中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作：共同關(guān)切、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實踐路徑

2024年8月，我國與歐盟正式宣布建立中歐數(shù)據(jù)跨境流動交流機(jī)制，就數(shù)據(jù)跨境流動政策與實踐開展交流探討，標(biāo)志著中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作進(jìn)入新階段。本文從厘清中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的重要意義出發(fā)，在此基礎(chǔ)上探討中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的共同關(guān)切，分析中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，進(jìn)而從機(jī)制保障、制度創(chuàng)新、技術(shù)賦能、場景應(yīng)用四個方面提出中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的實踐路徑，以期為推進(jìn)和深化中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作提供有益參考。

一、中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的重要意義

當(dāng)前，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境活動日益頻繁，數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為驅(qū)動世界經(jīng)濟(jì)增長的新動能。然而，數(shù)據(jù)跨境流動呈現(xiàn)規(guī)則碎片化、監(jiān)管分散化、博弈加劇化、利益圈子化等特征，加強國際合作以應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境流動的“巴爾干化”趨勢成為世界各國和地區(qū)面臨的重要課題。中國和歐盟作為超大規(guī)模的世界經(jīng)濟(jì)體，推動和深化數(shù)據(jù)跨境流動合作具有重要意義。

（一）促進(jìn)中歐數(shù)字經(jīng)貿(mào)發(fā)展

中歐數(shù)字經(jīng)貿(mào)合作的廣度和深度不斷拓展，數(shù)據(jù)跨境流動成為中歐數(shù)字經(jīng)貿(mào)合作的前沿窗口和關(guān)鍵紐帶。一方面，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作有助于促進(jìn)雙方數(shù)據(jù)資源、兩個數(shù)據(jù)市場的聯(lián)通互補，為中歐數(shù)字經(jīng)貿(mào)發(fā)展創(chuàng)造更廣闊的市場空間，推動雙方共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。另一方面，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作將在很大程度上惠及中歐數(shù)字企業(yè)，有效降低企業(yè)數(shù)據(jù)跨境合規(guī)成本，滿足企業(yè)數(shù)據(jù)跨境傳輸需求，促進(jìn)雙邊貿(mào)易和雙向投資便利化，營造開放合作的市場環(huán)境。

（二）平衡國際數(shù)據(jù)博弈力量

當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動成為國家間競爭博弈的新的戰(zhàn)略制高點。中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作證明不同價值體系、社會制度、監(jiān)管模式的經(jīng)濟(jì)體能夠在頗具爭議的議題上找到“最大公約數(shù)”，達(dá)成一致性目標(biāo)，從而避免“零和博弈”，這將有力破解國際數(shù)據(jù)博弈中的單邊路徑和陣營對壘，具有超越雙邊協(xié)調(diào)的世界意義。與此同時，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作能夠有力對沖美國數(shù)據(jù)強權(quán)政策，形成合力對抗美國“數(shù)據(jù)霸權(quán)”的外溢效應(yīng)，助力構(gòu)建中、美、歐數(shù)據(jù)領(lǐng)域競爭合作的“平衡三角”。

（三）推進(jìn)完善全球數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大紅利，同時也給全球數(shù)據(jù)治理帶來了更大的挑戰(zhàn)。加強數(shù)據(jù)跨境流動國際合作成為全球數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容。中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作能夠有力促進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理分歧彌合和規(guī)則協(xié)調(diào)，為全球數(shù)據(jù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定提供制度性國際公共產(chǎn)品，這有助于填補全球數(shù)據(jù)治理公共產(chǎn)品供給的缺口，緩解國際社會集體行動的困境，為推進(jìn)和完善全球數(shù)據(jù)治理注入“強心劑”。此外，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作能夠發(fā)揮中歐“數(shù)據(jù)之治”對國際數(shù)據(jù)合作的“助推器”作用，推動構(gòu)建開放共贏的數(shù)據(jù)領(lǐng)域國際合作格局，引領(lǐng)公正合理的全球數(shù)據(jù)治理新秩序。

二、中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的共同關(guān)切

近年來，中歐政治互信、經(jīng)濟(jì)互補、產(chǎn)業(yè)互嵌持續(xù)加強，雙邊關(guān)系迎來穩(wěn)健發(fā)展的“新常態(tài)”。在數(shù)據(jù)跨境流動方面，中歐雙方存在共同合作的利益訴求、長期合作的戰(zhàn)略條件以及多元合作的充分可能。可以說，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作前景廣闊、潛力巨大。推動和深化中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作應(yīng)著重處理好雙方在立場、態(tài)度和行動等方面的共同關(guān)切。

（一）立場關(guān)切：尊重數(shù)據(jù)主權(quán)和安全

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)資源成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，國家主權(quán)被賦予新的內(nèi)涵，呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)主權(quán)的新形態(tài)，其實質(zhì)是國家主導(dǎo)和處理本國事務(wù)的獨立自主性向網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)字空間的延伸。尊重數(shù)據(jù)主權(quán)和安全是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的根本前提和首要關(guān)切。我國融合總體國家安全觀與網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體雙重理念，積極倡導(dǎo)尊重數(shù)據(jù)主權(quán)、維護(hù)數(shù)據(jù)安全，在堅守傳統(tǒng)主權(quán)的核心要義之上，強調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)的合作維度，深化數(shù)據(jù)主權(quán)的安全意蘊，形成了中國特色的數(shù)據(jù)主權(quán)方案。歐盟則通過系統(tǒng)性數(shù)據(jù)立法，對內(nèi)以構(gòu)建單一數(shù)據(jù)市場為關(guān)鍵路徑、以打造共同數(shù)據(jù)空間為基石來捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)獨立，對外通過設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)、強監(jiān)管的數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制來強化數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)的“制度性權(quán)力”。中歐推動和深化數(shù)據(jù)跨境流動合作的過程中，應(yīng)重視雙方對數(shù)據(jù)主權(quán)和安全的共同關(guān)切，充分尊重對數(shù)據(jù)的安全管理權(quán)，負(fù)責(zé)任地保護(hù)涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的重要數(shù)據(jù)及個人信息安全。

（二）態(tài)度關(guān)切：避免數(shù)據(jù)去耦和脫鉤

當(dāng)今世界，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護(hù)主義明顯上升，貿(mào)易脫鉤、科技脫鉤、金融脫鉤等“脫鉤”事件頻發(fā)，并向網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等領(lǐng)域空間滲透，形成數(shù)據(jù)去耦、數(shù)據(jù)脫鉤等新現(xiàn)象，國際數(shù)據(jù)合作不穩(wěn)定、不確定因素明顯增多。反對數(shù)據(jù)去耦和數(shù)據(jù)脫鉤是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的基本態(tài)度和主要基調(diào)。數(shù)據(jù)跨境流動對跨境貿(mào)易和投資至關(guān)重要，中歐龐大的貿(mào)易和投資規(guī)模依賴于數(shù)據(jù)跨境自由安全有序流動，同時也為中歐數(shù)據(jù)跨境流動增加了合作粘性、增長韌性及豐富的延展性。在變亂交織的國際形勢下，中歐宣布建立數(shù)據(jù)跨境流動交流機(jī)制，達(dá)成數(shù)據(jù)領(lǐng)域“不脫鉤”、促合作共識，無疑給國際數(shù)據(jù)合作帶來了更多的確定性和發(fā)展機(jī)遇。

（三）行動關(guān)切：維護(hù)數(shù)據(jù)市場公平競爭

數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時，市場經(jīng)營主體之間的“數(shù)據(jù)之爭”也愈演愈烈。如何尋求數(shù)據(jù)利益攸關(guān)方競爭合作的最佳平衡點，維護(hù)數(shù)據(jù)市場公平競爭秩序成為亟需回應(yīng)的現(xiàn)實命題。我國同歐盟均擁有超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場和海量數(shù)據(jù)資源，維護(hù)數(shù)據(jù)市場公平競爭是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的價值共識和行動關(guān)切。我國適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和數(shù)據(jù)要素發(fā)展特征，積極探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定、市場交易、權(quán)益分配、利益保護(hù)等制度，加快培育全國一體化數(shù)據(jù)市場。同時，堅持開放發(fā)展，建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機(jī)制，推動形成公平競爭的國際化數(shù)據(jù)市場。歐盟則通過《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)據(jù)法》等一系列立法完善數(shù)據(jù)市場規(guī)則體系，加強數(shù)據(jù)市場監(jiān)管，力求打造更公平、更透明的數(shù)據(jù)市場競爭秩序。總的來看，規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷和不正當(dāng)競爭行為，以高水平公平競爭促進(jìn)數(shù)據(jù)市場高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展，是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的又一共同關(guān)切。

三、中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

盡管中歐在數(shù)據(jù)跨境流動合作方面邁出了“雙向奔赴”的關(guān)鍵一步，但在進(jìn)一步推動和深化中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的過程中仍然存在不少干擾“雜音”、面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）價值理念分歧

中歐在數(shù)據(jù)跨境流動價值理念方面存在明顯差異和分歧。歐盟以權(quán)利保護(hù)為優(yōu)先考慮目標(biāo)，實行“內(nèi)松外嚴(yán)”的數(shù)據(jù)跨境流動政策，其實質(zhì)是通過設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護(hù)制度引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系建設(shè)，形成數(shù)據(jù)監(jiān)管“布魯塞爾效應(yīng)”，力圖實現(xiàn)“歐盟標(biāo)準(zhǔn)”向“國際規(guī)則”的轉(zhuǎn)換，其價值理念具有顯著的域外擴(kuò)張色彩。我國則秉持發(fā)展和安全并重的原則，以貫徹總體國家安全觀為根本前提，以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體為價值統(tǒng)領(lǐng)，著力平衡處理數(shù)據(jù)開放共享、跨境流動和安全管理的關(guān)系，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、有序、自由流動，體現(xiàn)出開放包容、互利共贏的價值理念。對比來看，價值理念的分歧是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的本質(zhì)挑戰(zhàn)。

（二）制度規(guī)則競爭

從數(shù)據(jù)跨境流動制度規(guī)則來看，歐盟形成了以“白名單”為代表的充分性認(rèn)定制度和以標(biāo)準(zhǔn)合同條款、有約束力的公司規(guī)則、認(rèn)證機(jī)制等為代表的適當(dāng)性保障機(jī)制。我國則建立了以數(shù)據(jù)出境安全評估、個人信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)合同、個人信息保護(hù)認(rèn)證為基礎(chǔ)、以自貿(mào)區(qū)便利化機(jī)制為補充的數(shù)據(jù)跨境安全管理制度?？傮w上，中歐數(shù)據(jù)跨境流動制度規(guī)則已呈現(xiàn)出趨同對接的特征。但在全球經(jīng)濟(jì)增長動力趨弱、國際秩序與全球治理體系深刻調(diào)整的背景下，歐盟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略逐步從“開放性戰(zhàn)略自主”向全面“去風(fēng)險”轉(zhuǎn)變，并明確將中國視為“合作伙伴、競爭者和制度性對手”，這一重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換可能成為中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的主要障礙。未來，不排除歐盟“去風(fēng)險”政策和視中國為“制度性對手”戰(zhàn)略會向數(shù)據(jù)領(lǐng)域滲透延伸，中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作可能面臨長期的制度規(guī)則競爭。

（三）數(shù)據(jù)信任缺失

戰(zhàn)略互信是國際數(shù)據(jù)合作的基礎(chǔ)。中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作難以取得實質(zhì)性進(jìn)展和突破主要原因在于數(shù)據(jù)信任缺失。一方面，歐盟仍然帶著“有色眼鏡”看待中國的數(shù)據(jù)市場和數(shù)據(jù)企業(yè)，對中國的數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)品表現(xiàn)出明顯的不信任，例如，歐盟將中國企業(yè)華為、中興通訊列為“高風(fēng)險”供應(yīng)商，限制或禁止這兩家公司提供服務(wù)。另一方面，歐盟對中國數(shù)據(jù)保護(hù)框架中重要數(shù)據(jù)的邊界和范圍表達(dá)出關(guān)切和疑慮，部分歐洲企業(yè)表示對重要數(shù)據(jù)出境的系統(tǒng)性安全評估感到擔(dān)憂。數(shù)據(jù)信任的“正增長邏輯”不足是中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作需要面對的主要難題。

（四）外部因素掣肘

逆全球化思潮、政治地緣沖突、美國對中國崛起的遏制等因素對中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作構(gòu)成了顯著干擾。其中，美國因素是制約中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的關(guān)鍵外部阻礙因素。目前，歐盟與美國達(dá)成了數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)男驴蚣?，即“歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架”。歐盟委員會發(fā)布的《關(guān)于“歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架”充分性決定運作情況的首次定期審查報告》認(rèn)為，美國已經(jīng)落實了該框架的所有構(gòu)成要素，這也意味歐美在數(shù)據(jù)跨境流動方面為對方提供了規(guī)則“接口”，雙方又一次實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)合流”。盡管歐盟一直強調(diào)所謂的“戰(zhàn)略自主”，但對華政策看美臉色、隨美步伐的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變，也不會改變。歐美“數(shù)據(jù)合流”之后，歐盟難免會“步美國后塵”，對中國進(jìn)行“數(shù)據(jù)限流”，這將對中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作帶來極大的挑戰(zhàn)。

四、中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的實踐路徑

未來，重點聚焦機(jī)制保障、制度創(chuàng)新、技術(shù)賦能、場景應(yīng)用四個方面，進(jìn)一步推動和深化中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作。

（一）完善機(jī)制保障，夯實數(shù)據(jù)信任基石

構(gòu)建完善中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作機(jī)制，建立廣泛和包容的合作平臺，增進(jìn)多邊對話，構(gòu)筑中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的信任基石。一要推動中歐數(shù)據(jù)跨境流動交流機(jī)制升級擴(kuò)容，適時簽訂中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作備忘錄，加強中歐在數(shù)據(jù)跨境流動政策、法律法規(guī)方面的公共對話、相互理解和信息交流。二要擴(kuò)大數(shù)據(jù)跨境流動對話合作平臺，支持中歐協(xié)會、機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)圍繞數(shù)據(jù)跨境流動開展務(wù)實合作，例如，可通過互設(shè)中歐數(shù)據(jù)交流年、中歐數(shù)據(jù)論壇、中歐數(shù)據(jù)合作交流工作站等合作平臺，增進(jìn)中歐數(shù)據(jù)跨境流動對話合作。三要依托國際多邊合作機(jī)制開展數(shù)據(jù)跨境流動合作，如通過聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、“一帶一路”倡議等多邊合作平臺，加強中歐數(shù)據(jù)跨境流動政策與實踐交流。

（二）探索制度創(chuàng)新，推進(jìn)數(shù)據(jù)規(guī)則互認(rèn)

在尊重數(shù)據(jù)主權(quán)與確保數(shù)據(jù)安全的前提下，推動中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作制度創(chuàng)新和規(guī)則互認(rèn)，探索中歐數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的兼容性路徑。一是對標(biāo)歐盟數(shù)據(jù)跨境傳輸充分性認(rèn)定制度，探索建立中歐數(shù)據(jù)跨境流動有限性認(rèn)定制度，按照“特別區(qū)域、特定領(lǐng)域、特殊監(jiān)管”原則，建立中歐數(shù)據(jù)跨境流動試點框架。二是探索中歐數(shù)據(jù)跨境流動制度規(guī)則的對接互認(rèn)機(jī)制，條件成熟時建立中歐互認(rèn)的數(shù)據(jù)跨境流動標(biāo)準(zhǔn)合同條款、有約束力的企業(yè)規(guī)則、認(rèn)證保護(hù)規(guī)則，創(chuàng)新中歐數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管模式和制度路徑。三是健全數(shù)據(jù)市場公平競爭常態(tài)化監(jiān)管制度，加強中歐數(shù)據(jù)競爭政策和實踐交流，推動數(shù)據(jù)領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法監(jiān)管合作，為中歐企業(yè)營造公平、公正、非歧視的數(shù)據(jù)市場環(huán)境。

（三）強化技術(shù)賦能，促進(jìn)數(shù)據(jù)空間互聯(lián)

基于中歐共識規(guī)則，聯(lián)接多方主體，構(gòu)建中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作技術(shù)生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施。一是依托聯(lián)合國隱私增強技術(shù)實驗室等國際平臺，加強中歐隱私增強技術(shù)監(jiān)管政策協(xié)調(diào)，開展隱私增強技術(shù)實驗評估、培訓(xùn)交流和創(chuàng)新服務(wù)交流合作，探索設(shè)立數(shù)據(jù)跨境流動“監(jiān)管沙盒”，通過中歐聯(lián)合投資、共研共用等市場化方式，推動隱私計算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)共享交流，推進(jìn)隱私增強技術(shù)在數(shù)據(jù)跨境流動中的應(yīng)用。二是支持中歐企業(yè)、機(jī)構(gòu)聯(lián)合共建跨境可信數(shù)據(jù)空間，推動中歐可信數(shù)據(jù)空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運營規(guī)則和認(rèn)證體系的互認(rèn)適用，圍繞科研合作、供應(yīng)鏈協(xié)同、企業(yè)管理等場景打造跨境可信數(shù)據(jù)空間國際合作示范項目，促進(jìn)中歐數(shù)據(jù)高效便捷安全有序互聯(lián)互通。

（四）深化場景應(yīng)用，推動數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)

堅持“無需求不跨境、非場景不流動”的共識原則，強化需求牽引，深化場景應(yīng)用，以中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作推動數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)、數(shù)據(jù)紅利共享。一是打造中歐數(shù)據(jù)跨境流動最佳實踐案例，圍繞智能網(wǎng)聯(lián)汽車、智能制造、醫(yī)療健康、科研學(xué)術(shù)、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域和場景，打造一批中歐數(shù)據(jù)跨境流動最佳實踐案例，發(fā)揮中歐數(shù)據(jù)跨境流動合作的典型示范效應(yīng)。二是推動數(shù)據(jù)跨境融合應(yīng)用，建立數(shù)據(jù)分級分類管理機(jī)制，開展中歐貿(mào)易單證電子信息交換，推進(jìn)中歐貿(mào)易數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、監(jiān)管互助互認(rèn)，提升中歐貿(mào)易數(shù)字化水平。三是圍繞國際數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)服務(wù)新業(yè)態(tài)，推動中歐雙方開展“來數(shù)加工”“兩頭在外”的國際數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)合作。

（謝賢保，中國經(jīng)濟(jì)信息社上海總部數(shù)據(jù)跨境首席分析師。郭明軍，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部算力經(jīng)濟(jì)處處長。邱爾麗，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部互聯(lián)網(wǎng)信息處副處長）