強(qiáng)化全生命周期管理加快提升城市安全韌性水平

黨的二十屆三中全會(huì)明確提出要深化城市安全韌性提升行動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)一些城市頻繁遭遇極端天氣事件和突發(fā)安全事故，對(duì)城市運(yùn)行造成嚴(yán)重影響，也暴露了城市安全韌性建設(shè)存在的事前防范不足、事中應(yīng)對(duì)不足、事后改進(jìn)不足等短板。建議樹(shù)立全生命周期管理意識(shí)，全面提升城市安全韌性水平，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、全生命周期管理應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)治理的新挑戰(zhàn)

城市安全韌性，是指城市能有效防范和抵御各種自然和社會(huì)壓力沖擊，從沖擊中迅速恢復(fù)和保持功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并通過(guò)適應(yīng)學(xué)習(xí)不斷提升實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能力。城市安全韌性提升是一個(gè)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化發(fā)展的過(guò)程，從過(guò)程維度（包括事前、事中和事后三個(gè)階段①）和要素維度（包括人員、物資設(shè)施、數(shù)據(jù)信息和組織體系四大城市運(yùn)行要素②）引入“全生命周期”管理理念，以期有效應(yīng)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。

（一）事前預(yù)判難：風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的“突發(fā)性”“疊加性”

面對(duì)新舊風(fēng)險(xiǎn)疊加交織，城市既要承受來(lái)自自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)“突發(fā)性”的壓力，也要經(jīng)受新材料、新設(shè)施、新業(yè)態(tài)等新興領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)“隱蔽”的考驗(yàn)。存量風(fēng)險(xiǎn)與增量風(fēng)險(xiǎn)“疊加性”增加了預(yù)判難度。

（二）事中應(yīng)對(duì)難：風(fēng)險(xiǎn)要素的“集聚性”“不確定性”

城市是人工要素高度集中、功能活動(dòng)高度密集的地域系統(tǒng)，大城市人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價(jià)值鏈緊密聯(lián)結(jié)。此外，近年來(lái)極端天氣氣候事件呈現(xiàn)頻發(fā)、廣發(fā)、強(qiáng)發(fā)和并發(fā)趨勢(shì)，“不確定性”凸顯，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置形成更大挑戰(zhàn)。

（三）事后修復(fù)難：風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的“擴(kuò)散性”“衍生性”

大城市是系統(tǒng)要素間高度關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng)。安全風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將快速傳導(dǎo)并產(chǎn)生放大效應(yīng)；風(fēng)險(xiǎn)因子疊加耦合演化將形成復(fù)雜災(zāi)害鏈，產(chǎn)生“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”。此外，由于大城市經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模龐大，災(zāi)害波及范圍廣、綜合破壞力大，為事后恢復(fù)增加困難。

二、城市安全韌性建設(shè)仍存三大不足

（一）事前：防范能力不足

一是防御體系不完善。城市發(fā)展快、歷史欠賬多，設(shè)施老化“帶病運(yùn)行”，安全隱患得不到及時(shí)排查等問(wèn)題突出。鄭州“7·20”特大暴雨中，城區(qū)24小時(shí)面平均雨量是排澇分區(qū)規(guī)劃設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的1.6倍至2.5倍，導(dǎo)致全市超過(guò)一半的居民小區(qū)地下空間和重要基礎(chǔ)設(shè)施受淹。二是監(jiān)測(cè)預(yù)警不及時(shí)。城市運(yùn)行安全底數(shù)不清、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律認(rèn)識(shí)缺乏、智慧化監(jiān)測(cè)手段不夠、監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)明顯脫節(jié)等問(wèn)題凸顯。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害暴露出災(zāi)前對(duì)隧道、橋涵、地下空間、低洼區(qū)域等易澇風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分布情況掌握不足的問(wèn)題。上?！?2·31”外灘踩踏事件是由于前期對(duì)人流過(guò)于密集情況監(jiān)測(cè)不及時(shí)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判缺乏導(dǎo)致。三是安全意識(shí)不牢固。安全意識(shí)疏忽淡漠，存在麻痹思想和僥幸心理。江西新余“1·24”特別重大火災(zāi)事故就是現(xiàn)場(chǎng)安全出口數(shù)量不足、疏散通道被占用堵塞、應(yīng)急設(shè)施和疏散指示標(biāo)識(shí)損壞未及時(shí)更換等造成的。四是基層準(zhǔn)備不充分?；鶎邮菓?yīng)急處突的“最先一公里”，基層準(zhǔn)備至關(guān)重要。鄭州“7·20”暴雨災(zāi)害中洪水灌入地鐵5號(hào)線隧道，列車被淹約2.5小時(shí)后救援力量才陸續(xù)到達(dá)，錯(cuò)過(guò)最佳救援疏散時(shí)機(jī)。

（二）事中：應(yīng)對(duì)能力不足

一是統(tǒng)籌配合不高效。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高效處置是能否成功應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的關(guān)鍵。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害暴露出機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合等問(wèn)題，管理者多點(diǎn)奔波，缺乏高效統(tǒng)籌的指揮力量。二是信息傳遞不通暢。一方面，特大自然災(zāi)害及次生災(zāi)害易導(dǎo)致基站損毀、信號(hào)無(wú)法傳遞乃至通訊網(wǎng)絡(luò)癱瘓；另一方面，數(shù)據(jù)欠缺整合、解析及共享，氣象、排水管網(wǎng)、災(zāi)情、城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)資源往往局限在各單位內(nèi)部使用，不利于統(tǒng)籌高效決策。三是物資調(diào)度不及時(shí)。一方面，由于原有物資儲(chǔ)備節(jié)點(diǎn)布局未適應(yīng)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展變化，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)保障物資儲(chǔ)備無(wú)法快速響應(yīng)；另一方面，突發(fā)災(zāi)害事件大規(guī)模擴(kuò)散，公共服務(wù)系統(tǒng)“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)、“超常規(guī)”支持難以持續(xù)。四是救援力量協(xié)同不足。由于缺乏高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制、信息溝通渠道，救援救災(zāi)過(guò)程中社會(huì)應(yīng)急救援力量與政府應(yīng)急管理部門之間，以及社會(huì)應(yīng)急救援力量之間難以迅速整合和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致盲目出動(dòng)、無(wú)序救援等問(wèn)題。此外，資金保障不足、規(guī)范性專業(yè)性欠缺等，制約社會(huì)力量有力、有序、有效參與應(yīng)急救援。

（三）事后：改進(jìn)能力不足

一是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)汲取不到位。一些基層應(yīng)急預(yù)案制定缺乏針對(duì)本地區(qū)、本單位實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急調(diào)查，危險(xiǎn)源分析不符合自身實(shí)際，對(duì)第一時(shí)間可調(diào)用的應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資等應(yīng)急資源狀況缺乏了解，以致預(yù)案內(nèi)容過(guò)于原則化、無(wú)法操作。應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)不足、應(yīng)急演練重“演”輕“練”，致使災(zāi)害再次發(fā)生時(shí)重蹈覆轍。二是設(shè)施資源“平急”轉(zhuǎn)換不靈活。衛(wèi)生防疫、防洪救災(zāi)等領(lǐng)域設(shè)施建設(shè)存在供需錯(cuò)配、發(fā)展滯后等難題。平急兩用設(shè)施建設(shè)存在“平”“急”兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換中的應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)臨時(shí)指揮混亂、設(shè)施資源無(wú)法快速響應(yīng)等問(wèn)題。三是災(zāi)情信息發(fā)布不及時(shí)。突發(fā)事件前期信息匱乏與信息爆炸并存，信息發(fā)布不及時(shí)、采訪報(bào)道跟不上、輿論監(jiān)督不到位，將會(huì)引起公眾不滿情緒及網(wǎng)絡(luò)輿情。如，2023年齊齊哈爾體育館樓頂坍塌事件發(fā)生后由于信息發(fā)布和事實(shí)說(shuō)明不及時(shí)出現(xiàn)“信息真空”，從而迅速演變成重大網(wǎng)絡(luò)輿情。四是應(yīng)急基礎(chǔ)技能不普及。我國(guó)公眾急救現(xiàn)狀呈現(xiàn)知曉率低、培訓(xùn)率低、實(shí)施率低和成功率低等“四低”特征。2021年我國(guó)應(yīng)急救護(hù)知識(shí)和技能的普及率僅1%左右，而德國(guó)達(dá)80%，美國(guó)公眾基本急救技術(shù)普及率達(dá)89.95%。此外，我國(guó)公眾實(shí)施心肺復(fù)蘇比例為17%，雖較十年前已有明顯提高，但公眾使用自動(dòng)體外除顫器（AED）率仍不足0.1%。三、強(qiáng)化全生命周期管理提升城市安全韌性水平的對(duì)策建議

（一）事前：“前瞻”防控，“準(zhǔn)確”預(yù)警

一是完備安全防御體系建設(shè)。推進(jìn)公共建筑消防設(shè)施達(dá)標(biāo)建設(shè)，規(guī)劃布局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套設(shè)施。合理布局應(yīng)急避難場(chǎng)所，強(qiáng)化體育場(chǎng)館等公共建筑應(yīng)急避難功能。加強(qiáng)城市生命線安全工程建設(shè)，提高城市供水、排水、燃?xì)?、供熱等管網(wǎng)的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平。開(kāi)展城市市政基礎(chǔ)設(shè)施摸底調(diào)查，排查整治安全隱患，并開(kāi)展提質(zhì)改造。因地制宜推進(jìn)老舊小區(qū)環(huán)境及配套設(shè)施、社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施等建設(shè)。二是強(qiáng)化評(píng)估預(yù)警智慧化水平。完善部門間信息共享機(jī)制及災(zāi)害實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)會(huì)商制度，提升預(yù)報(bào)預(yù)警精度。結(jié)合更新改造工作，完善燃?xì)獗O(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)燃?xì)夤艿篮驮O(shè)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享。三是加大安全宣傳教育力度。不定期組織開(kāi)展演練，將突發(fā)事件和災(zāi)害事故的處置演練和逃生技能訓(xùn)練納入學(xué)校課外活動(dòng)、公益培訓(xùn)活動(dòng)中，增強(qiáng)公眾防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力。四是增強(qiáng)社區(qū)安全韌性能力。完善社區(qū)應(yīng)急組織體系和工作預(yù)案，加強(qiáng)資源和物資儲(chǔ)備，強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳和應(yīng)急演練，提升基層應(yīng)急和突發(fā)事件處置能力。

（二）事中：“及時(shí)”響應(yīng)，“統(tǒng)籌”配合

一是加強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)能力。結(jié)合更新改造在有條件的地方將市政設(shè)施綜合管理信息平臺(tái)與城市安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)充分銜接，推動(dòng)突發(fā)事件快速智能響應(yīng)。完善公共預(yù)警平臺(tái)，優(yōu)化預(yù)警信息發(fā)布方式，提高發(fā)布覆蓋度、精準(zhǔn)度和時(shí)效性。完善預(yù)警應(yīng)急疏散聯(lián)動(dòng)體系，確保突發(fā)事件報(bào)告及時(shí)、處置快速。二是完善協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立健全重大突發(fā)事件安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推動(dòng)都市圈應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)。完善災(zāi)害事件預(yù)防處理和緊急救援等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，細(xì)化和落實(shí)各相關(guān)部門工作任務(wù)、預(yù)警信息發(fā)布與響應(yīng)行動(dòng)措施。三是強(qiáng)化應(yīng)急物資保障。建設(shè)一批綜合性國(guó)家儲(chǔ)備基地，建立地方和企業(yè)儲(chǔ)備倉(cāng)儲(chǔ)資源信息庫(kù)，優(yōu)化重要民生商品、防疫物資及應(yīng)急物資等末端配送網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處置有關(guān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。四是加強(qiáng)救援力量統(tǒng)籌。加強(qiáng)對(duì)城市供水、供電、地鐵、通信等運(yùn)營(yíng)單位以及街道、社區(qū)、物業(yè)等基層管理人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升基層應(yīng)急處置能力。摸清城市應(yīng)急救援能力、隊(duì)伍建設(shè)和物資儲(chǔ)備情況，排查重點(diǎn)區(qū)域或薄弱環(huán)節(jié)安全隱患及應(yīng)急物資布設(shè)情況。加強(qiáng)應(yīng)急資源管理平臺(tái)推廣應(yīng)用。

（三）事后：“充分”反饋，“有效”提升

一是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案和演習(xí)針對(duì)性。及時(shí)修訂完善城市綜合應(yīng)急預(yù)案以及重點(diǎn)區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急預(yù)案，細(xì)化和落實(shí)各相關(guān)部門工作任務(wù)、預(yù)警信息發(fā)布與響應(yīng)行動(dòng)措施，確保相關(guān)人員熟悉應(yīng)急程序，明確突發(fā)情況下停工、停產(chǎn)、停學(xué)、停運(yùn)和轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)的要求。二是提升信息傳播質(zhì)效。健全突發(fā)事件新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制，把握好“時(shí)度效”，加強(qiáng)信息公開(kāi)和新聞宣傳，提高重大突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)能力和處置水平。拓展信息傳播渠道，加大信息傳播力度，及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，公開(kāi)透明回應(yīng)群眾關(guān)切。三是增強(qiáng)基層自救互救能力。建立面向公眾的應(yīng)急救援培訓(xùn)體系，通過(guò)定期培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)演練等強(qiáng)化公眾安全意識(shí)、自救互救能力。建立完善社區(qū)、居民家庭的自救互救和鄰里相助機(jī)制。四是提高“平急”轉(zhuǎn)化靈活性。建立區(qū)級(jí)“平急”結(jié)合應(yīng)急響應(yīng)和轉(zhuǎn)換機(jī)制，健全“區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”四級(jí)“平急”結(jié)合指揮體系。結(jié)合“15分鐘社區(qū)生活圈”，推動(dòng)設(shè)施升級(jí)改造，保障“平時(shí)”精準(zhǔn)服務(wù)，“急時(shí)”處突有效。

注：

①相應(yīng)地，城市應(yīng)對(duì)過(guò)程包括防范準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警，應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置，恢復(fù)重建、改進(jìn)提升等環(huán)節(jié)。

②理想情況下，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)要素間協(xié)同配合、良性互動(dòng)，形成合力，推動(dòng)城市功能維持運(yùn)轉(zhuǎn)、空間維持韌性。

（王女英，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員。徐勤賢，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員）