老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)、老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)

摘要：在新時代高質(zhì)量推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。解決好農(nóng)民工（鄉(xiāng)城流動人口）的市民化、城市化和現(xiàn)代化，既能通過經(jīng)濟增長、改善民生等促進高質(zhì)量發(fā)展，也為推進中國式現(xiàn)代化注入強勁內(nèi)生動力。選取深圳市城中村流動黨支部的典型實踐案例，探索“熟人管理熟人”治理模式的具體實現(xiàn)形式及其可持續(xù)性問題。分析表明：該模式在“一核多元”協(xié)同治理架構(gòu)中，在黨建引領(lǐng)下，通過“組織動員-組織嵌入”機制吸納整合同鄉(xiāng)流動人口黨員資源，組織能人帶動組建流動黨支部，實現(xiàn)了“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”；基于流動黨支部，以組織嵌入與服務(wù)嵌入形式實現(xiàn)了“老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”。這為轉(zhuǎn)型期快速城市化過程中實現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民工（鄉(xiāng)城流動人口）精細化治理提供了一種可能的實踐路徑。針對城中村流動黨支部的發(fā)展歷程和當前面臨問題，分析其原因并提出了可持續(xù)性治理的對策建議。

關(guān)鍵詞：流動人口；治理；流動黨組織；城中村

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.002

一、問題的提出

四十余年的改革開放深刻改變了城鄉(xiāng)二元格局，從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國的轉(zhuǎn)型，是世界歷史上速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進程。其間呈現(xiàn)出農(nóng)民向城市流動以及市民在城市之間或城市內(nèi)部進行的“雙重流動”的現(xiàn)象。[1]中國已進入城鄉(xiāng)融合階段，2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，2020年中國人戶分離人口49276萬，是2000年的3.4倍。[2]深圳作為包容開放的移民城市，外來流動人口特別是來自全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占大多數(shù)。根據(jù)深圳市七普數(shù)據(jù)，2020年深圳市人戶分離人口1410.5萬人，與2010年相比增長65.49%，流動人口為1243萬人，相較2010年增長51.29%。[3]

流動人口管理政策調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力向收入更高的城市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)遷移，在為東部沿海地區(qū)經(jīng)濟提供動力的同時，也沖擊著中國舊有的社會管理模式。從農(nóng)村遷移到城市的農(nóng)民面臨著身份認同問題，他們脫離了原先在鄉(xiāng)村中的正式或非正式組織，而流入城市也并未將他們納入市民管理和公共服務(wù)覆蓋范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)戶籍制度上“城市和農(nóng)村分而治之”的管理模式加劇這一問題，城市與農(nóng)村管理部門之間尚未建立信息共享機制，農(nóng)民工的年齡、文化程度、生育情況等基本信息無法實現(xiàn)互通互聯(lián)，[4]政府部門缺乏有效的手段和信息管理系統(tǒng)統(tǒng)籌治理農(nóng)民工。

農(nóng)民工本身具有“流動”的特征，流動性強，很容易脫離黨和政府的視野，成為游離于城市管理體系之外的“邊緣人員”，引發(fā)一系列社會問題。例如，農(nóng)民工為節(jié)約成本、尋求聯(lián)系紐帶和心理認同，大多選擇聚居在一個個城中村內(nèi)。城中村地形復(fù)雜，搶劫、傳銷等違法事件屢發(fā)不止，對社會穩(wěn)定帶來影響。隨著流動人口遷移模式的變化，從單身男性為主的流動，轉(zhuǎn)向“先夫妻、后子女”的家庭型流動。[5]家庭型流動也增加了農(nóng)民工對住房、子女教育、醫(yī)療資源、養(yǎng)老等方面公共服務(wù)的全方位需求，但戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工喪失部分應(yīng)有的公共服務(wù)保障，出現(xiàn)了流動人口公共服務(wù)的需求與供給相錯配的問題。[6]

伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)融合是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會對“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”作出重要部署：推進新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓有條件進城的農(nóng)民能夠順暢地融入城市社會，享受城市居民應(yīng)有的權(quán)利和待遇。2024年7月國務(wù)院發(fā)布的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》強調(diào)，高質(zhì)量推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅對城市規(guī)模的擴張和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出要求，更關(guān)注人的需求和發(fā)展，重點解決農(nóng)民工市民化、城市化、現(xiàn)代化問題。

正是在這樣的背景下，本文嘗試通過調(diào)研深化對以下問題的理解：在深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中，如何實現(xiàn)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（農(nóng)民工）為本的市民化、城市化、現(xiàn)代化？他們從農(nóng)村遷移到城市，除了解決由市場調(diào)節(jié)的就業(yè)問題之外，如何與其他流動人口互動相處？如何與本地居民互動相處？這并非市場所能勝任解決的問題，而是需要政府、社會甚至市場一起協(xié)同完成。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)民工一代，青年時期就在農(nóng)村適應(yīng)的老鄉(xiāng)社會是其偏好的社會互動方式，而對于農(nóng)民工二代甚至三代，除了成為留守兒童，還有一部分會隨著父母到城市生活，較早接觸市民化、城市化環(huán)境，也就是匿名社會互動。在目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進過程中兩種社會互動方式并存的階段，“讓熟人管理熟人”可能是相對穩(wěn)妥的治理方式。本文以深圳流動人口聚居的城中村流動黨支部建設(shè)為例，對超大城市流動人口市民化、城市化提供一類可能的治理方式，總結(jié)其“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)、老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”的實踐路徑、經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶屠碚撘饬x，分析其在城市化進程中遇到的治理可持續(xù)性等問題并提出建議。

二、文獻回顧

中國共產(chǎn)黨作為凝聚性和力量的代表，通過“組織動員—組織嵌入”雙重機制引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化。面對政府、市場組織、社會組織在參與基層治理過程中不同的行動邏輯和利益訴求，黨組織通過“元治理”，在保持三方自主性的同時相互嵌入，兼顧各方主體的利益和資源。[7]“元治理”是“治理的治理”，重點在于堅持治理理念的同時，重視黨和國家在治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。[8]黨和政府為不同治理模式之間的混合提供基本規(guī)則，引導(dǎo)各方主體保持自主性，達成治理協(xié)作。

“元治理”近年來逐步應(yīng)用到基層治理實踐中，基于“防范型-需求型-綜合型”三階段劃分，[9][10]回顧改革開放以來中國基層農(nóng)民工（流動人口）治理模式轉(zhuǎn)變。

1978—1999年，改革開放后國家重視東部沿海地區(qū)發(fā)展，放開人口流動限制，大量農(nóng)村人口流入城市，如何管理成為難題。政府采用“重防控、輕服務(wù)”的管理模式，[9]公安部門作為管理主體，非戶籍人口是被管理主體，打擊流動人口違法犯罪事件，政府未關(guān)注流動人口訴求，背離治理初心，頻繁出現(xiàn)農(nóng)民工被欠薪拖薪、落戶難、買房限制等問題。

2000—2006年，政府摒棄“重防控、輕服務(wù)”的模式，強調(diào)流動人口“人”的全方位需求，[6]頒布系列法規(guī)，允許并鼓勵滿足相應(yīng)條件的外來人口在小城鎮(zhèn)落戶，在子女教育、工作方面給予城鎮(zhèn)居民同等待遇。政府在探索中也逐步實行層級管理體制，形成“市級綜合協(xié)調(diào)、區(qū)級綜合管理、社區(qū)具體實施”的管理模式。[10]在此過程中流動人口“居民”屬性日益顯著，與當?shù)鼐用竦牟町愔饾u弱化，政府渴望構(gòu)建更具社會整合力、更具可持續(xù)性的管理框架。[11]

2007年至今，在過往管理模式的基礎(chǔ)上強化“元治理”概念，黨組織與社會關(guān)系向“政黨引領(lǐng)社會”轉(zhuǎn)變，[12]鼓勵社會多元主體共同參與基層社會治理，建立多元主體領(lǐng)導(dǎo)核心的管理模式。例如，深圳羅湖區(qū)基層黨組織創(chuàng)新試點，成立“同鄉(xiāng)村流動黨支部”，發(fā)揮流動黨員中精英資源力量，建立“老鄉(xiāng)管理老鄉(xiāng)”“外來人口管理外來人口”的創(chuàng)新治理模式，[13]流動人口身份從被管理者到主動管理者轉(zhuǎn)型，參與式治理和嵌入式黨建提升流動人口的社會信任度和政府信任度，為自身權(quán)利爭取提供更大空間。

綜上可見，近四十年來，中國以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)概念逐步加深，農(nóng)民工市民化、城市化、現(xiàn)代化在逐步推進。盡管如此，仍需認識到農(nóng)民工的公共服務(wù)保障體系不全面不充分，看似市場化的就業(yè)市場對農(nóng)民工設(shè)下諸多門檻，落戶難、買房貴、上學(xué)難等現(xiàn)實問題困擾農(nóng)民工。農(nóng)民工真正成為城市人仍是漫長的過程，需要政府和各方的共同努力。

三、深圳城中村流動黨支部案例的實踐路徑分析

（一）案例的基本情況（城中村流動黨支部的組織發(fā)起）

截至2023年，深圳市L區(qū)共成立19個流動黨支部，集中在外來務(wù)工人員聚居的多個城中村內(nèi)。本文調(diào)研的DW社區(qū)和HBL社區(qū)都為典型的城中村社區(qū)，匯集了來自湖南、四川、湖北、江西等不同省份的來深建設(shè)者。DW社區(qū)共2.5萬人，外來人口占比80%以上，HBL社區(qū)4.6萬居民，外來人口占93%。針對外來人口聚居特點，黨和政府成立流動黨支部，采用“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)、老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”的模式統(tǒng)籌管理。2007年DW社區(qū)湖南攸縣流動黨支部和HBL社區(qū)四川達州流動黨支部成立。這兩個流動黨支部在眾多流動黨支部中成立時間最長，擁有豐富可借鑒的治理經(jīng)驗。2024年10月15日至12月15日，筆者深入HBL村和DW村，開展為期2個月的調(diào)研，數(shù)次訪談社區(qū)黨委負責(zé)人、社區(qū)居民和流動人口，走訪調(diào)研流動黨支部的形成過程，總結(jié)流動黨支部的創(chuàng)新治理模式。

深圳L區(qū)探索黨組織引領(lǐng)基層社會治理的模式并非一蹴而就，而是在經(jīng)歷失敗治理方式后不斷創(chuàng)新總結(jié)出來的。通過與社區(qū)黨委負責(zé)人進行深度訪談，結(jié)合社區(qū)提供的調(diào)研材料、媒體報道以及已有研究，流動黨支部形成緣由如下。

2000年的深圳城中村狹窄擁擠，不少村子成為黃賭毒的溫床，搶劫、盜竊等違法事件屢發(fā)不止，外來務(wù)工者是犯罪案件的主要成員。文化差異、生活不順、經(jīng)濟壓力等困難均可能讓部分外來務(wù)工人員展現(xiàn)出“反社會”傾向，甚至可能“老鄉(xiāng)抱團”，危害社會安全。長期以來，L區(qū)政府采用防范型治理模式，主要為以下三種：一是對于已經(jīng)出現(xiàn)“黑惡化”現(xiàn)象的同鄉(xiāng)村采用干警全天蹲守的辦法；二是針對“老鄉(xiāng)抱團”現(xiàn)象，限制外來人口租房或不予租房；三是在“同鄉(xiāng)村”內(nèi)部發(fā)掘領(lǐng)袖，依靠老鄉(xiāng)力量，方便警察及時掌握動向。[14]

然而，防范型的治理模式加劇了流動人口排斥抵觸情緒，L區(qū)政府致力于探索一種既滿足流動人口需求，又能實現(xiàn)有序治理的新模式。2007年，深圳共有“同鄉(xiāng)村”643個，而單單在L區(qū)，“同鄉(xiāng)村”就達到50多個，分布在轄區(qū)10個街道30多個社區(qū)。[15]在多次實地調(diào)研后，L區(qū)黨委發(fā)現(xiàn)“同鄉(xiāng)村”內(nèi)存在不少流動黨員，因為遠在異鄉(xiāng)，無法履行黨員義務(wù)，也無法享受黨員權(quán)利，游離在黨組織之外。但流動黨員群眾基礎(chǔ)深厚，且自身的政治思想素質(zhì)普遍高于普通群眾。因此，政府部門期望將“同鄉(xiāng)村”內(nèi)的流動黨員聚集起來，成立“同鄉(xiāng)村”流動黨支部，發(fā)揮黨員精英的帶頭力量，用老鄉(xiāng)的力量幫助同鄉(xiāng)、管理同鄉(xiāng)和服務(wù)同鄉(xiāng)，搭建政府和外來人口之間的橋梁。

2007年3月，L區(qū)政府與湖南、四川等勞務(wù)輸出大省的駐深圳市辦事處聯(lián)系，推進“同鄉(xiāng)村”流動黨支部的建立工作。同時，L區(qū)黨委在外來人口大量聚居的HBL和DH社區(qū)試點，開展“黨組織找黨員、黨員找黨組織”的活動。期初，流動黨員不少都心存疑惑，他們大多懷揣著改善經(jīng)濟狀況的夢想，奔赴深圳拼搏奮斗，不清楚“同鄉(xiāng)村”流動黨支部的含義，害怕加入黨支部會影響正常工作和經(jīng)濟收入。黨組織主動尋找流動黨員談話，詳細說明流動黨支部的責(zé)任使命，鼓勵他們加入，代表老鄉(xiāng)發(fā)聲。在政府的動員下，DW社區(qū)內(nèi)9名湖南攸縣流動黨員積極報名，HBL社區(qū)內(nèi)22名四川達州流動黨員踴躍響應(yīng)。2007年6月18日，DH社區(qū)湖南攸縣流動黨支部成立，同年，HBL社區(qū)四川達州流動黨支部、四川廣安流動黨支部也相繼成立。

（二）實踐經(jīng)驗分析總結(jié)

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，流動黨支部的成立經(jīng)歷了三難：“參與難、信任難和維穩(wěn)難”。參與難是指流動黨員參與度不足，缺乏成立流動黨支部的必要條件；信任難是在流動黨支部成立初期如何讓同鄉(xiāng)群眾信賴組織，肯定組織存在的意義；維穩(wěn)難是根據(jù)流動人口“流動”特性提出的，2007年成立的流動黨支部至今已有17個年頭，第一批流動黨員大多已到退休年齡，是否返鄉(xiāng)成為縈繞在心頭的難題。HBL社區(qū)內(nèi)大多數(shù)達州流動黨員因無法享受深圳養(yǎng)老保障等原因選擇返鄉(xiāng)，在缺乏新鮮流動黨員血液的情況下，流動黨支部維穩(wěn)難，只能申請解散。如何解決農(nóng)民工一代和農(nóng)民工二代代際流動的治理可持續(xù)問題成為關(guān)注焦點。在長期的實踐中，L區(qū)政府已探索解決前兩難，以“一核多元”協(xié)同治理為框架，[16]采用“組織動員—組織嵌入”雙重機制吸納流動黨員，以黨員力量構(gòu)建流動黨支部，通過組織嵌入與服務(wù)嵌入幫扶管理同鄉(xiāng)，解決農(nóng)民工等城市流動人口的精細化治理問題（圖1）。

1.“一核多元”協(xié)同治理架構(gòu)是實現(xiàn)“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的重要保障

元治理體系下，政府是各方主體的引導(dǎo)者，是基本規(guī)則的制定者。中國的基本國情決定了黨和政府領(lǐng)導(dǎo)一切的主導(dǎo)地位，[16]但科層制行政體制呈現(xiàn)條塊分割特征，且社會各主體協(xié)作面臨諸多壁壘，[17]僅僅憑借黨和政府治理必然存在“懸浮化”問題，[18]基層治理現(xiàn)代化需要多元治理主體的良性互動和協(xié)同治理。

L區(qū)政府從兩個維度逐級落實“一核多元”的治理模式：縱向上，“街道黨工委—社區(qū)工委—流動黨支部”層層核查，明確黨組織任務(wù)的準確性和執(zhí)行效果；橫向上“黨組織、政府、社會組織、經(jīng)濟組織”多方主體主動參與公共事務(wù)治理，建立合作共治機制。[7]L區(qū)政府巧妙地利用“一核多元”治理體系下的老鄉(xiāng)力量，將團委、工會、婦聯(lián)等多方社會組織納入“大黨建”范疇內(nèi)，發(fā)動老鄉(xiāng)聯(lián)絡(luò)老鄉(xiāng)，牽頭組建同鄉(xiāng)村婦聯(lián)和團委。此外，積極與市、區(qū)、街道級工會尋求合作，發(fā)揮“黨建帶工建、黨工共建”的優(yōu)勢。在各流動黨支部內(nèi)下設(shè)多個分隊，包括黨員先鋒隊、婦聯(lián)義工隊、居民義工隊、青少年先鋒隊、治安巡邏隊等，發(fā)揮同鄉(xiāng)黨員的先鋒模范作用，探索實現(xiàn)“自管自理、互促互融、共治共享”的治理新模式。

圖1 "城中村流動黨支部實現(xiàn)“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)、老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”的機制

2. 黨建引領(lǐng)下的組織動員：身份認同基礎(chǔ)上的情感治理

“動員”是發(fā)動群眾參與某項活動，最初常見于軍事領(lǐng)域的動員，指當國家出現(xiàn)緊急情況下動員所有經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)入供應(yīng)戰(zhàn)爭需要的狀態(tài)。[19]隨著社會發(fā)展需求，動員也逐步從軍事領(lǐng)域轉(zhuǎn)向治理領(lǐng)域。在L區(qū)成立流動黨支部之初，黨員參與主體積極性較低，服務(wù)動力不足。通過深入組織動員可凝集政黨結(jié)構(gòu)外圍的個體，有效緩解基層社會治理創(chuàng)立難題。

“動員”包含四個關(guān)鍵要素，分別為目標設(shè)定、資源配置、溝通方式和激勵措施。[20]成立同鄉(xiāng)村流動黨支部的初衷在于吸納在群眾中享有較高社會信譽的流動黨員。為實現(xiàn)這一目標，L區(qū)政府采取了有效的資源配置策略，具體做法包括派遣熟悉流動黨員情況的黨委書記或干部進行交流談話，拉近與流動黨員的距離。在談話過程中，通常圍繞兩方面展開：一是“身份認同”，即強化流動黨員的身份歸屬感；[21]二是“情感治理”，在身份認同的基礎(chǔ)上憑借情感價值，增進流動黨員的理解和信任，實現(xiàn)動員目標。[22]

“身份認同”是指個人自我形象和社會群體身份，以及該群體成員身份所附帶的價值和情感意義。[23]流動黨員的最大共性便是黨員身份，黨員身份是榮譽的象征，黨員天然具有一種“我為人民群眾辦實事”的使命感。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，HBL社區(qū)和DW社區(qū)的流動黨員大多熱情助民，時刻銘記自己的黨員身份，積極解決老鄉(xiāng)們遇到的困難問題。黨員身份附帶的價值和情感意義促使流動黨員愿意主動加入，期望發(fā)揮模范帶頭作用，引導(dǎo)老鄉(xiāng)們主動參與到當?shù)厣鐣卫斫ㄔO(shè)中。

在治理實踐中，不僅要借助行政權(quán)威的力量，又要依靠情緣的社會網(wǎng)絡(luò)，重視非權(quán)威的運用。[24]在同鄉(xiāng)聚居的城中村，每走兩步就可以看見老鄉(xiāng)，合理運用情感聯(lián)結(jié)可推動基層社會治理的展開。在強化黨員身份認同的基礎(chǔ)上，將情感治理融入動員實踐中，通過情感價值激活流動黨員參與感。一個黨員的參加往往會動員多個同鄉(xiāng)黨員的報名，以“一帶一、一帶多”的鏈式傳導(dǎo)實現(xiàn)動員目標，促進群體團結(jié)和秩序重構(gòu)。此外，情感治理在日常治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，借助同鄉(xiāng)們“我老鄉(xiāng)都這樣做了，我也得跟上”的觀念，在模仿學(xué)習(xí)同鄉(xiāng)黨員參與黨建活動和公共事務(wù)中，推動基層治理高效率、高質(zhì)量、精細化地開展。

3. 黨建引領(lǐng)下的組織服務(wù)嵌入：讓老鄉(xiāng)在工作生活中得到實惠

嵌入概念最早由卡爾·波蘭尼在1944年提出，認為經(jīng)濟制度嵌入在社會、宗教及政治制度中。[25]在此基礎(chǔ)上，祖金和迪馬喬提出“政治嵌入”概念，關(guān)注政治因素對經(jīng)濟行為和模式的影響及其機制作用。[26]一些學(xué)者將政治嵌入融入黨建治理中，分析中國共產(chǎn)黨嵌入基層社會各類組織和群眾生活的機理作用。嵌入治理是“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”模式實現(xiàn)的重要手段。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在動員流動黨員積極參與，組建同鄉(xiāng)村流動黨支部后，流動黨支部運用自身和黨員精英的資源力量，以春風(fēng)化雨、潤物細無聲方式把組織和服務(wù)嵌入到每個老鄉(xiāng)家庭中去，形成“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)、老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”的治理模式。

組織嵌入是指基層黨組織深入多個“同鄉(xiāng)村”內(nèi)，嚴格落實凡達到3名以上正式黨員都應(yīng)成立流動黨支部的規(guī)則，[23]為黨組織培育多個結(jié)構(gòu)主體，形成從上到下嚴密的組織體系。社會精英為組織嵌入提供前決條件，HBL社區(qū)黨委負責(zé)人提到“培育優(yōu)秀骨干，健強‘頭雁’隊伍能為黨支部和流動人口自治隊伍提供有力‘帶頭人’角色，為我們的工作提供不少方便”。通過在流動黨員中挑選有代表性、有聲譽的、能夠維持內(nèi)生性秩序的角色作為黨支部書記，借助他們在同鄉(xiāng)中的影響力，充當連接外來人口和黨組織的傳話筒，保障新秩序的運轉(zhuǎn)。對于來深漂泊的農(nóng)民工而言，陌生的城市缺乏歸屬感和安全感，但來自同一個村莊的領(lǐng)導(dǎo)者有相同的情感歸屬，值得信賴和依靠，在困難時愿意尋求流動黨支部和黨支部書記的幫助。在流動黨支部的幫扶中，同鄉(xiāng)間的信任感逐漸上升，黨支部的威望也逐漸建立起來。

服務(wù)嵌入是黨組織在嵌入社會組織后，為流動人口提供生活、就業(yè)等方面的服務(wù)，解決他們的困難。[7]流動黨支部的成立訴求就是“老鄉(xiāng)幫老鄉(xiāng)”，這也意味著服務(wù)嵌入對流動黨員的約束和要求：以參與者的視角厘清流動人口的需求和困難，同時又作為領(lǐng)導(dǎo)者解決實際難題，讓群眾切實感受到流動黨支部的意義和力量。以筆者所調(diào)研的DW社區(qū)為例，流動黨支部在生活、配偶就業(yè)、工作、子女教育等層面全方位、多角度探尋流動人口需求，真正做到服務(wù)嵌入。

第一，在DW社區(qū)內(nèi)居住著超過7300名來自攸縣的出租車司機，隨“的哥”一同扎根社區(qū)的“的嫂”們多處于待業(yè)狀態(tài)，如何實現(xiàn)“的嫂”們的靈活就業(yè)是攸縣流動黨支部亟待解決的問題。流動黨支部開展了數(shù)次就業(yè)情況專項調(diào)研，并依托“大黨委”鏈接了一批職業(yè)技能培訓(xùn)活動和靈活就業(yè)“媽媽崗”，推動實現(xiàn)“家門口就業(yè)”，減輕了流動人口的家庭經(jīng)濟負擔(dān)。

第二，2007年和2016年兩次出現(xiàn)全國各地大規(guī)模出租車罷工事件，直接原因均為過高的“份子錢”和“茶水費”。“份子錢”是出租車司機在承包車輛時需要向公司繳納的費用，“茶水費”則是辦理出租車營運證時向公司和中間人支付的好處費。高額的費用引發(fā)嚴重的勞資矛盾，許多出租車司機選擇罷工抗議。兩次罷工事件發(fā)生后，攸縣流動黨支部書記主動向湖南省駐深圳辦事處反映同鄉(xiāng)們的訴求，協(xié)商份子錢過高的問題。在省辦與深圳市交委的協(xié)調(diào)下，對“份子錢”進行了調(diào)整，并增加油價補貼，在合理范圍內(nèi)最大限度保障了同鄉(xiāng)們的權(quán)益。

此外，為緩解社區(qū)流動黨員、新就業(yè)形態(tài)群體假期“看護難”問題，2024年7月至8月，DW社區(qū)攸縣流動黨支部舉辦暑期尤克里里公益夏令營，在切實解決流動人口的子女看護問題的同時，促進了孩子的全面發(fā)展。

社區(qū)諸如此類的活動還有許多，各項公益和文化活動加深了DW社區(qū)居民的社會融入度和歸屬感，在服務(wù)嵌入的過程中流動黨支部向社會組織、居民展示了黨組織不可或缺的地位。L區(qū)19個流動黨支部以城中村為中心，根據(jù)不同村內(nèi)老鄉(xiāng)們的職業(yè)稟賦舉辦不同的福利活動，寓管理于服務(wù)，將組織和服務(wù)嵌入到每一個老鄉(xiāng)家庭中。

四、結(jié)論與討論

流動黨支部作為一種獨特的城市流動人口治理模式，其本質(zhì)在于“熟人管理熟人”。在中國快速城市化工業(yè)化過程中，以農(nóng)民工為主體的鄉(xiāng)城流動人口，由于主客觀因素暫時無法快速適應(yīng)城市、融入社會的時候，這種治理模式可以作為從鄉(xiāng)土熟人社會到城市陌生人社會的過渡模式。在目前城市“弱社會”狀態(tài)中，利用流動人口中的黨組織治理資源，在黨建引領(lǐng)下，在能人（精英）黨員帶動下，在流出地地緣范圍內(nèi)實現(xiàn)較大規(guī)模流動人口的自我管理和自我服務(wù)。

這一模式的出現(xiàn)和運用，是在對鄉(xiāng)城流動人口特殊性的理解和對傳統(tǒng)治理模式的反思基礎(chǔ)上的調(diào)適。在具體實踐中，“同鄉(xiāng)村”流動黨支部在“一核多元”協(xié)同治理架構(gòu)下，以“組織動員+服務(wù)嵌入”的雙重機制統(tǒng)籌各方資源和利益，逐步推進農(nóng)民工市民化、城市化和現(xiàn)代化，為基層社會治理現(xiàn)代化、精細化提供了實踐路徑，形成了在一定時期一定范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

同時，在實地調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)了“同鄉(xiāng)村”流動黨支部與所在社區(qū)黨委的關(guān)系及由代際流動引起的治理可持續(xù)性問題。

第一，如何處理好“同鄉(xiāng)村”流動黨支部與所在社區(qū)黨委的關(guān)系問題。HBL社區(qū)黨委負責(zé)人在訪談中提及了“長遠發(fā)展來看，流動黨支部不可持續(xù)”問題。她指出，在制度上，如果外來流動人口在城中村居住超過兩年便可認定為長期居住，可以自愿選擇加入所在社區(qū)黨組織；如果流動性大、居住短于兩年（如僅僅居住兩三個月），也就不用考慮入黨或組織關(guān)系調(diào)動問題，更沒必要選擇加入同鄉(xiāng)流動黨支部。她表示，目前社區(qū)黨委下轄黨支部也在組織形式上，多樣化創(chuàng)新，HBL社區(qū)已經(jīng)新設(shè)立了多個樓棟黨支部，樓棟黨支部以每個樓宇為單位，由樓內(nèi)的正式黨員組建，同樣可以滿足外來流動人口“黨員找到黨組織、積極分子向黨組織靠攏”的需求。在這種情況下，長期來看，流動黨支部是可被替代整合的。

第二，如何解決農(nóng)民工（鄉(xiāng)城流動人口）代際流動引起的治理可持續(xù)性問題。農(nóng)民工一代是第一批從農(nóng)村流向城市的群體，他們因農(nóng)業(yè)收入低和農(nóng)村機會少，背井離鄉(xiāng)、“撞”入城市。他們心中仍然安土重遷，懷揣著對家鄉(xiāng)的思念深切，大多數(shù)均呈現(xiàn)“離村并回村”的社會趨勢。[27]而農(nóng)民工二代不同于農(nóng)民工一代：一部分人從小就跟著父母到城市生活學(xué)習(xí)，他們往往表現(xiàn)出更強的留城意愿和自我權(quán)益保護意識；另外一部分人則成為農(nóng)村留守兒童，他們對鄉(xiāng)村也沒有父輩那樣的感情，會或早或晚地離開農(nóng)村。最早來到城市的農(nóng)民工一代年齡接近60歲，在城市勞動力市場上競爭力趨弱，且主觀上也產(chǎn)生了落葉歸根的返鄉(xiāng)決策。以調(diào)研的HBL社區(qū)養(yǎng)老院為例，均價在每月8000元以上，農(nóng)民工普遍無力支付如此高昂的養(yǎng)老費用。且目前深圳養(yǎng)老保障制度將外來流動人口排斥在外，他們大多選擇返鄉(xiāng)（甚至是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)）。大批的農(nóng)民工一代返鄉(xiāng)、農(nóng)民工二代又不再有強烈的同鄉(xiāng)地緣情節(jié)，意味著流動黨支部骨干成員的流失，黨支部因為青黃不接、人數(shù)不足而無法延續(xù)，例如，HBL社區(qū)三個流動黨支部均因代際流動問題申請解散。在未來發(fā)展中，如何解決代際流動引發(fā)的治理可持續(xù)難題，可能需要與第一個問題聯(lián)動解決。

說明：本研究得到國家社會科學(xué)基金一般項目“先行示范區(qū)背景下城中村社會網(wǎng)絡(luò)、集體經(jīng)濟治理與城市化研究”（20BJL092）資助。

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Fellow-townsman Manage Fellow-townsman and Fellow-townsman Help Fellow-townsman

——A Study on the Governance of Urban Mobile Population in Shenzhen as an Example of Mobile Party Organizations in Urban Villages

Zhang Ping， Guo Yuru

（Shenzhen University， Shenzhen 518060， China）

Abstract： Advancing urbanization with people-centered development in the new era is an important part of achieving China's modernization. Solving the citizenship， urbanization， and modernization of rural-to-urban migrants can promote high-quality development through economic growth and improving people's lives and also inject strong endogenous driving force into China's modernization. Selecting the exemplary practice of the mobile party branch in the urban villages of Shenzhen as a case study to explore the specific forms and sustainability of the “managing fellow-townsman by fellow-townsman” governance model. The analysis shows that the model， within the framework of “one core and multiple facets” coordinated governance structure， has included the full range of rural-to-urban migrants' resources through the “organize mobilization-organize embedding” mechanism under the guidance of party building， and organized capable people to form a mobile party branch to manage “fellow-townsman by fellow-townsman.” Based on the mobile party branch， the model has implemented “fellow-townsman helping fellow-townsman” through organizational embedding and service embedding. This provides a possible practical path for achieving fine governance of large-scale rural-to-urban migrants in the transition period of rapid urbanization. This paper analyzes the development process and current problems of the urban village mobile party branch and proposes countermeasures for sustainable governance.

Key words： migrant population; governance; mobile party organization; urban villages

■責(zé)任編輯：王明洲