我國基礎設施投資：結構變動、存在問題及優(yōu)化策略

改革開放以來，我國基礎設施建設高速高質量推進，有力支撐了我國經濟長期高速增長。當前，我國正處于新一輪產業(yè)革命加速拓展、實現高質量發(fā)展的關鍵時期，如何合理有效地安排基礎設施投資顯得尤為重要。黨的二十屆三中全會提出，健全現代化基礎設施建設體制機制，為新階段基礎設施投資提供了根本遵循。

一、基礎設施投資變動情況

（一）基礎設施投資現狀

從總體看，我國基礎設施投資占比呈波動上升趨勢，投資增速整體放緩。從占比來看，基礎設施建設投資占比呈現波動上升趨勢，從2003年的約30%左右上升至2023年的近45%。特別是2008—2013年間出現明顯下降后快速回升。2014年后，基礎設施投資占比進入新階段，持續(xù)保持在較高水平。2019—2023年間，基礎設施投資占比顯著上升。從增速來看，2013年以來，基礎設施投資增速進入下行通道，由兩位數持續(xù)回落。特別是從2018年起，投資增速出現斷崖式下滑，2018年為1.79%，2022年開始有所回升，2023年為8.2%。

從廣義基礎設施三大行業(yè)看，投資結構逐漸向水利、環(huán)境、公共設施管理業(yè)傾斜。水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)的投資占比呈現顯著上升趨勢，從2003年的約31%逐步上升到2023年的42%左右。從其細分行業(yè)來看，包括水利管理業(yè)、環(huán)境管理業(yè)、公共設施管理業(yè)三個細分行業(yè)，公共設施管理業(yè)投資在整個行業(yè)中占據主導地位，投資占比穩(wěn)定在75%以上，水利管理業(yè)投資在10%以上，二者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速波動較大，特別是在2009—2010年間出現了顯著的增長高峰，增速一度超過40%。2018年后進入下行通道，增速較為穩(wěn)定。

交通運輸、倉儲和郵政業(yè)的投資占比呈現波動下降趨勢，從2003年的約41%降至2023年的36%左右。從細分行業(yè)來看，包括鐵路運輸業(yè)、道路運輸業(yè)、水上運輸業(yè)、航空運輸業(yè)、管道運輸業(yè)、倉儲業(yè)、多式聯(lián)運和運輸代理業(yè)、裝卸搬運和郵政業(yè)九個細分行業(yè)。其中，道路運輸業(yè)投資在整個行業(yè)中占比最大，長期保持在50%以上，裝卸搬運和倉儲業(yè)占比30%左右，鐵路運輸業(yè)投資占比通常在10%以上，三者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速呈現明顯的周期性波動的特征，2003—2009年間，整體保持在較高水平，尤其是2009年達到峰值。近年來，增速趨于平穩(wěn)，但在2020年受疫情影響出現短暫下滑后又快速反彈，2023年增速回升至11%。

電力、燃氣及水的生產和供應業(yè)的投資占比呈現先升后降的趨勢，從2003年的約28%上升到2010年左右的30%以上的高點，隨后逐漸下降，到2023年降至約22%。從細分行業(yè)來看，包括電力、熱力生產和供應業(yè)，燃氣生產和供應業(yè)，水生產和供應業(yè)三個細分行業(yè)，其中電力、熱力生產和供應業(yè)投資在整個行業(yè)中占據主導地位，長期保持在70%以上的占比，水生產和供應業(yè)投資占比相對較小，通常在20%左右，二者合計占比超過90%。行業(yè)整體投資增速波動較大，特別是在2004年和2010年前后出現了顯著的增長高峰，2018年后觸底反彈，投資增速由2018年的-7%震蕩上升至2023年的23%。

從區(qū)域看，投資分化明顯。東部地區(qū)總體規(guī)模大、增速穩(wěn)定，但占比逐漸下降，從2003年的近50%降至2020年的38%左右。從區(qū)域內部看，經濟發(fā)達省份同其他省份增速出現分化，如北京、上海等一線城市的投資增速相對較緩，而河北、海南等地的投資增速較快。中部地區(qū)呈現出快速增長，占比從2003年的約20%上升到2020年的近30%。分省份看，中部各省的投資模式呈現出一定的同質性，大多經歷了2003—2010年的快速增長期、2010—2015年的相對平穩(wěn)期，以及2015年后的新一輪快速增長。同時，部分省份的基礎設施投資規(guī)模已經接近東部省份，例如，湖北省和湖南省的投資額在2020年達到25702.3億元，與經濟體量更大的江蘇省和浙江省的總和接近。西部地區(qū)的投資呈現出典型的“U”型特征，占比從2003年的約25%上升到2020年的30%左右。區(qū)域內部經濟相對發(fā)達的四川、重慶等地投資規(guī)模較大，而青海、寧夏等省區(qū)由于經濟基礎薄弱，投資規(guī)模相對較小。東北地區(qū)基建投資占全國比重呈現持續(xù)下降趨勢，且下降過程呈現“倒U型”特征。2003年，東北地區(qū)占比約為7.3%，到2010年，這一比例增至11.0%，2020年這一比例已降至3.8%，東北地區(qū)的基建投資波動性較大，這種劇烈波動反映了東北經濟對國家宏觀政策的高度敏感性，同時也暴露了在產業(yè)結構調整方面的滯后，以及區(qū)域發(fā)展動力不足的深層次問題。

（二）基礎設施投資資金來源

從基礎設施整體融資來看，自籌資金在基礎設施融資結構中占據主要地位，平均約為57%，該部分主要由上市基建類企業(yè)以及地方政府融資平臺通過內源或債券融資籌得；國家預算內資金占比在過去20年間緩慢上升，由2004年的9.07%提升至2022年的21.84%，這與土地財政的興起以及2015年新《中華人民共和國預算法》實施后地方政府債券被納入國家預算內資金口徑密切相關；國內貸款占比在過去20年間呈顯著下降趨勢，由2004年的32.26%下降至2022年的11.70%，這可能是由近年來基礎設施債務融資中債券融資對信貸融資的替代導致；利用外資和其他資金在基礎設施投資資金來源中的占比相對穩(wěn)定，合計約占9%。

從細分行業(yè)看，呈現出以下顯著特征：第一，自籌資金在絕大多數行業(yè)中占據主導地位，尤其是在郵政業(yè)、裝卸搬運和倉儲業(yè)、管道運輸業(yè)等行業(yè)，自籌資金占比均超過80%。第二，國家預算內資金的占比在不同行業(yè)間差異顯著，從郵政業(yè)的幾乎為零到水利管理業(yè)的41%不等。第三，國內貸款在多數行業(yè)中占比相對較低，除鐵路運輸業(yè)（31%）和道路運輸業(yè)（20%）外，大多數行業(yè)的國內貸款占比不超過20%。第四，利用外資比例普遍較低，僅在水的生產和供應業(yè)達到7%，其他行業(yè)均不超過5%。第五，其他投資在某些行業(yè)中占有相當比例，如鐵路運輸業(yè)（25%）和水利管理業(yè)（21%）。

二、基礎設施投資存在的問題

（一）基礎設施投資投向存在結構性不平衡

當前基礎設施投資的投向領域存在結構性不平衡，主要體現在以下幾個方面。一是新興產業(yè)和傳統(tǒng)產業(yè)的投資不平衡。傳統(tǒng)基礎設施如交通、能源等領域投資占比較高，而新型基礎設施如5G網絡、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網等領域投資相對不足，不利于培育壯大新動能。二是生產性和消費性基礎設施投資不平衡。對生產性基礎設施投資較多，而對教育、醫(yī)療、文化等消費性基礎設施投資相對不足，不利于擴大內需。三是城鄉(xiāng)基礎設施投資不平衡。城市基礎設施建設相對完善，但農村基礎設施建設仍然滯后，不利于促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，縮小城鄉(xiāng)差距。四是短期和長期項目投資不平衡。傾向于投資短期見效的項目，而忽視了一些長期效益的基礎設施建設，如生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等領域的投資。

（二）資金安排方式存在風險隱患

資金來源的多元化程度在不同行業(yè)間差異顯著，如鐵路運輸業(yè)的資金來源結構較為均衡，而其他許多行業(yè)則過度依賴單一來源，影響投資的可持續(xù)性和抗風險能力。但總體看，自籌資金占比過高，雖然反映了市場化趨勢，但也存在項目資金管理隱患，導致部分項目融資困難或成本過高，利用外資比例普遍偏低，未能充分發(fā)揮國際資本的作用。

（三）基礎設施投資與運營尚不能滿足高質量發(fā)展要求

目前，我國已由高速增長階段進入高質量發(fā)展階段，這對基礎設施投資效率提出了全新要求。“十四五”規(guī)劃中明確提出，要“優(yōu)化投資結構，提高投資效率”；2024年《政府工作報告》中也提出將債券資金向投資效率較高地區(qū)傾斜。當前，基礎設施投資面臨投資效率下行、資金保障壓力加大、投融資體制不完善、重運營輕監(jiān)管等問題，需要進一步提升以滿足高質量發(fā)展的需求。

（四）基礎設施最優(yōu)融資結構尚不明晰

我國歷經多輪融資模式創(chuàng)新，目前呈多種融資模式共同發(fā)展的局面，但在實踐過程中，各類融資模式仍存在不規(guī)范、不完善、市場化程度不高等問題。如地方政府的發(fā)債機制亟待完善，投融資平臺公司的轉型尚未到位，社會資本參與意愿不高。基礎設施投融資模式不可能由單一工具或渠道構成，未來不同融資模式應如何創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展并確定最優(yōu)融資結構仍有待探索。

三、政策建議

（一）優(yōu)化基礎設施投資結構

黨的二十屆三中全會提出，加快培育完整內需體系，明確“形成市場主導的有效投資內生增長機制”。逐步優(yōu)化基礎設施投資結構，提高投資效率，才能更好地支撐經濟社會高質量發(fā)展。加強新型基礎設施建設，加大對5G網絡、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等新型基礎設施的投資力度，促進傳統(tǒng)產業(yè)數字化轉型和新興產業(yè)發(fā)展；提升文化、旅游、體育等消費基礎設施投資，改善消費軟環(huán)境，讓群眾放心、安心、舒心消費；加快農村基礎設施建設，重點改善農村交通、水電、通信等基礎條件，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；加大對生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等領域的投資，平衡短期經濟效益和長期社會效益。

（二）合理優(yōu)化政府債券結構

在當前經濟增長承壓、內需仍然不足、市場主體預期偏弱的背景下，積極財政需有所作為，可視實際情況研究年內調升財政赤字的可行性，適當提高國債及一般債占比。黨的二十屆三中全會強調“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，地方財政承壓的背景下可以增加中央財政赤字的方式為主，可考慮適當增發(fā)國債并轉移地方使用，同時可考慮適度增加地方一般債額度、提高一般債占比，既能緩解地方“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項債挪用風險；調升的財政赤字可用于加大基層民生補貼、發(fā)放消費券、償還政府拖欠賬款等，進一步助力穩(wěn)預期、提信心、擴內需。

（三）注重建設完成后的維護和管理

超前建設規(guī)劃時要充分考慮基礎設施技術的發(fā)展路徑，確保超前建設項目滿足未來經濟發(fā)展需要，避免出現“重復建設”問題。制定基礎設施規(guī)劃時要充分考慮基礎設施的維護，依據基礎設施的性質明確具體的建造和維護責任主體，強化政府對基礎設施維護的最終主體責任。建立規(guī)范的基礎設施維護資金籌集機制，要健全預算、非稅收入管理制度和財政投融資體制，保證基礎設施維護有穩(wěn)定規(guī)范的資金來源渠道。維修制度及其經費保障，應當反映在預算相關法律中的預算編制、報送、審批和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，并應當設置常規(guī)性維修科目和與基建維修配套的應急維修科目及管理制度，建立財政管理機制。健全政府預算和核算體系，部門預算體系應得到進一步健全。細化項目資金預算信息，做好基建養(yǎng)護管理經費預算編列工作。

（四）創(chuàng)新基礎設施投資模式

充分挖掘項目回報機制，建立健全項目收費機制，積極實施以公共交通為導向的綜合開發(fā)模式（TOD）以及以生態(tài)環(huán)境為導向的綜合開發(fā)模式（EOD），將交通與環(huán)境基礎設施的外部收益內部化，切實提高項目的財務可行性。同時，通過引入先進管理技術方法與專業(yè)運營管理人員，切實提高項目運營效率，由建設開發(fā)模式向全生命周期開發(fā)模式轉型。繼續(xù)推進基礎設施債券融資體系建設，進一步降低融資成本，延長債務期限，并鼓勵保險等長期資金通過債券或股權形式積極參與基礎設施投資建設。

（趙惠，中國宏觀經濟研究院投資所副研究員。牛嘉瑋，中國社會科學院大學博士生）