重大應急事件封閉管理下的城鄉(xiāng)政區(qū)邊界治理邏輯

摘要：重大傳染病等應急公共衛(wèi)生事件的肆虐常常始料未及，如何及時有效控制疫情的快速擴散，切斷傳導或傳播途徑的“封城”“封區(qū)”等空間封閉管理，成為重大疫情防控中的關鍵舉措。作為具有中國特色的應急管理舉措，空間封閉管控與政區(qū)邊界緊密相關，然而依托政區(qū)邊界進行封閉管理還存在諸多實踐困境，尤其對以高復雜性與高流動性等為主要特征的超大特大城市而言，挑戰(zhàn)更大。在闡釋政區(qū)邊界的屬地化和一體化功能及其效應基礎上，辨析了行政管控和社會主導的驅動機制，劃分了政區(qū)邊界治理的四類模式并提出了優(yōu)化路徑。

關鍵詞：應急事件；封閉管理；政區(qū)邊界；治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.001

一、問題的提出

高速城鎮(zhèn)化讓風險不斷累積，而城市規(guī)模的超大化和區(qū)域化，導致超大特大城市的應急管理任務也越來越多、越來越急。在應急管理中往往需要在一定區(qū)域內(nèi)實施“封閉管理”，或者進行跨政區(qū)邊界的合作治理，抑或清晰化邊界地帶的應急管理責任。無論哪種措施，都易于引發(fā)“邊界糾紛或邊界沖突”。新冠疫情防控為我們觀察和思考“封閉管理”提供了一個重要場景。本文結合疫情防控中涉及的“封閉管理”“跨界支援”“邊界糾紛”等方面的案例為實證對象，對應急管理中的政區(qū)邊界治理邏輯進行探討。

2020年的春天，新冠疫情突如其來，來勢兇猛，武漢疫情防控指揮部1月23日宣布武漢“封城”，新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)正式打響。國家各部門、各地方政府全力以赴，在中央提出“守土有責、守土擔責，守土盡責”的要求下，各行政區(qū)開始強化屬地管控和救治工作。一方面，通過政區(qū)邊界的人員流動管控，防止外部輸入；另一方面，通過強化內(nèi)部基層政區(qū)的管控，防止疫情內(nèi)部擴散。在2020年疫情突然集中爆發(fā)的早期，按照“全國一盤棋”的部署，各地政府也紛紛投入跨政區(qū)邊界的協(xié)同作戰(zhàn)，將本轄區(qū)大量醫(yī)護人員和醫(yī)療物資向疫情最嚴重的湖北省武漢市等地集結，并在黨中央統(tǒng)一部署下采取了“省級政區(qū)”對口湖北省“地級政區(qū)”的跨政區(qū)邊界“對口支援”模式。通過支援地與同級受援地的“下轄政區(qū)”的對口責任機制，細化了“屬地化”支援機制，強化了“一方有難、八方支援”的治理效能。此外，在疫情聯(lián)防聯(lián)控中體現(xiàn)出了跨政區(qū)邊界聯(lián)動，以及條塊之間縱橫交錯的溝通、合作、整合，這些都反映出政區(qū)邊界治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在疫情防控中的重要性。

當然，從問題視角來看，此次疫情防控中也暴露了政區(qū)邊界治理中存在的一些漏洞。例如，跨政區(qū)調(diào)撥醫(yī)療物資遭遇地方政府的“克扣”。2020年2月，云南省D市違法扣押征用了途經(jīng)D市的外省（市）防疫口罩，并因此被立案調(diào)查。又如，基層政區(qū)在邊界采取“一刀切”的封村、封路措施，阻礙了人員、物資的正常往來，甚至出現(xiàn)村民把控邊界隔離點收取過路費的違法行為。例如，2020年1月湖北省J市公安局某派出所民警接到群眾報警稱，當?shù)啬炒迩f隔離點有村民在向來往的車輛強制收取過路費。

總而言之，重大疫情防控中或多或少、或明或暗、或直接或間接地涉及政區(qū)邊界治理問題。從政區(qū)地理學、空間政治學等視角來研究新冠疫情防控，對于完善我國重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系都具有現(xiàn)實意義。而從這次抗擊重大疫情對國家治理體系和治理能力的大考實踐中，及時分析、總結和研究政區(qū)邊界治理相關議題，也對深化行政區(qū)劃改革、豐富創(chuàng)新政區(qū)地理學和空間政治學相關理論具有重要價值。

行政區(qū)劃作為“體國經(jīng)野”之道，通過劃定屬地化管理空間范圍，從而明確地方政府施政的權責邊界。而行政區(qū)邊界由于處于兩個行政區(qū)交界處，在屬地管理制度下容易導致權責沖突。我國行政區(qū)劃領域最早的法律即是為更好處理政區(qū)邊界而制定的。1988年12月27日起施行的《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》，是國務院為了妥善處理行政區(qū)域邊界爭議、利于安定團結、保障社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行而制定的法規(guī)。政區(qū)邊界是政區(qū)要素結構中的核心組成部分，如何劃分行政區(qū)域？劃分行政區(qū)域后的邊界毗鄰地區(qū)如何治理？不同行政建制之間如何跨邊界協(xié)同整合？如果行政建制合并，則新的政區(qū)邊界如何確定？這些都是政區(qū)邊界治理需要解決的問題。本文所指的政區(qū)邊界還包括居民委員會和村民委員會劃定的居住小區(qū)、村民小組等空間范圍的邊界。

關于重大疫情防控中的政區(qū)邊界治理問題，從現(xiàn)有文獻來看，直接的研究還非常有限，大部分相關內(nèi)容散落在間接性研究中。例如，鐘開斌提出在中國應急管理體系建設的“全面整合”中要實現(xiàn)“從封閉性到開放性”的轉變；[1]文宏以重大傳染病事件為例，分析了危機情境中人群社會交往的獨特邏輯，并將其概括為“圈層阻隔”；[2]吳曉林對特大城市風險防控的“屬地責任”進行了深入探討；[3]張小明在分析建立跨界區(qū)域應急管理機構時指出，“當前突發(fā)事件越來越具有跨界性質，打破了行政區(qū)劃管轄邊界，對跨地區(qū)、跨部門、跨領域的區(qū)域應急管理機構建設提出了迫切要求”；[4]莊悅紅則以浦東與南匯區(qū)劃調(diào)整為案例，實證了行政建制合并后公共衛(wèi)生機構是如何整合的，包括CDC的合并及其重新布局等。[5]

此外，相關的研究還包括劉君德在“行政區(qū)經(jīng)濟”理論中提出的跨行政區(qū)要素流動難等論斷，對于分析疫情防控期間的人員、物資跨區(qū)域流動等有重要啟示；[6]朱傳耿等認為政區(qū)邊界存在“開放和封閉并存的矛盾屬性”，為研究疫情防控中的隔離治理提供了借鑒；[7]熊競在研究長三角省界毗鄰基層政區(qū)時認為，在省界毗鄰基層政區(qū)利于推動和探索公共管理服務等方面的制度一體化；[8]冷志明認為，省際毗鄰區(qū)域高層領導的正確決策是前提，職能部門的有效管理是保障，微觀層面的成功對接是關鍵。[9]

總體而言，現(xiàn)有文獻對重大疫情防控中政區(qū)邊界治理議題的關注還不夠深入系統(tǒng)，而現(xiàn)實中面臨的政區(qū)邊界治理問題卻亟待研究。特別是針對超大特大城市這樣要素規(guī)模大、結構復雜、流動頻繁的邊界防控，更是問題突顯。因此，從超大特大城市政區(qū)邊界治理這一視角對重大疫情封閉管理進行更為深入的理論性探討，不僅是有效防控疫情的現(xiàn)實需要，也是優(yōu)化行政區(qū)劃設置和完善相關理論的切入口。

基于以上考慮，本文在界定政區(qū)邊界概念及其功能特點的基礎上，對重大疫情防控中為何重視政區(qū)邊界以及政區(qū)邊界治理中存在的問題和原因進行了探討，最后從類型學角度對政區(qū)邊界治理的模式進行了劃分，并以此為指導，對重大疫情防控中政區(qū)邊界治理的優(yōu)化路徑和策略進行了分析。

二、邏輯關聯(lián)：重大傳染病突發(fā)事件中的政區(qū)邊界治理

從不同學科對于行政區(qū)劃的概念定義出發(fā)，政區(qū)要素包括了規(guī)模、邊界、中心、層級、名稱等，[10]政區(qū)邊界作為區(qū)劃的重要組成部分，其特點體現(xiàn)為“邊界性”和“政區(qū)性”。

對于“邊界性”而言，作為一個應用十分廣泛的概念，一般而言，邊界是指事物間本質發(fā)生變化的標志線或標志帶。[11]盡管“邊界”一詞也用在“責任、法律、道德、情感、企業(yè)”等非空間領域，但總體而言，其更多體現(xiàn)在空間和地理范疇。例如，自然空間邊界、經(jīng)濟空間邊界、社會空間邊界、行政空間邊界等。從空間視角而言，邊界作為空間性質或本質發(fā)生變化的特殊區(qū)域，它具有“隔離性”“阻斷性”“切變性”“聯(lián)通性”“連接性”等特點，因而就決定了這一區(qū)域往往地理相近、人文相親卻行政相隔、制度相異，所以既可能是“多省通衢”之樞紐，也可能是“隔離斷裂”之邊緣。因此，從邊界效應的追求來看，治理的目標是實現(xiàn)從負面的屏蔽效應到正面的中介效應、過濾效應的轉化。[12]

對于“政區(qū)性”而言，改革開放以來，我國在推動社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展上，采取了激活地方發(fā)展積極性和主動性的思路。政區(qū)邊界在發(fā)揮明確權責的屬地化治理邏輯的同時，也引發(fā)了“行政區(qū)經(jīng)濟”的負面影響，政區(qū)邊界在“行政區(qū)邊界衰減”規(guī)律和“以鄰為壑”“邊界權責模糊”等影響下，[13]成為一個特殊的空間。

從傳染病流行的經(jīng)典三要素模型來看，包括了傳染源、傳播途徑和易感人群。[14]此次新冠病毒由于是新發(fā)病毒且突如其來，通過醫(yī)療救治控制傳染源、通過疫苗減少易感人群等措施，在短期內(nèi)都難以迅速見效。因此，從傳播途徑入手防止疫情擴散是必然選擇。從微觀人群控制而言，包括戴口罩來避免飛沫和氣溶膠傳播，勤洗手、常消毒來避免接觸傳播，以及注意用餐習慣等來避免糞口傳播；而從宏觀的區(qū)域與城市而言，在應急狀態(tài)下切斷傳播途徑最有效的措施，就是對空間進行封閉隔離。

2020年1月24日武漢“封城”，疫情的對外空間擴散得到緩解，當然，由于武漢內(nèi)部空間并未實施嚴格的“封閉”管理，使得對外擴散有所緩解的同時，內(nèi)部擴散卻還在繼續(xù)，這也是武漢疫情在封城后仍不斷惡化的原因之一。如何分析疫情防控中的封閉治理，從政區(qū)邊界治理視角來看，可以透過現(xiàn)象看到封閉治理中的利弊得失以及內(nèi)在機理，從而進一步完善應急管理狀態(tài)下的封閉治理，甚至為未來更好地推動政區(qū)邊界治理、構建跨區(qū)域的應急治理體系提供參考。

就政區(qū)邊界治理視角而言，要回答的一個核心問題是：疫情防控中封閉管理為何放在政區(qū)邊界？從此次疫情的控制來看，外防輸入、內(nèi)防擴散的空間封閉治理可以說達到了很好的效果，而在封閉治理的邊界選擇上，往往是政區(qū)空間的邊界。一方面，政區(qū)邊界是一種日常就具有阻斷和“切變”功能的界線，往往本身就建有相應的隔離設施或擁有“天然的屏障”。例如，高速公路的收費站，或在“山川形便”原則下劃定的行政區(qū)域邊界，包括河流、山脈、生態(tài)林、空闊地等，這些天然的和人為的隔離設施成了進行封閉管理最有利的邊界；另一方面，更為重要的是，政區(qū)邊界作為行政邊界，具有法定性、唯一性、全覆蓋性，它框定了地方政府或基層政府的施政空間范圍，在劃定的政區(qū)邊界內(nèi)，地方政府承擔相應的屬地化管理責任。

從某種角度而言，行政區(qū)劃是科層制治理的空間集中體現(xiàn)，正是有了明確的政區(qū)邊界作為“空間錨”，為上級政府對下級政府明確責任、壓實責任提供了空間依據(jù)，為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)域、管理網(wǎng)格單元、公共服務圈層、市場輻射范圍、防控等級劃定區(qū)等提供了空間參照系。因此，政區(qū)邊界給封閉治理提供了一個天然存在且非常重要的依托或工具，這一邊界作為封閉治理的界線，也可以起到很好的控制傳染源的效果，從而可以更好地實現(xiàn)防止疫情擴散的目的。例如，此次疫情防控中地方政府的健康碼一般以行政區(qū)邊界為劃定范圍進行顯示，全員核酸檢測的范圍也以行政區(qū)邊界內(nèi)作為檢測對象，高中低風險區(qū)域的劃定也是以一個完整的行政區(qū)空間為單元。當然，也有大數(shù)據(jù)應用比較充分的地區(qū)實現(xiàn)了精準防控，即在風險區(qū)域劃定和核酸檢測范圍上以一個小區(qū)、一棟樓宇，甚至單個店鋪等最小單元為空間界限。

此外，政區(qū)邊界因政區(qū)等級變化也存在等級性，越高等級的政區(qū)，其邊界的剛性越強，在重大疫情防控中的防控級別也越高。以政區(qū)邊界的等級來識別和制定防控措施的等級，也成為重大疫情防控中常用的做法。例如，從廣義的政區(qū)而言，國界是具有最高等級的政區(qū)邊界。因此，在國際航空機場、港口、口岸和國境等邊界處的防控也最為嚴格，這里是“外防輸入”的第一道防線。

三、實踐困境：應急管理中政區(qū)邊界治理存在的問題

從此次疫情的控制來看，依托政區(qū)邊界開展的外防輸入、內(nèi)防擴散的空間封閉治理，可以說起到了很好的切斷傳染源和傳播途徑的效果。與此同時，也強化了空間治理中的屬地化責任。通過依托已有的行政界限，明晰了地方政府和基層社區(qū)的責任邊界，為強激勵和強約束創(chuàng)造了制度基礎。當然，在實際操作中，這種制度操作正如新制度經(jīng)濟學所指出的制度成本—收益分析框架，該制度在形成后的實際運行中也引發(fā)了相關的制度成本。這些發(fā)生的亂象和產(chǎn)生的問題，既有制度本身天然存在而顯現(xiàn)暴露的，也有制度操作不周而始料未及的。

（一）基層政區(qū)邊界封閉治理帶來的問題

在重大疫情防控面臨嚴峻挑戰(zhàn)、做好防控工作成為地方政府的“當前頭等大事和首要任務”時，“地方政府治理錦標賽”模式也隨之啟動和強化，“封城”“封區(qū)”“封村”等封閉治理措施，在有效阻斷疫情傳播途徑的同時，該“一刀切”的做法也使得正常的物資流動、人員流動被限制。特別是，由于我國“五級制”甚至“七級制”的超長行政鏈條下導致國家治理本身的規(guī)范性傳導逐層減退，即使在應急管理情景下，也難以“一竿子插到底”，而在重大疫情防控中，考慮到健康生命的個體性或者地方利益緊密相關性，也使得各地方和基層在邊界治理中從屬地利益出發(fā)，產(chǎn)生偏離整體防控效果的“負外部性”的行為。

此外，廣大鄉(xiāng)村社區(qū)在返鄉(xiāng)過年期間往往有更強的“地域歸屬感”，更利于“負外部性”行為的集體行動，這也導致政區(qū)邊界治理的亂象和問題在農(nóng)村地區(qū)高發(fā)。例如，在農(nóng)村基層政區(qū)邊界的封閉治理中，那些阻礙村民正常交通的行為，同時也阻礙了運輸疫情防護物資和生活物資車輛的往來；有些政區(qū)邊界的隔離設施被惡意破壞，隔離措施形同虛設；更有甚者，一些邊界地區(qū)出現(xiàn)了村民把控邊界隔離點，收取過路費的違法行為。

（二）地級市政區(qū)治理帶來的問題

除了在農(nóng)村基層政區(qū)，省、市政區(qū)之間也存在對防控物資跨政區(qū)調(diào)運的阻攔和截留，甚至違法扣押。疫情防控期間，口罩等防疫物資普遍缺乏，導致有些地方政府從本位主義、形式主義和官僚主義出發(fā)，對過境的防疫物資進行變相截留、克扣，以應對自身轄區(qū)內(nèi)的物資供應和疫情防控要求，導致全國防疫工作大局受到干擾，防疫工作紀律被破壞，造成了不良的社會影響。例如，2020年2月25日，經(jīng)云南省委批準，云南省紀委、省監(jiān)委對大理市違法扣押征用途經(jīng)大理的外?。ㄊ校┓酪呖谡謫栴}進行了立案調(diào)查。[15]

此外，也有些地區(qū)并非直接對跨邊界防疫物資“過境”流動進行“阻隔”，而是通過轄區(qū)所設海關對非本地疫情防控物資進行“干涉”。據(jù)筆者通過S省內(nèi)部調(diào)研了解到的案例，2020年2月4日，S省Q市新冠疫情防控指揮部物資保障組向S省Q海關發(fā)出《關于請協(xié)助暫扣有關防控保障物資的函》。具體內(nèi)容為：由于S省Q市委托某國企集團從韓國進口10萬只N94口罩被L省S海關扣押，Q市新冠疫情防控指揮部物資保障組希望Q海關對來自L省S市的一批韓國采購醫(yī)用口罩等物資進行“暫扣”，并提出市物資保障組“將按照對等原則處置相關物資”。雖然這一情況還有待核實，但從邏輯上而言，在疫情防控物資極度緊缺的狀態(tài)下，強化屬地化管理，很可能再現(xiàn)我國改革開放初期“搶羊毛大戰(zhàn)”“搶蠶繭大戰(zhàn)”“搶煙葉大戰(zhàn)”等“行政區(qū)經(jīng)濟”負面效應的亂象。[16]

當然，這一情況并非僅在國內(nèi)出現(xiàn)，其他國家也出現(xiàn)過應急抗疫物資在過境時被第三國截留的情況。例如，據(jù)《意大利國家日報》松德里奧版2020年3月13日報道，意大利一家企業(yè)購買的約83萬個口罩經(jīng)過德國口岸中轉，但由于德國政府在3月4日發(fā)布了醫(yī)療器械出口禁令，導致這批口罩滯留在德國，無法運回意大利。最終，在意大利外交部長、駐德大使、意大利中小型工業(yè)聯(lián)合會等多方奔走后，德國予以放行。[17]可見，在應急狀態(tài)下，邊界管理可能出現(xiàn)常態(tài)下難以理解的行為，而這一行為具有普遍性。

地級市作為我國中觀尺度城鎮(zhèn)群的治理主體，在重大疫情防控中，由于其治理規(guī)模較大、治理壓力不小，且治理能級較高、治理主體性較強，使得其在面臨屬地治理需求和全國治理要求時，可能利用自身治理權能，通過隱性或者顯性的方式，采取自我保障和政績高于全國“一盤棋”的政策行為。

（三）省級政區(qū)邊界的通達性影響復工復產(chǎn)的推進

“省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)”等省級政區(qū)是我國最高等級的一級政區(qū)。在省級政區(qū)的邊界處，疫情防控的等級也最高，無論是健康碼的顯示，還是人口流動后所需的核酸檢測等健康檢查，跨省級政區(qū)都是最為嚴格的。從我國經(jīng)濟社會空間布局來看，人口大省和經(jīng)濟大省往往并不統(tǒng)一，在疫情防控取得階段性勝利，進而轉入復工復產(chǎn)的階段后，往往伴隨著人口大省的就業(yè)人口遷出并向經(jīng)濟大省進行跨省流動。然而，由于跨省級政區(qū)的疫情防控力度較大，省級政區(qū)邊界通達性較弱，進而導致復工復產(chǎn)人員跨省流動受到一些影響。特別是對于疫情嚴重地區(qū)的省份，其人口流動更是由于摻雜狹隘的地方主義而受阻，甚至出現(xiàn)了流入地省份對流出地省份的“地域歧視”。

2020年2月下旬，隨著疫情進入新的發(fā)展階段，統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性突顯。在分級分類分區(qū)有序推進復工復產(chǎn)階段，春節(jié)后的人員跨政區(qū)流動逐漸增加。隨著大量返城人員回到居住地或工作地，不少發(fā)達地區(qū)省級政區(qū)邊界處的公路道口出現(xiàn)了大排長龍、長時間擁堵的現(xiàn)象；此外，在一些省級政區(qū)邊界處，甚至出現(xiàn)了在跨江大橋設置臨時防疫站點，不準湖北省人口過境流入的不合法、不容情的行為。當然，這些情況在媒體報道后都及時得到了糾正，避免了更為嚴重的后果。

此外，省級政區(qū)作為最高等級的政區(qū)，也是外防輸入、阻止疫情國際傳播的主要政區(qū)。雖說“山川異域，風月同天”，但隨著全球疫情防控形勢的快速變化，我國成為全球疫情防控最為成功的國家之一。由于國家間認識不同，在后期的新冠疫情防控中，我國轉入以“外防輸入、內(nèi)防反彈”為主的階段。如何做好機場、港口、口岸、碼頭等邊境的疫情防控，就成為邊界治理的主要任務，這也考驗著這些邊境城市的綜合治理能力。

從實踐來看，邊境防控也曾出現(xiàn)一些問題，包括早期僅僅重點關注航空入境的旅客而忽視了入境的貨物，特別是冷鏈物流貨物；包括前期重點關注空港邊界卻忽視了海港邊界、陸地邊界入境的人和貨；包括忽視了國際上新冠病毒變種后對隔離時間新的要求等。但總體而言，我國在邊境防控的能力不斷增強，探索積累了入境人員閉環(huán)管理、邊境工作人員集中居住、入境貨物智慧消殺等經(jīng)驗。

四、政區(qū)邊界治理實踐困境的制度性解釋

如何來解釋重大疫情防控期間政區(qū)邊界治理出現(xiàn)的一些亂象和問題，需要從政區(qū)邊界的職能進行深入分析。

（一）政區(qū)邊界治理的雙重功能效應與兩類驅動模式

政區(qū)邊界的雙重屬性決定了其必然存在“阻隔封閉”和“通達樞紐”兩個截然相反的功能。從政區(qū)邊界治理的制度正效應而言，邊界的“阻隔封閉”功能為屬地化治理提供了空間上的職責劃分邊界和協(xié)同治理的平臺，即政區(qū)邊界意味著邊界內(nèi)產(chǎn)生的公共需求、發(fā)生的公共問題和制定的公共職能等，是該轄區(qū)政府必須負責回應、解決和履行的，邊界外的需求、問題和職能等則由其他轄區(qū)相應負責。一般來說，屬地化要求越嚴格，邊界的阻隔封閉功能就越明顯。

邊界的“通達樞紐”功能正效應，則為跨政區(qū)公共事務的處理、跨政區(qū)要素流動、提供了最直接的協(xié)同合作空間場域和要素流動鏈接通道。邊界的通達樞紐功能意味著當要素流動、功能輻射、管理要求需要跨政區(qū)邊界合作或一體化運行時，政區(qū)邊界能提供一個流通、合作、整合的通道或載體，有時也是探索一體化跨界制度創(chuàng)新的最佳試驗田。一方面，政區(qū)邊界毗鄰地區(qū)跨界問題直接且眾多，利于探索更加全面的跨界制度；另一方面，政區(qū)邊界毗鄰地區(qū)地域相近、人文相親，一旦探索成功利于觀察檢驗效果。此外，邊界毗鄰地區(qū)讓很多跨界探索不必考慮物理空間的阻隔，可以有更多的精力來探索制度空間的阻隔。[18]例如，2019年在江浙滬三?。ㄊ校┙唤缣幊闪⒌拈L三角生態(tài)綠色發(fā)展一體化試驗區(qū)，就是一個很好的探索實踐案例。

但是，以上這兩方面的正效應也存在“一體兩面”的潛在負效應。一方面，在阻礙疫情傳播擴散的同時，可能使得合理必需的人員、物資、信息等要素流動出現(xiàn)“腸梗阻”；另一方面提供跨界便利通道的同時，也可能使得合理必需的跨界管理（沒有明晰的權責利劃分的跨界公共管理可能導致監(jiān)管風險）出現(xiàn)“失控”。

正是政區(qū)邊界的雙重功能及其正負效應，讓現(xiàn)實操作中稍有不慎就在政區(qū)邊界治理中產(chǎn)生情理之中又意料之外的困境。因此，從破解現(xiàn)實困境的政策路徑而言，需要進一步梳理不同類型的政區(qū)邊界治理模式，并在參考不同政區(qū)邊界治理模式的特點后，根據(jù)治理要求適時因地的優(yōu)化完善政區(qū)邊界治理的方式。

（二）政區(qū)邊界治理的類型學分析及其政策意蘊

優(yōu)化政區(qū)邊界治理，需要從政區(qū)邊界雙重功能和正負效應出發(fā)，對現(xiàn)有政區(qū)邊界治理模式進行類型學分析，進而促進政區(qū)邊界治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

根據(jù)前述政區(qū)邊界治理的雙重功能效應，將其功能目標分為屬地化功能和一體化功能。在此基礎上從驅動力角度，又將政區(qū)邊界治理分為自上而下主導的行政管控方式和自下而上主導的社會參與方式。行政管控方式是指自上而下的政府指令、計劃，甚至命令，是以行政權力為主導的方式；社會參與方式則是自下而上的市場化、社會化、自然化力量驅動的方式，其運行符合多人競合、社會自運行、自然客觀等特點。例如，在跨政區(qū)邊界的一體化治理邏輯中，行政管控方式包括計劃經(jīng)濟時代的物資、產(chǎn)品甚至人員的大一統(tǒng)調(diào)配，包括發(fā)生新冠疫情等重大災難時所需的“全國一盤棋”統(tǒng)籌；而社會參與方式則包括符合經(jīng)濟規(guī)模效益最大化的市場圈、消費圈、通勤圈，符合社會規(guī)模效益最大化的醫(yī)療服務圈、養(yǎng)老服務圈，符合生態(tài)規(guī)模效益最大化的全流域環(huán)境保護、區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等。

因此，從類型學視角而言，政區(qū)邊界治理可以從兩個維度進行劃分，每個維度又區(qū)分兩個角度，從而形成四種模式類型，即屬地化功能下的行政管控邏輯模式、屬地化功能下的社會參與邏輯模式、一體化功能下的行政管控邏輯模式、一體化功能下的社會參與邏輯模式。以這四種模式為基礎，我們將目前涉及新冠疫情等重大疫情防控以及其他類似情形中的邊界治理現(xiàn)象或問題，進行相應的分類（表1）。

當然，在行政管控模式下，邊界的屬地化功能可能過強，進而導致邊界的一體化功能失靈，即類似“行政區(qū)經(jīng)濟”的負面影響，邊界負效應開始突顯，造成正常要素跨界流動的人為阻隔，引發(fā)治理困境；反之，在社會參與模式下，邊界的一體化功能可能過強，進而導致邊界的屬地化功能失靈，即類似美國特別功能區(qū)“百納被”碎片化的負面影響，邊界負效應再次啟動，造成同一空間各類社會化和市場化圈層的多重疊加嵌套、責任主體難以明晰，引發(fā)治理困境。

結合以上分析，從政策上的優(yōu)化路徑而言，政區(qū)邊界治理在政策優(yōu)化時的原則是：一方面要充分發(fā)揮放大屬地化功能和一體化功能的正效應，另一方面要減弱甚至規(guī)避兩大功能的負效應。在政策層面，優(yōu)化重大疫情防控中的政區(qū)邊界治理可以有以下幾個路徑。

一是強化分類分級的封閉管控區(qū)域設置。在強化封閉管理的屬地功能同時，通過分類分級設置封閉空間性質來降低屬地負效應，為一體化功能提供制度基礎。例如，根據(jù)疫情確診病例、密接次密接等情況分別設立封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)，并對封閉管理邊界的進出設定相應的條件。

二是強化數(shù)字技術在一體化功能發(fā)揮中的作用。一方面在邊界封控區(qū)域設置智能探頭優(yōu)化監(jiān)控方式，另一方面通過后臺數(shù)據(jù)多跑路，解決疫情防控中跨邊界信息和業(yè)務辦理的難題，進而實現(xiàn)既發(fā)揮邊界的屬地功能又能不影響跨界防控。例如，開發(fā)城市群層面和國家層面的“全域通辦”系統(tǒng)，實現(xiàn)健康碼、接種疫苗、核酸檢測等信息的及時流通和相關服務業(yè)務的跨界辦理。又如，對于有條件的地方，應在政區(qū)邊界隔斷處（包括一個城市或地區(qū)的機場、鐵路、輪船、公路等交通出入口）安裝視頻監(jiān)控裝置。安裝視頻裝置一方面可以解決值守人員不足的問題，另一方面一旦發(fā)現(xiàn)邊界隔離處存在問題，可第一時間知曉并派人進行處理。同時，加強政區(qū)邊界各地政府間的信息溝通，即在政區(qū)邊界周邊所涉及的各地方政府，應加強防控信息的溝通，及時提早互通人員和物資的通行需求，讓邊界治理更好地發(fā)揮阻斷疫情傳播又保障正常通行的重要作用。此外，對于市界甚至省界區(qū)域，在節(jié)假日結束后的人員返工高峰期，應加派值守人員并優(yōu)化智能化快速便捷監(jiān)測設備，避免造成通行的大擁堵。

三是及時制止非法的封控行為，優(yōu)化邊界的管控服務。例如，可在基層政區(qū)邊界治理中合理使用隔離設施材料，即在“封村”的硬件設施中，有用石頭、木樁、汽車等，但也有些地方是通過損壞道路來進行阻隔，這使得一旦有必要的通行需求，則難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)。因此，有必要對隔離設施作出原則性的規(guī)定，甚至推出一些引導性的標準。在基層政區(qū)邊界隔斷處設置專人值守，并配置測溫等設備，即通過設置必要的治理力量，一方面對通行人員進行情況核查、健康檢測并第一時間獲取信息，另一方面也是防止邊界隔斷“一刀切”。必要時，還可在邊界出入口配置防護五件套（一張表格、一個口罩、一支體溫計、一瓶消毒液、一份宣傳告知書），讓進出邊界的人員能在第一時間、第一空間做好防范，消除跨界流動中可能存在的風險隱患。又如，在機場、車站、港口等出入口，應及時搜集、整理好各省份在疫情防控中核酸檢測等最新政策要求，以便告知旅客，讓旅客在進出邊界過程中，不因政策不一致而耽誤出行計劃，也避免造成交通樞紐的旅客滯留和不必要的糾紛。

五、結論與討論

“中國是個古老大國，是世界上行政區(qū)劃歷史最悠久，內(nèi)容最豐富的國家”，[19]行政區(qū)劃在我國長期的帝國治理和近現(xiàn)代國家發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，它是國家治理體系的重要組成部分，其核心是解決對于大國國土如何分區(qū)（劃分區(qū)域及劃定邊界）、分層（各個基本分區(qū)如何累積形成多層級的縱向結構）、分類（根據(jù)不同的區(qū)域性質和特點設定不同的建制類型）、確定行政中心和確定政區(qū)單元命名的治理政策工具集。目前，重大疫情防控正處于分區(qū)分級分類治理的“動態(tài)清零”新階段，這與行政區(qū)劃政策工具集的內(nèi)在邏輯是一致的。

然而，從文獻梳理來看，從行政區(qū)劃視角研究重大疫情防控或應急管理的文獻還較為少見，更缺乏從該角度針對此次新冠疫情防控開展的研究。本文以行政區(qū)劃要素中的政區(qū)邊界為研究視角，這也是政區(qū)制度發(fā)揮分區(qū)和分類治理效能的一個核心要素。在這一要素討論的基礎上，還應繼續(xù)從政區(qū)規(guī)模、政區(qū)建制、行政中心等角度進行更廣泛和深入的思考。[20]

例如，此次疫情發(fā)生和擴散過程中，超大城市的影響較為明顯。由此，以撤縣建市設區(qū)為形式的擴大中心城市規(guī)模的做法是否值得反思；從城鄉(xiāng)建制類型來看，現(xiàn)代市制誕生就與重大疫情防控下的公共衛(wèi)生系統(tǒng)建立有所關聯(lián)。英國之所以出臺專門針對城市區(qū)域的《市自治法》，與這一時期應對工業(yè)化后人口密集地區(qū)頻頻遭受傳染病襲擊有相當關系。而此次我國農(nóng)村地區(qū)在新冠疫情的傳播擴散和防控效果上都表現(xiàn)不錯，鄉(xiāng)村在應對重大疫情時的價值被重新發(fā)現(xiàn)。低密度生態(tài)化的鄉(xiāng)村地域形態(tài)不僅自身有很好的防疫效果，也是及時阻斷城市與城市快速傳播的重要天然屏障。而這在我國城市群大規(guī)模、快速度發(fā)展的形勢下就顯得更為重要。[21]行政中心，包括首都的選址和功能，由于經(jīng)濟功能太強，人口集聚和經(jīng)濟活動密度都非常高。首都作為國家治理的中心，省會城市、各級行政中心作為地方政府的治理中心，是否也要考慮發(fā)生可能重大疫情對行政中心帶來的沖擊和影響。

說明：本文系2022年度國家社會科學基金一般項目“政區(qū)視野下特大城市基層協(xié)同治理機制的空間困境與優(yōu)化路徑研究”（編號22BZZ059）部分成果。

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Logic of Governance of Administrative District Boundary under Closed Management of Emergency Events

Xiong Jing

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 201199， China）

Abstract： The outbreak of major infectious diseases and other emergency public health events is often unexpected. How to timely and effectively control the rapid spread of the crisis， cut off the transmission or transmission channels of \"closed cities\"， \"closed areas\" and other spatial closure management have become key measures in major epidemic prevention and control. As an emergency management measure with Chinese characteristics， spatial closure control is closely related to the boundaries of administrative regions. However， there are still many practical difficulties in relying on the boundaries of administrative regions for closure management， especially for mega cities characterized by high complexity and high mobility， the challenges are even greater. On the basis of explaining the localization and integration functions and their effects of administrative district boundaries， this paper analyzes the driving mechanisms of administrative control and social dominance， divides four types of models of political district boundary governance， and proposes optimization paths.

Key words： emergency events; closed management; administrative district boundaries; governance

■責任編輯：王 "縉