農(nóng)戶分化視角下防止流轉土地“非糧化”對策研究

張藕香

摘 要：近年來，伴隨著農(nóng)戶分化、土地流轉，土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴重。分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”，并且不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)戶差異甚大。東部地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶的“非糧化”最為突出；普通農(nóng)戶仍然存在“誰來種糧”問題，但以農(nóng)為主農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位沒有變，中部地區(qū)在保障國家糧食安全方面的基礎性作用沒有變；以農(nóng)為輔農(nóng)戶大多沒有放棄農(nóng)村的“一畝三分地”；農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)爭地的矛盾依然存在。防止土地“非糧化”，必須加強對土地用途的管制，疏通農(nóng)田水利設施的“最后一公里”，對不同類型的農(nóng)戶分類指導，重視種糧的人才儲備和技術支持，確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

關鍵詞：農(nóng)戶分化；土地流轉；非糧化；對策

中圖分類號：F325.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0049-06

一、引言

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國農(nóng)村社會高度分化，一部分農(nóng)戶逐步向非農(nóng)或城鎮(zhèn)部門分化；另一部分農(nóng)戶則在農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化。就農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化的農(nóng)戶而言，多數(shù)農(nóng)戶分化成以農(nóng)為主類或以農(nóng)為輔類兼業(yè)型農(nóng)戶；少數(shù)農(nóng)戶在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中脫穎而出，演變?yōu)榉N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的“本土化”渠道；同時，部分工商資本開始進駐農(nóng)業(yè)領域，探索農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化、集約化發(fā)展的新模式，開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的“外生型”路徑。但是，農(nóng)戶的這種分化，尤其是從普通農(nóng)戶中分化出來的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在比較利益驅(qū)動下，大多傾向于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營，這勢必對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國家糧食安全產(chǎn)生沖擊。

伴隨著農(nóng)戶分化，我國農(nóng)村土地流轉如火如荼，特別是近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，土地流轉規(guī)?？涨?、速度驚人。數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國土地流轉面積達到4.03億畝，比2013年增長18.3%；土地流轉面積占總耕地面積比例達30.4%，比2010年的14.7%翻了一番，其中，流轉率最高的上海（71.5%）、江蘇（58.4%）、北京（52.0%）、黑龍江（50.3%）、浙江（48.0%）、安徽（41.0%）六個省（市）均已超過40%。①由于種糧的比較收益相對較低，越來越多的農(nóng)戶將土地用于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營，特別是發(fā)生土地流轉的農(nóng)戶，因流轉時或多或少支付了一定的土地租金，這就在一定程度上迫使他們選擇收益較高的項目生產(chǎn)，致使流轉土地的“非糧化”乃至“非農(nóng)化”問題十分突出。

在農(nóng)戶分化、土地流轉背景下，土地“非糧化”問題尚未得到足夠重視，現(xiàn)有文獻對這一主題的研究也非常有限。在僅有的研究中，研究者將所有農(nóng)戶看作一個整體，沒有著眼于已經(jīng)分化了的農(nóng)戶群體差異這一事實。②基于此，本文將對分化農(nóng)戶流轉土地的“非糧化”問題進行分類研究，提出防止“非糧化”的對策建議，這對于新形勢下穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國家糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

二、分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”

課題組在2013年12月至2014年4月期間對全國10?。▍^(qū)）③的農(nóng)戶進行了抽樣調(diào)查，共獲得有效問卷1121份，其中土地流轉農(nóng)戶有438戶，占39%，高于全國30.4%的平均水平，比全國流轉率最高的6個省份略低。在土地流轉農(nóng)戶中，根據(jù)流轉面積的大小將樣本農(nóng)戶分為普通農(nóng)戶和農(nóng)場類農(nóng)戶④，其中普通農(nóng)戶又根據(jù)其主要收入來源分為以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶，農(nóng)場類農(nóng)戶包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等。樣本數(shù)據(jù)顯示，在土地流轉農(nóng)戶中，家庭農(nóng)場占32%，是土地未流轉農(nóng)戶的8倍，說明土地流轉是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進土地規(guī)模經(jīng)營的重要途徑；土地未流轉農(nóng)戶中以農(nóng)為輔者居多，占49.2%，為土地流轉農(nóng)戶以農(nóng)為輔者的2倍，說明土地流轉有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

由表2數(shù)據(jù)可知，不同類型的農(nóng)戶在個體特征、家庭特征等方面存在顯著差異。在個體特征方面，農(nóng)場類農(nóng)戶戶主的年齡相對年輕，其中，40歲以下的戶主占22.1%，60歲以上的僅為1.4%；而普通農(nóng)戶差異較大，以農(nóng)為主戶主40歲以下者僅為11.2%，以農(nóng)為輔戶主60歲以上者為22.9%。說明近年來國家出臺的一系列旨在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進土地規(guī)模經(jīng)營的政策對年輕人具有一定的吸引力；而普通農(nóng)戶中仍然存在“誰來種田”的問題，留守老人種田的事實并未得到根本改觀，尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶中主要勞動力外出務工、留守老人種田維持口糧已成為普遍現(xiàn)象。從健康狀況來看，農(nóng)場類農(nóng)戶的健康程度明顯好于普通農(nóng)戶，回答“好”的受訪者占84.9%，分別比以農(nóng)為主和以農(nóng)為輔農(nóng)戶高出6.6和8.8個百分點。說明戶主的健康狀況影響農(nóng)戶分化，健康狀況越好，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營的體力保障越強。從文化程度來看，各類農(nóng)戶均以初中文化程度占比最大，達50%以上，但農(nóng)場類戶主的文化程度普遍偏高，其中小學及以下文化程度僅為10.7%，高中及以上文化程度達35%，而以農(nóng)為主戶主這兩個比例分別為31.7%和18%。說明文化程度影響農(nóng)戶分化，文化程度越高，戶主越善于利用近年來國家的強農(nóng)惠農(nóng)政策和針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、獲取規(guī)模收益。從戶主的職業(yè)來看，以農(nóng)為主戶主從事農(nóng)業(yè)的比例高達89.9%，農(nóng)場類和以農(nóng)為輔戶主分別為80.7%和60.6%。說明以農(nóng)為主農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變，而農(nóng)場類和以農(nóng)為輔農(nóng)戶在比較利益的誘使下“非糧化”乃至“非農(nóng)化”傾向較為明顯。

在家庭特征方面，各類農(nóng)戶家庭人口規(guī)模差異不大，均在4人以上，其中，以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭人口數(shù)量最多，但農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量最少，僅為1.96人。說明以農(nóng)為輔農(nóng)戶因人口較多而有機會到非農(nóng)部門從業(yè)，但仍有1—2人留在農(nóng)業(yè)領域，成為以農(nóng)為輔的兼業(yè)型農(nóng)戶。農(nóng)場類農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量為各類農(nóng)戶之首，達2.39人，這是農(nóng)場類農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動力的數(shù)量保證。從外出務工人數(shù)來看，農(nóng)場類農(nóng)戶沒有外出務工人員的比例達70.4%，說明農(nóng)場類農(nóng)戶全職從事農(nóng)場經(jīng)營管理者居多；以農(nóng)為主農(nóng)戶這一比例為49.2%，可以看出，仍有一半以上以農(nóng)為主農(nóng)戶有1個及以上勞動力在外務工；而以農(nóng)為輔農(nóng)戶外出務工比例達76.7%，并且有55%的家庭有2個及以上勞動力在外務工。說明兼業(yè)在普通農(nóng)戶中已成為普遍現(xiàn)象，兼業(yè)程度的差異是農(nóng)戶分化的前提。以農(nóng)為輔農(nóng)戶到縣城的距離最近，平均為22.7公里，并且距離在50公里以內(nèi)的占95.4%；而農(nóng)場類農(nóng)戶和以農(nóng)為主農(nóng)戶距離縣城30.4公里和33.2公里，50公里以內(nèi)的分別占82.1%和86.2%。說明距離縣城的遠近影響農(nóng)戶分化，離縣城越近，兼業(yè)程度越高，農(nóng)戶向非農(nóng)分化的可能性越大。從家庭收入來看，農(nóng)場類農(nóng)戶平均年收入20848元，以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶分別為11819元和15464元。說明培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營可以有效提高農(nóng)戶的收入水平；在目前非農(nóng)就業(yè)“同工不同酬”、行業(yè)收入分配差異巨大和農(nóng)民工縱向流動受限的情況下，以農(nóng)為輔農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)并不能從根本上改善其收入狀況；提高以農(nóng)為主農(nóng)戶的收入水平是當務之急。endprint

各類農(nóng)戶的特征差異決定了其在種糧與否行為選擇上的差異。從勞動時間來看，農(nóng)場類農(nóng)戶在種植業(yè)上投入時間達82.2%，說明農(nóng)場類農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的作用突出；以農(nóng)為主農(nóng)戶在養(yǎng)殖業(yè)上投入的時間是其他農(nóng)戶的2倍以上，說明該類農(nóng)戶在保障動物性產(chǎn)品供給方面的作用不容忽視；以農(nóng)為輔農(nóng)戶在非農(nóng)生產(chǎn)或經(jīng)營方面投入的時間最多，這一群體將成為我國戶籍人口城鎮(zhèn)化的主體。從種糧的時間占比來看，有28.6%的農(nóng)場類農(nóng)戶種糧時間為0，也就是說，有近1/3的農(nóng)場類農(nóng)戶流轉土地不是用來種糧，其“非糧化”程度在3類農(nóng)戶中居首?？赡苁寝r(nóng)場類農(nóng)戶在土地流轉和規(guī)模經(jīng)營過程中，由于投入的成本較大，而種糧的比較收益相對較低，在政府監(jiān)管不力的情況下，很有可能改變土地用途，選擇收益較高的經(jīng)濟作物或其他盈利空間較大的項目生產(chǎn)所致。以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶不種糧的時間占比雖然相差不大，但后者中仍有50%的時間用于種糧的農(nóng)戶比例達92.7%。說明以農(nóng)為輔農(nóng)戶附帶種糧的現(xiàn)象極為普遍，他們并沒有真正放棄農(nóng)村的“一畝三分地”，反映了受土地制度、戶籍制度等約束所致的農(nóng)戶分化的不徹底性。

三、各類農(nóng)戶的土地流轉和“非糧化”差異

在土地流轉方面，數(shù)據(jù)顯示，戶均土地流轉面積最少的為0.25畝，最多的達8200畝，平均流轉面積為163畝。其中，流轉面積在10畝以下的占42.5%，10—100畝之間的占38.2%，100—500畝的占13.6%，500畝以上的占5.7%?？梢钥闯?，流轉面積在100畝以下的農(nóng)戶占80%以上，并且隨著流轉規(guī)模的擴大其占比逐次降低。說明當前我國的土地流轉以中小規(guī)模為主，但農(nóng)場類農(nóng)戶的流轉規(guī)模要遠大于普通農(nóng)戶，分別是以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶的5.7倍和48.6倍。

從流轉率來看，土地流轉面積占家庭承包面積比重在75%以上的農(nóng)戶占50.5%，其中有28.5%的農(nóng)戶土地流轉率達100%，實現(xiàn)了全部流轉；而流轉率在50%以下的農(nóng)戶僅占21.5%，平均流轉率為71.2%。說明大多數(shù)農(nóng)戶的土地流轉率都很高，這與近年來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和國家大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進土地規(guī)模經(jīng)營有關。

從土地來源來看，流轉土地來源于本村的占83.2%，來源于外村的只有16.8%，其中，農(nóng)場類農(nóng)戶土地來源于外村的比例遠高于普通農(nóng)戶，達30.2%，而普通農(nóng)戶土地來源于本村的比例高達90%以上。說明農(nóng)場類農(nóng)戶的土地流轉具有一定的資源整合作用，而普通農(nóng)戶間的土地流轉則以就近、就地為主。

從流轉方式來看，以口頭協(xié)議和簽訂合同的方式流轉土地的各占一半，但普通農(nóng)戶以口頭協(xié)議方式流轉土地的占60%以上，而農(nóng)場類農(nóng)戶簽訂合同的比例達75%。說明農(nóng)場類農(nóng)戶的土地流轉要比普通農(nóng)戶更加規(guī)范，普通農(nóng)戶主要是以親友或鄰里之間的鄉(xiāng)土信用為紐帶流轉土地。

從流轉年限來看，近3年流轉土地的農(nóng)戶占48%、近5年流轉土地的占66%、近10年流轉土地的占86%，平均土地流轉年限為5.5年。普通農(nóng)戶不僅流轉年限普遍較長，而且流轉時間分布相對分散，說明普通農(nóng)戶間的土地流轉是基于農(nóng)戶生產(chǎn)、生活需求自發(fā)推動的結果；農(nóng)場類農(nóng)戶不僅流轉年限較短，而且流轉時間主要集中在近3—5年，這與農(nóng)場類農(nóng)戶在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中出現(xiàn)的時間比較吻合，在一定程度上也是政府政策主導的結果。

從土地租金來看，每畝土地流轉租金在300元以內(nèi)的占51%、在500元以內(nèi)的占80%、在1000元以內(nèi)的占91%，平均每畝土地流轉租金為429元，但農(nóng)場類農(nóng)戶的土地流轉租金平均要比以農(nóng)為主農(nóng)戶的高出26元，這與農(nóng)場類農(nóng)戶的市場化運作有關。從租金形式來看，以現(xiàn)金交付租金的農(nóng)戶占78.8%，并且農(nóng)場類農(nóng)戶土地流轉租金的現(xiàn)金化程度比普通農(nóng)戶高，反映了我國農(nóng)村土地流轉的市場化程度以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶參與市場的差異。

從補貼歸屬來看，目前的補貼大多歸于土地承包者，約占3/4。顯然這不利于調(diào)動土地流轉農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的積極性，說明補貼政策還有進一步調(diào)整的空間。

在“非糧化”方面，課題組用流轉土地的用途設置問題，將第一個問題設置為“請問您家流轉土地主要用于哪方面？”，回答選項分別是種植糧食作物、種植經(jīng)濟作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、其他（可以自由填寫）；將第二個問題設置為“除了您剛才選擇的用途外，您家還打算將土地用于哪方面？”，受訪者仍在上述選項中選擇或填寫。

對于第一個問題，回答用于種植糧食作物的農(nóng)戶占52.8%、種植經(jīng)濟作物的占37.4%、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的占7.5%、其他方面的僅占2.2%。將前兩個比例加總，可以看出，目前農(nóng)戶流轉土地用于種植業(yè)的比例達90.2%，但不同類型的農(nóng)戶差異甚大。農(nóng)場類農(nóng)戶種糧的比例最低，種植經(jīng)濟作物的比例最高，說明經(jīng)濟作物較大的利潤空間對糧食生產(chǎn)具有擠壓效應；以農(nóng)為輔類農(nóng)戶種糧的比例反而最高，比以農(nóng)為主農(nóng)戶還要高出5個百分點，反映了以農(nóng)為輔農(nóng)戶利用留守人員種糧的普遍性，這也是我國農(nóng)戶分化不徹底性的具體體現(xiàn)，與前面的分析結果具有一致性。盡管如此，各類農(nóng)戶的種糧比例均在50%以上。說明在農(nóng)村，在沒有其他更好的掙錢機會的情況下，在現(xiàn)有土地上種糧解決家庭人口的吃飯問題仍然是農(nóng)戶的基本選擇。

從第二個問題的回答來看，種糧不再是農(nóng)戶的首選，“非糧化”傾向激增。各類農(nóng)戶的糧食種植率只占1/5左右，也就是說，有近80%的農(nóng)戶選擇了“非糧化”；在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，種植經(jīng)濟作物對農(nóng)戶仍然有較大的吸引力，尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶。但更多的農(nóng)戶是將流轉土地用于除種養(yǎng)殖業(yè)以外的“其他方面”，實際上就是“非農(nóng)化”，占40.7%，并且各類農(nóng)戶的“非農(nóng)化”率均在40%以上。說明農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)較高的土地產(chǎn)出收益是土地“非農(nóng)化”的直接推動力，在條件許可或者有更多選擇的情況下，農(nóng)戶更傾向于土地“非農(nóng)化”，而不僅僅是“非糧化”了。但農(nóng)戶的這些選擇均是基于個人收益最大化，仍是農(nóng)民的理性選擇。所以，如何讓農(nóng)民在種糧和務農(nóng)的問題上有奔頭，是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中補齊“農(nóng)業(yè)”這塊短板首先要考慮的問題。endprint

四、各地區(qū)流轉土地的“非糧化”差異

由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和市場化程度不同，種植糧食的生產(chǎn)成本和機會成本也不同，這就有可能造成不同地區(qū)流轉土地的“非糧化”程度不同。為了考察土地“非糧化”地區(qū)差異，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西三大地區(qū)。⑤這里仍然用流轉土地的用途來分析種糧與否，亦即是否“非糧化”，其用途仍按如前所述的種植糧食、經(jīng)濟作物等四個方面來劃分。

一般而言，農(nóng)場類農(nóng)戶市場意識較強，其逐利性也強，并且經(jīng)濟愈發(fā)達地區(qū)，這種情況愈加明顯。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶的糧食種植率僅為27%，其“非糧化”程度在三大地區(qū)居于首位，流轉的土地主要用于種植比較收益較高的經(jīng)濟作物，占58.6%，不僅在東部地區(qū)各類用途中排列第一，在三大地區(qū)經(jīng)濟作物種植率中也是最高的。這反映了經(jīng)濟發(fā)展水平與“非糧化”程度的關系和農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)之間此消彼長的關系。與東部地區(qū)類似，西部地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶的經(jīng)濟作物種植率在該地區(qū)各類用途中占比最大，但其糧食種植率為東部地區(qū)的2倍。西部地區(qū)較高的經(jīng)濟作物種植率與該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關，主要種植像棉花、苜蓿等類型的經(jīng)濟作物。與東、西部地區(qū)不同，中部地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶的糧食種植率最高，在三大地區(qū)中穩(wěn)居第一，達67%，并且是其經(jīng)濟作物種植率的2.5倍。說明中部地區(qū)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進土地規(guī)模經(jīng)營，對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障國家的糧食安全具有重要作用。

從普通農(nóng)戶來看，三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶的糧食種植率均在50%以上，但其“非糧化”程度仍以東部地區(qū)為最高；從糧經(jīng)關系來看，三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶差異不大，經(jīng)濟作物種植率均在30%以上；將糧經(jīng)種植率加總后顯示，各地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶從事種植業(yè)的比例高達90%。說明以農(nóng)為主農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至糧食生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給方面具有舉足輕重的作用。在以農(nóng)為輔農(nóng)戶中，東中部地區(qū)的糧食種植率普遍較高，尤以中部地區(qū)為甚；就中部地區(qū)而言，其糧食種植率是經(jīng)濟作物的2倍以上。可能的原因是，這些地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭收入主要來自非農(nóng)，種植糧食只是為了維持口糧，并且大多是由農(nóng)村留守在家的非生產(chǎn)性人員所為。與東中部地區(qū)相比，西部地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶的“非糧化”程度最高，其種植結構與該地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶相似，流轉土地更多地用于經(jīng)濟作物的種植。總體上看，東中部地區(qū)農(nóng)戶流轉土地的用途更趨于多元化，生產(chǎn)結構相對合理，是發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大食物的主要地區(qū)，有利于推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；而西部地區(qū)土地用途比較單一，并且沒有“非農(nóng)化”現(xiàn)象，可能與該地區(qū)的區(qū)位條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關。

五、防止“非糧化”的對策建議

近年來，在農(nóng)戶分化、土地流轉的大背景下，土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴重；在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，糧經(jīng)爭地的矛盾依然突出。盡管我國糧食已經(jīng)實現(xiàn)連續(xù)12年增產(chǎn)，但糧食作為國民經(jīng)濟的基礎性產(chǎn)業(yè)和國家經(jīng)濟政治穩(wěn)定的保障性產(chǎn)業(yè)，在任何時候都不能放松；保障國家糧食安全，確保谷物基本自給、口糧絕對安全是當前農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的基本底線。因此，土地的“非糧化”現(xiàn)象必須得到有效遏制。

1.加強對土地用途的管制

早在1995年國務院批轉農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》就指出：“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包土地依法流轉。”此后，包括《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)均對土地用途有明確規(guī)定。但實踐中仍然存在監(jiān)管不到位的問題，尤其是在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設中，變相套取農(nóng)業(yè)用地甚至是基本農(nóng)田的現(xiàn)象相當普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程中也存在引導不當問題，致使土地“非糧化”“非農(nóng)化”問題有增無減。因此，必須樹立大農(nóng)業(yè)的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，在此基礎上，加強對土地用途的管制，堅持“農(nóng)地、農(nóng)用，糧田、糧用”的原則，確保糧食生產(chǎn)用地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；同時還要加強對違規(guī)用地、變相用地的處罰力度，增強執(zhí)紀、執(zhí)法能力，切實保障糧食生產(chǎn)用地不縮水。

2.加強農(nóng)田水利設施建設，疏通“最后一公里”

長期以來，我國農(nóng)田水利設施建設滯后，尤其是農(nóng)田服務設施年久失修，農(nóng)業(yè)抗風險能力相當薄弱，種糧“靠天收”、農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的局面沒有得到根本改變，是影響農(nóng)戶種糧收益和種糧積極性的直接障礙，也是影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的最大硬傷。為此，國家出臺了《關于加快水利改革發(fā)展的決定》。雖然近年來加大了投入力度，但與巨大的歷史欠賬相比，差距甚遠。在僅有的投入中，大多都投向了大中型農(nóng)田水利設施，小型農(nóng)田水利作為田間地頭的“毛細血管”、農(nóng)田水利的“最后一公里”，無疑是一塊短板。因此，要加強農(nóng)田水利設施建設，疏通“最后一公里”，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為推動糧食規(guī)?；?jīng)營、機械化生產(chǎn)提供基礎設施和服務能力“雙重”保障，最大限度地降低種糧成本和種糧風險，增加農(nóng)戶種糧收益。

3.對不同類型的農(nóng)戶分類指導，發(fā)揮種糧主體的引領作用

近年來，在國家支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策導向下，農(nóng)場類農(nóng)戶如雨后春筍般地發(fā)展起來。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，種糧主體多元化、普通農(nóng)戶兼業(yè)化的趨勢越來越明顯，土地“非糧化”和“非農(nóng)化”問題越來越突出。同時，以農(nóng)為主的普通農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變、中部地區(qū)在保障國家糧食安全方面的基礎性作用仍然沒變。因此，應重視不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶間的差異，對不同類型的農(nóng)戶進行分類指導，發(fā)揮種糧主體在糧食生產(chǎn)方面的引領作用，引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將流轉土地更多地用于種糧，尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)。對于以農(nóng)為輔農(nóng)戶，要深化土地制度、戶籍制度等方面的改革，剝離制度背后的利益問題，為他們的“非農(nóng)化”徹底松綁，實現(xiàn)無條件市民化和無條件同城待遇，并為他們打開縱向流動的通道，以推動以農(nóng)為輔農(nóng)戶的徹底分化和戶籍人口的城鎮(zhèn)化進程。

4.重視對糧食生產(chǎn)的人才儲備和技術支持，著力解決“誰來種糧”“如何種糧”問題endprint

第一，加大對種糧主體從業(yè)技能方面的培訓和糧食主產(chǎn)區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入，提高糧食從業(yè)者的業(yè)務能力和健康水平。第二，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育為契機，加大對種糧精英人才的培養(yǎng)，發(fā)揮他們在糧食生產(chǎn)方面的引領作用。第三，鼓勵外出務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成“大眾創(chuàng)業(yè)”的局面；鼓勵有志于農(nóng)村發(fā)展的成功人士到農(nóng)村去投資興業(yè)，引導他們致力于糧食生產(chǎn)。第四，創(chuàng)新人才培育模式，在中高職院校和農(nóng)業(yè)類高校實施后備人才選拔和培養(yǎng)計劃，加大種糧后備人才儲備。第五，加大對種糧人才的資格認定，通過技術等級評定和從業(yè)資格認定，形成種糧人才的專業(yè)化和職業(yè)化，使種糧成為一份“體面”的工作，這是解決“誰來種糧”問題的關鍵。另外，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的背景下，除了高校、科研院所、相關主管部門要加大對糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的技術供給，還要激發(fā)廣大種糧農(nóng)戶，尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的科技創(chuàng)新熱情和科技創(chuàng)新活力，形成“萬眾創(chuàng)新”的氛圍和多元化的技術供給渠道，為糧食生產(chǎn)提供技術保障，著力解決“如何種糧”問題。

5.確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平

第一，加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化，促進土地規(guī)模經(jīng)營。由于我國戶籍人口城鎮(zhèn)化遠低于常住人口城鎮(zhèn)化，2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，推動戶籍人口與常住人口同步城鎮(zhèn)化，使粘附在土地上的人口與土地徹底分離，促進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，提高種糧農(nóng)戶的規(guī)模收益。第二，構建糧食社會化服務體系，降低糧食生產(chǎn)成本。構建糧食社會化服務體系，不僅可以解決糧食生產(chǎn)勞動力稀缺問題，還可以延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，降低農(nóng)戶的種糧成本。應采取政策扶持、稅費優(yōu)惠、信貸支持等措施，以農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等為核心，發(fā)展主體多元、形式多樣的糧食生產(chǎn)社會化服務體系，最大限度地降低糧食生產(chǎn)成本，提高種糧農(nóng)戶的收入水平。第三，創(chuàng)新補貼方式，提高補貼的精準性，發(fā)揮補貼政策的導向作用。要補齊農(nóng)村在全面小康社會建設中這塊短板，拉長農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在“四化同步”發(fā)展中這條短腿，確保糧食作為農(nóng)業(yè)中“最不賺錢產(chǎn)業(yè)”的收益，必須統(tǒng)籌各種惠農(nóng)資金，創(chuàng)新補貼方式，加大“以獎代補”力度，提高補貼的精準性，將新增補貼向種糧農(nóng)戶傾斜，將獎補資金向種糧大戶、家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，形成“產(chǎn)的越多，補的越多，獎的更多”的政策導向，向“規(guī)模經(jīng)營”要效益，切實增加種糧者的轉移性收入。第四，建立風險防御體系和災害補償機制。由于糧食生產(chǎn)對自然條件的依賴較大，自然災害的防御能力直接關系到種糧農(nóng)戶能否穩(wěn)產(chǎn)、增收。因此，要增強種糧農(nóng)戶的抗風險能力，將風險防御貫穿糧食生產(chǎn)全過程，并建立風險分散機制、災害補償機制和大災保險制度，最大限度地減少種糧農(nóng)戶的災害損失，穩(wěn)定種糧收入。第五，建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益平衡機制和種糧農(nóng)戶的收益保障制度。通過財政、稅收、價格等多種手段平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益關系；通過糧食收儲、價格支持等手段確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

注釋

①《中國土地流轉面積快速增長》，中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)，http：//www.chyxx.com/industry/201509/344051.html，2015年9月14日。

②易小燕、陳印軍：《農(nóng)戶轉入耕地及其“非糧化”種植行為與規(guī)模的影響因素分析——基于浙江、河北兩省的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國農(nóng)村觀察》2010年第6期。

③包括安徽、江蘇、河南、浙江、廣東、陜西、四川、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)。

④目前各地家庭農(nóng)場的認定標準不一，認定過程中還存在一些問題，因此，本文不將是否經(jīng)有關部門認定的家庭農(nóng)場作為農(nóng)場類農(nóng)戶的劃分依據(jù)。在本文中，農(nóng)場類農(nóng)戶指土地面積南方50畝及以上，北方100畝及以上，且收入主要來自農(nóng)業(yè)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；以農(nóng)為主農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下，北方100畝以下，且收入主要來自農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)戶；以農(nóng)為輔農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下，北方100畝以下，且收入主要來自非農(nóng)經(jīng)營或就業(yè)的普通農(nóng)戶。

⑤將廣東、浙江、江蘇、遼寧劃為東部，安徽、河南、四川、陜西劃為中部，其余為西部。

責任編輯：澍 文endprint