綜合價值視角下大都市郊野公園土地整治機制研究

摘要：郊野公園是上海大都市的稀缺資源，具有經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等綜合價值，全面發(fā)揮其綜合價值需要構(gòu)建科學(xué)合理的治理機制。以上海具有代表性的郊野公園市級土地整治項目試點為例，通過構(gòu)建建“策劃先行—規(guī)劃落地—工程實施”的過程治理機制、“分類施策—復(fù)合利用—特色塑造”的空間治理機制、“價值引領(lǐng)—價值統(tǒng)籌—價值實現(xiàn)”的價值治理機制等，推動上海大都市鄉(xiāng)村綜合價值的實施落地、特色塑造和效應(yīng)提升。旨在郊野地區(qū)法定規(guī)劃編制與治理創(chuàng)新、土地綜合整治與鄉(xiāng)村綜合價值發(fā)揮等方面，為各地全域土地綜合整治工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：郊野公園；綜合價值；土地整治；全域土地綜合整治；治理機制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.010

近年來，隨著市民生活水平的提高和生活觀念的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)城市游憩空間已無法滿足市民日益增長的休閑需求，市民對郊野型生態(tài)空間的健康、休閑服務(wù)需求日益迫切，在此背景下郊野公園應(yīng)運而生，將自然景觀與人文景觀有機結(jié)合，為市民提供休閑娛樂、運動健身和科普教育場所，同時承擔(dān)生態(tài)保育與生物多樣性維護等綜合功能，具有經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等綜合價值。如今，郊野公園作為上海鄉(xiāng)村的重要組成部分，已成為上海超大城市的稀缺資源、城市核心功能的重要承載地、提升城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間。為更好地發(fā)揮郊野公園的綜合價值，需要構(gòu)建科學(xué)合理的治理機制。在近年來上海郊野公園的規(guī)劃建設(shè)和管理運營中，土地整治作為地方政府普遍采用的重要工具，在發(fā)揮綜合價值中起到了重要作用，已經(jīng)顯現(xiàn)相應(yīng)效果。為此，本研究聚焦上海C鎮(zhèn)郊野公園市級土地整治試點項目這一典型案例，通過梳理總結(jié)其治理經(jīng)驗，為我國和上海其他地區(qū)正在開展的土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興工作提供借鑒。

本研究以上海市C鎮(zhèn)郊野公園市級土地整治試點項目為中心展開，基于以下原因：一是綜合價值突出，該郊野公園既是《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》確定的全市30個郊野公園之一，又是市民節(jié)假日期間的休閑文化旅游目的地。二是治理機制完善，該郊野公園所在的金山區(qū)，按照鄉(xiāng)村振興、規(guī)劃先行的要求，整體策劃、土地整治與法定規(guī)劃等工作同步開展，積累了豐富的治理經(jīng)驗。該區(qū)不僅完成了全市首個批復(fù)的郊野單元村莊規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次的法定規(guī)劃），為鄉(xiāng)村地區(qū)的各項建設(shè)提供了規(guī)劃依據(jù)和建設(shè)引導(dǎo)，也為后續(xù)全市鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制提供了經(jīng)驗借鑒；三是實施效果顯著，該郊野公園已于2022年10月正式開園，其先行啟動區(qū)開展的市級土地整治項目，為鄉(xiāng)村田水路林村“打好底色”提供了支撐，對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)提升、環(huán)境改善、民居生活均有明顯提升。自開園以來，該郊野公園已累計承擔(dān)了上海城市空間藝術(shù)季、雕塑展、演出、田園實驗、廚藝比賽等200余場各級活動，年接待游客10多萬人次，是鄉(xiāng)村振興的代表性項目之一。

一、郊野公園的價值內(nèi)涵及其治理經(jīng)驗

（一）郊野公園綜合價值的內(nèi)涵

郊野公園的綜合價值主要體現(xiàn)在經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值和文化價值四個方面：一是經(jīng)濟價值，通過開發(fā)旅游業(yè)、休閑娛樂等產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機會和經(jīng)濟收益。例如，美國郊野公園中會設(shè)置餐飲、住宿、會議設(shè)施、博物館、展館與藝術(shù)文化設(shè)施、訪客中心及禮品店、信息服務(wù)等。[1]此外，郊野公園內(nèi)的耕地也可以通過規(guī)?；?jīng)營增加集體經(jīng)濟組織收益。二是生態(tài)價值，即具有一定規(guī)模和植被覆蓋率的郊野公園承擔(dān)著氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤保護、景觀美化等功能。例如，英國最早提出建設(shè)郊野公園就是為了控制城市無序蔓延所帶來的生態(tài)破壞，使郊外環(huán)境敏感區(qū)盡可能少地遭到影響和破壞。[2]三是社會價值，體現(xiàn)在通過滿足居民野外郊游、回歸自然、休閑度假、科普教育等需求，對于提升居民生活質(zhì)量、促進社會和諧等具有重要意義。例如，香港郊野公園配有完備的戶外教育設(shè)施，使市民和游客能夠通過寓教于游的方式認(rèn)識自然、了解自然，從而達到保護自然、愛護環(huán)境的宣傳和教育目的。[3]四是文化價值，郊野公園的建設(shè)雖然以生態(tài)保育和科普教育為核心，但郊野公園不僅擁有自然生態(tài)系統(tǒng)，還蘊含豐富的文化和歷史內(nèi)涵，尤其在上海，很多郊野公園依托郊區(qū)自然村落而建，本身就蘊含著當(dāng)?shù)鬲毺氐慕衔幕袜l(xiāng)土文化。

（二）綜合價值提升的治理經(jīng)驗

當(dāng)前，提升郊野公園綜合價值的治理路徑主要有三條，分別是設(shè)計賦能、旅游開發(fā)和綜合整治。一是以人為本的規(guī)劃設(shè)計，強調(diào)通過別具一格的景觀特色、科學(xué)的功能布局、完善的路徑體系、人性化的康樂設(shè)施、完備的安防措施，最大限度提升郊野公園的價值。[3]此外，通過加強自然元素營造、[4]使用環(huán)保、節(jié)能、生態(tài)的材料和技術(shù)、[2]從地形地勢變化、地面材質(zhì)劃分和植物種植設(shè)計等方面，也有助于價值的提升。[5]二是適度開發(fā)全域旅游，從功能策略、交通策略、土地開發(fā)策略、運營管理策略、生態(tài)資源保護策略五個方面對郊野公園的旅游資源進行空間整合，使郊野公園這一旅游產(chǎn)品由觀光向度假體驗的方向轉(zhuǎn)型；[6]同時，還要重視郊野公園專門人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)，完善針對城市居民的市場導(dǎo)向性旅游發(fā)展模式。[7]三是開展土地綜合整治。農(nóng)村土地綜合整治是實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵。[8]通過區(qū)域內(nèi)低效工業(yè)用地、宅基地等的建設(shè)用地復(fù)墾減量、農(nóng)業(yè)配套設(shè)施提升完善等農(nóng)用地整治工程，綠色生態(tài)景觀提升工程和公園配套設(shè)施建設(shè)工程等，為郊野公園價值的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)。[9]

上述經(jīng)驗為上海C鎮(zhèn)郊野公園的規(guī)劃建設(shè)等提供了參考。以此為基礎(chǔ)，該郊野公園綜合價值的提升更依賴于三項治理機制的構(gòu)建：通過過程治理使郊野公園綜合價值在后續(xù)建設(shè)過程中落實；通過空間治理提升郊野公園綜合價值的特色與內(nèi)涵；通過價值治理促進郊野公園綜合價值的整體提升。

二、“策劃先行—規(guī)劃落地—工程實施”的過程治理

過程治理旨在促進傳統(tǒng)城市開發(fā)中“策劃、規(guī)劃、實施”三個環(huán)節(jié)之間相互銜接、并聯(lián)開展、閉環(huán)反饋（圖1），從而實現(xiàn)以下目標(biāo)：一是提升能級，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣c優(yōu)勢，深度挖掘和提升綜合價值；二是法定化，將策劃成果無縫轉(zhuǎn)為法定規(guī)劃，通過法定規(guī)劃指導(dǎo)土地綜合整治；三是銜接工程建設(shè)，通過銜接具體項目和整治工程，由粗及細(xì)，推動郊野公園綜合價值的落地。

（一）策劃先行：提升公園方案的能級

策劃決定了郊野公園綜合價值的上限。通過策劃先行來明確郊野公園的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)、重點要素、環(huán)境優(yōu)化等各項核心內(nèi)容，并指導(dǎo)法定規(guī)劃編制和項目設(shè)計。一方面，策劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)位條件、發(fā)展戰(zhàn)略、上位規(guī)劃、資源稟賦等，確立郊野公園發(fā)展的目標(biāo)定位。例如，該郊野公園結(jié)合其濱海區(qū)位條件，確立“水木棲谷、濱海綠廊”的定位，未來建設(shè)成為西南部濱海的生態(tài)與安全屏障、生態(tài)走廊上的郊野公園和上海西南遠(yuǎn)郊以濱海郊野鄉(xiāng)村風(fēng)光為特色的休閑旅游區(qū)（圖2）。另一方面，策劃還需要突出綜合性，除了傳統(tǒng)規(guī)劃所涉及的空間格局、用地規(guī)劃、交通市政、村莊整治等之外，至少還要包括產(chǎn)業(yè)策劃、文化策劃和形態(tài)策劃。例如，該郊野公園的產(chǎn)業(yè)策劃涵蓋穩(wěn)固一產(chǎn)、提升二產(chǎn)、創(chuàng)新三產(chǎn)和一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等內(nèi)容，將郊野公園建設(shè)與后續(xù)發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、促進鄉(xiāng)村工業(yè)用地減量和轉(zhuǎn)型、以集體經(jīng)濟組織和社會資本合作為模式提升旅游游憩產(chǎn)業(yè)相結(jié)合（圖3）；文化策劃則結(jié)合當(dāng)?shù)匕！⒅篼}、開漕、設(shè)關(guān)、圍海、育木等歷史，為具體項目設(shè)計提供文化意向；形態(tài)策劃則關(guān)注當(dāng)?shù)厮@、島、田等特色如何塑造公園形態(tài)等問題。

圖2 "郊野公園的總體定位

圖3 "郊野公園的產(chǎn)業(yè)策劃

（二）規(guī)劃落地：夯實公園落地的基礎(chǔ)

規(guī)劃落地是過程治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，即在落實上位規(guī)劃所下達的建設(shè)用地指標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合項目輕重緩急，將策劃要素通過法定規(guī)劃的形式保障其空間落位。在有必要的情況下，還可以結(jié)合策劃成果對建設(shè)用地指標(biāo)進行再論證，通過建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域平衡為郊野公園建設(shè)提供必要的用地保障。在此過程中，需要注重以下三個方面的技術(shù)問題：一是摸清家底，郊野公園開發(fā)建設(shè)涉及原有鄉(xiāng)村地區(qū)的全面整治與升級，因此必須尊重既有產(chǎn)權(quán)人的意愿。在該郊野公園相關(guān)法定規(guī)劃的編制過程中，技術(shù)團隊強調(diào)“三到”（到場走、到場看、到場量）、“三查”（查權(quán)屬、查規(guī)劃、查現(xiàn)場）的工作方法，保障規(guī)劃編制的“家底”明晰。二是“多規(guī)合一”，落實當(dāng)前上海國土空間規(guī)劃體系對建設(shè)用地指標(biāo)和其他規(guī)劃要素的管控要求，在法定規(guī)劃編制中明確郊野公園的建設(shè)用地總量、底線控制要素、核心指標(biāo)、居住空間布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、經(jīng)營性用地布局等。部分布局要素還應(yīng)結(jié)合實地調(diào)查進一步細(xì)化。例如，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局方面，規(guī)劃需遵循宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，劃分糧食生產(chǎn)功能區(qū)、特色農(nóng)業(yè)區(qū)、農(nóng)林水一體化區(qū)域以及區(qū)域的農(nóng)田防護林帶和河岸帶防護林帶，這是郊野公園得以落地實施的關(guān)鍵。三是村莊設(shè)計，圍繞重點項目和重要節(jié)點等，在村莊設(shè)計過程中同步開展景觀、環(huán)境和項目設(shè)計等，融入策劃概念、銜接法定規(guī)劃，為后續(xù)施工提供依據(jù)，提升公園整體空間品質(zhì)。

（三）工程實施：保障公園品質(zhì)的關(guān)鍵

工程實施旨在將策劃概念、規(guī)劃方案通過具體的工程整治手段予以落實。該郊野公園作為上海市市級土地整治試點項目，通過對“田、水、路、林、村”等進行綜合整治，旨在提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增加有效耕地面積，改善農(nóng)民生活條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和景觀風(fēng)貌，促進土地資源可持續(xù)利用，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。具體來看，圍繞“田”的形態(tài)與質(zhì)量優(yōu)化，實施土地平整和修復(fù)工程，對零星田塊進行平整，以符合農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求；圍繞“水”的優(yōu)化，結(jié)合原有灌區(qū)和規(guī)劃土地用途，對區(qū)域重新進行灌區(qū)劃分，重點改善農(nóng)田的灌溉與排水系統(tǒng)；圍繞“路”的優(yōu)化，重點開展田間道路整治工程，對主路、田間道、生產(chǎn)路、休閑步道等進行斷面質(zhì)量提升，同時對核心道路進行景觀提升工程；圍繞“林”的優(yōu)化，重點開展生態(tài)環(huán)境整治工程；圍繞“村”的優(yōu)化，重點開展村莊整治工程，對建筑立面、院墻等進行改建，以彰顯當(dāng)?shù)靥厣?。通過全面的工程實施，來實現(xiàn)策劃目標(biāo)以及規(guī)劃方案的落地。

三、“分類施策—復(fù)合利用—特色塑造”的空間治理

空間治理針對當(dāng)前上海郊野地區(qū)普遍面臨的土地資源相對分散、利用效率低下等問題，通過“分類施策—布局優(yōu)化—復(fù)合利用”等方式，實現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置：一是分類施策，對田水路林村等關(guān)鍵要素進行空間布局的研究與優(yōu)化；二是統(tǒng)籌布局，通過田、水、路、林、村等各類要素的靈活組合，塑造具有當(dāng)?shù)靥厣拇迩f格局和鄉(xiāng)村肌理；三是復(fù)合利用，最大限度地利用有限資源，實現(xiàn)價值提升。

（一）分類施策：優(yōu)化各類資源的布局

分類施策根據(jù)田、水、路、林、村等要素特點，充分考慮自然環(huán)境、社會需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面因素，進行規(guī)劃設(shè)計和科學(xué)布局。對“田”要素，重在優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟格局，例如，該郊野公園的相關(guān)規(guī)劃將農(nóng)田劃分為基本農(nóng)田、精品農(nóng)業(yè)展示田、景觀展示田、經(jīng)濟作物田等。對于“水”要素來說，重在實現(xiàn)生態(tài)與景觀功能，作為該郊野公園的特色元素之一，規(guī)劃師需要打通斷頭浜、實現(xiàn)水體通達，并需要實施一系列生態(tài)整治工程，如生態(tài)濕地、水稻濕地等，一提升生物多樣性。對于“路”要素來說，重在確保通達順暢，通過理順鎮(zhèn)域內(nèi)部主次干道、市政道路與農(nóng)村道路、景觀道路與非景觀道路、車行道、自行車道和步行道等關(guān)系，對路網(wǎng)格局、靜態(tài)交通等進行統(tǒng)籌安排。對于“林”要素來說，重在分類造景，該郊野公園在滿足區(qū)域森林覆蓋率要求的前提下，推動疏林草地、道路沿線林帶濕地涵養(yǎng)林、靜養(yǎng)林、農(nóng)田林網(wǎng)區(qū)、塘埂林區(qū)等布局優(yōu)化。對于“村”要素來說，重在實現(xiàn)集中居住，對集中居住區(qū)域的宅基地風(fēng)格、布局等進行統(tǒng)一的策劃與設(shè)計，同時，還關(guān)注保留宅基地的風(fēng)貌提升，使存量與增量宅基地之間能夠風(fēng)貌協(xié)調(diào)。

（二）復(fù)合利用：實現(xiàn)資源利用最大化

在該郊野公園鄉(xiāng)村資源相對有限的情況下，如何實現(xiàn)資源利用效益的最大化至關(guān)重要。在土地綜合整治過程中，地方政府充分借鑒了傳統(tǒng)城市建設(shè)中商業(yè)、居住、文化等多功能復(fù)合設(shè)置的經(jīng)驗，強調(diào)郊野鄉(xiāng)村地區(qū)各類資源的復(fù)合利用。通過對郊野公園不同資源進行組合和優(yōu)化，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)、景觀系統(tǒng)充分結(jié)合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體說來，郊野公園先期開發(fā)了“酷島造夢營”鄉(xiāng)村振興項目，圍繞打造“田園綜合體”的目標(biāo)，探索一種涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)、水上活動、文化特色、鄉(xiāng)村休閑度假為主的體驗?zāi)Ｊ?。依托生態(tài)農(nóng)業(yè)及地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人文特色，構(gòu)建“尊重自然、以人為本”的新江南田園文化體驗區(qū)。不僅如此，針對資源稟賦相對一般的區(qū)域，地方政府在土地整治中還注重將當(dāng)?shù)鬲毺氐奈幕瘍r值融入生態(tài)現(xiàn)狀基底，通過保護和恢復(fù)特色生態(tài)肌底，傳播當(dāng)?shù)靥厣摹八畮臁蔽幕?。例如，探索農(nóng)業(yè)圩田模式（低洼地養(yǎng)魚蝦—中間地區(qū)種水稻—高地種蔬果），并進一步植入品牌產(chǎn)品和地域特色，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境要素的增值，更好地促使郊野公園整體價值的整合與提升。

（三）特色塑造：彰顯郊野公園的個性

在郊野公園建設(shè)過程中，規(guī)劃團隊尤其注重在優(yōu)化生態(tài)景觀格局的基礎(chǔ)上，銜接概念策劃成果，通過科學(xué)規(guī)劃來塑造郊野公園獨特的風(fēng)貌特色。

首先是郊野公園景觀生態(tài)格局的優(yōu)化。規(guī)劃團隊開展了以生態(tài)修復(fù)為宗旨的生態(tài)用地資源調(diào)查、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價和景觀生態(tài)格局分析。從生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)、覆蓋質(zhì)量、生物多樣性及景觀豐度等方面調(diào)查評價郊野公園整體生態(tài)空間的健康程度，分級表示健康現(xiàn)狀，并針對性地提出修復(fù)意見。通過對郊野公園現(xiàn)狀斑塊、廊道空間格局的分析，確認(rèn)未來生態(tài)基底提升的可行性與科學(xué)性，進而重構(gòu)全域的生態(tài)安全格局。其次是郊野公園主題特色的塑造。規(guī)劃方案延續(xù)了概念策劃中對于“水、園、島、田”要素的演繹，自北向南打造了“水+園”的溪渠田園、“水+島”灘漾百島、“水+田”河塘聚落三大主題區(qū)域（圖4）。其中，北部的溪渠田園是農(nóng)莊最為集中的區(qū)域，水域主要以小河浜和水渠為主，主要服務(wù)于農(nóng)莊生產(chǎn)，未來定位為體驗經(jīng)濟的集中區(qū)；南部的河塘聚落重在打造原生文化滋養(yǎng)下的村落，按照“田—塘—村”的肌理來組織村莊布局；而中部的灘漾百島是郊野公園的核心區(qū)域，基于原生肌理，通過植入各類產(chǎn)業(yè)功能和項目特色引導(dǎo)，形成精品農(nóng)業(yè)、親子休閑、理想鄉(xiāng)居、慢活養(yǎng)生、產(chǎn)業(yè)展示、高端度假、文化體驗、休閑農(nóng)業(yè)八大主題。圍繞相應(yīng)的主題，在規(guī)劃中預(yù)留相關(guān)經(jīng)營性空間，形成優(yōu)化后的國土空間格局（圖5）。

四、“價值引領(lǐng)—價值統(tǒng)籌—價值實現(xiàn)”的價值治理

價值治理旨在實現(xiàn)郊野公園綜合價值的最大化。以提升郊野公園的經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等各類價值為引領(lǐng)，優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)方案設(shè)計；通過優(yōu)選規(guī)劃建設(shè)方案，實現(xiàn)綜合價值的最大化。在此過程中，尤其需要鼓勵全過程的多方參與。政府、企業(yè)、社會等多方參與不僅有助于加快方案實施推進，更有助于實現(xiàn)不同主體對價值的認(rèn)同，從而全面提升土地整治的綜合價值。

（一）價值引領(lǐng)：確立整治導(dǎo)向

一是經(jīng)濟價值。土地整治產(chǎn)生的直接價值主要體現(xiàn)在新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食產(chǎn)能方面。通過配套基礎(chǔ)設(shè)施，郊野公園整治區(qū)內(nèi)的耕地能夠達到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營打好基礎(chǔ)。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值和效益將會明顯提高，預(yù)計耕地糧食產(chǎn)能提高1500─3000公斤/公頃。不僅如此，整治后形成的規(guī)?；?、規(guī)整的農(nóng)田和濕地景觀，以及其他鄉(xiāng)村振興的空間，為社會資本營造良好的投資環(huán)境，有助于引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級，帶動一二三產(chǎn)業(yè)融合，預(yù)計每年吸引旅游客群每年30萬人次以上。2021年，該郊野公園的酷島理想村啟動建設(shè)，項目占地面積約264畝，總投資金額約2億元，致力于打造集民宿集群、文化創(chuàng)意、藝術(shù)體驗、度假旅居、共創(chuàng)辦公、社群社交、親子教育為一體的鄉(xiāng)村未來藝術(shù)社區(qū)，努力成為與上海全球城市定位相匹配的典范。

二是生態(tài)價值。土地整治通過“整理、溝通、增補、修復(fù)”等手法，使項目區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和利用方式更加合理，通過農(nóng)田水利工程、提高排水標(biāo)準(zhǔn)、充分利用水資源等方式，提升項目區(qū)抗御自然災(zāi)害的能力。由此，該地區(qū)的土地墾殖率由69.16%提高至73.06%；森林覆蓋率由4.20%提高至5.35%；河湖水面率由13.85%提高至17.23%；現(xiàn)狀水質(zhì)處于Ⅳ類與Ⅴ類水之間，工程實施后已達到Ⅳ類水質(zhì)水平。

三是社會價值。土地整治在社會治理方面也發(fā)揮了重要作用。通過完善項目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施、交通設(shè)施等，可以改善項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活條件，促進地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。同時，通過打造鄉(xiāng)村休閑綠色游憩空間，也能豐富村民的日常生活，還能增加農(nóng)村勞動力的就業(yè)機會，提升村民的獲得感與滿意度。更重要的是，通過村莊規(guī)劃實施兩期農(nóng)民集中居住項目，建成農(nóng)民集中居住房100套。最終，有利于增進廣大人民對土地管理和鄉(xiāng)村振興工作的支持和理解。

四是文化價值。土地整治不僅有助于塑造該地區(qū)新江南田園和特色水鄉(xiāng)風(fēng)貌，還通過舉辦一系列活動、節(jié)慶、社會教育、研學(xué)活動等，更好地重塑鄉(xiāng)村地區(qū)的文化生態(tài)，提升該郊野公園的文化影響力。自2019年起，C鎮(zhèn)郊野公園承擔(dān)了上海城市空間藝術(shù)季、雕塑、展覽、演出、田園實驗、廚藝比賽等60余次鄉(xiāng)村藝術(shù)系列活動。

（二）價值統(tǒng)籌：強化方案總控

成功實現(xiàn)以上四種價值，有賴于對規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)方案的總控。方案總控是促進規(guī)劃更好落地和實施更有成效的重要方式，主要從效益可行性和技術(shù)可行性兩方面對各類土地整治方案進行評判，選定最為合適的方案。這可以是總體布置方案的比選，也可以是單項工程設(shè)計方案的比選。在該郊野公園土地整治試點工作中，方案比選主要體現(xiàn)在工程設(shè)計上：如結(jié)合不同灌區(qū)的標(biāo)高不同，對整體平整和局部平整方案進行比較，選定以局部平整作為施工方式；在灌溉排水工程中，從占用土地和節(jié)水性能方面對地面明渠灌溉和低壓地埋管道灌溉方案進行了比較，選定占地更少、節(jié)水性更強的低壓地埋管道灌溉方式為區(qū)域的主要模式；另外，在排水方面，也從生態(tài)角度對不同的明溝工程進行比選，從河流生態(tài)保護保育方面對河岸帶護岸形態(tài)及植被種植方式進行了比選等。通過方案比選和方案實施的總控，更好地提高土地資源利用效益，實現(xiàn)綜合價值的提升。

（三）價值實現(xiàn)：全過程多方參與

全過程多方參與是擴大價值效應(yīng)的有效途徑。在方案策劃環(huán)節(jié)，郊野公園土地整治工作搭建了政府、專家、專業(yè)團隊、公眾的多方參與平臺，通過多輪的廣泛征詢意見來統(tǒng)一思想、凝聚行動合力。其中，規(guī)劃師團隊、設(shè)計師團隊、建筑師團隊、測算師團隊、工程師團隊等緊密合作，實現(xiàn)多專業(yè)下土地整治技術(shù)的綜合一體化，編制了可供實施的整治方案。同時，通過村民座談會、村民代表大會決議等形式，讓更多的人理解土地整治、支持土地整治，形成社會共識。在建設(shè)實施環(huán)節(jié)，通過對政府各個部門資金、社會資金等的統(tǒng)籌安排，從市級土地整治資金、區(qū)級配套資金、市級水務(wù)專項資金，以及市、區(qū)、鎮(zhèn)財政等方面，共同出力，為工程實施提供了充足的資金保障，從而實現(xiàn)土地整治工作的財務(wù)可持續(xù)。

五、討論與展望

當(dāng)前，全域土地綜合整治工作正在全國各地全面展開。全域土地綜合整治強調(diào)全要素的系統(tǒng)整治，是以國土空間品質(zhì)提升為目標(biāo)，以村莊全域土地綜合整治系統(tǒng)性框架構(gòu)建為保障，從農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)保護修復(fù)3個方面分類進行推進。[10]然而，近年來的實踐已經(jīng)暴露出項目和資金統(tǒng)籌力度有限、資金來源相對單一、永久基本農(nóng)田調(diào)整機制不順暢等問題。[11]為此，本研究結(jié)合上海C鎮(zhèn)郊野公園土地整治試點工作的實踐，認(rèn)為地方政府、編制單位、實施單位等多元主體通過搭建“過程治理—空間治理—價值治理”的治理機制，可以有效實現(xiàn)項目實施落地，并提升郊野公園經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等綜合價值，力求為相關(guān)問題的解決提供思路與借鑒。

放開來看，從土地整治到全域土地綜合整治，對綜合價值的考量將變得更加重要。綜合價值視角強調(diào)全域土地整治工作不僅要關(guān)注經(jīng)濟效益，還要考慮生態(tài)環(huán)境保護、社會公平公正、文化遺產(chǎn)傳承等多個方面。除了本研究所集中探討的方案策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實施等環(huán)節(jié)之外，還有以下幾個維度：首先，在政策制定方面，相關(guān)管理要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映自然資源保護、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生活質(zhì)量改善等綜合價值導(dǎo)向，同時，還應(yīng)加強土地整治工作的過程監(jiān)測和后評估，確保其實施過程符合綜合價值的要求。其次，在土地流轉(zhuǎn)和交易過程中，市場調(diào)控應(yīng)該考慮土地資源的綜合價值，而不僅僅是經(jīng)濟利益。例如，在土地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)優(yōu)先考慮能夠提供生態(tài)服務(wù)、改善社區(qū)環(huán)境等方面的項目。另外，社會參與也是綜合價值視角下治理機制的重要組成部分。通過讓各方主體共同參與決策和管理過程，形成多元化的治理模式，可以幫助政府和市場更好地理解公眾不同維度的價值訴求，從而提高土地整治工作的綜合效應(yīng)。

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A Study on the Land Improvement Mechanism of Metropolitan Country Parks from the Perspective of Comprehensive Value

——Taking a renovation of the Country park in Shanghai as an example

Shen Li， Wang Depeng

（Shanghai Urban Architecture Planning amp; Design Consulting Co.， Ltd.， Shanghai， 200003， China）

Abstract： Country parks are a scarce resource in the metropolis of Shanghai， with comprehensive values such as economy， ecology， society， and culture. To fully tap into their comprehensive value， it is necessary to establish a scientific and reasonable governance mechanism. Taking Shanghai's representative suburban park city level land consolidation project pilot as an example， by establishing a process governance mechanism of \"planning first - planning implementation - engineering implementation\"， a spatial governance mechanism of \"classified implementation - composite utilization - characteristic shaping\"， and a value governance mechanism of \"value guidance - value integration - value realization\"， we aim to promote the implementation， characteristic shaping， and effect enhancement of the comprehensive value of urban and rural areas in Shanghai， and provide reference for the ongoing comprehensive land consolidation work in various regions in terms of regulations compilation and governance innovation in suburban areas， land consolidation， and the play of rural comprehensive value.

Key words： country parks;comprehensive value;land consolidation;comprehensive land consolidation; governance mechanisms

責(zé)任編輯：許 "丹