大食物觀視域下如何避免耕地“非糧化”

摘要：耕地是糧食安全的基礎(chǔ)，事關(guān)民生福祉和國家安全。當(dāng)今，我國城市化進(jìn)程加速發(fā)展，但傳統(tǒng)“非糧化”的定義沒有與時(shí)俱進(jìn)，不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全和穩(wěn)定，也制約了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全的高質(zhì)量發(fā)展。通過對傳統(tǒng)耕地“非糧化”定義的分析和認(rèn)識，探討了如何在大食物觀視域下，科學(xué)合理地界定新時(shí)代耕地“非糧化”定義，提出了避免耕地“非糧化”路徑，以促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

關(guān)鍵詞：大食物觀 耕地“非糧化” 傳統(tǒng)認(rèn)識 重新界定 避免路徑

引 言

糧食是國計(jì)民生的基礎(chǔ)和保障，而耕地又是糧食生產(chǎn)的重要前提和保障，其利用方式直接關(guān)系到國家糧食安全根基的夯實(shí)。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系。作為一個(gè)擁有大量農(nóng)業(yè)人口的國家，我國利用全球僅有的9%的農(nóng)田，成功提供了近五分之一人口的食物需求。但是當(dāng)前，由于耕地“非糧化”的定義沒有與時(shí)俱進(jìn)，尤其是大食物觀的適時(shí)提出，對于耕地“非糧化”的認(rèn)識和理解存在較大差異，一定程度上制約了相關(guān)政策的制定和實(shí)施。

大食物觀作為一種全新的農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，其內(nèi)涵豐富且深遠(yuǎn)。它突破了傳統(tǒng)意義上以糧食為主的食物結(jié)構(gòu)，明確糧食不再局限于稻谷、小麥和玉米等傳統(tǒng)意義上的糧食，而是強(qiáng)調(diào)了食物的多樣性和營養(yǎng)性，涵蓋了糧、果、菜、肉、奶等多個(gè)領(lǐng)域。其特點(diǎn)在于其全面性和多元性，它不僅關(guān)注糧食的數(shù)量安全，更注重糧食的質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全，以滿足人們?nèi)找娑鄻踊氖澄镄枨蟆?/p>

在大食物觀視域下，與時(shí)俱進(jìn)地明晰耕地“非糧化”的定義，對于準(zhǔn)確把握耕地利用現(xiàn)狀、制定科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)政策，確保國家糧食安全大有裨益。

一、對傳統(tǒng)耕地“非糧化”的認(rèn)識

“十一五”規(guī)劃綱要首次提出18億畝耕地的約束性指標(biāo)，對我們充分認(rèn)識和理解新時(shí)代耕地“非糧化”，確保糧食安全具有極其深遠(yuǎn)意義。

（一）傳統(tǒng)“非糧化”概念

傳統(tǒng)的耕地“非糧化”是指耕地資源在利用過程中逐漸偏離糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向其他非農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。一些專家認(rèn)為，耕地“非糧化”實(shí)際上是土地流轉(zhuǎn)過程中用途的變化，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中糧食作物與其他作物間的失衡，對耕地造成短期內(nèi)難以修復(fù)的后果。這一過程受到多種因素的影響，包括市場需求、技術(shù)進(jìn)步、政策導(dǎo)向等。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的長三角、珠三角等地區(qū)較為突出，其內(nèi)涵包括兩個(gè)層面：一是種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即耕地由種植糧食作物轉(zhuǎn)向種植經(jīng)濟(jì)作物或其他作物;二是土地用途的轉(zhuǎn)變，即耕地被用于非農(nóng)建設(shè)或生態(tài)恢復(fù)等用途。

（二）耕地“非糧化”成因

耕地“非糧化”的成因復(fù)雜多樣，一是市場需求的變化。隨著人們生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改變，對水果、蔬菜、肉類等非糧食產(chǎn)品的需求不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)民更傾向于種植這些高附加值農(nóng)作物。二是比較效益的差異。相對于糧食作物而言，經(jīng)濟(jì)作物通常具有更高的經(jīng)濟(jì)效益和市場前景，因此農(nóng)民在決定種植內(nèi)容時(shí)往往會(huì)首先選擇經(jīng)濟(jì)效益更高的作物。三是政策導(dǎo)向和城市化進(jìn)程的影響。一些地方政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)作物或發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的政策。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力減少，耕地資源得不到有效利用。四是生態(tài)環(huán)境因素。一些地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境惡化、水資源短缺等問題，導(dǎo)致耕地?zé)o法繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，從而轉(zhuǎn)向其他用途。五是項(xiàng)目用地需求旺盛。由于糧食種植的經(jīng)濟(jì)收益相對都較低，為提高經(jīng)濟(jì)效益部分糧區(qū)會(huì)想方設(shè)法招引項(xiàng)目，而土地是項(xiàng)目落地的主要前提條件之一，為了盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致耕地“非糧化”日益嚴(yán)重。

（三）耕地“非糧化”后果

糧食安全是國家安全的重要組成部分，它關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧以及人民群眾的切身利益。隨著全球人口的增長、氣候變化的加劇以及資源環(huán)境的約束，糧食安全面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，耕地“非糧化”使確保糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定和糧食安全面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一是增加對外部市場的依賴性。隨著非糧作物的種植面積擴(kuò)大，糧食作物的種植面積相應(yīng)減少，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的增產(chǎn)潛力受到限制，往往需要依賴進(jìn)口來滿足國內(nèi)糧食需求。二是可能引發(fā)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的失衡。過度追求經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)民可能更傾向于種植高附加值的非糧作物，導(dǎo)致糧食作物的生產(chǎn)比例下降。這種結(jié)構(gòu)失衡可能使得糧食供應(yīng)變得不穩(wěn)定，增加了糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)。三是可能對土壤質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。過度“非糧化”可能會(huì)對耕地質(zhì)量造成損害，一些非糧作物可能需要更多的化肥和農(nóng)藥投入，長期種植可能導(dǎo)致土壤污染和生態(tài)環(huán)境惡化，不僅影響到糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，還可能對人們的健康產(chǎn)生潛在威脅。

二、大食物觀視域下重新界定耕地“非糧化”

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的糧食觀發(fā)生巨大變化，取而代之的是大食物觀，在此視域下，需重新界定和認(rèn)識耕地“非糧化”。

（一）重新明晰耕地“非糧化”意義

在大食物觀視域下，與時(shí)俱進(jìn)地明晰耕地“非糧化”，對于農(nóng)業(yè)政策的制定具有重要意義。首先，有助于準(zhǔn)確判斷耕地“非糧化”的程度和趨勢，為政策制定提供科學(xué)依據(jù);其次，重新明晰定義有助于深入理解耕地“非糧化”的成因和影響機(jī)制，從而制定出更加精準(zhǔn)有效的政策措施，確保耕地紅線和底線;再有，有利于進(jìn)一步踐行大食物觀，更好地服務(wù)糧食安全;最后，統(tǒng)一的定義有助于各方達(dá)成共識，推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策的順利實(shí)施和落地，以及為嚴(yán)格執(zhí)法提供依據(jù)。

（二）傳統(tǒng)“非糧化”定義的局限性

當(dāng)前，對于傳統(tǒng)耕地“非糧化”的定義尚存在一定的局限性和不足。一方面，現(xiàn)有定義往往側(cè)重于描述耕地“非糧化”的表面現(xiàn)象，如種植面積的變化、作物種類的調(diào)整等，而缺乏對其內(nèi)在動(dòng)因和深層次影響的深入分析。另一方面，不同學(xué)者和政策制定者對耕地“非糧化”的理解存在差異，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和判斷依據(jù)。

（三）“非糧化”定義亟需須重新界定

從大食物觀的視域出發(fā)，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，對耕地“非糧化”進(jìn)行重新定義和界定，既可以確保耕地紅線和糧食安全，也可以提高其他領(lǐng)域的土地利用效率和合法性。在明晰耕地非糧化定義時(shí)，首先要明確它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著時(shí)間和條件的變化而不斷變化;其次，要關(guān)注它的內(nèi)在動(dòng)因和深層次影響，而不僅僅是表面現(xiàn)象;最后，要結(jié)合我國的實(shí)際情況和農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征，制定出符合我國國情定義，這包括明確非糧作物的范圍、耕地的使用方式和程度等，科學(xué)制定糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，以便更好地指導(dǎo)實(shí)踐工作。對此，曾任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、第十三屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文對當(dāng)前耕地“非糧化”經(jīng)營有過比較權(quán)威的論述，值得參考：一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料等的生產(chǎn);永久基本農(nóng)田是優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn);高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于生產(chǎn)糧食。

三、大食物觀視域下避免耕地“非糧化”路徑

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號 ），要求采取有力舉措防止耕地“非糧化”。對此，我們必須牢牢把握防止耕地“非糧化”和大食物觀精神實(shí)質(zhì)，在此視域下，認(rèn)真落實(shí)避免耕地“非糧化”政策，做到既堅(jiān)決，又科學(xué)，不斷提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險(xiǎn)能力，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（一）扛穩(wěn)糧食安全責(zé)任

認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大強(qiáng)調(diào)的“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線”精神，不斷強(qiáng)化政治引領(lǐng)，堅(jiān)決扛穩(wěn)糧食安全責(zé)任，在耕地保護(hù)上不能只算經(jīng)濟(jì)賬，更不能有模糊認(rèn)識，要正確全面算好當(dāng)下與長遠(yuǎn)、地方與全局、經(jīng)濟(jì)利益與國家安全賬，避免耕地進(jìn)一步“非農(nóng)化”“非糧化”;2024年6月1日施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確：“耕地應(yīng)當(dāng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”，對此，要充分認(rèn)識到防止耕地“非糧化”的重要性和緊迫性，落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任制，確保優(yōu)質(zhì)土地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

針對耕地“非糧化”現(xiàn)象及其對糧食安全的影響，通過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理配置耕地資源，促進(jìn)糧食和其他作物的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效和市場需求大的作物品種，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，增加農(nóng)民收入。

（三）依法加強(qiáng)耕地保護(hù)

切實(shí)加強(qiáng)對耕地資源的保護(hù)與管理，通過完善相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，明確耕地的保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，以及耕地性質(zhì)和用途，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線不被超越。同時(shí)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊非法占用耕地、破壞耕地資源等行為，同時(shí)也要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)界定傳統(tǒng)糧食與現(xiàn)代食物的關(guān)系，正確甄別其中的土地轉(zhuǎn)換。此外，還應(yīng)加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測和評估工作，確保耕地資源的可持續(xù)利用。

（四）科學(xué)規(guī)劃土地使用

黨的二十屆三中全會(huì)提出“各類耕地占用納入統(tǒng)一管理”，合理規(guī)劃土地資源的開發(fā)利用，科學(xué)平衡小麥、稻谷、玉米等糧食作物與棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料等其他作物的種植比例，明確哪些必須種植糧食，哪些可以轉(zhuǎn)換種植其他經(jīng)濟(jì)作物，但相互間必須保持一定比例，確保國家糧食安全的同時(shí)，也滿足人們對于食物多樣化的需求。同時(shí)，對其他亟須使用土地的項(xiàng)目作出科學(xué)規(guī)劃，做到既不影響糧食生產(chǎn)，也有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（五）推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是應(yīng)對耕地非糧化挑戰(zhàn)的重要手段，要加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，提高農(nóng)作物的品質(zhì)和產(chǎn)量，不斷滿足市場需求;通過研發(fā)和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理模式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少對傳統(tǒng)糧食種植的依賴。

（六）完善政策支持體系

防止耕地“非糧化”最好最直接的方式，就是讓種糧農(nóng)民種糧有錢賺，政策支持是增加農(nóng)民種糧收益的有效途徑之一，是引導(dǎo)農(nóng)民合理利用耕地資源的重要保障。要制定和完善一系列種糧支持政策，包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等，重點(diǎn)放在糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展上。具體在實(shí)際種植中，通過提高農(nóng)資、種植機(jī)械設(shè)備等各類糧食種植補(bǔ)貼，加強(qiáng)糧食類農(nóng)作物種植生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障，合理確定最低收購價(jià)等，鼓勵(lì)農(nóng)民種植糧食作物。同時(shí)，還應(yīng)建立健全耕地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)耕地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

結(jié) 語

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是發(fā)揮宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，是保障國家糧食安全的根本，必須像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地。而耕地非糧化是當(dāng)前糧食生產(chǎn)面臨的重要問題之一，它對糧食安全產(chǎn)生了不容忽視的影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和政策環(huán)境的不斷變化，我們在科學(xué)踐行大食物觀的同時(shí)，還需要持續(xù)關(guān)注耕地非糧化的新動(dòng)態(tài)和新趨勢，進(jìn)一步明晰耕地非糧化的定義和意義，科學(xué)避免耕地非糧化，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也為糧食安全高質(zhì)量發(fā)展提供有力的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

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作者簡介：凌華（1967—） 男，糧食行政管理，南通市糧油協(xié)會(huì)理事、通州區(qū)糧油商會(huì)秘書長、區(qū)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)軍人才，長期從事