環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響

摘要 村級河長政策執(zhí)行力不足是導致村域河湖環(huán)境治理面臨“最后一公里”困境的重要原因，給村域河湖環(huán)境治理造成了嚴重的負面影響。作為彌補市場機制缺陷的有益補充，環(huán)境規(guī)制已成為影響村級河長行為選擇的關鍵變量，并對其政策執(zhí)行力產生重要影響。該研究利用蘇浙冀鄂皖陜寧7省141村的微觀調查數據，以村級河長為研究對象，嘗試從村級河長感知視角測度環(huán)境規(guī)制強度，并通過理論分析與實證研究相結合的方法深入探討環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響。研究發(fā)現：①環(huán)境規(guī)制及其分維度均對村級河長政策執(zhí)行力具有顯著正向影響。②村莊層面的異質性結果顯示，在河長制設立時長較短、民間河長數量較多的村莊，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響更為明顯；個體層面的異質性結果顯示，在低學歷組的村級河長群體中，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響更為明顯，此外，在人大代表組的村級河長群體中，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響也更明顯。③機制分析發(fā)現，環(huán)境素養(yǎng)、合作水平在環(huán)境規(guī)制與村級河長政策執(zhí)行力之間發(fā)揮中介效應。④非線性檢驗結果顯示，環(huán)境規(guī)制與村級河長政策執(zhí)行力呈倒“U”形關系，表明當環(huán)境規(guī)制超過一定水平時，進一步加強環(huán)境規(guī)制將會削弱村級河長政策執(zhí)行力?；谘芯拷Y論，從科學合理地制定規(guī)制要求、賦予村級河長更為完善的治理資源，關注環(huán)境素養(yǎng)、合作水平的中介作用，保持適度原則、避免“養(yǎng)尊處優(yōu)”“望而卻步”型環(huán)境規(guī)制等方面提出對策建議，以期為增強村級河長政策執(zhí)行力提供啟示，更為實現“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理目標提供理論及實踐依據。

關鍵詞 環(huán)境規(guī)制；村級河長；政策執(zhí)行力；河長制

中圖分類號 F205 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）10-0137-13 DOI：10. 12062/cpre. 20240512

村域河湖資源是農村生態(tài)系統(tǒng)的重要組成，更是關系農業(yè)農村發(fā)展的重要載體。但囿于村民環(huán)保意識薄弱，村莊環(huán)境治理機制尚未形成，城市污染、工業(yè)污染轉嫁等因素的制約，村域河湖環(huán)境治理仍面臨嚴峻形勢［1］。黨和政府高度重視此問題，2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），通過由地方主政官員擔任“河長”這一制度設計，解決了流域治理長期存在的資源分散化、職能碎片化等問題，一定程度上重塑了流域治理體系，扭轉了河湖生態(tài)環(huán)境惡化的局面［2-4］。水利部數據顯示，截至2021年，中國已有31個省份設立黨政雙總河長，共設置村級河湖長90 多萬名。作為政策執(zhí)行末端的村級河長，不僅數量多、分布廣，更長期處于一線，肩負河湖資源保護“第一責任人”的職責，其政策執(zhí)行力強弱關乎村域河湖環(huán)境的整治效果，亦是推動河長制從“有名”轉向“有實”的重要標志［5-6］。然而，由于受到執(zhí)行資源有限、權責失衡、標準不嚴等因素的影響，村級河長的政策執(zhí)行力缺乏持續(xù)性。在河長制制度常規(guī)化后，村級河長可能面臨執(zhí)行動力不足、執(zhí)行能力及效力有待提升等問題［7］。在此背景下，分析村級河長執(zhí)行河長制政策的行為邏輯、構建村級河長政策執(zhí)行力的提升機制已成為值得學界深入探討的問題。那么，何種因素才能矯正執(zhí)行偏差，有效提升村級河長政策執(zhí)行力？對該問題的回答，不但能為一線河長的政策執(zhí)行力提升提供經驗，更能為村域河湖環(huán)境整治提供理論及實踐依據。

1 文獻綜述

政策執(zhí)行力被學界界定為有效執(zhí)行公共政策的力度，其本質是一種“合力”［8］，既包括反映政策執(zhí)行主體能勝任某項任務所具備才能和本領的執(zhí)行能力，也包括反映通過有效配置資源，在政策執(zhí)行機制作用下取得的執(zhí)行效力［9］。村級河長政策執(zhí)行力則是指村級河長在執(zhí)行河長制政策時，通過有效調配和運用各類資源，展現出其在改善和維護村域河湖環(huán)境質量方面的綜合執(zhí)行力［4］?，F有學者主要從執(zhí)行主體特征［10］、環(huán)境特征［11］、過程特征［12］視角探討了影響村級河長政策執(zhí)行力的因素。從主體特征看，已有學者探討了村級河長工作壓力與政策執(zhí)行力的關系，得出由上級領導、自身責任感帶來的壓力會提升執(zhí)行意愿，而由工作負荷、職業(yè)期望帶來的壓力不利于村級河長政策執(zhí)行力提升的結論［13］。從環(huán)境特征看，制度支持、數字技術嵌入等均改變了現有政策執(zhí)行環(huán)境。制度支持不但能改善河湖環(huán)境治理中職能交叉、權責不清現狀，還能通過提供人力、經費資源等為村級河長政策執(zhí)行營造良好環(huán)境，從而提升政策執(zhí)行力［10，14］。此外，伴隨河長制應用程序的使用，村級河長履職環(huán)境已發(fā)生改變，其行為受到動態(tài)監(jiān)控，政策執(zhí)行過程中層級互動不足、信息流轉不暢等問題得到了紓解，進而能提升政策執(zhí)行力［15-16］。從過程特征看，村級河長在治理村域河湖環(huán)境、執(zhí)行河長制政策過程中的方式選擇、規(guī)則依賴、權責使用等均會對其政策執(zhí)行力產生影響?，F有學者分析了在“關系”本位的農村社會情境中，“關系、人情、慣例”等非正式手段對村級河長政策執(zhí)行力的影響，得出關系治理與村級河長政策執(zhí)行力之間存在倒“U”形關系的結論［17］。也有學者認為，在有限資源與嚴格考核存在矛盾的背景下，村級河長在政策執(zhí)行過程中深受權責不一、官僚主義的消極影響，不利于政策執(zhí)行力的提升。

綜上，學界已從執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境及執(zhí)行過程特征探討了村級河長政策執(zhí)行力的影響因素，為本研究奠定基礎，但現有文獻仍缺少環(huán)境規(guī)制視角下的關注。從村域河湖環(huán)境的“公共池塘資源”屬性特征看，作為一種公共產品，其產權難以界定，故市場機制在解決村域河湖污染問題上存在局限［18］，也從側面表明村域河湖環(huán)境的治理仍需政府規(guī)制的配合。此外，從村級河長同時扮演“國家代理人”和“村民當家人”雙重角色的身份特征看，行動角色的復雜性使其在執(zhí)行過程中需要充足合理的政策資源輸入和切實可行的行為激勵。上述分析表明，環(huán)境規(guī)制在村域河湖環(huán)境治理過程中的作用應得到重視。實踐層面，自2019年起，水利部每年印發(fā)《對河長制湖長制工作真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的實施辦法》，并逐年對該辦法進行完善，部分省份也細化實化了相應規(guī)制，期望對村級河長的治理行為形成激勵與監(jiān)督，以提升其政策執(zhí)行力。機理層面，在村級河長政策執(zhí)行過程中，各級政府在重視程度、資源分配、獎懲安排等方面都存在差異，這些差異往往在政策傳導過程中被放大，當政策傳遞至村級河長這一末端主體時，不同類型不同程度的環(huán)境規(guī)制要求均會對村級河長的政策執(zhí)行邏輯和政策執(zhí)行力產生影響。那么，這些環(huán)境規(guī)制確實能提升村級河長政策執(zhí)行力嗎？又通過何種機制發(fā)揮效應？鑒于此，本研究在系統(tǒng)透視環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力影響的基礎上，利用7省份141村的調查數據，實證檢驗環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響和機制，以期為實現“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理目標提供理論及實踐依據。

2 理論分析與研究假說

2. 1 環(huán)境規(guī)制、村級河長政策執(zhí)行力的概念界定

2. 1. 1 環(huán)境規(guī)制

本研究的環(huán)境規(guī)制是指政府為實現“提升村級河長政策執(zhí)行力、改善村域河湖環(huán)境治理”目標而制定的規(guī)制或采取的措施，主要包括引導型環(huán)境規(guī)制、激勵型環(huán)境規(guī)制和懲罰型環(huán)境規(guī)制3類。其中，引導型環(huán)境規(guī)制是為提高村級河長認知水平和能力、促進村域河湖環(huán)境高效治理而開展的一系列引導宣傳活動，如召開治水座談會、推廣使用河長制APP等。激勵型環(huán)境規(guī)制是指政府為促進村級河長參與村域河湖環(huán)境治理而采取的激勵措施，包括物質獎勵、通報表揚、提拔任用等。懲罰型環(huán)境規(guī)制是為規(guī)范村級河長村域河湖環(huán)境治理行為而制定的正式規(guī)制，如約談、罰款、通報批評、項目限批等。

2. 1. 2 政策執(zhí)行力

村級河長政策執(zhí)行力是村級河長通過調控和使用人財物、信息、技術等資源，在高效治理村域河湖環(huán)境過程中展現出的執(zhí)行合力。參考黃愛寶［19］的研究，本研究將從政策執(zhí)行能力和政策執(zhí)行效力兩維度對村級河長政策執(zhí)行力進行測度。其中，政策執(zhí)行能力體現的是過程，側重考察村級河長在執(zhí)行政策過程中展現的行動及能力，采用村級河長使用河長制APP的基本操作能力和“巡管治宣”的具體頻次進行測度。政策執(zhí)行效力反映的是結果，側重村級河長對政策目標實現程度的考察，基于執(zhí)行效力的多維性，從生態(tài)、經濟及社會效力3方面進行測度。最終，由政策執(zhí)行能力和效力合成政策執(zhí)行力指標。

2. 2 環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的直接影響

政策執(zhí)行“最后一公里”困境的解決有賴于村干部這一末端政策執(zhí)行主體的高度配合。就河長制政策執(zhí)行而言，相關政府需要制定相應規(guī)制來促使村干部積極響應政策，促進政策執(zhí)行，以期對村域河湖環(huán)境進行有效整治。環(huán)境規(guī)制作為約束政策執(zhí)行主體負外部性的行為規(guī)范，能通過制定標準、實施獎懲和監(jiān)督執(zhí)行等途徑，形成對村級河長的制度性壓力［20］，進而調動其積極性，確保政策順利執(zhí)行［21］。具體而言：一是明確執(zhí)行責任。環(huán)境規(guī)制能通過政策宣傳、執(zhí)行標準確定、執(zhí)行方法引導等舉措，明確村級河長的河湖環(huán)境治理任務、范圍及責任歸屬，不但便于上級監(jiān)督治理情況，有效提高村級河長政策執(zhí)行的主動性［22］，更在此基礎上通過納入績效考核的方式，形成政策壓力以督促村級河長履職盡責。二是實施激勵懲罰。環(huán)境規(guī)制能通過對政策執(zhí)行效果好的村級河長進行物質獎勵、精神表彰、項目傾斜等，形成執(zhí)行榜樣及典范，進而能有效激發(fā)村級河長的政策執(zhí)行意愿、矯正其執(zhí)行態(tài)度，實現“提高政策執(zhí)行能力和執(zhí)行效果”的目標。環(huán)境規(guī)制也能通過批評、約談、限批項目等懲罰措施對河長制政策執(zhí)行不力的村級河長進行行為約束，能有效喚醒政策執(zhí)行主體的責任感，從而提高執(zhí)行效率和質量［23］。三是監(jiān)督政策執(zhí)行。環(huán)境規(guī)制一定程度上強化了上級河長對村級河長政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，不但能通過合理量化村級河長在巡河頻次、事件處理等方面的表現，實時監(jiān)督村級河長的政策執(zhí)行情況，更解決了河長制層級管理中可能出現的任務傳達僵化和信息溝通失真問題，進而促使村級河長更好地履行職責，實現政策執(zhí)行力的提升?；诖耍岢黾僬f1。

H1：環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力具有正向影響。

2. 3 環(huán)境規(guī)制影響村級河長政策執(zhí)行力的機制分析

除對村級河長政策執(zhí)行力產生直接影響外，環(huán)境規(guī)制還能通過環(huán)境素養(yǎng)、合作水平對村級河長政策執(zhí)行力產生間接影響（圖1），具體闡釋如下。

2. 3. 1 環(huán)境素養(yǎng)

環(huán)境素養(yǎng)是村級河長在政策執(zhí)行過程中所具備的與環(huán)境相關的認知能力、情感態(tài)度、價值判斷和行動能力的綜合表現［24］，是村級河長執(zhí)行河長制政策的基礎要件。村級河長在治理村域河湖環(huán)境過程中的方法使用、治理速度與精準性等都取決于其是否擁有正確的治理知識、態(tài)度及能力，即是否具備更為科學的環(huán)境素養(yǎng)。環(huán)境素養(yǎng)的提升不但需要執(zhí)行主體的學習及模仿，同樣也高度依賴外部環(huán)境的改善［25］。不同的環(huán)境規(guī)制能對村級河長的環(huán)境素養(yǎng)產生沖擊。激勵型環(huán)境規(guī)制帶來的物質獎勵和榮譽等實質性利益，懲罰型環(huán)境規(guī)制帶來的行為約束，引導型環(huán)境規(guī)制帶來的行為引導均會改變村級河長的環(huán)境認知、態(tài)度、責任感及知識水平，不但會逐漸轉變或強化村級河長原有的環(huán)境觀念，更會使其認識到參與村域河湖環(huán)境治理的益處與責任，進而提升其政策執(zhí)行力?？偟膩碚f，外在環(huán)境規(guī)制很大程度上影響著村級河長的環(huán)境素養(yǎng)，也進一步影響著政策執(zhí)行力?；诖?，提出假說2。

H2：環(huán)境素養(yǎng)在環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響中發(fā)揮重要中介作用。

2. 3. 2 合作水平

合作水平主要反映了村級河長在執(zhí)行河長制政策過程中與其他主體的合作能力，包含橫向合作水平和縱向合作水平兩方面［26］。其中：橫向合作水平是指村級河長與同一區(qū)域內其他村級河長在村域河湖環(huán)境治理層面形成的合作能力；因村級河長“政府代理人”和“村民當家人”的雙重身份，使縱向合作水平表現為村級河長就村域河湖環(huán)境治理與上級政府、村民之間產生的垂直互動。無論是橫向還是縱向，均能通過促進資源信息共享，降低基層治水的協(xié)調成本，激發(fā)不同主體間協(xié)同作用的發(fā)揮等途徑，提升村級河長政策執(zhí)行力［27］。此外，合作水平的提升同樣受到外部環(huán)境規(guī)制的影響。一方面，無論是激勵型還是懲罰型環(huán)境規(guī)制，均會使村級河長感受到上級政府對村域河湖環(huán)境治理的強烈關注，這不但會使村級河長更為重視上級有關河長制的政策文件及治理信息，也會使村級河長就河長制執(zhí)行事宜積極與上級河長開展討論，這將有助于形成一致目標、提升雙方合作水平，最終助推村級河長政策執(zhí)行力的提升。激勵型及懲罰型環(huán)境規(guī)制還會改善村級河長的執(zhí)行態(tài)度和行為，使其及時與其他村級河長分享治水信息、向村民合理傳遞治水理念等。顯而易見，這不但會完善村級河長與同級河長之間的溝通方式、配合手段和合作渠道，也能有效規(guī)避村民對于河長制政策的疏離感，有利于提升村級河長與不同治理主體的合作水平，最終達成提升村級河長政策執(zhí)行力的目標。另一方面，引導型環(huán)境規(guī)制會通過宣傳培訓等活動將同一地區(qū)不同行政級別的河長、村民等聚集起來，不但間接增加了村級河長與上級河長、同一區(qū)域其他村級河長、村民之間的交流機會，還有效改進了村級河長的政策執(zhí)行態(tài)度和方式，進而能提高其與不同主體在村域河湖環(huán)境治理層面的合作水平，最終促進村級河長政策執(zhí)行力的提升?；诖?，提出假說3。

H3：合作水平在環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響中發(fā)揮重要中介作用。

3 數據來源、變量選取和計量模型

3. 1 數據來源

研究數據來自課題組2023 年9 月在江蘇、浙江、河北、湖北、安徽、陜西及寧夏7省份開展的關于“河長制的公眾參與與運行機制研究”的實地調研。樣本區(qū)選擇基于以下原因：一是地域分布上，所選省份兼顧東、中、西部，涵蓋長江、黃河、淮河及灤河流域，存在較為明顯的區(qū)域差異和流域差異；二是在河長制政策擴散上，所選省份既涵蓋政策發(fā)軔地江蘇，初步擴散地浙江，也包含在《意見》出臺后政策全面擴散地湖北、河北、陜西、安徽、寧夏，存在較為明顯的政策推進差異。因此，選取以上7省份作為抽樣區(qū)具有代表性。本研究通過問卷法收集數據，抽樣調查思路如下：在綜合考慮河長制實施成效及水系條件的基礎上，從每個省份選取4～6個縣（區(qū)），從各縣（區(qū)）選取2～4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2～3個村莊，并在當地水利部門的協(xié)助下，調研人員對樣本區(qū)的村級河長及村民進行調研。村級河長問卷內容包括村莊基本特征、村干部基本信息、政策執(zhí)行的制度環(huán)境、村域河湖環(huán)境治理情況等；村民問卷主要包括村域河湖環(huán)境治理效果評價、河長制政策實施效果評價、村民公共事務參與等。此次調查共抽取7省份160村，在剔除異常值及缺失值后，最終形成141村的有效調研數據，有效率達88%。

3. 2 變量選取

3. 2. 1 被解釋變量

村級河長政策執(zhí)行力。村級河長政策執(zhí)行力包含政策執(zhí)行能力和政策執(zhí)行效力兩個維度。為保證指標選取的科學性，在借鑒《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》的基礎上，從基礎能力、巡、管、治、宣5方面，分別設置題項“河長制APP的使用頻率”“平均每周巡河次數”“平均每月受理的涉河涉湖相關問題件數”“是否有配合相關部門開展涉河涉湖糾紛調查處理（協(xié)查）”“每年進行河湖環(huán)境治理宣講次數”測度執(zhí)行能力。從生態(tài)、社會及經濟效力3維度選取6個指標來測度執(zhí)行效力，執(zhí)行效力指標的測度均采用5級李克特量表賦值。最后，采用因子分析法對政策執(zhí)行能力和效力指標進行降維，以獲取政策執(zhí)行力得分，具體指標體系構建及描述性統(tǒng)計見表1。

3. 2. 2 核心解釋變量

環(huán)境規(guī)制。本研究將環(huán)境規(guī)制劃分為引導型環(huán)境規(guī)制、激勵型環(huán)境規(guī)制及懲罰型環(huán)境規(guī)制3類。在借鑒朱潤等［28］做法的基礎上，從村級河長自身感知視角測度環(huán)境規(guī)制，以考察其對政策執(zhí)行力的影響。在調查問卷中設置“上級部門提供河湖環(huán)境保護和治理信息的強度”“上級部門推廣河長制治水APP、微政務平臺等的力度”測度引導型環(huán)境規(guī)制；設置“表現突出的河長會獲得資金支持”“表現突出的河長會獲得通報表揚”測度激勵型環(huán)境規(guī)制；設置“若河長制工作未完成會影響村干部綜合考核分數”“若河長制工作未完成會導致經濟處罰”測度懲罰型環(huán)境規(guī)制。環(huán)境規(guī)制指標的測度也采用5級李克特量表賦值。3類規(guī)制變量的具體取值通過計算受訪者對應兩個題項答案的均值取得。環(huán)境規(guī)制強度是在此基礎上計算3類規(guī)制變量的均值取得。環(huán)境規(guī)制的指標體系構建及描述性統(tǒng)計見表2。

3. 2. 3 中介變量

環(huán)境素養(yǎng)和合作水平。從村級河長的“雙重角色”及其執(zhí)行政策的內在要求兩視角出發(fā)，分別選取環(huán)境素養(yǎng)、合作水平為環(huán)境規(guī)制影響村級河長政策執(zhí)行力的中介變量。為保證變量測度的準確性，設置多個題項測度中介變量，并采用因子分析法對各指標進行降維。具體而言，環(huán)境素養(yǎng)包括環(huán)境認知、環(huán)境價值觀、環(huán)境責任感、環(huán)境知識及技能4個維度8個指標；合作水平包含橫向合作水平和縱向合作水平兩個維度3個指標。中介變量的具體指標含義及描述性統(tǒng)計見表3。

3. 2. 4 控制變量

控制變量包括受訪者個體特征（年齡、受教育程度、任現職年限、是否有連任計劃）和村莊特征（河長制設立時長、是否為水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點、村莊集體行動能力、本村總戶數、河流豐裕度）兩大維度。變量含義及描述性統(tǒng)計見表4。

3. 3 計量模型

為檢驗提出的研究假說，分析環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響，設定如下計量模型：

PE = α0 + α1 ER + α2con + m + ε （1）

式中：PE 為因變量村級河長政策執(zhí)行力；ER 為核心自變量環(huán)境規(guī)制；con 表示影響村級河長政策執(zhí)行力的其他變量，主要包括個體特征、村莊特征；地區(qū)效應m 用以捕捉地區(qū)層面不可觀測因素對政策執(zhí)行力的影響；α0為常數項；α1、α2是待估參數；ε 為隨機擾動項。

4 實證分析

4. 1 基準模型估計結果

4. 1. 1 核心解釋變量的影響

多重共線性檢驗結果顯示，方差膨脹因子遠小于10，變量間不存在多重共線性。基于式（1），采用最小二乘法（OLS）檢驗環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響（表5）。表5基準回歸結果顯示，環(huán)境規(guī)制在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明環(huán)境規(guī)制強度越大，村級河長政策執(zhí)行力就越強，假說H1得證。原因是：在以村級河長為代表的村干部逐漸被納入科層制體系的背景下，政府部門會通過常態(tài)化的資金、榮譽激勵，聲譽、經濟懲罰，細致化的政策、技術引導等手段形成強大的“政治勢能”［29-30］，不但能減少照搬執(zhí)行、殘缺執(zhí)行、象征執(zhí)行等情況，還提升了政策執(zhí)行的科學性和專業(yè)性，因此能強化村級河長政策執(zhí)行力。此外，作為一種公開透明的激勵懲罰機制，環(huán)境規(guī)制能喚醒村級河長的治理責任感和積極性，矯正其執(zhí)行態(tài)度，避免消極怠政，進而能提升執(zhí)行效率和質量。

4. 1. 2 控制變量的影響

由表5可知，在個體特征變量中，任現職年限對村級河長政策執(zhí)行力的影響在10%的統(tǒng)計水平上顯著為負。原因是村干部身兼數職，任職年限越長，其職業(yè)倦怠感亦有所提升，難以將更多精力放在河長制政策執(zhí)行上；任職年限越長的政策執(zhí)行者在執(zhí)行方式和技能上較為僵化，不愿采用新的技術和方法，因此不利于政策執(zhí)行力的提升。在村莊特征變量中，是否為水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點、村莊集體行動能力、總戶數3個指標分別在5%、1%及5%的統(tǒng)計水平上顯著為正。原因是：水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點區(qū)的村莊能獲取充足的治理資金，也面臨嚴格的行政控制，因此有利于政策執(zhí)行力的提升；村莊集體行動能力越強，表明村干部在執(zhí)行政策過程中能獲得更多村民支持，有助于政策執(zhí)行力的提升；總戶數越多的村莊具備較為健全的村務監(jiān)督組織和相對完善的治水制度［31］，可以在一定程度上消解村級河長懶政怠政等行為，從而提升政策執(zhí)行力。

4. 1. 3 分維度環(huán)境規(guī)制的影響

采用OLS模型檢驗引導型、激勵型、懲罰型環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響（表6）。結果顯示，3類環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響均顯著為正。這表明引導型、激勵型和懲罰型環(huán)境規(guī)制顯著提高了村級河長政策執(zhí)行力。原因是：①引導型環(huán)境規(guī)制能為村級河長發(fā)現和解決河湖環(huán)境問題提供知識技術等的支持，不但能在一定程度上解決河長制政策執(zhí)行過程中存在的各級主體互動不足、信息流轉不暢等問題，還能增加村級河長與政府工作人員接觸的機會，有效提升其對河長制制度的信任程度，促進村級河長政策執(zhí)行力的提升。②激勵型環(huán)境規(guī)制能通過資金、實物支持等經濟性手段降低村級河長執(zhí)行政策所付出的成本，激發(fā)其參與河湖治理的主動性，使其能切實完成“巡管治宣”等任務，進而有效提升政策執(zhí)行力。激勵型環(huán)境規(guī)制亦能通過榮譽表彰等手段影響村級河長在當地的地位和聲譽，出于“要面子”的心理，會使村級河長更重視村域河湖環(huán)境治理，最終能有效提升其政策執(zhí)行力。③懲罰型環(huán)境規(guī)制能通過約談、批評甚至追責等方式對村級河長的履職行為進行約束，既能減少村級河長巡河不達標、選擇性執(zhí)行、瞞報謊報等避責怠政現象，亦能降低機會主義和瀆職行為的發(fā)生概率，進而提升村級河長政策執(zhí)行力。此外，懲罰型環(huán)境規(guī)制提升了村級河長“越軌行為”成本，尤其在心理壓力、經濟理性、損失厭惡等的驅動下，會促使村級河長順應懲罰型環(huán)境規(guī)制的目標，進而能有效助推村級河長政策執(zhí)行力的提升。

4. 2 穩(wěn)健性檢驗

為保證基準回歸結果的穩(wěn)健性，從更改被解釋變量測度、更改核心解釋變量取值及測度、控制非正式環(huán)境規(guī)制的影響和排除水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點的政策影響4方面進行檢驗（表7）。

4. 2. 1 改變被解釋變量的測度方法

將前文測度村級河長政策執(zhí)行力的因子分析法替換為熵值法，在此基礎上重新測度村級河長政策執(zhí)行力，并進行OLS估計，回歸結果見表7，可以看出，環(huán)境規(guī)制在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，與基準模型保持一致，表明上文研究結果較為穩(wěn)健。

4. 2. 2 改變核心解釋變量取值及測度方法

采用熵值法對環(huán)境規(guī)制進行重新測度，并將其帶入模型進行估計，回歸結果見表7，可以看出，環(huán)境規(guī)制在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明基準回歸結果穩(wěn)健。此外，將測度環(huán)境規(guī)制具體題項的賦值方法由李克特5級量表轉變?yōu)槎至勘?，即對相應題項回答為“非常同意”或“比較同意”的賦值為1，回答為“一般”“比較不同意”或“非常不同意”的賦值為0，并重新計算環(huán)境規(guī)制的均值。表7改變環(huán)境規(guī)制取值的回歸結果顯示，環(huán)境規(guī)制仍在5%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明基準回歸結果穩(wěn)健。

4. 2. 3 控制非正式環(huán)境規(guī)制的影響

盡管以激勵、懲罰、引導等為代表的正式環(huán)境規(guī)制是提升村級河長政策執(zhí)行力的關鍵，但考慮到河湖資源是典型的“公共池塘資源”，其在治理上存在“集體行動”困境，因此村民對于河湖資源治理的認知、態(tài)度等非正式環(huán)境規(guī)制，同樣對提高村級河長政策執(zhí)行力具有重要影響?；诖?，在控制“村民普遍了解環(huán)境問題和治理情況”“環(huán)境保護工作得到了村民的普遍支持”兩個指標的基礎上，檢驗環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響是否仍然存在。表7回歸結果顯示，環(huán)境規(guī)制的影響仍然顯著為正，再次驗證了基準回歸結果具有穩(wěn)健性。

4. 2. 4 排除水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點的政策影響

已有研究表明水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點政策實施地區(qū)的村莊會得到更充足的財政資金支持，這種激勵型環(huán)境規(guī)制能彌補河長制政策執(zhí)行資源的匱乏；同時，較為嚴格的行政控制同樣也以“懲罰”規(guī)制潛在提升了村級河長的工作積極性。因此，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在試點區(qū)可能更大，那么對于非試點區(qū)來說，環(huán)境規(guī)制的正向影響又是否存在？基于此，剔除27個水系連通及水美鄉(xiāng)村建設試點地區(qū)的村莊，運用其他114個村的數據進行回歸，結果見表7?？梢园l(fā)現，環(huán)境規(guī)制仍在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明基準回歸結果穩(wěn)健。

4. 3 內生性討論

環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響可能存在因反向因果、測量誤差等導致的內生性問題。①環(huán)境規(guī)制影響村級河長政策執(zhí)行力的同時，村級河長政策執(zhí)行力的提高也會導致政府部門提出更嚴格的環(huán)境規(guī)制，造成反向因果。②由于環(huán)境規(guī)制是村級河長認知層面的測度，難以保證測度無誤，會造成測量誤差問題。為消除內生性帶來的估計偏誤，參考馬鵬超等［4］的研究，選取縣級層面除受訪者外其他河長的環(huán)境規(guī)制強度均值作為該受訪者環(huán)境規(guī)制的工具變量，通過2SLS模型進行估計。理由如下：由群體效應理論可知，個體行為會受到同區(qū)域其他個體同一行為的影響，說明工具變量滿足與內生變量相關的要求；同時，其他村級河長感知到的環(huán)境規(guī)制強度與受訪者的政策執(zhí)行力并不存在直接關聯(lián)，滿足外生性，故選取合理。表8結果顯示，第一階段工具變量（同縣其他村級河長的環(huán)境規(guī)制均值）估計結果在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明工具變量和內生性變量存在較高相關性。Cragg?Donald Wald F 值大于10，表明不存在弱工具變量問題；DWH檢驗在1%的水平上拒絕了環(huán)境規(guī)制是外生變量的原假設，表明內生性問題的確存在。第二階段估計結果顯示，環(huán)境規(guī)制仍在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，與基準回歸結果一致。即在考慮內生性問題后，環(huán)境規(guī)制顯著提升村級河長政策執(zhí)行力的結果仍然成立。

4. 4 異質性檢驗

4. 4. 1 村級河長設立時間差異

河長制政策于2017年開始在全國范圍內全面推行，而江蘇、浙江、安徽等省在2017年前就已自主開展河長制工作。上述先行區(qū)的河湖治理已取得較好基礎，并在公眾環(huán)境素養(yǎng)、村級河長的政策執(zhí)行資源等方面具有優(yōu)勢。2017年后推行河長制的地區(qū)，會面臨較為嚴峻的治理現狀和薄弱的治理基礎。上述分析意味著環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響可能會受到村級河長設立時間的長短而產生異質性。基于此，以2017年為時間節(jié)點，將樣本劃分為2017年前及2017年后兩個子樣本進行回歸，以揭示環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力影響的時間差異。表9顯示，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在2017年后設立河長制的村莊更強。原因是在先行區(qū)，村級河長的政策執(zhí)行已形成較為完善合理的制度要求，治理任務也基本完成，面臨的河湖治理難題較少，村級河長政策執(zhí)行行為已較少受到環(huán)境規(guī)制的激勵和約束；而在河長制政策實施較短的地區(qū)，由于村級河長自身環(huán)境素養(yǎng)及所擁有的執(zhí)行資源均較為薄弱，使其仍需要環(huán)境規(guī)制這一外力的激勵和督促，因此環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在河長制設立時長較短的地區(qū)較為顯著。

4. 4. 2 公益性民間河長數量差異

民間河長憑借其更加熟悉村莊河湖環(huán)境及民情、具備較高環(huán)境責任感等優(yōu)勢，在河長制政策實施過程中發(fā)揮著關鍵作用。民間河長數量的差異性可能也會導致環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響存在差異?；诖耍源迩f公益性民間河長數量的均值為依據，將樣本分為民間河長數量較多及數量較少兩組進行回歸，考察在不同數量治理主體的配合下，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響是否存在差異。表9顯示，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在民間河長數量較多的村莊更為顯著。原因是在設立民間河長較多的村莊，村級河長受到民間河長監(jiān)督、支持、協(xié)助等的作用更為明顯，一定程度上能打破“單一治水、局部治水”的局限，不但會使其更加重視河湖治理，也更能發(fā)揮環(huán)境規(guī)制對政策執(zhí)行力的正向影響。

4. 4. 3 村級河長個體特征差異

村莊公共事務治理是否有效與村干部的個體特征存在聯(lián)系。那么，環(huán)境規(guī)制與村級河長政策執(zhí)行力之間的關系會受到個體特征差異的影響嗎？基于此，以“受教育程度”來衡量村級河長的知識權威差異，以“是否為人大代表”來衡量政治權威差異［32］，將樣本劃分為“低學歷組（大專或大學以下）、高學歷組（大?；虼髮W及以上）”“人大代表組、非人大代表組”進行分組回歸，以揭示環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力影響的個體特征差異。由表9可知，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在低學歷組顯著為正，而在高學歷組不顯著，表明學歷越低，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響越明顯。原因是學歷較高的村級河長已具備專業(yè)化水平，其在河長制驅動村域河湖環(huán)境治理績效提升過程中已然發(fā)揮著關鍵作用，其行為并不需要環(huán)境規(guī)制的激發(fā)和約束。而低學歷村級河長的環(huán)境素養(yǎng)和技術認知水平都有待提升，其在政策執(zhí)行過程中會更依賴政府提供的治理信息、技術和政策，以此才能獲取更完善的治理資源。因此，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在低學歷組更顯著。此外，表9顯示，在人大代表組，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在1%的水平上顯著為正，在非人大代表組，環(huán)境規(guī)制未能通過顯著性檢驗，表明環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響存在政治權威差異。原因是，相較“非人大代表”組河長，作為人大代表的村級河長不但有更多機會參與村域河湖環(huán)境治理會議、培訓等，也會因受到更為嚴格的考核標準約束而規(guī)范自身履職行為、積極執(zhí)行河長制政策，從而更能提升其政策執(zhí)行力。

5 進一步討論

5. 1 環(huán)境規(guī)制通過中介變量影響村級河長政策執(zhí)行力的分析

從村級河長的“雙重身份”特征及其執(zhí)行政策的內在要求出發(fā)，選取環(huán)境素養(yǎng)、合作水平為中介變量，并采用中介效應模型檢驗環(huán)境規(guī)制能否通過環(huán)境素養(yǎng)、合作水平影響村級河長政策執(zhí)行力。表10顯示，環(huán)境規(guī)制對環(huán)境素養(yǎng)的影響在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明環(huán)境規(guī)制對村級河長的環(huán)境素養(yǎng)具有促進作用。此外，在同時納入環(huán)境規(guī)制及環(huán)境素養(yǎng)后可以發(fā)現，二者分別在1%和10%的統(tǒng)計水平上正向影響村級河長政策執(zhí)行力。上述結果表明，環(huán)境素養(yǎng)在環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響中存在中介效應?；诖?，假說H2得證。

表11展示了合作水平的中介效應檢驗結果。在環(huán)境規(guī)制影響合作水平的回歸結果中，環(huán)境規(guī)制對橫向合作、村級河長與上級的合作、村級河長與村民的合作、綜合合作的影響均顯著為正，表明環(huán)境規(guī)制對合作水平具有促進作用。此外，分別將環(huán)境規(guī)制和各類合作水平同時納入模型的結果顯示，環(huán)境規(guī)制與橫向合作、村級河長與上級的合作、村級河長與村民的合作、綜合合作對村級河長政策執(zhí)行力的影響也均顯著為正，表明合作水平能夠顯著提升村級河長政策執(zhí)行力。上述結果反映了合作水平在環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響中存在中介效應?；诖?，假說H3得證。

5. 2 環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的非線性影響

現有研究表明環(huán)境規(guī)制與環(huán)境污染之間存在非線性關系。那么，從“村級河長政策執(zhí)行作為一種降低村域河湖環(huán)境污染的關鍵手段”看，環(huán)境規(guī)制的增強始終會促進村級河長政策執(zhí)行力提升這一命題仍有待檢驗?；诖耍诨鶞誓Ｐ椭屑{入環(huán)境規(guī)制的平方項以檢驗環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的非線性影響。表12結果顯示，環(huán)境規(guī)制的平方項顯著負向影響村級河長政策執(zhí)行力。顯然，環(huán)境規(guī)制與村級河長政策執(zhí)行力存在非線性關系，呈現倒“U”形關系，即當環(huán)境規(guī)制超過一定水平后，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力產生負向影響，村級河長政策執(zhí)行力會隨環(huán)境規(guī)制的提升而降低。原因是：一方面，由于絕大部分村級河長由村支書和村委主任擔任，其受制于身兼數職的角色特征，承擔著農村經濟社會發(fā)展的多項任務，當環(huán)境規(guī)制強度過高時，可能會使其面臨過強的工作負擔和角色超載問題，這不但會強化村級河長執(zhí)行政策的逆反、抵觸等心理，更消解了政策執(zhí)行力。另一方面，環(huán)境規(guī)制效應的實現很大程度上依賴不同層級、不同環(huán)節(jié)的有機配合，作為重要銜接主體的村級河長承擔著信息傳遞、政策反饋等特殊功能，但因過高環(huán)境規(guī)制強度引發(fā)的“避責驅動”，會誘發(fā)村級河長的權宜執(zhí)行、抱團共謀等行為，不利于政策執(zhí)行力的提升。

6 結論與討論

6. 1 結論與啟示

本研究從河長制在村域河湖環(huán)境治理中面臨的“最后一公里”困境出發(fā)，聚焦村級河長政策執(zhí)行問題，在對7省份141村村級河長調研的基礎上，采用OLS模型分析環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響，得到如下結論：①環(huán)境規(guī)制及其分維度均對村級河長政策執(zhí)行力具有顯著正向影響。②環(huán)境規(guī)制會通過影響環(huán)境素養(yǎng)、合作水平提升村級河長政策執(zhí)行力。③環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響存在倒“U”形的非線性關系，當環(huán)境規(guī)制超過一定水平后，環(huán)境規(guī)制的提升將會對村級河長政策執(zhí)行力產生負面影響。④村莊層面的異質性分析顯示，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在河長制設立時長較短、民間河長數量較多的村莊更明顯；個體層面的異質性分析顯示，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響在低學歷組、人大代表組的村級河長群體中更明顯。

基于上述結論，得到如下政策啟示：①環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的正向影響應得到重視。要科學合理地制定規(guī)制要求，細化村級河長的治理職責、方式及要求，賦予其更為完善的治理資源、充足的治理資金和清晰具體化的激勵懲罰標準，進而能推動村級河長發(fā)揮“比較優(yōu)勢”，保障河長制政策的順利執(zhí)行。此外，也要建立常態(tài)化的培訓學習機制，通過典型案例學習、河長經驗分享等多種形式，提升村級河長的政策執(zhí)行力。②關注環(huán)境素養(yǎng)、合作水平在環(huán)境規(guī)制影響村級河長政策執(zhí)行力中的中介作用。通過加大河長制宣傳教育力度、舉辦河湖治理講壇、走訪河湖治理典型案例地等手段，加強村級河長的環(huán)境認知，通過開展定期理論與實踐培訓，增強村級河長應對復雜河湖問題的能力，為順利執(zhí)行河長制奠定基礎；同時，也要通過加強村級河長之間的橫向合作、構建長效的公眾參與機制、強化與上級河長的溝通交流等手段，營造良好的合作氛圍，推動河長制政策的高效執(zhí)行。③關注環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的倒“U”形關系，相關部門在制定環(huán)境規(guī)制要求時，要保持適度原則，既不能使村級河長“養(yǎng)尊處優(yōu)”，浪費治理資源，也不能使村級河長“望而卻步”，要有效避免因壓力超載對村級河長政策執(zhí)行力造成的不利影響。

6. 2 討論

本研究仍存在不足：①在數據資料層面，受時間、經費、人力等因素的影響，本研究運用分層抽樣法，選取了來自江蘇、安徽、陜西等7 省份141村作為研究對象，這些樣本可能無法代表中國所有村莊的實際情況。特別是受自然氣候和地理因素的影響，不同區(qū)域的河湖資源在數量分布、生態(tài)質量等方面的差異巨大。因此，研究結論在解釋其他區(qū)域村級河長政策執(zhí)行問題時，可能會產生樣本瞄準性偏誤。②在指標測度層面，受測度成本與分析技術所限，本研究運用村民評價的方式而非河湖水質（如溶解氧、總磷、總氮）等客觀指標對村級河長政策執(zhí)行效力進行測度，這可能會降低實證分析結論的可靠性。③在研究內容層面，現實中，環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的影響是隱蔽而又復雜的，雖然嘗試尋找并驗證了環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的作用機制，但仍存在很多未知的作用機制，期望在未來能夠展開進一步研究。鑒于此，未來研究有待關注的重點在于：①擴大調研樣本量和調研范圍，拓展調研對象，除村級河長外，也應關注民間河長、河湖治理領域的專家、社會主體等，從而豐富研究內容，增強研究結論的代表性。②注重固定觀測點的建設和長期追蹤調查項目的開展，在靜態(tài)截面數據分析的基礎上，進行動態(tài)面板數據分析，從而識別環(huán)境規(guī)制對村級河長政策執(zhí)行力的長期影響。③綜合運用案例分析和行為實驗等方法，對環(huán)境規(guī)制與村級河長政策執(zhí)行力的因果關系及其形成機制進行更深入的探究。

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（責任編輯：田紅）