(chǎn)生的社會行為結(jié)果，生還是不生是個體層次和社會層次福利最大化之間的均衡決策，受到機(jī)會、資源和福利制度的影響。d 同時，Bernardi 等結(jié)合社交網(wǎng)絡(luò)理論提出個人觀念和行為是相互依存的，個體觀念部分取決于與他人的社會互動，社會學(xué)習(xí)和社會壓力等機(jī)制會影響個人對生育的認(rèn)識和規(guī)范。個人或一對夫婦想要的孩子數(shù)量，包括選擇無子女，是一種社會內(nèi)在偏好的反映。e 因此，生育支持政策的核心目標(biāo)應(yīng)該致力于改善外在福利環(huán)境條件，通過社交網(wǎng)絡(luò)媒體引導(dǎo)個體生育觀念和偏好的轉(zhuǎn)變。

（六）一種新的解釋框架：微觀家庭與宏觀社會之間的結(jié)構(gòu)平衡性

不同學(xué)科基于不同的視角對生育意愿和行為做出了豐富的解釋和討論，使我們在認(rèn)識生育支持政策目標(biāo)和導(dǎo)向問題上有了更加清晰的認(rèn)識，降低生育成本、提高生育意愿、強(qiáng)化生育價值、促進(jìn)家庭平等、改善環(huán)境條件等都可以被作為生育支持的重要工具。但是，在人口發(fā)展、家庭文化和社會福利制度轉(zhuǎn)型的過程中，人們對生育責(zé)任、家庭發(fā)展和福利支出之間關(guān)系的認(rèn)識也發(fā)生了重大變化。生育支持的主體與生育責(zé)任的劃分、生育成本的分擔(dān)問題存在密切關(guān)系，與生育收益的接受者也存在密切關(guān)系。在生育支持政策設(shè)計和執(zhí)行的過程中，有一個核心問題并未得到充分討論：即生育支持的成本應(yīng)該由誰來承擔(dān)，如何承擔(dān)？這一問題的狀況取決于家庭生育行為預(yù)期和國家人口政策預(yù)期之間的一致性程度，微觀層面家庭的成本- 效益與宏觀層面國家的成本-效益之間的結(jié)構(gòu)平衡對生育水平存在重要影響。當(dāng)家庭對生育數(shù)量的預(yù)期高于或等于國家人口政策對生育水平預(yù)期時，家庭內(nèi)部性收益相對高于國家外部性收益，家庭實際承擔(dān)更多的生育成本責(zé)任；當(dāng)家庭對生育數(shù)量的預(yù)期低于國家人口政策對生育水平預(yù)期時，家庭內(nèi)部性收益相對低于國家外部性收益，國家實際承擔(dān)更多的生育成本責(zé)任。在社會分工相對簡單且福利體系不完善的傳統(tǒng)社會，家庭既是生育收益的主要接受者，也是生育責(zé)任和成本的主要承擔(dān)者。在社會分工細(xì)化和福利體系逐步完善的現(xiàn)代社會，生育收益的主要接受者從家庭拓展至組織和國家，用人單位和政府公共部門也應(yīng)承擔(dān)部分生育責(zé)任和成本。值得注意的是，用人單位可以通過發(fā)放工資薪酬、繳納社會保險費(fèi)用、執(zhí)行工作假期制度等方式承擔(dān)部分生育成本，但因為生育收益的外部性更強(qiáng)，為單位帶來的內(nèi)部性收益較弱，這會導(dǎo)致用人單位傾向于將生育成本向外轉(zhuǎn)嫁，更傾向于招收男性或沒有生育意愿的女性，最終強(qiáng)化勞動力市場的就業(yè)歧視。同時，推動實現(xiàn)適度生育水平、優(yōu)化勞動力供給結(jié)構(gòu)、積極應(yīng)對人口老齡化等目標(biāo)對于宏觀層面的經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，國家是生育水平提升的重要受益者。因此，在低生育水平的社會中，國家作為受益者應(yīng)承擔(dān)必要和基本責(zé)任，需要采取相對積極的公共財政政策，同時運(yùn)用法律、制度、政策等手段綜合施策，支持家庭發(fā)展能力提升，推動形成家庭、用人單位、政府部門生育責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

三、構(gòu)建積極生育保障制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)與環(huán)境條件

與發(fā)達(dá)國家相比，我國總和生育率呈現(xiàn)出下降速度更快、總體水平更低的雙重特征，并且我國的低生育現(xiàn)象具有生育意愿低、生育二孩比例低、婚育年齡不斷推遲等突出特點。a 面對我國未來人口負(fù)增長的嚴(yán)峻形勢，b 積極應(yīng)對少子化、推動實現(xiàn)適度生育水平迫在眉睫。自《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（2021 年）公布以來，我國生育政策愈發(fā)具有包容性。各種生育支持政策層出不窮，但仍未能形成具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、綜合性、可持續(xù)性的政策體系，其主要問題在于政策過于分散化、碎片化，為此更加需要積極生育保障制度的基礎(chǔ)支撐。

（一）制度基礎(chǔ)：傳統(tǒng)生育保險制度難以滿足實際需求

生育保險是我國《社會保險法》明確的五項基本社會保險制度之一，是我國生育支持政策體系重要組成部分，具有分擔(dān)育兒成本、促進(jìn)母嬰健康和女性平等就業(yè)的基本保障功能。在缺乏積極生育保障理念的前提下，盡管生育保險為女性就業(yè)者提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障，在生育支持領(lǐng)域發(fā)揮了重要的保障作用，但僅能覆蓋穩(wěn)定、正規(guī)就業(yè)群體，難以有效滿足廣大家庭的生育服務(wù)需求。當(dāng)前的生育保險制度存在以下局限。一是覆蓋范圍窄。除了參保女職工外，失業(yè)者等各類人群還沒有被政策覆蓋。2023 年，全國就業(yè)人員共有7.40 億人，a 但全國參加生育保險的僅有2.49億人。b 此外，參保者延長休假期間的現(xiàn)金待遇支付尚未得到統(tǒng)一、明確的制度保障。二是待遇保障不充分。一些地區(qū)女職工的產(chǎn)前檢查、住院分娩費(fèi)用僅能得到有限的定額/ 限額支付，而且報銷缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制，家庭的生育醫(yī)療負(fù)擔(dān)有待進(jìn)一步減輕。三是籌資機(jī)制不完善、參保靈活性不足。靈活就業(yè)人員、個體工商戶難以參保，甚至被個別政策明確排除在外。

（二）價值基礎(chǔ)：生育支持政策被簡單視為社會福利

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策體系通常被視為增加社會福利保障投入，對財政支出形成較大壓力，以至于對生育支持的功能定位難以形成統(tǒng)一明確的認(rèn)識，對建立生育支持政策的價值認(rèn)識具有單一性。低生育水平是影響我國人口長期均衡發(fā)展的重要因素。當(dāng)前，各地對人口發(fā)展和生育支持工作的全面領(lǐng)導(dǎo)缺乏有力的組織、制度、財政和人員保障，容易將各類生育支持政策措施簡單地視為增加社會負(fù)擔(dān)和壓力的舉措。正因為如此，政策價值導(dǎo)向的單一性導(dǎo)致生育支持政策的實施和發(fā)展路徑不明確，部分舉措偏重原則性規(guī)定，而對具體落實缺乏詳細(xì)的指導(dǎo)性條款。例如，生育休假期間的津貼支付難以落實。盡管多數(shù)地區(qū)增加了生育養(yǎng)育假期種類和時長，女職工產(chǎn)假期間的工資按照有關(guān)規(guī)定由生育保險承擔(dān)，但繳費(fèi)比例低導(dǎo)致生育保險基金出現(xiàn)較大壓力。配偶護(hù)理假、育兒假、獨(dú)生子女父母住院護(hù)理假等假期的待遇落實問題缺乏明確政策規(guī)定，導(dǎo)致成本多為用人單位或職工個人承擔(dān)，相關(guān)假期在機(jī)關(guān)事業(yè)單位尚能得到較好落實，但由于增加了用工成本，在民營企業(yè)落實存在困難。

（三）認(rèn)識基礎(chǔ)：生育配套措施的精準(zhǔn)性和包容性相對不足

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠(yuǎn)制度安排，精準(zhǔn)性、持續(xù)性和包容性也相對不足。第一，對生育支持的協(xié)調(diào)性認(rèn)識不足。在地方生育支持政策推進(jìn)的過程中，不同政策的協(xié)同性、包容性欠缺，一些政策比較零散、碎片化，難以發(fā)揮政策的整體成效。第二，對生育支持的周期性認(rèn)識不足，全周期服務(wù)存在短板。廣義的生育問題不僅關(guān)注生育分娩階段，還涉及婚嫁、養(yǎng)育、教育，乃至養(yǎng)老等各個環(huán)節(jié)。這些不同的生命周期都需要統(tǒng)籌考慮。然而，當(dāng)前的政策對假期、托育等生育、養(yǎng)育的環(huán)節(jié)比較關(guān)注，但對結(jié)婚戀愛、代際支持等環(huán)節(jié)的關(guān)注相對缺乏，無法滿足全生命周期的各種需求。第三，對生育支持的公平性認(rèn)識不足，全人群服務(wù)存在短板。一些政策的目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)不到位，對生育意愿趨低的重點、難點人群還不明晰，舉措缺乏針對性。部分政策重視對二孩、三孩的傾斜，但對一孩的支持不足，沒有關(guān)注到一孩養(yǎng)育經(jīng)歷對夫婦再生育意愿的重要影響。部分地區(qū)生育支持政策僅覆蓋本地戶籍人口，外來人口難以享受相關(guān)政策支持，政策公平性和服務(wù)均等化程度不足，不利于覆蓋全人群的生育友好型社會建設(shè)。第四，對生育支持的緊迫性認(rèn)識不足，生殖健康問題突出但缺乏制度保障。受婚育年齡推遲等因素的影響，我國育齡人群不孕不育比例增至15.5%。c 第七次人口普查數(shù)據(jù)的估算顯示，約3672 萬對夫妻面臨不孕困擾。盡管藥物治療、人工授精、試管嬰兒等診療技術(shù)的發(fā)展為不孕家庭帶來了希望，但高昂的服務(wù)費(fèi)用讓很多家庭難以承受。但當(dāng)前不孕不育診治和輔助生殖技術(shù)服務(wù)尚未納入醫(yī)保，也沒有相應(yīng)的補(bǔ)貼支持政策，難以有效解決全國不孕不育家庭的現(xiàn)實問題。

（四）財政基礎(chǔ)：投入均衡性與收益外部性難以協(xié)調(diào)

在缺乏積極生育保障理念的前提下，傳統(tǒng)的生育支持政策缺乏可持續(xù)的財政機(jī)制，各地財政支出不均衡，并且難以與政策收益的外部性相協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致各級財政投入缺乏系統(tǒng)研究和論證，各類政策難以發(fā)揮系統(tǒng)合力。第一，生育支持成本的區(qū)域分擔(dān)機(jī)制不合理。各地財政能力的差別導(dǎo)致生育支持政策差距較大，基本上是“能干什么干什么”而不是“該干什么干什么”，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)因為人口流出“留不住人”而“不愿投”，發(fā)達(dá)地區(qū)因為人口流入“不缺人才”而“不想投”，引發(fā)生育支持財政投入不足的惡性循環(huán)。第二，生育支持成本的層級分擔(dān)機(jī)制不合理。當(dāng)前生育支持還缺乏明確的成本共擔(dān)機(jī)制，不同主體、部門之間的責(zé)任大小還未明晰。特別是在人口規(guī)模大、人均財力弱的中西部省份，出臺相關(guān)政策相比其他省份而言需要更大的資金投入，但因為地方財政能力不足導(dǎo)致其難以獨(dú)立負(fù)擔(dān)相關(guān)政策補(bǔ)貼。第三，生育支持服務(wù)對家庭照護(hù)功能的替代性不足。以托育服務(wù)為例，研究顯示托育服務(wù)的絕對、相對價格越高，女性再生育意愿越低，a 達(dá)到托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性目標(biāo)對女性繼續(xù)生育意愿發(fā)揮積極作用。b 然而，盡管近年來我國托育服務(wù)發(fā)展取得積極進(jìn)展，但普惠托育服務(wù)發(fā)展較為緩慢，多數(shù)家庭的托育負(fù)擔(dān)較重。根據(jù)備案托育機(jī)構(gòu)調(diào)查所提供的信息，2022 年我國托育服務(wù)平均收費(fèi)約為2000 元，占當(dāng)年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的3/5 左右，在北京等大城市托育平均收費(fèi)價格是當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲?.1 倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多數(shù)家庭的消費(fèi)預(yù)期和承受能力。而OECD 成員國孩子人均托費(fèi)低于人均可支配收入的13%，德國低于1%，美國不高于35%。c 造成上述狀況的主要原因是我國中央財政尚未建立托位運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制，民辦托育轉(zhuǎn)普惠、降價格的困難較大。

（五）社會基礎(chǔ)：政策宣傳和社會動員缺乏主動性和針對性

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策分散于醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)、民政等不同領(lǐng)域，宣傳倡導(dǎo)缺乏核心內(nèi)容，社會動員效果較弱。第一，宣傳倡導(dǎo)機(jī)制不完善。當(dāng)前，各種生育支持政策的宣傳力度、頻次仍然存在不足，尚未建立成熟有效的公共宣傳機(jī)制。一方面，部分管理人員對人口國情的變化和中央決定的理解不深，另一方面，民眾對生育、婚育等各方面的支持了解不全。第二，宣傳倡導(dǎo)渠道不豐富。多數(shù)地區(qū)新型婚育文化宣傳活動局限于報紙、廣播、電視、講座、折頁、節(jié)日活動等形式，通過微信、抖音、B 站、小紅書等年輕人群廣泛使用的新媒體渠道的宣傳較為缺乏。第三，宣傳倡導(dǎo)內(nèi)容不深入。多數(shù)地區(qū)新型婚育文化宣傳與其他文化娛樂作品的關(guān)聯(lián)度不足，反映代際和諧、天倫之樂、家庭幸福、生育價值等信息的影視、文學(xué)、綜藝、直播等類型作品較少，部分作品內(nèi)容甚至與生育支持的價值觀存在較大矛盾和沖突，導(dǎo)致宣傳倡導(dǎo)難以產(chǎn)生實效。

四、積極生育保障的內(nèi)涵、框架與實踐路徑

積極性社會政策的理論范式強(qiáng)調(diào)公共支出對個體投資、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的正向功能。從長遠(yuǎn)來看，保持并促進(jìn)生育水平上升的關(guān)鍵還是有賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國的生育支持政策需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展之間找到平衡點，在社會福利和社會投資之間建立第三條道路，從傳統(tǒng)的兜底保障、事后補(bǔ)救、被動型的服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)向提升能力、事前干預(yù)、主動型的積極政策保障模式。著眼于未來的、積極的生育支持政策體系不僅重視滿足家庭對子女的生育、養(yǎng)育、教育需求，還關(guān)注通過綜合性的支持為個體、所有家庭成員的能力塑造、勞動力參與提供機(jī)會與幫助。

（一）積極生育保障的概念內(nèi)涵

構(gòu)建生育支持政策體系需要關(guān)注復(fù)雜性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。有別于舊有的生育保障觀念，積極生育保障制度關(guān)注勞動力參與數(shù)量和質(zhì)量的提升，旨在通過更加積極的財政政策和貨幣政策擴(kuò)大生育相關(guān)各種投資，試圖將家庭內(nèi)部的家務(wù)勞動、照料行為的外部經(jīng)濟(jì)效果內(nèi)在化。一方面是改善勞動力市場的進(jìn)入和再進(jìn)入條件，尊重家務(wù)勞動的經(jīng)濟(jì)社會價值，以便于父母更好地平衡工作和家庭生活的關(guān)系；另一方面是增加人力資本投資，改善處于不利地位的人口素質(zhì)。積極生育保障制度的投入更加關(guān)心社會作為一個統(tǒng)一整體的回報，通過較低的福利投入帶來更有效的勞動參與。過去的人口工作強(qiáng)調(diào)“管”和“限”，而新時期的人口工作更加注重引導(dǎo)和激勵。a 因此，積極生育保障制度既需要關(guān)注保護(hù)功能，又需要強(qiáng)調(diào)刺激功能，旨在通過社會投資、社會參與、積極干預(yù)的途徑增強(qiáng)個體、家庭抵御風(fēng)險、持續(xù)發(fā)展的能力。在這種制度理念下，勞動力參與的水平和質(zhì)量得到提升，而且社會群體（尤其是弱勢群體）對國家的稅收、福利依賴有望得到緩解。

第一，政策理念從消費(fèi)轉(zhuǎn)向投資，更加強(qiáng)調(diào)生育保障是生產(chǎn)要素而非消費(fèi)要素。人口與發(fā)展是雙向影響的關(guān)系，從發(fā)展的視角看待和生育保障有關(guān)的人口服務(wù)體系十分必要。b 積極生育保障制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力資本質(zhì)量提升具有直接作用，是對人口高質(zhì)量發(fā)展的社會投資，有助于對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢和人口變動環(huán)境做出更加積極的回應(yīng)。

第二，政策目標(biāo)從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向安全導(dǎo)向，更加強(qiáng)調(diào)生育保障的風(fēng)險防御作用。積極生育保障制度側(cè)重于提高個體、企業(yè)、社會和國家應(yīng)對低生育水平風(fēng)險的能力。通過投資于人來增加勞動參與和提高就業(yè)質(zhì)量，通過配套支持措施強(qiáng)化對勞動力市場的彈性保障能力。

第三，政策范圍從階段轉(zhuǎn)向全程，強(qiáng)調(diào)生育保障的全周期、全過程干預(yù)。積極生育保障制度是基于生命歷程的整體性考量，不僅僅局限于關(guān)注懷孕、分娩和嬰幼兒照護(hù)階段，而是擴(kuò)展至生命過程的所有階段，最終呈現(xiàn)為積極的輔助生殖補(bǔ)貼政策、生育保險政策、嬰幼兒照護(hù)政策和就業(yè)保障政策。

第四，政策層次從宏觀轉(zhuǎn)向微觀，強(qiáng)調(diào)從宏觀增量向微觀能力的轉(zhuǎn)變。積極生育保障制度通過嬰幼兒照護(hù)、職業(yè)教育和培訓(xùn)投資于現(xiàn)代人力資源開發(fā)，通過支持婦女和單身父母的就業(yè)提高勞動力市場活力，通過各種社會保障制度擴(kuò)大社會包容，日益增強(qiáng)個體、家庭的發(fā)展能力。生育政策不僅僅聚焦人口的“增量”，還將轉(zhuǎn)向提高勞動力在市場人力資本的“存量”，同時優(yōu)化勞動力在不同生命階段上的“流量”。

第五，政策屬性從社會福利轉(zhuǎn)向賦能，強(qiáng)調(diào)生育保障對人力資本累積的價值。在新的形勢背景下，需要重構(gòu)人口相關(guān)政策的社會福利、社會投資屬性。a 積極生育保障制度需要綜合考慮勞動力市場供需平衡、國際形勢變革、科技創(chuàng)新、家庭結(jié)構(gòu)變遷對社會保障、就業(yè)收入造成的沖擊與挑戰(zhàn)，避免出現(xiàn)“重現(xiàn)金支付，輕服務(wù)供給”的趨勢，將公共支出向就業(yè)能力提升、兒童和家庭支持等方面傾斜，為個體增能提供制度條件。

（二）積極生育保障制度的對象層次

積極生育保障制度不僅強(qiáng)調(diào)宏觀層面的政策理念上的“積極性”，而且更需要重視保障范圍的“積極性”。在傳統(tǒng)的社會保障框架下，女性通常被作為與生育直接相關(guān)的行動者，而男性及其他家庭成員、用人單位的作用容易被忽視。伴隨女性受教育水平、勞動參與率的提升，性別平等在經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的影響更加突出。但是，生育并非完全由女性的個人意愿決定，男性參與和社會支持的作用更加凸顯。因此，積極生育保障制度的對象應(yīng)從作為生育行為直接承擔(dān)者的女性擴(kuò)展至生育責(zé)任共同承擔(dān)者的男性，從個體擴(kuò)展至家庭（包括隔代照料者），從家庭擴(kuò)展至提供生育、養(yǎng)育、教育、健康公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個人。首先，向與婚育行為直接相關(guān)的個體提供服務(wù)支持。重點保障育齡人群的生育能力，減輕婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育成本，減少家庭- 工作沖突，改善男女雙方的生育和再生育意愿。其次，向與養(yǎng)育行為直接相關(guān)的個體提供服務(wù)支持。重點減輕家庭育兒的經(jīng)濟(jì)和時間成本，向嬰幼兒照護(hù)勞動者發(fā)放育兒補(bǔ)貼，特別是提高男性在嬰幼兒照護(hù)中的參與度，做好隔代照料者的經(jīng)濟(jì)和健康服務(wù)，促進(jìn)家庭關(guān)系和諧，構(gòu)建家庭友好的養(yǎng)育環(huán)境。再次，向與養(yǎng)育行為間接相關(guān)的個體或機(jī)構(gòu)提供支持。重點減輕托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，發(fā)展普惠托育服務(wù)，降低家庭外的嬰幼兒社會照料成本，提高兒童早期發(fā)展能力。最后，向與生育成本分擔(dān)責(zé)任相關(guān)的社會成員提供支持。重點是明確個人、家庭、單位、政府的責(zé)任分擔(dān)比例，逐步提高政府在生育支持政策體系中的財政投入，提高人口整體素質(zhì)。在保障對象多樣化的基礎(chǔ)上，需要重視不同層次上權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，將保障水平與家庭經(jīng)濟(jì)狀況、婦女兒童發(fā)展權(quán)利、政府財政能力、經(jīng)濟(jì)社會效益相關(guān)聯(lián)。

（三）積極生育保障制度的理念框架

第一，積極生育保障制度不是消耗性的福利政策，而是發(fā)展性的投資政策，旨在加大投資于人的力度，提振經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇信心。我國物質(zhì)資本投資長期高于人力資本投資，但近期以基建為重點的物質(zhì)投資回報率迅速下降，應(yīng)加大“投資于人”的支持力度。我國過去的基建投資回報率在全世界范圍來看都是很高的水平，但最近十幾年基建投資回報率下降很快，基建投資回報率和非基建投資回報率差距持續(xù)擴(kuò)大。WIND 統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國基建投資的回報率正在下降，地方政府城投平臺的投資回報率在2011 年時是3.1%，2020 年下降為1.3%，b 投資回報率大幅下降。盡管新基建成為我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重要的投資方向，相對于“鐵公雞”的老基建，新基建有其優(yōu)越性和必要性，但還是屬于物質(zhì)資本的范疇。按照一般規(guī)律，資源均衡化配置是提高資金使用效率的最佳途徑，政府的公共資金支出應(yīng)該優(yōu)先配置在社會收益率更高的領(lǐng)域，更合適的做法應(yīng)該是在“物”與“人”之間尋求一種平衡，讓更多資金流向非基建投資，既投資于“物”，也投資于“人”。

第二，積極生育保障制度不是強(qiáng)化早期教育服務(wù)，而是補(bǔ)齊兒童服務(wù)體系短板，旨在促進(jìn)嬰幼兒早期發(fā)展，提升人口整體素質(zhì)以支撐中國式現(xiàn)代化。我國正在邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，對人力資本稟賦提出更高要求，但隨著新增勞動力減少，我國人力資本存量改善速度在顯著減慢。世界銀行研究顯示，勞動者每增加一年受教育的經(jīng)歷，其勞動生產(chǎn)率便會提高9%。a 然而，人力資本投資也存在邊際報酬遞減現(xiàn)象，收益率從高到低依次為嬰幼兒、學(xué)前、小學(xué)、初中、高中、高等教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)階段。嬰幼兒階段是積累人力資本的寶貴窗口期，是以相對較少投入獲得最佳干預(yù)效果的關(guān)鍵時期，有限的投入可以取得事半功倍的效果。Heckman 等學(xué)者對中國的追蹤研究也顯示，兒童早期發(fā)展領(lǐng)域每1 美元投資的年度回報率約為10%，接受照護(hù)支持的兒童在4 歲左右時語言、認(rèn)知技能和精細(xì)運(yùn)動方面的發(fā)展非常樂觀，收益大致是成本投入的6 至7 倍。

第三，積極生育保障制度不是社會性別均等政策，而是家庭內(nèi)部性別平等政策，旨在促進(jìn)女性勞動參與和充分就業(yè)，保持勞動力市場供給活力。1990 年至2024 年期間，我國女性勞動參與率從79.2% 下降至69.7%。c2019 年全國人口與家庭發(fā)展監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，約1/3 的全職女性由于子女照顧導(dǎo)致職業(yè)中斷（人均約2 年以上）；28% 的一孩母親則因為“影響工作和事業(yè)發(fā)展”而不愿再生育。d 研究顯示工作- 家庭沖突對女性再生育意愿產(chǎn)生負(fù)面作用，e 托育服務(wù)社會化能夠使女性勞動參與比例提高2—3 個百分點，釋放的勞動供給和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出可以在當(dāng)前女性總經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中占4.27%—7.23%。f 建立積極生育保障制度，既有利于女性職業(yè)發(fā)展和勞動參與，也有助于改善生育意愿。

第四，積極生育保障制度不是盲目補(bǔ)貼，而是尊重照料活動的社會價值，旨在發(fā)展照料經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位。隨著對兒童保育和老年人照料的需求不斷增加，我國照料經(jīng)濟(jì)的規(guī)模也在不斷增長，在未來幾年將創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會。然而，當(dāng)前我國照料工作的特點是缺乏福利和保護(hù)、工資低甚至是無償勞動。在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下，通過積極生育保障制度提供嬰幼兒照護(hù)補(bǔ)貼可以帶來可觀的就業(yè)效應(yīng)。按照我國托育服務(wù)發(fā)展目標(biāo)和機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，乳兒班配備保育人員數(shù)量與嬰幼兒的比例應(yīng)當(dāng)不低于1：3，托小班應(yīng)當(dāng)不低于1：5，托大班應(yīng)當(dāng)不低于1：7。g2023 年底，我國3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)到477 萬個，約可提供95.4 萬保育員崗位?！笆奈濉蹦┩杏袠I(yè)可提供接近130 萬個保育員崗位，可新增接近50 萬個管理、保健、安保、餐飲等相關(guān)崗位。h即使在不考慮市場效益的前提下，按照2023 年全員勞動生產(chǎn)率16.2 萬元/ 人測算，“十四五”末我國托育服務(wù)每年也可以創(chuàng)造近2916 億的勞動價值。如果按照全員平均勞動生產(chǎn)率對家庭內(nèi)、非機(jī)構(gòu)的照料活動進(jìn)行貨幣化折算，我國每年嬰幼兒照料可以創(chuàng)造接近1.47 萬億的勞動價值，與機(jī)構(gòu)照料合計可貢獻(xiàn)1.9 萬億的勞動經(jīng)濟(jì)價值。

（四）積極生育保障制度的實施路徑

第一，調(diào)整政策功能定位，重視生育保障對穩(wěn)定就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的正向外部性效益。塑造素質(zhì)優(yōu)良的現(xiàn)代化人力資源隊伍是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)之一，a 生育保障不僅是一項社會福利或民生服務(wù)，更是一項少投入、高回報的社會投資，有利于促進(jìn)兒童早期發(fā)展、提高人口整體素質(zhì)，對促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此，應(yīng)從政策理念轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，注重系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，搭建具有可持續(xù)性、更具包容性的基本制度。同時，應(yīng)針對不同類型的個體和家庭分類施策，承認(rèn)不婚不育對經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展的負(fù)面作用，面向不婚不育者適當(dāng)通過降低社會福利、提高稅收比例等方式實現(xiàn)全社會對生育成本和收益的責(zé)任共擔(dān)，將稅收增加的部分用于提高有子女家庭的保障水平。

第二，優(yōu)化生育保險制度，逐步明確產(chǎn)假、陪護(hù)假、育兒假等不同類型生育假期的成本分擔(dān)比例。完善企業(yè)參保繳費(fèi)機(jī)制。將生育保險企業(yè)繳費(fèi)率從目前的0.75% 的平均水平，恢復(fù)至企業(yè)工資總額1% 的法定水平，由此每年增加生育保險籌資約300 億元，以確保生育津貼對產(chǎn)假的充足支付能力。落實生育保險“以支定收”的費(fèi)率動態(tài)調(diào)整機(jī)制，統(tǒng)一明確政府、企業(yè)、個人三方主體的生育假成本分擔(dān)責(zé)任。明確財政對生育保險基金的兜底責(zé)任，提高生育保險基金統(tǒng)籌管理層級，實行省級統(tǒng)籌，提高生育保險基金的共濟(jì)能力。推動靈活就業(yè)人員參加生育保險并給予相應(yīng)的產(chǎn)假津貼，推進(jìn)家庭聯(lián)保。擴(kuò)大生育保險參保覆蓋范圍。

第三，整合現(xiàn)有政策資源，建立積極生育保障核心制度。生育友好社會生態(tài)的形成離不開基本制度的構(gòu)建，現(xiàn)有碎片化的政策不足以為生育提供基本保障，“不想生”“不敢生”“不能生”的問題還有待解決。b 應(yīng)做好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，圍繞“沒人帶”“生不出”“養(yǎng)不好”等主要矛盾形成基本核心的保障體系，改革生育保險制度、建立與嬰幼兒照護(hù)相關(guān)聯(lián)的育兒補(bǔ)貼制度、強(qiáng)化生殖健康服務(wù)保障制度，并將其作為積極生育保障體系的三大支柱。同時，針對已出臺的法律法規(guī)、政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，要做好系統(tǒng)性梳理、清理和修訂工作，發(fā)揮政策措施的協(xié)同作用，避免政策打架或沖突；針對正在制定的法律法規(guī)、政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，要做好政策兼容性、公平性和社會效應(yīng)評估，引導(dǎo)各類政策措施發(fā)揮正面作用。

第四，建立積極財政補(bǔ)貼政策，明確中央和地方財政事權(quán)和責(zé)任比例。伴隨出生人口的下降，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域財政資源投入壓力將會逐漸降低，可以為加大生育保障資金投入提供空間。構(gòu)建積極生育保障制度需要提高財政可持續(xù)性，要按照“誰受益、誰投入”的原則，加強(qiáng)生育保障制度的全國統(tǒng)籌，明確積極生育保障支出占GDP 的比例和增長標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮地方財政壓力對資源分配和規(guī)劃的可持續(xù)性帶來的挑戰(zhàn)，加大向薄弱地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)生育保障財政投入和服務(wù)資源配置向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌整合存量資金、綜合運(yùn)用多種財政政策工具，多渠道拓展資金來源。

第五，建立政策先行實驗基地，探索形成激勵相容的保障制度體系。分散式、片段式的政策措施不僅會導(dǎo)致各類政策難以形成合力，而且可能會影響全社會對于公共政策的信心，對改善生育意愿起到反作用。作為積極應(yīng)對少子化的重要舉措，生育支持政策體系建設(shè)要打破體制機(jī)制障礙，給予有條件的地區(qū)一定的政策改革權(quán)限，圍繞生育保險制度改革、輔助生殖服務(wù)保障、普惠托育服務(wù)等突出問題建立積極生育保障制度先行實驗基地，持續(xù)開展專項政策研究、體制機(jī)制創(chuàng)新和效果追蹤評估，及時總結(jié)典型經(jīng)驗和案例，研究不同類型政策工具的協(xié)同策略，形成建立積極生育保障制度、健全生育支持政策體系的可行路徑。社會流動性是影響生育意愿的重要因素，a 在政策試點中應(yīng)側(cè)重建立以常住人口而非戶籍人口為主的生育保障制度，提高政策便利性和可及性，保障流動人口享有與戶籍人口同等的生育服務(wù)。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項目］ 國家社會科學(xué)基金重大項目“多源大數(shù)據(jù)人口監(jiān)測的理論邏輯和技術(shù)方法研究及示范數(shù)據(jù)庫與決策平臺建設(shè)”（22amp;ZD197）。