生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)的學(xué)理考察與規(guī)則設(shè)計(jì)

摘要 生態(tài)環(huán)境損害作為典型的公共風(fēng)險(xiǎn)，決定了對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制需要公法監(jiān)管與私法救濟(jì)的協(xié)同合作。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度邁向公私法合作治理結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，旨在經(jīng)由司法審查確保磋商協(xié)議的合法性并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。基于此，該研究采取實(shí)證研究方法，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的適用現(xiàn)狀進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的適用效能不足，原因在于磋商協(xié)議的法律屬性與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的本質(zhì)屬性存在認(rèn)知誤區(qū)。研究認(rèn)為，單純的民事合同說(shuō)或者行政契約說(shuō)因理論缺陷無(wú)法與磋商協(xié)議的法律屬性相契合。磋商協(xié)議具有公私法雙重屬性。但其私法屬性更為凸顯，屬于特殊的和解協(xié)議，與調(diào)解協(xié)議不可混同。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序與非訟程序的基本特征不符，不可適用非訟程序法理進(jìn)行司法審查。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序性質(zhì)與略式程序更為適配，應(yīng)當(dāng)設(shè)置特殊的程序規(guī)則。具體而言，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人啟動(dòng)該程序應(yīng)當(dāng)共同申請(qǐng)并提交證明力高的表面證據(jù)。該類(lèi)案件可以根據(jù)行政級(jí)別和案件影響程度設(shè)置級(jí)別管轄，并由各地法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)法庭集中管轄。法院在對(duì)申請(qǐng)書(shū)和證據(jù)材料進(jìn)行形式審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持實(shí)質(zhì)尊重原則，以磋商程序正當(dāng)性和磋商協(xié)議合法性為審查重點(diǎn)，以不損害公共利益和案外利害關(guān)系人利益為底線(xiàn)要求。一旦磋商協(xié)議內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，法院應(yīng)當(dāng)終結(jié)該程序，告知當(dāng)事人另行起訴。該程序應(yīng)當(dāng)保障案外利害關(guān)系人的程序參與權(quán)，并適用“異議-撤銷(xiāo)”的事后救濟(jì)路徑。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商協(xié)議；公私法合作理論；司法確認(rèn)程序；略式程序

中圖分類(lèi)號(hào) D922. 68；D925. 1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）10-0116-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240330

為全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），提出對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議可以比照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》）的規(guī)定申請(qǐng)司法確認(rèn)。2019年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）就生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序”）的受理申請(qǐng)規(guī)則、審查規(guī)則等作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部等14部委聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)定》），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的作用。7年間，磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度輪廓逐步清晰。然而，磋商協(xié)議的法律屬性仍存在較大的學(xué)理爭(zhēng)議，使得磋商協(xié)議適用司法確認(rèn)程序面臨著正當(dāng)性的追問(wèn)。同時(shí)，現(xiàn)階段磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的適用率不高，未能發(fā)揮其保障磋商協(xié)議的有效履行、受損生態(tài)環(huán)境高效修復(fù)的制度效用。隨著生態(tài)環(huán)境法典編纂研究工作的深入推進(jìn)，若生態(tài)環(huán)境責(zé)任在生態(tài)環(huán)境法典中獨(dú)立成編，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序等生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制作為生態(tài)環(huán)境責(zé)任編必不可少的組成部分，也將會(huì)納入生態(tài)環(huán)境法典之中［1］。如何發(fā)揮磋商協(xié)議司法確認(rèn)的司法效用，是生態(tài)環(huán)境法典編纂需要研究的重要問(wèn)題。因此，本研究擬從審視磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的功能定位入手，論證該程序的制度適用性，并觀察該程序的適用現(xiàn)狀，分析其制度效能不高的成因，進(jìn)而在明晰其法理的基礎(chǔ)上，就其具體程序規(guī)則設(shè)計(jì)提出若干建議。

1 磋商協(xié)議司法確認(rèn)的功能定位

以公私法合作理論為分析工具進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究，可以突破公法管制與私法自治各自的局限，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共風(fēng)險(xiǎn)提供更為周延的規(guī)制路徑。公私法合作理論在兼容公法管制與私法自治各自?xún)?yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，以整體主義的視角在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中呈現(xiàn)行政與司法兩種實(shí)施機(jī)制的合作治理結(jié)構(gòu)，有助于準(zhǔn)確理解磋商協(xié)議司法確認(rèn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的功能定位。

生態(tài)環(huán)境損害具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、易擴(kuò)散性和不確定性等特征，決定了其屬于典型的公共風(fēng)險(xiǎn)［2］。在面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害等公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“公法/私法”二分層面的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制卻存在結(jié)構(gòu)性缺陷，單一的公法管制或者私法自治無(wú)法達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控的最優(yōu)狀態(tài)［3］。一方面，完全依靠以行政處理為核心的公法規(guī)制，則會(huì)面臨規(guī)制對(duì)象事前鑒別能力弱、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性、行政規(guī)制者機(jī)會(huì)主義傾向等問(wèn)題［4］。同時(shí)，行政處理本身存在固有局限，既難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的賠償和事后救濟(jì)，也容易耗費(fèi)大量的執(zhí)法成本，最終造成“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的困局［5］。另一方面，與公法規(guī)制相比，私法規(guī)制主要依靠訴訟等司法救濟(jì)請(qǐng)求加害人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，但亦存在明顯的缺陷。例如，私法規(guī)制難以擺脫事后生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任威懾不足的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為受害人證據(jù)資料收集困難導(dǎo)致訴訟程序啟動(dòng)難、被告責(zé)任財(cái)產(chǎn)不足以清償導(dǎo)致裁判無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)［4］。又如生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)認(rèn)定專(zhuān)業(yè)技術(shù)性不強(qiáng)以及訴訟的低效率與高成本等困境，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)效不佳［6］。因此，只有公法規(guī)制與私法規(guī)制互補(bǔ)合作，才能相互治愈各自在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性缺陷。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度便是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域公私法合作治理機(jī)制的典型運(yùn)用。公私法合作理論在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中可演繹為：通過(guò)公法管制和私法救濟(jì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在實(shí)施過(guò)程中互相引入優(yōu)勢(shì)元素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩種實(shí)施機(jī)制的合作共治［4］。其中，公法管制主要依靠行政執(zhí)法（行政實(shí)施），私法救濟(jì)主要依靠司法救濟(jì)（司法實(shí)施）。具體表現(xiàn)為：一方面，在生態(tài)環(huán)境索賠機(jī)制中引入行政實(shí)施的優(yōu)勢(shì)元素，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。例如，《改革方案》明確將行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人，有助于解決因“舉證難”問(wèn)題引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序啟動(dòng)障礙。又如，《若干規(guī)定》適度承認(rèn)行政執(zhí)法過(guò)程中的調(diào)查報(bào)告、評(píng)估報(bào)告等在生態(tài)環(huán)境損害賠償司法裁判中的證據(jù)效力。再如，2020年8月，生態(tài)環(huán)境部等11部委發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《推進(jìn)意見(jiàn)》）要求當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交評(píng)估報(bào)告或?qū)＜乙庖?jiàn)等材料，從而彌補(bǔ)法院證據(jù)調(diào)查專(zhuān)業(yè)技術(shù)性不強(qiáng)的問(wèn)題。另一方面，在生態(tài)環(huán)境索賠機(jī)制中引入司法的優(yōu)勢(shì)元素，充分發(fā)揮法院在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)題中的中立性?xún)?yōu)勢(shì)。中國(guó)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”以及高效修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，這不僅決定了行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)磋商的實(shí)質(zhì)是履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的體現(xiàn)，也會(huì)一定程度上影響磋商協(xié)議簽訂、履行的具體規(guī)則。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)性，很容易發(fā)生行政權(quán)的擴(kuò)張，甚至可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)通過(guò)脅迫、威逼、施壓以求達(dá)成磋商協(xié)議的“強(qiáng)制磋商”等問(wèn)題。這種“強(qiáng)制磋商”超出了私法自治的范疇進(jìn)而損害公共利益，故有必要通過(guò)司法權(quán)保障磋商實(shí)施的制度功能，以維護(hù)磋商成果和降低磋商風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度構(gòu)建尚不完善，存在政府基于私法賦權(quán)進(jìn)行“利益博弈”與“黑箱操作”等不法行為［7］。因而，磋商協(xié)議藉由司法確認(rèn)引入司法審查機(jī)制，有助于防止磋商主體強(qiáng)制磋商、惡意磋商違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或損害社會(huì)公共利益，確保所達(dá)成的磋商協(xié)議的合法性、平等性以及自愿性，以制約行政規(guī)制者的機(jī)會(huì)主義傾向，降低機(jī)會(huì)主義行為對(duì)行政規(guī)制效果的負(fù)面影響［4］。

《改革方案》和《管理規(guī)定》并未規(guī)定磋商協(xié)議本身具有強(qiáng)制執(zhí)行力，也沒(méi)有將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的唯一方式，而是接入司法確認(rèn)程序，作為賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的制度方案。該方案是在總結(jié)吸收“貴州省人民政府與息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司、貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案”等有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛多元化解決機(jī)制的進(jìn)一步探索。該案是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)開(kāi)展后，全國(guó)首例由省級(jí)人民政府提出申請(qǐng)的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件。有學(xué)者分析指出，僅靠生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟難以承受有效解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的使命，而磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序能夠充分發(fā)揮多元化糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，提高磋商協(xié)議的合法性、有效性以及可接受性，提高磋商協(xié)議的社會(huì)認(rèn)可度，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)的執(zhí)行效率［8］。

綜上所述，在公私法合作理論框架下，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序不僅是生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域行政實(shí)施的“補(bǔ)缺機(jī)制”，而且還是生態(tài)環(huán)境糾紛非訴訟解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。該程序能夠?qū)⒋枭虆f(xié)議經(jīng)由司法審查程序賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，有助于促進(jìn)磋商協(xié)議的有效履行和生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的切實(shí)開(kāi)展。因此，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序體現(xiàn)了公法規(guī)制與私法救濟(jì)或者非訴訟與訴訟解紛機(jī)制的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)了磋商柔性機(jī)制與訴訟剛性機(jī)制的有機(jī)對(duì)接。同時(shí)，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序在節(jié)省訴訟成本、提高磋商協(xié)議執(zhí)行效率、高效實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償以及生態(tài)修復(fù)上優(yōu)勢(shì)明顯。磋商協(xié)議無(wú)須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的訴訟流程，即以簡(jiǎn)速的司法確認(rèn)程序即可獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。

2 磋商協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)證分析

作為基于實(shí)踐理性的制度創(chuàng)新，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制上訴訟與非訴訟方式的對(duì)接、激發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的活力以及節(jié)約司法資源等方面具有現(xiàn)實(shí)意義，其應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的重要途徑。但司法實(shí)踐表明，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序未能發(fā)揮其應(yīng)有的制度效用。

2. 1 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的運(yùn)行現(xiàn)狀

實(shí)證觀察發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得到有效執(zhí)行。據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年底，全國(guó)累計(jì)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1. 13萬(wàn)件，涉及的賠償金額超過(guò)117億元［9］。然而，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的實(shí)踐運(yùn)行效果不明顯。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“生態(tài)環(huán)境損害賠償”，截至2023年11月22日，共檢索出925篇裁判文書(shū)，其中民事案件279件。然后，進(jìn)一步輸入關(guān)鍵詞“裁定”“司法確認(rèn)”，排除重復(fù)的案件和判決類(lèi)案件，只檢索到85份磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定書(shū)，占生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件總量的30. 4%。上述85件磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件均是《改革方案》實(shí)施以后作出的裁定，其中2018年1件，2019年3件，2020年18件，2021年41件，2022年20件，2023年2件。同時(shí)，部分地區(qū)磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件數(shù)量不多，也可以從側(cè)面反映出該問(wèn)題的普遍性。例如，江蘇省高級(jí)人民法院在2022年7月1日發(fā)布的《江蘇環(huán)境資源審判白皮書(shū)》的數(shù)據(jù)顯示，2019 年7 月至2022 年6月，全省法院共受理環(huán)境資源類(lèi)案件7116件，共受理磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件6件［10］。又如，2023年6月5日，江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布的《江蘇環(huán)境資源審判白皮書(shū)》的數(shù)據(jù)顯示，2022年6月至2023年5月，全省法院共審結(jié)環(huán)境資源一審案件6025件，只審結(jié)了7件磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件［11］。截至2023年11月22日，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)顯示，江蘇全省法院審理的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件只有1件。再如，2023年8月16日，廣東省高級(jí)人民法院發(fā)布的《廣東環(huán)境資源審判白皮書(shū)》的數(shù)據(jù)顯示，2018年1月至2023年6月，全省法院共受理各類(lèi)一審生態(tài)環(huán)境資源案件64 004件，只受理了37件磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件，審結(jié)28件［12］。截至2023年11月22日，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)顯示，廣東全省法院審理的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件只有8件。

2. 2 磋商協(xié)議司法確認(rèn)適用率低的成因

上述實(shí)證分析表明，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序適用率不高，其原因主要包括兩個(gè)方面。

一方面，磋商協(xié)議的法律屬性存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議聚焦在磋商協(xié)議究竟是行政契約還是民事合同［13］。有學(xué)者認(rèn)為磋商協(xié)議不是民事合同，而是行政契約，進(jìn)而以磋商協(xié)議不屬于人民法院受理司法確認(rèn)的案件范圍為由，主張廢除磋商協(xié)議的司法確認(rèn)模式而采用非訴行政執(zhí)行模式［14］。但是，如此解釋并未脫離“公私對(duì)立”“非公即私”的傳統(tǒng)思維，在一定程度上制約了磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度的實(shí)踐發(fā)展。

另一方面，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序法理與案件的本質(zhì)特征不適配。首先，由于磋商協(xié)議包含生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查評(píng)估意見(jiàn)、損害賠償數(shù)額以及修復(fù)方案等復(fù)雜內(nèi)容，而司法確認(rèn)程序往往適用于權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的案件，采取形式審查方式，法官不具備行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查鑒定評(píng)估、判斷公共政策等方面所具有的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，難以識(shí)別出磋商協(xié)議中可能存在的不合理事項(xiàng)。其次，在檢察機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人與義務(wù)人展開(kāi)磋商并申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)，磋商協(xié)議內(nèi)容的自愿性和真實(shí)性不免存在質(zhì)疑。司法實(shí)踐存在此類(lèi)以檢察機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人和司法確認(rèn)申請(qǐng)人的案件，如“上海市崇明區(qū)人民檢察院與黃愛(ài)華申請(qǐng)確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議效力案”等。但檢察機(jī)關(guān)畢竟不屬于賠償權(quán)利人的范圍，也與其法律監(jiān)督者的定位存在沖突。最后，磋商協(xié)議司法確認(rèn)的程序?qū)傩源嬖谡`解。該程序與非訟程序在審查方式上存在本質(zhì)區(qū)別，不能直接套用非訟程序法理。在磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件中，法院應(yīng)當(dāng)審理諸項(xiàng)實(shí)體內(nèi)容，包括磋商協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律禁止性規(guī)定，是否損害社會(huì)公共利益，是否符合當(dāng)事人真實(shí)意思表示等。而非訟程序不對(duì)民事權(quán)利關(guān)系作實(shí)體判斷，其主要是對(duì)特定法律事實(shí)的狀態(tài)予以確認(rèn)。如果按照非訟程序法理適用磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序，不對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審理，不符合正當(dāng)程序底線(xiàn)要求，也容易造成程序保障的不足，導(dǎo)致司法確認(rèn)程序被當(dāng)事人利用以進(jìn)行強(qiáng)制磋商或者惡意磋商、騙取司法確認(rèn)裁定的制度風(fēng)險(xiǎn)較大。正因?yàn)槿绱?，很多法官不敢輕易針對(duì)磋商協(xié)議適用司法確認(rèn)，客觀上降低了該程序的實(shí)際適用率。

3 磋商協(xié)議司法確認(rèn)的法理透視

磋商協(xié)議的法律屬性與磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的法律屬性共同決定了磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的運(yùn)行機(jī)理，也影響著磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的規(guī)則設(shè)計(jì)。正確理解磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度邏輯，首先需要準(zhǔn)確界定程序標(biāo)的即磋商協(xié)議的法律屬性，同時(shí)明晰其與調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議之間的關(guān)系。其次，需要分析磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序與非訟程序的本質(zhì)區(qū)別，厘清其程序?qū)傩?，以便更為適配地設(shè)計(jì)程序規(guī)則。

3. 1 磋商協(xié)議的法律屬性

3. 1. 1 “民事合同說(shuō)/行政契約說(shuō)”的理論缺陷

不論是民事合同說(shuō)，還是行政契約說(shuō)，均按照一定的邏輯進(jìn)路對(duì)磋商協(xié)議的法律屬性加以解釋?zhuān)⑽疵撾x“公私二分”的傳統(tǒng)思路，二者各自的解釋力明顯貧乏。

首先，民事合同說(shuō)忽視了賠償磋商公益保護(hù)目的背后的公法屬性。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著主動(dòng)啟動(dòng)磋商程序、積極達(dá)成磋商協(xié)議的義務(wù)，其在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中彰顯行政主導(dǎo)性，并非純粹的民事主體。同時(shí)，磋商制度旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，這意味著磋商協(xié)議所體現(xiàn)的“意思自治”“平等協(xié)商”并非完全任意性，賠償權(quán)利人不可對(duì)磋商協(xié)議的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行隨意處分，不可為磋商協(xié)議的達(dá)成進(jìn)行任意的妥協(xié)和讓步［15］。因此，磋商協(xié)議內(nèi)容并非涉及單一的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，純粹的民事合同說(shuō)難以作出圓滿(mǎn)解釋。

其次，行政契約說(shuō)也存在一些難以克服的缺陷，主要在于磋商協(xié)議并不完全符合行政契約的實(shí)質(zhì)要件。第一，行政契約的內(nèi)容必須包含行政法上的權(quán)利義務(wù)，而磋商協(xié)議的內(nèi)容主要涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與修復(fù)責(zé)任，并不直接產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)。第二，行政契約要求行政主體與行政相對(duì)人必須具有協(xié)商一致的意思表示。而按照《改革方案》等規(guī)定，雙方當(dāng)事人并不必然通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達(dá)成一致意思的賠償協(xié)議［16］。第三，如果將磋商協(xié)議的法律屬性定位為行政契約，則無(wú)法在司法上實(shí)現(xiàn)《改革方案》與《民事訴訟法》的救濟(jì)程序銜接。

3. 1. 2 磋商協(xié)議具有公私法雙重屬性

劉莉等［17］基于德國(guó)的雙階理論提出了磋商制度的雙階構(gòu)造說(shuō)。雙階構(gòu)造說(shuō)的解釋路徑是將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的運(yùn)行過(guò)程劃分為磋商決定階段和磋商協(xié)議形成及履行兩個(gè)階段，通過(guò)集合磋商“一階公法+二階私法”這兩個(gè)階段的屬性特點(diǎn)形成具有雙階構(gòu)造法律屬性的磋商協(xié)議。具體而言，磋商決定階段包括生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估以及編制修復(fù)方案等工作，呈現(xiàn)出“行政機(jī)關(guān)-行政相對(duì)人”的公法關(guān)系；磋商協(xié)議形成及履行階段則表現(xiàn)為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人平等自愿達(dá)成合意的過(guò)程，具有顯著的私法屬性［18］。雙階構(gòu)造說(shuō)的優(yōu)勢(shì)在于消弭公私法二元對(duì)立的割裂感，為磋商制度的法律屬性提供較全面的解答。但問(wèn)題在于，磋商協(xié)議本身形成于解釋論視角下磋商制度的第二階段，因此磋商制度本身的雙階構(gòu)造屬性不能用以決定第二階段磋商協(xié)議的法律屬性，否則將會(huì)導(dǎo)致磋商協(xié)議法律屬性認(rèn)定的混亂。因此，磋商協(xié)議的性質(zhì)直接適用域外傳統(tǒng)的雙階理論存在明顯不妥。需要指出的是，處于第二階段的磋商協(xié)議已經(jīng)接近“民事合同”，但并非完全的私法屬性，也具有公法屬性。磋商協(xié)議呈現(xiàn)出民事內(nèi)容和行政內(nèi)容的復(fù)合性。

一方面，磋商協(xié)議產(chǎn)生損害賠償、生態(tài)修復(fù)等民事法律關(guān)系，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的私法屬性。在整個(gè)磋商協(xié)議達(dá)成過(guò)程中，雙方處于平等的主體地位，不存在一方主體凌駕于另一方的情形。磋商協(xié)議采取非對(duì)抗式糾紛處理方式達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮弦?，體現(xiàn)私法自治和雙方的真實(shí)意思［15］。同時(shí)，磋商協(xié)議體現(xiàn)了“權(quán)利-義務(wù)”的民事法律關(guān)系，適用民事合同法律規(guī)定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照磋商協(xié)議履行義務(wù)，若一方不履行磋商協(xié)議義務(wù)或者履行義務(wù)不符合磋商協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任［19］。此時(shí)，賠償權(quán)利人可以通過(guò)民事司法途徑尋求救濟(jì)。

另一方面，磋商協(xié)議也并非純粹私法意義上的民事合同，也涉及一定的公法屬性。磋商協(xié)議內(nèi)容一般指向民事法律事項(xiàng)，但磋商協(xié)議的達(dá)成不僅為了獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償，而且是為了更好地履行行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)以及維護(hù)環(huán)境公共利益。同時(shí)，從責(zé)任承擔(dān)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是公私法復(fù)合的責(zé)任。比如，修復(fù)生態(tài)環(huán)境不僅是民法上生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)方式，而且是行政執(zhí)法領(lǐng)域“責(zé)令改正”的具體表述［20］。修復(fù)生態(tài)環(huán)境需要通過(guò)行政追責(zé)實(shí)現(xiàn)，但在仍無(wú)法填補(bǔ)損害時(shí)，通過(guò)追究民事賠償責(zé)任等實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。根據(jù)《推進(jìn)意見(jiàn)》的規(guī)定，對(duì)于賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行磋商協(xié)議的情形，除可依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）追究其違約責(zé)任外，還可對(duì)其實(shí)施市場(chǎng)和行業(yè)禁入等行政處罰，對(duì)違法企業(yè)或個(gè)人納入社會(huì)信用體系并進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，限制其相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，以增強(qiáng)法律懲戒力度。由此，賠償義務(wù)人違反磋商協(xié)議的法律后果兼具民事責(zé)任和行政責(zé)任。

3. 1. 3 磋商協(xié)議屬于特殊的和解協(xié)議

在磋商協(xié)議簽訂階段中，磋商雙方主體以平等自愿為原則，采取非對(duì)抗式的協(xié)商方式就生態(tài)環(huán)境損害賠償方案以及責(zé)任承擔(dān)方式等事項(xiàng)達(dá)成合意，借助私法制度機(jī)制助力公法任務(wù)的實(shí)現(xiàn)［15］。磋商協(xié)議原則上更多體現(xiàn)出私法屬性，只是因?yàn)楣▽傩缘慕槿攵哂辛艘欢ǖ奶厥庑浴?/p>

一方面，盡管《改革方案》明確磋商協(xié)議的司法確認(rèn)要參照《民事訴訟法》關(guān)于調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的規(guī)定進(jìn)行，但不意味著磋商協(xié)議等同于調(diào)解協(xié)議。磋商在參與主體雙方地位、參與機(jī)構(gòu)定位等方面與調(diào)解均存在本質(zhì)區(qū)別，決定了磋商協(xié)議與調(diào)解協(xié)議明顯不同。首先，在參與主體地位上，行政機(jī)關(guān)在賠償磋商過(guò)程中彰顯出行政監(jiān)管者和賠償權(quán)利人的雙重主體地位。根據(jù)《改革方案》的工作原則，賠償權(quán)利人需要及時(shí)組織開(kāi)展損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案制定等工作，主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商。此時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有行政主導(dǎo)性。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，與賠償義務(wù)人形成監(jiān)管與被監(jiān)管的法律關(guān)系［17］，與調(diào)解雙方主體單純平等地位有明顯的不同。其次，在參與主體結(jié)構(gòu)上，調(diào)解要求人民調(diào)解委員會(huì)等調(diào)解組織參與其中，強(qiáng)調(diào)中立第三方的介入，來(lái)促成當(dāng)事人雙方自主自愿解決糾紛［21］。而磋商的核心主體是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人，不必然要求第三方機(jī)構(gòu)的介入。當(dāng)然，磋商也并不排斥第三方參與。根據(jù)《改革方案》和《推進(jìn)意見(jiàn)》的要求，賠償權(quán)利人可以委托或者指定與生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者賠償修復(fù)有關(guān)聯(lián)的部門(mén)參與磋商。最后，在參與機(jī)構(gòu)定位上，第三方委托或者指定部門(mén)并非承擔(dān)著人民調(diào)解委員會(huì)等調(diào)解組織居中調(diào)停的角色。綜上所述，磋商不同于人民調(diào)解，其達(dá)成的磋商協(xié)議也不能與調(diào)解協(xié)議混同。

另一方面，磋商主體雙方以協(xié)商為核心，以自愿、平等、效益為追求目標(biāo)，使其達(dá)成的磋商協(xié)議屬于“和解協(xié)議”的范疇［22］。但與一般的和解協(xié)議相比，磋商協(xié)議具有一定的特殊性。首先，在制度目標(biāo)上，民事主體雙方達(dá)成和解協(xié)議的目的在于消除民事法律關(guān)系的爭(zhēng)議或者不確定性乃至解決糾紛［23］。與之不同，磋商主體達(dá)成賠償協(xié)議的目的不僅僅局限于一般私益協(xié)商的糾紛解決，而是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害有效救濟(jì)、綜合填補(bǔ)和充分預(yù)防三重目標(biāo)［22］。其次，在構(gòu)成要件上，和解合同要求當(dāng)事人雙方互相讓步，為了對(duì)方的利益而犧牲自己利益或主張的全部或一部分［24］。然而，磋商協(xié)議不得就損害事實(shí)與責(zé)任等內(nèi)容任意妥協(xié)和讓步，不得損害生態(tài)環(huán)境公共利益。最后，在違反協(xié)議的責(zé)任上，和解協(xié)議違約方僅僅承擔(dān)民事責(zé)任。具體而言，當(dāng)事人一方不履行或履行和解協(xié)議不符合約定的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行原合同義務(wù)或者承擔(dān)因違反和解協(xié)議而產(chǎn)生的違約責(zé)任［25］。相比之下，賠償義務(wù)人違反磋商協(xié)議的法律后果兼具民事責(zé)任和行政責(zé)任。

3. 2 磋商協(xié)議司法確認(rèn)的程序?qū)傩?/p>

3. 2. 1 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序不是非訟程序

司法確認(rèn)程序與非訟程序在制度目標(biāo)、程序標(biāo)的、審查方式、運(yùn)行機(jī)理以及裁判效力等方面均存在本質(zhì)差異，二者是不同性質(zhì)的程序，不能混淆。

首先，從程序目標(biāo)與程序標(biāo)的看，非訟程序并不處理民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的案件，而是對(duì)特定法律事實(shí)狀態(tài)進(jìn)行確認(rèn)，其程序標(biāo)的指向特定的法律事實(shí)，不包括對(duì)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭(zhēng)議的審理判斷。而司法確認(rèn)程序所處理的是以當(dāng)事人謀求快速實(shí)現(xiàn)民事合同內(nèi)容為目的的案件，其程序標(biāo)的在于民事合同權(quán)利實(shí)現(xiàn)的請(qǐng)求。特別是在磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件中，當(dāng)事人并不爭(zhēng)議實(shí)體法律關(guān)系，主要請(qǐng)求法院快速作出司法確認(rèn)裁定以賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序雖然不解決權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭(zhēng)議，但法院應(yīng)當(dāng)就當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)予以確認(rèn)，為裁定準(zhǔn)許實(shí)現(xiàn)權(quán)利奠定基礎(chǔ)。

其次，二者的審查方式不同，核心區(qū)別在于是否對(duì)民事權(quán)利關(guān)系進(jìn)行實(shí)體審理上。之所以存在磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序定性為非訟程序的誤識(shí)，主要是混淆了實(shí)體審理與實(shí)質(zhì)審查兩個(gè)概念，誤認(rèn)為形式審查不包括實(shí)體審理［26］。實(shí)際上，實(shí)體審理指向的是審查內(nèi)容，實(shí)質(zhì)審查屬于審查方式范疇。實(shí)質(zhì)審查包括對(duì)證據(jù)的證據(jù)能力及其證明力、對(duì)原告提出的訴訟請(qǐng)求是否具有實(shí)體法上的根據(jù)進(jìn)行審查等。與之相對(duì)，形式審查以書(shū)面審為主，也可以對(duì)案件的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行審理與判斷。在非訟程序中，法官采取實(shí)質(zhì)審查方式，對(duì)可能反映法律事實(shí)狀態(tài)的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查判斷，但審查內(nèi)容不包括權(quán)利義務(wù)關(guān)系的審理。而在磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中，形式審查除了對(duì)程序問(wèn)題進(jìn)行審查，還涉及實(shí)體審理。如果磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序按照非訟程序法理，僅就準(zhǔn)予實(shí)現(xiàn)權(quán)利作出裁定而不進(jìn)行實(shí)體審理，這就錯(cuò)誤地將該程序納入執(zhí)行程序范疇。

再次，二者的程序運(yùn)行機(jī)理不同。非訟程序?qū)嵭薪^對(duì)的職權(quán)探知主義。而在磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中，法官需要依據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行審查判斷。根據(jù)《推進(jìn)意見(jiàn)》第7條的規(guī)定，當(dāng)事人就磋商協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)向法院提交證據(jù)材料。

最后，這兩種程序的裁判效力也存在明顯的區(qū)別。非訟程序省略了對(duì)審環(huán)節(jié)，不直接處理權(quán)利爭(zhēng)議，其裁判結(jié)果是對(duì)特定法律事實(shí)狀態(tài)的確認(rèn)，故其裁判效力本質(zhì)上屬于形成力，即產(chǎn)生特定法律關(guān)系變動(dòng)的實(shí)體法效果。然而，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的裁判結(jié)果是當(dāng)事人獲取快速實(shí)現(xiàn)權(quán)利的執(zhí)行名義，可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定并不直接引起特定法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅。因此，其裁判效力屬于執(zhí)行力，而不具有非訟程序裁判的形成力。

3. 2. 2 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序?qū)儆诼允匠绦?/p>

所謂的略式程序意味著法院不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理，主要通過(guò)書(shū)面審查當(dāng)事人提供的證據(jù)資料即可作出裁判的簡(jiǎn)式訴訟程序［27］。略式程序不以解決糾紛為目標(biāo)，而是為了快速形成執(zhí)行名義，以滿(mǎn)足當(dāng)事人保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)民事權(quán)利的需求。略式程序的運(yùn)行機(jī)理遵循民事實(shí)體權(quán)利保護(hù)與實(shí)現(xiàn)邏輯，其動(dòng)力機(jī)制源于實(shí)體法上民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)能。在審理方式上，法官通過(guò)形式審查也可以對(duì)實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行審理判斷。略式程序的結(jié)果是形成權(quán)利保護(hù)或者實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行名義，其裁判具有形式確定力和執(zhí)行力，不產(chǎn)生既判力。

從程序相稱(chēng)原理看，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的制度目的、審理與裁判方式、運(yùn)行機(jī)理等諸要素與略式程序高度匹配，應(yīng)當(dāng)納入略式程序范疇。

首先，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的立法目的與略式程序高度契合。磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序適用于“確權(quán)型”案件，其目的在于推動(dòng)非訴訟磋商機(jī)制的發(fā)展，保障磋商協(xié)議的效力，并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力［28］。換言之，該制度不為解決民事糾紛，而是要實(shí)現(xiàn)民事和解合同所涉及的權(quán)益。這與旨在快速形成執(zhí)行名義、確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利并適用于民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系無(wú)爭(zhēng)議案件的略式程序非常匹配。

其次，在審理與裁判方式上，略式程序能夠滿(mǎn)足當(dāng)事人對(duì)簡(jiǎn)速裁判的需要。在磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中，當(dāng)事人對(duì)簡(jiǎn)式裁判、快速獲取執(zhí)行名義的需求十分強(qiáng)烈，以便盡快修復(fù)生態(tài)環(huán)境。略式程序沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)雜的開(kāi)庭審理流程，主要采用書(shū)面審查的方式進(jìn)行形式審查即可作出裁判，必要時(shí)可以采取口頭詢(xún)問(wèn)、聽(tīng)證等多種方式進(jìn)行審理。在情況情急時(shí)，法官甚至可以不詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人即可快速裁判。對(duì)于賠償權(quán)利人而言， 略式程序的裁判方式更有助于其盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境賠償與修復(fù)的目標(biāo)。

最后，略式程序的制度邏輯與磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的運(yùn)作機(jī)理相符。略式程序的法理和制度設(shè)計(jì)遵循著民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的邏輯。法院適用略式程序進(jìn)行審理和裁判， 都需要依據(jù)實(shí)體法的要求， 保證實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。與之對(duì)應(yīng)的是，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序遵循的是民事（和解）合同法律制度邏輯。對(duì)于磋商協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)是否受理的審查以及是否作出準(zhǔn)許司法確認(rèn)的裁定， 需要依據(jù)《民法典》等實(shí)體法來(lái)判定?？梢?jiàn)，上述略式程序的制度邏輯與磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的運(yùn)行機(jī)制高度契合。

4 磋商協(xié)議司法確認(rèn)的程序完善

與《民事訴訟法》規(guī)定的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度相比，磋商協(xié)議司法確認(rèn)存在一定特殊性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)略式程序的程序法理和案件的本質(zhì)特征，在申請(qǐng)證明、管轄法院、審理判斷方式、程序銜接、公眾參與以及救濟(jì)機(jī)制等方面設(shè)置一些特殊的規(guī)則。

4. 1 申請(qǐng)證明

首先，磋商協(xié)議司法確認(rèn)的申請(qǐng)主體包括賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人。同時(shí)，磋商協(xié)議司法確認(rèn)需要由賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人雙方共同申請(qǐng)方可啟動(dòng)。原因在于，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序需要以當(dāng)事人雙方對(duì)磋商協(xié)議涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有爭(zhēng)議為基本前提，才能保證該程序省略實(shí)質(zhì)審理環(huán)節(jié)具有正當(dāng)性。賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人合意共同向法院申請(qǐng)磋商協(xié)議司法確認(rèn)，就表明雙方對(duì)磋商協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有爭(zhēng)議。為保障程序的正當(dāng)性，磋商協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)需要設(shè)置較高的門(mén)檻，要求磋商雙方共同申請(qǐng)司法確認(rèn)，可以將通過(guò)虛假磋商或者強(qiáng)制磋商達(dá)成的賠償協(xié)議排除在程序適用范圍之外。

其次，按照略式程序關(guān)于申請(qǐng)證明所需的表面證據(jù)的要求，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的申請(qǐng)人必須提供外部性強(qiáng)、證明力高且令法院通過(guò)書(shū)面審查就足以作出判斷的書(shū)證、物證等證據(jù)材料。這些證據(jù)材料包括：①司法確認(rèn)申請(qǐng)書(shū)。②生態(tài)環(huán)境受到損害的證明材料。③磋商會(huì)議記錄。④磋商協(xié)議，包括生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，協(xié)議雙方對(duì)調(diào)查意見(jiàn)、鑒定評(píng)估報(bào)告、專(zhuān)家意見(jiàn)、修復(fù)方案的意見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)方式及期限，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的啟動(dòng)時(shí)間、期限以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理效果的評(píng)估方式等。⑤鑒定評(píng)估報(bào)告或?qū)＜乙庖?jiàn)等。這些都是外部性很強(qiáng)的證據(jù)，法官借此可以直截了當(dāng)?shù)刈鞒雠袛?。同時(shí)，磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件涉及公共利益，屬于人民法院依職權(quán)調(diào)查的情形。如果需要判斷的事實(shí)可能損害社會(huì)公共利益，法院在認(rèn)為有必要時(shí)還可以依職權(quán)調(diào)查取證。在證明標(biāo)準(zhǔn)上， 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序作為略式程序之一，不屬于普通訴訟程序，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于初步證明的要求。結(jié)合略式程序啟動(dòng)條件的要求與磋商協(xié)議司法確認(rèn)的功能定位，磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的申請(qǐng)證明原則上應(yīng)當(dāng)采用高度可能性的證明標(biāo)準(zhǔn)。在申請(qǐng)人的申請(qǐng)證明達(dá)到高度可能性時(shí)，法院即可認(rèn)為磋商協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件。磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的申請(qǐng)證明要求較高，可以確保法官準(zhǔn)確判斷是否存在不屬于司法確認(rèn)程序處理的情形，將可能錯(cuò)誤確認(rèn)磋商協(xié)議進(jìn)而損害社會(huì)公共利益的幾率降到最低。

4. 2 管轄法院

鑒于磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件具有特殊性、專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性，因而其管轄規(guī)則應(yīng)當(dāng)有別于一般調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件。具體規(guī)則為：第一審磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件一般由生態(tài)環(huán)境損害行為地、損害結(jié)果地或被告住所地的基層人民法院管轄。在省級(jí)范圍內(nèi)跨行政區(qū)域的或者有重大影響的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件，應(yīng)由高級(jí)人民法院管轄。人民法院環(huán)境資源審判庭或者指定的專(zhuān)門(mén)法庭負(fù)責(zé)審理磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以確定部分中級(jí)人民法院、基層人民法院的環(huán)境資源審判庭或者指定的專(zhuān)門(mén)法庭集中管轄第一審磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件。

4. 3 審理判斷

磋商協(xié)議司法確認(rèn)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是磋商協(xié)議司法審查的過(guò)程。在磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中， 法官主要依據(jù)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)書(shū)和證據(jù)材料進(jìn)行書(shū)面審查。在一般情況下，如果當(dāng)事人提出了外部性強(qiáng)、證明力高的表面證據(jù)，令法院通過(guò)形式審查就足以作出判斷的，可以不經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理即可作出磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定。反之，如果當(dāng)事人沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)，申請(qǐng)無(wú)明顯理由的，或者所提供證據(jù)顯著性不夠的，法官無(wú)法依據(jù)證據(jù)材料快速作出裁判， 需要在聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、辯論后才能再行判斷。

在審查原則上，磋商協(xié)議司法確認(rèn)應(yīng)當(dāng)秉持實(shí)質(zhì)尊重原則。首先，法院對(duì)磋商協(xié)議的司法審查應(yīng)保持謙抑、克制的態(tài)度，充分尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷優(yōu)勢(shì)，著重對(duì)偏離公共利益目的的磋商協(xié)議進(jìn)行司法審查。如果過(guò)度規(guī)范行政自由裁量權(quán)、強(qiáng)調(diào)磋商協(xié)議司法確認(rèn)的審查強(qiáng)度，不僅會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督過(guò)度，還會(huì)對(duì)行政效能產(chǎn)生消極影響，甚至挫傷當(dāng)事人開(kāi)展磋商的積極性、主動(dòng)性［29］。其次，磋商協(xié)議司法審查應(yīng)當(dāng)盡可能遵循非訴訟糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作規(guī)律。如果司法審查過(guò)度干預(yù)磋商機(jī)制，不利于磋商機(jī)制功能的有效發(fā)揮，甚至造成對(duì)磋商案件的重復(fù)審理，影響磋商程序與司法確認(rèn)程序各自的吸引力，也導(dǎo)致磋商協(xié)議司法確認(rèn)對(duì)接機(jī)制的不順暢。最后，法院審查磋商協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重磋商主體的和解目的。磋商協(xié)議的達(dá)成涉及多種實(shí)用主義的目標(biāo)，如生態(tài)環(huán)境損害有效救濟(jì)、綜合填補(bǔ)和充分預(yù)防以及降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)法成本、訴訟成本等。法院不能僅以解決糾紛為目的來(lái)審查判斷磋商協(xié)議，而是應(yīng)當(dāng)充分理解磋商主體達(dá)成和解的目的。

在審查內(nèi)容上，磋商協(xié)議司法審查以磋商程序的正當(dāng)性和磋商協(xié)議的合法性為重點(diǎn)。一方面，法院需要審查磋商決定階段的調(diào)查評(píng)估程序、磋商通知與公告程序、磋商協(xié)議簽訂程序等正當(dāng)性。另一方面，法院需要審查磋商協(xié)議是否符合生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定以及是否違背磋商主體的自愿性和真實(shí)意思表示，以避免虛假磋商、強(qiáng)制磋商的情形發(fā)生。此外，磋商協(xié)議司法審查以維護(hù)公共利益和案外利害關(guān)系人利益為基本要求。法院可以通過(guò)審查公眾參與磋商發(fā)表的意見(jiàn)是否在磋商協(xié)議中得到反饋以及案外利害關(guān)系人參與磋商的程序權(quán)利是否得到保障，來(lái)判斷磋商協(xié)議是否對(duì)公共利益和案外利害關(guān)系人利益產(chǎn)生不利影響。

在審理組織形式上，由于磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件具有專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性，涉及公共利益，往往產(chǎn)生社會(huì)重大影響，原則上須采用以法官和人民陪審員組成的合議庭方式進(jìn)行審理。

4. 4 程序銜接

在案件審理的過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人就磋商協(xié)議內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的，法院即應(yīng)終結(jié)司法確認(rèn)程序，告知當(dāng)事人可以通過(guò)普通訴訟程序解決糾紛。在這種情況下，法院不能直接在司法確認(rèn)程序中作出磋商協(xié)議無(wú)效的裁定，否則便違背了“有訴才有裁判”的原理。如果法院徑直作出磋商協(xié)議無(wú)效的裁判， 就錯(cuò)誤地把磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序與進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理的普通訴訟程序畫(huà)等號(hào)，違反了司法確認(rèn)程序不處理實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭(zhēng)議的法理。

4. 5 公眾參與

在受理磋商協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)后，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知受磋商協(xié)議結(jié)果不利影響的或者具有利害關(guān)系的案外人參與到程序中來(lái)。盡管磋商協(xié)議是在賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間達(dá)成的，但磋商協(xié)議涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)，其協(xié)議內(nèi)容可能會(huì)對(duì)案外利害關(guān)系人的合法權(quán)益甚至公共利益產(chǎn)生不利的影響。因此，法院在對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法審查時(shí)，必須充分保障案外利害關(guān)系人的程序參與權(quán)。比較法上，與磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序功能相似的美國(guó)環(huán)境執(zhí)法和解同意令程序也同樣強(qiáng)調(diào)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。如果一項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法和解協(xié)議對(duì)案外利害關(guān)系人的合法權(quán)益造成損害的，法院將舉行公平聽(tīng)證會(huì)，判斷環(huán)境執(zhí)法和解協(xié)議對(duì)案外利害關(guān)系人是否公平、適當(dāng)、合理，并可以要求和解雙方當(dāng)事人修改協(xié)議，以消除對(duì)案外利害關(guān)系人的不利影響［30］。

《改革方案》強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)公眾參與”生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。除了在生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作不斷創(chuàng)新公眾參與方式外，磋商協(xié)議司法確認(rèn)中的公眾參與程序也應(yīng)當(dāng)加以完善。在磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在保護(hù)磋商當(dāng)事人雙方的隱私與合法權(quán)益的前提下，盡可能將磋商協(xié)議相關(guān)材料、內(nèi)容通過(guò)公告的方式進(jìn)行公開(kāi)，主動(dòng)邀請(qǐng)潛在的利害關(guān)系人以及公益組織參與到磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中來(lái)，發(fā)表意見(jiàn)、提出異議。如果案外利害關(guān)系人的異議能夠表明磋商協(xié)議的合法性存在實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的，法院應(yīng)當(dāng)終結(jié)司法確認(rèn)程序，告知當(dāng)事人和案外利害關(guān)系人通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議。如果案外利害關(guān)系人的異議與磋商協(xié)議無(wú)關(guān)，則法院經(jīng)審查認(rèn)為磋商協(xié)議符合法律規(guī)定的，即可作出司法確認(rèn)裁定。

4. 6 事后救濟(jì)

基于略式程序簡(jiǎn)式保障的特點(diǎn)， 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序中的救濟(jì)機(jī)制門(mén)檻不宜過(guò)高， 適合采用“異議-撤銷(xiāo)”程序的救濟(jì)路徑。對(duì)于法院作出的磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定，當(dāng)事人認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以在合理期限內(nèi)提出異議，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)司法確認(rèn)裁定。另外， 磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序因采用略式程序的簡(jiǎn)式審理與裁判方式， 可能難以審查發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制磋商、惡意磋商的情形。一旦當(dāng)事人強(qiáng)制磋商或者惡意磋商，會(huì)導(dǎo)致其他利害關(guān)系人、社會(huì)公共利益損害的風(fēng)險(xiǎn)較大。因此， 為了防止強(qiáng)制磋商者、惡意磋商者濫用司法確認(rèn)程序損害環(huán)境公共利益，避免造成生態(tài)環(huán)境的二次損害，應(yīng)當(dāng)賦予案外利害關(guān)系人異議權(quán)，盡快向法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)確有錯(cuò)誤的司法確認(rèn)裁定。

5 結(jié) 語(yǔ)

磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序作為以行政執(zhí)法與司法審查為重心的生態(tài)環(huán)境公私法合作治理機(jī)制的連接器，有助于促進(jìn)非訴訟與訴訟兩種不同性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的良性互動(dòng)，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)的效率。然而，磋商協(xié)議的法律屬性與磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的法律屬性本身存在諸多誤解，令磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序面臨正當(dāng)性危機(jī)，妨礙其制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，兩者各自屬性的認(rèn)識(shí)誤區(qū)應(yīng)予矯正。就磋商協(xié)議的法律屬性而言，公私法雙重屬性說(shuō)既凸顯了磋商協(xié)議簽訂過(guò)程中的平等協(xié)商的私法特征，也關(guān)注到磋商協(xié)議履行過(guò)程中介入的公法屬性，能夠脫離“非公即私”二元對(duì)立的窠臼。就磋商協(xié)議司法確認(rèn)的本質(zhì)屬性而言，其與略式程序具有高度的契合性。磋商協(xié)議的公私法雙重屬性與磋商協(xié)議司法確認(rèn)的略式程序?qū)傩钥梢猿蔀闃?gòu)建磋商協(xié)議司法確認(rèn)正當(dāng)程序的理論基礎(chǔ)?；诖?，可以正確認(rèn)識(shí)磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的運(yùn)行機(jī)理，在申請(qǐng)證明、管轄規(guī)則、審理判斷方式、程序銜接機(jī)制、公眾參與機(jī)制、事后救濟(jì)途徑等方面完善程序規(guī)則，還可以為生態(tài)環(huán)境法典編纂中糾紛解決機(jī)制的體系化構(gòu)建提供相應(yīng)的理論指引。

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（責(zé)任編輯：于杰）